鄉財縣管改革工作的調研報告

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一、全省“鄉財縣管”改革工作整體推進情況

近幾年來，我省積極推進了以“鄉財縣管”為主要內容的鄉鎮財政管理方式改革?！班l財縣管”改革，在我省已經形成全面推開的良好勢頭。

各地“鄉財縣管”共同的作法是：結合國庫集中支付向鄉鎮延伸改革，堅持法律賦予鄉鎮的相關權益不變的基礎上，通過實行“五個統一”，即“預算共編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、票據統管”，加大縣級對鄉鎮財政的直接管理和監督。

1.堅持鄉鎮財政權益不變。依據《預算法》，“鄉財縣管”改革，堅持鄉鎮四權不變，即堅持預算管理權限不變、堅持資金所有權不變、堅持資金使用權不變、堅持財務審批權不變。除了上述四權之外，有的地方還明確鄉鎮債務債權責任不變。

2.改革的主要內容?！班l財縣管”財政管理方式針對鄉鎮財政運行及財務管理工作中存在的諸多問題，其核心內容是實行“五個統一”。

一是“預算共編”?？h（市、區）對鄉鎮比照縣直預算單位按照“兩上兩下”程序編制鄉鎮財政綜合預算。即：縣（市、區）財政部門提出鄉鎮部門預算的指導意見，報縣（市、區）政府批準；鄉鎮根據縣（市、區）財政部門提出的指導意見，編制本級鄉鎮部門預算，縣（市、區）財政部門根據鄉鎮財力狀況下達預算控制數；各鄉鎮根據控制數調整預算后再次上報縣（市、區）財政部門審核匯總，經縣（市、區）審核后，按法定程序審批。

二是“賬戶統設”。取消鄉鎮財政和各預算單位在各商業銀行和其它金融機構的所有賬戶。建立國庫單一賬戶體系，實行賬戶統設。一般設置財政資金清算賬戶、基本支出戶、專項資金賬戶三類賬戶。鄉鎮所有財政性資金全部納入國庫集中支付系統管理，通過國庫單一賬戶體系統一存儲、支付和清算，縣級財政部門對鄉鎮財政資金撥付使用進行全程監管。

三是“集中收付”?？h（市、區）財政負責鄉鎮財政性資金的收付，保證了鄉鎮收支按預算執行。規范收入管理秩序，鄉鎮各項財政收入均納入縣（市、區）預算管理；規范支撥付程序，以年度預算為依據，按先重點后一般的原則按程序撥付。

四是“采購統辦”。各鄉鎮應編制政府采購預算，由鄉鎮根據年初政府采購預算，提出采購申請和計劃，經縣（市、區）財政部門審核后，由縣（市、區）政府采購經辦機構集中統一辦理，政府采購資金由國庫直接支付到供應商。

五是“票據統管”。對鄉鎮使用的票據進行規范，票據管理權收歸縣（市、區）財政部門管理，不合法票據一律不得使用，不得入賬，嚴格以票管收，票款同行，確保帳、票、款一致，票據實行嚴格登記制度。

3.兩類“鄉財縣管”模式。在實行“鄉財縣管”改革工作中，各地大的管理原則、作法基本一致，但在具體的管理辦法及管理程度上，因各地情況不同和著力點不同而存在一定差異。全省來看，主要分為監管制和報賬制兩類模式。監管制保留了鄉鎮總預算會計，處理鄉鎮賬務，縣級在鄉鎮預算控制數內管理監督鄉鎮各項開支，此類模式占全省實行“鄉財縣管”縣個數的90%左右；報賬制類似“統收統支”，取消鄉鎮總預算會計，鄉鎮賬務上移到縣級管理，鄉鎮發生的每筆支出、每張憑證都要到縣里審核報銷，對鄉鎮的管理約束力度更大，此類模式占全省實行“鄉財縣管”縣個數的10%左右。

各地在推行“鄉財縣管”改革中，建立財政與紀檢監察機關的協作機制，互相配合，共同推進。紀檢監察部門作為改革領導專班成員單位，承擔著監察、督導各相關單位和部門在改革過程中貫徹執行各項黨紀、政令的重要職責和任務。通過下發改革紀律文件，檢查監督改革落實情況等多項措施，全程支持和指導改革，使得改革能夠順利推進。

二、改革取得的成效

1.增強了鄉鎮保障能力。從調查情況看，實行“鄉財縣管”以后，各地通過調整體制增加鄉鎮可用財力，嚴格控制財政供養人員，落實政策標準編制鄉鎮預算，增強鄉鎮財政保障能力，確保干部工資、鄉鎮運轉等基本公共支出。與改革前相比，鄉鎮可用財力、人年均人員經費和公用經費都有不同程度增長。

2.遏制了鄉村債務攀升。實行“鄉財縣管”以及“村賬鄉管”以后，鄉村理財觀念、理財方式得到轉變。由于鄉鎮在資金使用等方面必須經過縣級財政審核，村級使用資金必須經過鄉鎮審核，特別是在防止鄉鎮舉債方面，各地建立了嚴格的鄉鎮舉債縣級審批制度和債務預警機制，因不可抗原因確需舉債的，未經縣政府審批的，即使借了錢也不能入賬。這些硬措施，從源頭上約束了鄉村兩級的舉債行為，過去那種隨意舉債搞形象工程、政績工程的現象得到較好地控制，有效地遏制了鄉村債務攀升。

3.規范了鄉鎮財政財務管理。實行“鄉財縣管”，通過“五統一”管理辦法，縣級對鄉鎮財政實施了全過程全方位的管理、監督和指導，鄉鎮撥款按計劃，用錢按標準，超支要申報，進一步加強和規范了鄉鎮預算編制和執行、國庫收付、政府采購、銀行賬戶、票據以及財政所工作考核等多方面的管理工作。鄉鎮綜合預算得以落實，統籌安排鄉鎮預算內外財力，有效保證了鄉鎮的基本支出需要，解決了過去預算編制不完整、執行不嚴格、超預算用款、隨意調整預算等問題。清理取消鄉鎮原有賬戶，規范統一鄉鎮賬戶設置，明確各種賬戶使用功能和規定，鄉鎮各項收支得到較好監控，財政資金得以安全高效運行，有效避免了過去鄉鎮賬戶混亂、資金體外循環、逃避財政監管等問題。嚴格票據管理，實行票款同行，以票管收，保障資金及時足額入庫；同時，嚴格審核原始支出憑證，對不合理、超標準等違規支出一律不入賬，嚴肅了財經紀律，規范了財務核算和支出管理，杜絕了亂收費、亂開支現象發生。

4.完善了農村公共財政體系建設。實行“鄉財縣管”，從完善鄉鎮預算管理、國庫集中支付、政府采購管理和收支兩條線管理等方面，推動了財政公共支出改革延伸到鄉鎮；同時，通過“鄉財縣管”這一富有成效的管理機制，促使鄉鎮財政較好地落實財政支持和服務“三農”的各項政策，使“公共財政普照農村大地”成為現實。

5.促進了“源頭治腐”工作。隨著“鄉財縣管”以及“村賬鄉管”的實行，各項鄉村財政財務管理制度日趨規范完善，財政資金使用更加程序化和透明化，不僅保證了財政資金安全高效運行，而且給違紀違規的現象砌了一道“防腐墻”，從源頭上較好地預防了腐敗現象的產生。

三、存在的主要問題

（一）全省改革進展不平衡

實行“鄉財縣管”管理改革，中央和省都作了要求，但從目前情況來看，全省仍然還有28個縣（市、區）沒有推行。各地改革進展不平衡，影響了全省范圍內加強和規范鄉鎮財政管理的整體效應。

（二）相關制度不健全

“鄉財縣管”改革是一項系統工程，目前省級只出臺了一個原則性的指導文件，其他相關制度辦法尚未明確，各地主要根據當地實際進行探索推進，存在全省作法不盡統一規范，影響到全省整體深入推進改革的問題。此外，對改革推進過程中出現的各種新情況、新問題，研究解決不夠。

（三）鄉鎮財政面臨較大的困難

農業稅取消后，鄉鎮自有收入極其有限，主要靠上級財政扶持，加上債務包袱沉重，鄉鎮財政仍然十分困難，工作任務卻十分繁重。實行“鄉財縣管”后，雖然各地人員經費和公用經費都有所增加，但是人均標準不高，仍然是低水平的保障。如果鄉鎮財政困難局面長期得不到改善，鄉村干部的積極性勢必再次受到影響，各種“老毛病”就很可能復發，進而影響“鄉鎮縣管”改革持久深入推進。

四、幾點建議

(一)加大改革推行力度，堅持統一改革原則和基本管理模式

一是加大改革推行力度，解決好全省改革進展不平衡問題。建議省政府下發相關文件要求全省統一推行，省紀委、監察廳、財政廳聯合下發文件，督促落實“鄉財縣管”改革。二是堅持鄉鎮財政權益不變原則。要切實維護鄉鎮財政權益，調動鄉鎮參與改革的積極性，保證“鄉財縣管”改革順利進行。三是統一全省“鄉財縣管”的基本模式。在不改變預算管理主體的前提下，對鄉鎮實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式。

(二)進一步完善縣鄉財政管理體制，增加鄉鎮可用財力

盡可能地提高鄉鎮收入的分成比例，增加鄉鎮可用財力；加大對鄉鎮激勵獎補力度，增加對鄉鎮的轉移支付，特別是要加大對貧困鄉鎮的扶持力度，支持鄉鎮經濟社會健康發展。要加強消除鄉村債務的調研，出臺相應政策，幫助緩解鄉鎮財政困難。

（三）制定和修改相關制度，指導全省“鄉財縣管”改革整體推進

為了適應新形勢新要求并解決新問題，省級應根據改革需要，結合全省實際，盡快制訂或修訂鄉鎮財政財務管理一系列有關制度和辦法，修訂《湖北省鄉鎮財政財務管理暫行辦法》、制訂《湖北省縣鄉財政管理方式改革實施意見》，由省政府發文執行，統一規范“鄉鎮縣管”改革政策，指導全省整體、規范、深入推進改革。

（四）深化源頭治腐工作，理順村級財務管理體制

要繼續堅持嚴格執行鄉鎮主要領導離任審計制度。要繼續堅持完善紀檢監察機關與財政部門的協作機制，保持財經紀律執行的強勢。要研究解決不合時宜、不利于改革的體制機制問題。