城市建設工作市場化運作的調研報告

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黨的十六大提出全面建設小康社會的宏偉目標，要求發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措，我們城市建設工作必須按照十六大精神，努力適應新形勢，加快步伐，推進各項工作不斷上臺階、上水平，以滿足經濟社會發展特別是廣大人民群眾小康生活目標的需要。當前制約城市建設工作的突出問題就是資金短缺。通過工作實踐和掛職期間對全國一些地區這方面工作的調研考察，對城市建設工作特別是市場化運作我有以下幾點想法：

一、城市建設工作的幾個觀點

1、城市建設工作在經濟社會發展中具有重要作用。

城市是人類社會文明的結晶，是經濟發展、社會進步的表現，隨著城鎮化的推進，城市建設工作愈益顯得重要。城市建設工作包括城市定位、城市規劃、城市基礎設施建設、城市公用設施建設、房地產開發、環境美化等諸多方面；涉及建設、土地、環保、規劃等許多部門；與各行各業、千家萬戶都有著直接或間接的聯系，關系著廣大人民群眾的切身利益；是經濟發展、社會進步的重要體現，對經濟社會文化發展起著支撐作用，具有多方面拉動效應的系統性工程，在經濟建設中處于基礎性、先導性產業的地位。別具特色的城市建設風格，優美舒適的人居環境，先進發達的公共服務設施，不僅是精神文明進步成果的重要體現，而且是廣大人民群眾切身利益的具體實現。應該說，城市是居住者的城市，也是建設者的城市；是消費者的城市，還是投資者的城市；是經濟賴以發展的城市，更是社會文明集中體現的城市。因此，要把城市建設工作擺在經濟工作的重要位置上。城市建設必須適當超前，要有花明天錢辦今天事的戰略性思維，做到意識超前，效益提前，受益在前。為經濟發展創造條件，提供保障，拉動經濟發展。沒有好的城市建設，就沒有好的投資環境，經濟也就不可能快速發展。

2、要樹立以品牌經營城市的理念。

城市在有形無形中都存在著一些品牌，例如人們一提到北京就想到天安門，一提到巴黎就想到埃菲爾鐵塔，只不過城市的內涵十分豐富，能代表城市的品牌也是多方面的，也可以說城市是諸多品牌的綜合體。因此，一個城市要樹立自身的良好形象，提高其品位，擴大其知名度，更好地謀求發展，必須從全方位、多角度地創建自己的品牌，從而進一步推進城市發展。

以品牌經營城市就是把品牌作為經營城市的一個抓手，注重品牌效應，提高品牌效益，通過強化和發展品牌，達到促進城市發展進步的目的。我們應該認識到品牌與城市的發展緊密相關，沒有品牌的城市是無所作為的城市。品牌是城市發展的支撐點，城市是品牌生存發展的基地。很多城市都因其有優秀的品牌而聞名于世，如蘇州以園林、杭州以西湖、大連以廣場聞名。很多品牌都是借著城市的大市場和良好的環境發展壯大的。品牌與城市互為依托，榮衰與共。因此，我們在經營城市時要認識到品牌的價值和重要性，在實際工作中要珍視品牌，愛惜品牌，主動創建品牌，從而找到經營城市的抓手，把城市做大做強。

要樹立品牌發展創建的觀念，精心打造每一個品牌，使之精、優、特。品牌的發展是無止境的，城市的發展也是無止境的。品牌和城市始終是處在變化、競爭、發展的環境之中的，如逆水行舟，不進則退。因此，經營城市也好，壯大品牌也好，要有危機感、進取心和發展觀。要按照特、優、精的方向壯大品牌，按照市場經濟規律來經營品牌，使品牌紅起來，使城市活起來。把自己的品牌打造成為人無我有、人有我優、人優我精的精品。

要建立城市的品牌體系。城市的內涵十分豐富，涉及的內容十分廣泛，要把一個城市做大、做強，僅靠一兩個品牌是不行的。需要許多品牌在各個方面和領域形成體系來支撐，才能形成互相借助的品牌合力，才能在多方位、多領域、多角度經營城市，使城市全面發展。這個體系要圍繞城市的突出特點而建立，每個品牌都要有自身的特色，有發展的前景，能立足于市場競爭的大潮而不敗，這個體系需要我們在規劃建設和發展城市過程中加以周密考慮和精心培育。城市建設工作在這個體系中占有重要位置。完備的城市基礎設施建設、優美的城市環境、風格獨特的建筑格調、嚴密高效的城市管理體系是任何一個品牌體系都離不開的基礎?？梢栽囅?，一個沒有良好規劃，基礎設施不配套，城市管理混亂，到處臟亂差的城市，就是有好品牌也要被慢慢地托跨的。城市要發展，品牌體系要建立，城市建設要先行。

3、城市建設要適應市場經濟的要求，采取市場化方式運作。

當前城市建設資金十分緊張，新形勢對城市建設提出了新的更高的要求，實踐證明，市場化運作是解決當前城市建設工作中存在的資金短缺問題的重要手段和有效方式。城市建設市場化運作總的思路是：政府要改變對城市建設大包大攬的做法，本著適度負債、科學規劃、超前建設、跨越發展的工作思路，充分調動全社會參與城市建設的積極性，走社會開發之路，實行市場化管理和市場化經營相結合，對適合按市場經濟法則運行的行業和項目，應以政府投入為引導，市場籌資為手段，廣泛集聚民間資本，吸引政府以外的各種投資主體參與商業開發，進行市場化運作。城市建設市場化運作總的原則是：“政府管規劃、企業來建設”，“誰投資、誰所有、誰受益，誰失誤、誰負責”。每個項目都實行投標競爭，國營、集體、個人都可以參與，誰有錢，誰來干，真正形成多元化的投資機制。也可以由政府和非政府投資單位采取項目融資方式，對某些基礎設施進行合作興建，建成后，共同管理，共同營運，逐步收回投資。政府應當靈活運用合資、合作、租賃、股份制、委托等形式，充分利用社會的閑散資金，為城市基礎設施和基本建設服務。要加大城市公用設施的有償使用力度，大膽采取項目融資的BOT（建設-營運-轉讓）等投融資方式，引導中外企業、個人投資建設城市基礎設施。要鼓勵通過轉讓經營權，拍賣道路、廣場、橋梁、公園、公用建筑冠名權等形式廣開籌資渠道，采用存量轉股、增量吸股、先租后股、租售結合等形式盤活存量資產，合股開發。要走以地生財之路，“抓路造地，以路帶房，房地生財，聚財建城”，籌集到的資金再投入城市建設，為城市建設的持續快速發展注入活力。

二、城市建設市場化運作的幾種辦法和思路

1、要充分發揮土地資源在城市建設市場化運作中的龍頭帶動作用。

土地具有資源和資產的雙重性，不僅是不可代替的自然資源，而且是數額巨大的一筆資產。據有關方面粗略估計，屬于農民集體的土地資產至少在50萬億元以上；國有土地資產的價值約25萬億元。自上個世紀八十年代末開始，土地資產屬性逐步顯現，日益成為經濟發展的巨額資本。如1998年浙江義烏市土地拍賣，最高達到每平方米6.9萬元。在中國經濟持續二十多年高速發展的過程中，國有土地資產可以說是最雄厚的“銀根”。大城市的騰飛，小城鎮的建設，開發區的崛起，大學城的興建，房地產業的繁榮，道路管線的延伸，工業、農業、科學教育、商業貿易等方面的進展，無一不與土地資產運作有關。90年代中期，上海市開始探索土地批租的投融資方式，盤活存量資源，以此來解城市大發展起步時的燃眉之急。到2000年，土地批租為上海帶來了1000多億元的基礎設施投資。陳良宇書記曾說，如果沒有土地批租，僅靠政府財力，過去十年完成的舊區改造任務估計需要100年。據統計，目前全國城鎮建設用地高達2.6萬平方公里，城市建成區面積7000多平方公里，截止2001年，全國累計收取土地出讓金近6000億元，對緩解城市建設資金壓力，改善城市基礎設施狀況發揮了重要作用。

我市擁有國有土地資產24個億，如何管好、用好這筆資產，意義非常重大。當前土地管理工作一個突出的問題就是在各地如火如荼的招商引資活動中，當地政府無償出讓土地，把政府說了算的和說了不算的統統讓給人家，這樣招來的商，實際上實力也有限，多數企業是用完了你的優惠政策，拍拍屁股就走人了，這樣的例子在我們呼倫貝爾市有很多，地方政府也就落了個在有限的時間內安排幾個職工就業。這種以犧牲國有資產為代價的做法不可取。事實上，只要我們按照市場經濟規律辦事，做好有關工作，土地的資產效益就會在經濟建設中發揮出巨大的作用。土地拍賣產生的效益，可以拿出一部分做為對外商來我市的投資配套或獎勵，這樣明給比暗送要劃算得多，且符合政策規范。

要做好土地拍賣工作，首先，政府要壟斷土地一級市場，國有土地資產必須通過市場配置，進行公開、公平交易，嚴禁劃撥土地非法入市，擾亂土地市場秩序，擠占國有土地收益。尤其要嚴禁不依法變賣破產企業國有土地，干擾破壞土地市場秩序的做法。市政府要實行規劃、征地、開發、出讓、管理五統一，土地按不同地段確定出售價格，凡經營性用地一律實行招標拍賣，可以商住兩用的好地段土地，也要招標拍賣，增加城市建設收入。

城市建設用地要統一規劃，集中使用，做到集約用地和保護耕地。通過挖潛，改造舊鎮區，積極開展遷村并點、土地整理、開發利用荒地和廢棄地，解決城市農村問題和城市建設用地緊張的問題。對城市的重點建設用地，可優先安排，給予一定的建設用地周轉指標，封閉使用，到期歸還。對以遷村并點和土地整理等方式進行城市建設的，可在用地計劃中予以適當支持。在尊重農民意愿的前提下，可以按規劃調整土地權屬，集中建設用地，也可以制定折價換位的政策，鼓勵農民利用原合法取得的建設用地置換城市用地。對于被城市建設征用占用土地的農民，要依法給予補償。對于按規劃拆舊建新、提高土地使用效率的，可以允許原土地使用者分享城市發展帶來地價上升的部分利益。

2、努力實施城市建設市場化運作。

在城市建設中基礎設施建設最重要，其次是廣場，再次是道路，然后是樓房。因此，首先要優先搞好基礎設施建設，做好綜合管網配套工作。完備的基礎設施建設可以使土地增值，有力地促進招商引資、房地產開發等工作?；A設施建設必須走市場化之路，才能解決投資數額大、建設周期長等政府有限的財力難以解決的問題。一是要建立舉債機制，擴大政府投資規模，抓住西部大開發等機遇，充分利用國家的有關優惠政策，爭取國債資金等進行基礎設施建設。二是要以資產運作為重點，擴大社會融資，將有盈利的基礎設施項目推向市場。如道路、橋梁、集中供熱、污水和垃圾處理等可收費項目實行社會化招商。三是要深化建設體制改革，建立符合職能轉變要求、符合國際慣例的政府工程管理模式，嘗試建立專業化的政府投資工程責任主體，實現政府工程社會化、市場化。以財政投入為導向，運用市場經濟手段，廣辟籌資渠道，實現城市建設投資多樣化。今年我市成立的呼倫貝爾城市基礎設施投資開發有限公司，向中國銀行融資4000萬元，為城市道路改擴建工作的順利完成創造了條件。明年該公司還將繼續為城市基礎設施建設融資。

對廣場、道路甚至公益性的樓房等也要采取市場化運作的辦法進行開發建設?？梢詫ι虡I街道，由臨街的工商企業出資修筑，街道的質量可以直接帶來經濟利益。同時，使臨街土地價格和非臨街土地價格一樣，另附加投資修路條件，業主容易接受。廣場和公園可采取招商引資的辦法建設，用周圍的土地開發置換。學校、醫院、托幼所、養老院等社會公益單位設施，也可以實行市場化的辦法，由房地產開發公司按照政府的設計和質量要求進行建設，建成后，由這些單位買斷或租用，由政府每年或每月給以定額補助。

要用市場化方式大力進行老城區改造，不斷提高城市品位。老城區改造難點在拆遷，關鍵在基礎設施管網配套工程要跟上，基礎在做出符合形勢發展要求的好規劃，發展在招商引資進行開發建設。老城區一般在市區的重要部位，有的就在中心地帶，但存在面貌落后、基礎設施缺乏等諸多問題，遠遠落后于時代的要求，影響城市發展。不下大力氣改造老城區就不能說從根本上解決老城市建設面貌落后的問題。改造老城區，首先要搞好規劃，把老城區的基礎設施先搞上去，然后通過市場化運作由開發商進行開發建設。

3、把城市房地產業全面引向商品化、產業化、市場化軌道。

在基礎設施完善的情況下，房地產開發可以說水到渠成。房地產業是經濟發展、社會繁榮、人民生活水平提高的重要支柱產業，必須認真抓好。特別是黨的十六大提出建設小康社會目標，要求人民生活更加殷實、人民安居樂業，房地產作為與人民群眾物質和精神生活都緊密相關的產業，必須樹立更高的目標，尋求更大的發展。要把城市的住宅引向市場，實現商業化和產業化，要由城市房地產商來實施融資投資和開發經營，把政府的意圖和群眾的要求體現出來。同時，還可以引導城市的房地產開發商參與城市的住宅產業開發。把房地產商引導到城市中去進行住宅開發建設，既可以把城市的房地產業很快地拉動起來，又可以把先進的設計理念和技術手段帶到城市中去，有利于提高城市的整體建設水平。要發展城市住宅信貸業，保證房地產開發的良性循環。市民在住宅上是敢于花錢、敢于借貸的，金融企業可以用市民所購住宅為押，大膽放貸，支持市民購買住房，或者給市民提供服務等其它支持措施，為城市住宅全面走向市場化、產業化發揮金融拉動作用。

總之，城市建設工作是一項復雜的系統工程，涉及面非常廣，需要我們在今后工作實踐中不斷探索，不斷創新。