市村干部激勵保障機制調研報告

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村干部處在農村工作的最前沿，發揮著承上啟下、牽動左右的作用，是黨和國家在農村各項方針政策的直接執行者，是維護農村穩定、管理農村事務和帶領農民脫貧致富奔小康的中堅力量。隨著漢中在陜南率先突破發展戰略的不斷推進，對村干部帶領農村廣大黨員群眾建設新農村的要求不斷提高，但實際工作中仍存在著村干部的工作積極性與現階段構建農村和諧社會需求不相適應的矛盾，究其原因，在職村干部工資待遇偏低、離任后生活無保障是一個重要原因。為此，我們對全市村干部待遇情況進行了深入調研，對建立健全村干部激勵保障機制做了一些思考。

一、基本現狀

1、行政村干部人數情況。全市現有在職村干部10193名，其中村黨組織書記2735人，村委會主任2724人，上級下派任村干部152人。組干部17308人，村兩委成員交叉任職3884人，村干部兼任組干部2403人；實際領取固定報酬的村干部9757人、組干部14730人，平均每村9名村組干部領取工資。全市共有離任村干部13657人，其中曾任村主要干部的9405人，1325人任村主要干部20年以上。連續任村主要干部時間最長的為43年，累計任村主要干部時間最長的為52年。

2、行政村人口規模情況。全市共有2736個村，17357個村民小組。其中500人以下的村421個，占15.4％；500至800人的村623個，占22.8％；800至1500人的村1069個，占39％；1500至2000人的村394個，占14.4％；2000人以上的村229個，占8.4％；人口最多的村4778人（城固縣三合鄉龍王廟村），人口最少的村57人（留壩縣馬道鎮老店子村）。

3、村干部報酬情況。2007年，全市村干部人均年工資3130元，比2003年增長1085元。村“兩委”主要干部年工資在1200元以下的村82個，1200—2400元的村1155個，2400—3600元的村749個，3600—6000元的村667個，6000—12000元的村81個，1.2萬元以上的村2個。年最高工資在漢臺區東關街道辦事處東塔村，為1.4萬元；年最低工資在南鄭縣陽春鎮杜家灣村，只有600元，差距十分懸殊。

4、村干部報酬來源情況。調查表明，全市普遍以鄉鎮為單位制定了村干部工資標準。村干部工資主要來源于財政轉移支付，在部分有集體積累的村，由村集體經濟對村干部工資進行補貼。其中2472個村完全依靠財政轉移支付解決村干部工資，超過村總數的90％，264個村由集體經濟對村干部工資給予了補貼，不到全市村數的10％。

5、村干部工資兌現情況。全市目前有2189個村能按時足額兌現村干部工資，超過村總數的80％，其余547個村均存在拖欠現象。其中拖欠一年以下的村131個，拖欠一至三年的村173個，拖欠三年以上的村243個。拖欠村干部工資總額達到1118.6萬元。其中拖欠3000元以下的村64個，拖欠3000至5000元的村131個，拖欠5000至10000元的村132個，拖欠1萬元以上的村220個。

6、離任村干部補貼情況。全市共有1256個村對3952名離任村干部落實了一次性或長期性補貼。享受補貼的離任干部中，有2795名為村主要干部，占享受補貼離任村干部總數的71%。無補貼的離任村干部共9705人，其中曾任村主要干部的6610人，分別占離任村干部和無補貼離任村干部的71％和68.1％。享受一次性補貼的干部中，最高補貼3.9萬元，最低150元。享受長期性補貼的干部中，漢臺區東塔村一位任職22年的離任主要干部，依據村里規定按照其在職工資標準領取退休金，使其年補貼總額達到8760元，成為全市最高的補貼，而最低的補貼標準只有每年40元（寧強）。從補貼來源看，依靠縣區財政解決的村662個，依靠村集體經濟解決的村421個，縣區財政和村集體經濟共同解決的村161個，以農村低保方式解決的村有12個。

7、參加養老和醫療保險情況。調查顯示，全市有318個村的734名村干部參加了養老保險，分別占村總數的11.6％和村干部總數的7.2％。其中村主要干部471人，占村主要干部的9％。養老保險繳費完全由個人承擔的有119個村、262名村干部，完全由村集體承擔的有12個村、25名村干部，完全由鄉鎮承擔的有6個村、8名村干部，其余181個村、439名村干部由個人、村、鄉鎮按一定比例共同承擔。醫療保險方面，所有村干部除按要求參加農村新型合作醫療外，均未參加其他醫療保險。

二、主要做法

1、合村并組，精簡干部人數。2004年以來，隨著扶貧搬遷工作和小城鎮建設的持續推進，山區群眾居住分散的狀況得到了一定改善，一些發展速度較快的城郊村被改建為社區，截至2007年底，全市行政村數由2004年的2821個減少到2736個，村民小組由18291個減少到17357個，村干部人數也由16290人減少到10193人。

2、交叉任職，用足多方資源。通過采取村“兩委”成員交叉任職、村干部兼任村民小組長、適度推行“一肩挑”等措施，2007年底，全市村“兩委”成員交叉任職達到3884人，364個村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，村干部兼任組干部的達到2403個，每村村干部平均人數也由2004年的6人減少到3.7人。同時，各縣區用足用活退耕還林、計劃生育等政策資金，由村干部履行護林員、婦女主任工作，享受相關補貼，提高了村干部的工資。

3、科學分類，改善工資結構。部分縣區采取村干部結構工資制，把工資分為固定和可變兩大部分。固定部分根據村人口數、耕地面積、工作量大小和職務、任職年限確定，可變部分根據村干部年終工作考核、評議情況確定補貼數額，在具備發展集體經濟基本條件的村，還根據各村集體經濟發展條件和創收難易程度下達創收基數，超基數部分村干部按比例提成。

4、明確獎罰，引入競爭機制。西鄉、寧強、鎮巴縣采取財政撥款和鄉鎮集資的辦法建立了村干部獎勵基金，每年由縣委組織部牽頭評選出“優秀”、“良好”的村干部，并發給不同數額的獎金，帶動村干部爭先創優的積極性。略陽、留壩等縣堅持發展經濟和提高待遇并重的思路，采取公開選聘貧困村黨支部書記并對其實行目標化管理的辦法，打破地域和身份限制，選聘優秀人才到村任支書，根據工作目標任務完成情況確定獎勵和處罰數額。

5、提供保障，解決后顧之憂。部分縣區對任職滿一定年限、正常離任的村干部，采取發放養老補助金和辦理養老保險的辦法對其離任后生活進行保障。寧強縣對連續任職3年以上正常離任的村干部，按照每年110至150元的標準，在離任時根據任職年限給予一次性離任補貼。漢臺、西鄉、略陽、留壩、佛坪等縣區對連續或累計任職達到一定年限、年滿55歲或60歲的離任村干部按年度發給一定數額的生活補助。南鄭、城固、勉縣、鎮巴等縣的部分鄉鎮由鄉鎮、村和個人三方分別承擔一定比例的保險費，為連續任職滿一定年限的村干部辦理養老保險。

6、明確制度，建立長效機制。勉縣、寧強、留壩等縣積極總結實踐經驗，出臺了《村干部激勵保障機制暫行辦法》、《村干部定員、定額補貼管理暫行辦法》和《保障村級組織運轉實施辦法》等長效機制文件，提出村干部離任后的補貼辦法，將一些積極有效的激勵保障措施形成制度，使村干部吃下“定心丸”，增強了工作干勁。

三、存在問題

1、工資待遇與工作付出不對等。以村干部的工作任務和實際工作量為前提看待其工資水平，村干部工資與付出不成正比。隨著農民群眾物質文化需求的不斷提高，農村工作難度不斷加大，尤其是按照社會主義新農村建設目標，村干部的工作已經不再局限于按部就班地落實上級安排的工作任務，村干部的工作壓力越來越大。調查發現，絕大多數村干部的實際工作時間已經占到全年時間的三分之二，村干部工作逐漸呈現專職化趨勢，而村干部工資與普通公務員工資相差甚遠。去年公務員工資調整以后又進一步拉大了差距，使一些村干部心理更不平衡。調研中，許多基層干部反映，如果他們撂下工作外出打工，按目前的勞動力市場價格一年至少能掙一萬元左右，自己搞種養業或跑運輸收入也很可觀，但當了村干部無暇顧及自家產業的發展，辛辛苦苦一年下來拿的錢還不如外出打工人員兩個月的收入。這種落差使得村干部崗位缺乏吸引力，干部隊伍不穩定，后繼乏人。

2、工資來源渠道與提高待遇相矛盾。財政轉移支付是村干部工資的重要來源。調查表明，全市72％的村都是空殼村，年集體收入一萬元以上的村僅占17％，只有不到10％的村從集體收入中拿出資金對村干部工資進行補貼。那些稍有收入的村大多會優先用于工作開支，無法對村干部進行補貼，而發展村集體經濟短期內也難以見效。因此，如果國家轉移支付政策沒有大的調整，村干部工資缺口將會越拉越大，提高待遇必然愈加困難。

3、工資拖欠導致村干部隊伍不穩定。由于稅費改革前的歷史欠帳和工作開支過大擠占村干部工資，以及部分村開辦企業虧損后無力償還銀行貸款，轉移支付款優先用于償債等原因，拖欠村干部工資問題十分嚴重。在拖欠村干部工資情況最為突出的洋縣，拖欠總額達406.7萬元，超過全市拖欠村干部工資總額的36％，其中有70個村已拖欠3年以上，69個村拖欠1萬元以上。調研中發現，一些村干部直到離任也未拿到拖欠的工資，久而久之，拖欠的工資不了了之，導致很多村干部認為工作白干了，感情受到傷害，思想出現波動，嚴重影響了村級組織的凝聚力和向心力。

4、離任干部待遇無保障影響在職干部積極性。近年來，雖然各縣區加強了對離任村干部待遇問題的重視，也采取了一些保障措施，但由于涉及面廣、縣區財政吃緊等多方面因素影響，在離任村干部待遇上財政投入依然嚴重不足。村干部在職時工資低，離任后生活又缺乏保障，一方面使農村優秀青年不愿意入黨、不愿意當村干部，黨員干部隊伍后繼乏人；另一方面，使很多在任村干部抱著“干好干壞一個樣，在不在職一個樣”的態度，不求有功，但求無過。這種心態嚴重影響了村干部主觀能動性的發揮，成為新農村建設和實現漢中在陜南率先突破發展的重要制約因素之一。

四、問題成因

1、機制不夠完善。財政轉移支付資金是維持村級組織正常運轉的主渠道，全市只有4.5％的村自身有能力解決工作經費，95.5％的村都以轉移支付為主要來源，67％的村完全依賴這筆資金維持工作運轉和發放村組干部報酬，絕大多數村在經費開支中處于捉襟見肘的尷尬局面。2005年全省免征農業稅后，省財政將轉移支付標準由每村平均1萬元提高到1.4萬元；2007年下半年，又在原基礎上平均增加了6000元。從形式上看起來村干部工資有了一定保障，但在實際工作中轉移支付資金要用于村組干部工資、村級組織辦公費和報刊征訂費等多方面開支。而陜西省農村稅費改革辦公室的一項調研顯示，剔除一些不合理或不必要的支出，現階段要保證村級組織正常運轉，平均每個村最低需要2.5萬元，與目前的轉移支付標準差距較大。

2、集體經濟薄弱。調查統計顯示，全市共有775個村有集體收入，占全市村數的28％，其中年收入1萬元以下的村309個，年收入1至10萬元的村349個，年收入11至30萬元的村50個，年收入31至50萬元的村31個，年收入50萬元以上的村36個。年收入在1萬元以下的村大多收入渠道狹窄、收入也極不穩定。1961個無集體積累的“空殼村”占全市村數的72％，其中1790個村有負債，超過全市村數的65％。調研中發現，由于我市很多村發展意識亟待提高，加之受地域、交通、資源等環境因素的制約，集體經濟發展短期內難以實現效益，從而導致村干部工資問題長期難以解決，陷入了“工資低—選人難—發展慢—解決工資更難”的惡性循環狀態。

3、村組干部職數過多。村組干部人數過多首先是因為村民小組設置過多。全市17357個村民小組，有組干部17308人，其中專職村民小組長占了85％；實際領取固定報酬的組干部有14730人，2007年發放組干部報酬816萬元，比2003年增長37萬元。從村組干部的比例看，全市村干部平均每村3.7人，組干部平均每村6.3人，如果剔除領取報酬的專職村民小組長，將原本用于發放村民小組長報酬的資金用于補助村干部增加的工作量，在目前的開支條件下每個村干部年平均收入將增加800元。同時，由于村、組經濟條件的差異使債權債務關系難以理順，致使合村并組很不徹底。如南鄭縣500人以下的村就有111個，占全縣行政村總數的22.5％。

4、村級債務負擔沉重。調查中了解到，村級債務主要產生于正常工作開支：一是在發展村級公益事業中搞基礎設施建設產生了大量債務。一些村為了完成任務，超越本村經濟實力借款搞工程、上項目，往往帶來沉重的債務。與2003年調查數據比較，全市負債村增加573個，負債總額超過了2.6億，是2003年負債總額的2.2倍。二是征訂報刊雜志任務重。按照有關文件精神規定：“國、省定貧困縣的行政村不得突破300元；其他縣、市的大村不得突破800元，小村不得突破500元”。但調研中發現，2007年公費訂閱黨報黨刊平均每村支出1658元，一些平川村每年的報刊征訂費超過4000元，山區村也大多在1500元以上，幾乎占到公用經費的90%，嚴重擠占了日常辦公經費開支和村干部工資。

四、對策建議

1、著力精簡行政村和村組干部。加大并村力度，減少村干部人數，提高村干部待遇。據有關資料顯示，寶雞市2006年底總人口376萬，農村人口310多萬，行政村1082個，農村人口與行政村比約2865:1；廣西南寧市2006年底總人口600多萬，農村人口400多萬，行政村2400多個，農村人口與行政村比約1667:1；而我市至2007年底，總人口379萬，農村人口305萬，有行政村2736個行政村，農村人口與行政村比約1115:1。不難看出，我市行政村的平均人口相對較少，僅占寶雞市行政村平均人口的2/5，占南寧市行政村平均人口的2/3。為此，我們建議結合即將開始的村黨組織和第七次村民委員會換屆選舉工作,進一步加大合村并組力度。500人以下的村予以撤并，500—1500人的村只設村干部3人，1500人以上的村，可設村干部3-5人，但最多不超過5人。同時，提倡和推行村黨組織書記兼任村委會主任、村“兩委”成員交叉任職、村“兩委”成員兼任其他組織負責人或村民小組長，減少村干部職數。對干部人數過多的鄉鎮，選派素質較高、工作經驗豐富的干部到村任職，從根本上減少行政成本，提高村干部待遇和工作積極性。

2、健全村干部工資補貼制度。建議村級干部工資由基本工資、績效工資、獎勵補貼三個部分構成，所占比例可為6:2:2，其中：①基本工資占工資總額60％，由各縣區按照各鄉鎮經濟發展水平、村干部職務的不同，合理確定村干部工資檔差，規定村書記、主任與其他村干部之間最低檔差幅度，確保村書記、村主任基本工資不低于3500元/年，其他村干部年基本工資不低于正職的60％。基本工資在各鄉鎮村級轉移支付中列支，由各縣區財政統一劃撥到鄉鎮財務管理中心，以工資折（卡）的形式按月發放到人。②績效工資?？冃ЧべY占工資總額的20％，各鄉鎮黨委根據村干部年度工作任務完成的具體情況制定具體方案，并報各縣區審核同意，由各鄉鎮黨委統一公示無異議后予以執行。通過績效掛鉤，適當地拉開村干部之間的工資差距，真正實現“以績定酬、績優薪優”?？冃ЧべY資金在村集體經濟收入中列支，以此鼓勵村干部積極發展村集體經濟，實現個人收入和集體收入同步增長。③獎勵補貼。依據年度工作考核情況和民主評議結果，按不少于村干部總數10％的比例確定優秀村干部，考評為“優秀”的村干部每人至少給予1000元的獎勵補貼；考評為“稱職”的村干部每人至少給予500元的獎勵補貼。獎勵補貼資金由各縣區財政列支，實行“一年一考核，一年一發放”。凡在該年度內出現下列情況之一的村，該村所有干部不能被評為“優秀”或“稱職”等次：①未完成年度目標任務；②出現5人以上赴本市以上（含本市）上訪；③發生重大不安全責任事故；④計劃生育工作受到黃牌處理或通報批評；⑤發生群體性事件，嚴重影響社會穩定；⑥影響重點項目工程進展，損失嚴重；⑦黨風廉政建設方面出現嚴重問題；⑧其它突出問題。

3、實施醫療、養老保險制度。①現任村干部的醫療保障全部納入新型農村合作醫療范圍。對于連續或累計任職滿12年的現任村黨組織書記、村主任，由村集體為其繳納個人基金，統一辦理。村干部離任后，新合療個人繳納基金從離任之日起自行繳納。②有條件的村，可對連續或累計任職滿6年的現任村黨組織書記、村委會主任，按照個人、村集體4:6的比例繳納保險費，辦理養老保險，具體方案由鄉鎮黨委制定，報縣區委組織部、基層辦審批后實施。村干部離任后，養老保險費從離任之日起自行繳納。

同時，逐步探索建立由黨委、政府組織引導，納入由勞動和社會保障部門經辦的社會養老保險，建立個人繳費、集體補助、政府適當補貼的多元籌資機制。

4、建立正常離任補貼制度。對連續擔任村主要干部12—15年（含15年）或累計擔任村主要干部15—18年（含18年）且正常離任的，給予500元/年的生活補貼；連續擔任村主要干部15—30年（含30年）或累計擔任村主要干部18—30年（含30年）且正常離任的，給予600元/年的生活補貼；連續或累計擔任村主要干部31年（含31年）以上且正常離任的，或在任期內被評為省級以上（含省級）勞動模范、優秀黨組織書記、優秀共產黨員且正常離任的，給予800元/年的生活補貼。

村干部離任補貼資金由市、縣區兩級財政按照4:6比例共同解決，補貼年限從該村干部正常離任后、年滿60歲起直至死亡。對于已享受財政供養的離任村干部，不再享受離任補貼。

5、建立困難補助制度。建議市、縣區建立村干部困難幫扶救助基金，對特困離任村干部實行資金救助。對那些生活確實非常困難、經過鄉鎮批準正常離任、任職時間累計達到一定年限且任職期間工作表現良好的村主要干部給予一定的資金補助（已享受養老保險的不再補助或按照救助金與養老金的差額給予補助），讓他們切實感受到黨和政府的溫暖。

6、不斷提高村干部政治待遇。一是可以由市、縣區有關部門組織實績突出、議政能力強的村黨組織書記、村委會主任外出參觀學習，并將其推薦為各級人大代表、政協委員人選。二是在有職位空缺的鄉鎮積極探索從優秀村干部隊伍中定向招錄公務員。三是依據《黨政領導干部選拔任用條例》、《地方組織法》、《公務員法》的規定，把連續多年工作成績突出、政治立場堅定、群眾公認的優秀村干部，依法選拔為鄉鎮黨政副職，或使其享受副科級干部待遇，以激發村干部干事創業的激情，強化村干部造福人民的責任。

7、多措并舉發展壯大村集體經濟。一是建議市、縣區兩級出臺扶持村集體經濟發展的優惠政策，引導各村因地制宜，扶持發展村集體經濟，尤其對貧困村更應加大扶持力度，對發展好的村實行以獎代補。二是建議把部門幫扶貧困村脫貧致富情況納入部門年度目標考核范圍，實行村不脫貧、聯系部門不脫勾，促進貧困村的發展。三是合理開發利用閑置房屋、場地、設備、“四荒地”等集體資產，以公開招標或者投資入股參與經營等形式，盤活存量資產，提高利用率。四是加大組建專業協會力度。由村“兩委”會牽頭，以有償服務為主組建行業專業協會組織，為農戶提供服務，拓寬村集體經濟來源渠道。

8、提高村干部引領發展的能力。市級有關部門抓好培訓工作的宏觀指導和鄉、村主要負責人的教育培訓，市、縣區分別抓好村主要負責人的任職培訓和任期培訓，縣區、鄉鎮主要抓好村“兩委”其他成員的培訓，不斷提高村干部的素質和能力，增強其為民服務的本領；積極實施“雙培雙帶”和“素質提升”工程，加大對村干部和黨員群眾農業實用技術培訓力度，培養農村實用人才和產業發展帶頭人、農民致富領路人。

9、妥善化解村級不良債務。各縣區、鄉鎮應把清理和化解村級不良債務作為發展農村經濟、維護農村穩定的一項重要工作，并列入鄉鎮年度工作考核范圍。樹立“化解債務也是政績”的觀念，進一步摸清債務底子，制定相關政策，盤活村級閑置資產，對債權債務分類處置。加大“零負債制”推廣力度，堅決抵制隨意舉債建設“政績工程”。

10、努力改善村干部隊伍結構。按照中組部要求，一是通過大力實施“一村一名大學生”工程，用5年時間左右，分期分批在農村培養一批懂得農業新技術、能把技術轉化為生產力、“雙帶”能力突出的農村實用型人才，積極為新農村建設提供智力支持。二是要著力把回村大學生培養成村級后備干部。通過定向培養，實踐鍛煉，采取“雙推直選”或“公推直選”等方式，進一步拓寬村干部選任渠道，著力培養一大批“大學生村官”，切實改善村干部隊伍結構。