區農村藥品兩網建設調研報告

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根據*區食品藥品監督管理局（以下簡稱區食品藥品監管局）開展深入學習實踐科學發展關要求。區食品藥品監管局農村藥品“兩網”建設（農村藥品監督網絡建設和農村藥品供應網絡建設，以下簡稱“兩網”建設）調研組于2009年3月25日至4月6日，赴各鄉（鎮、辦）對“兩網”建設情況進行專題調研。調研中，聽取了部分鄉鎮關于“兩網”建設工作情況介紹，并深入部分鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構、村衛生室、藥品經營企業進行調查。

一、“兩網”建設的基本情況

（一）監督網絡建設情況。根據省委省政府關于藥品監督管理機構改革意見，藥品監管局（后更名為食品藥品監督管理局）設立到縣，縣以下不設藥品監管機構。區食品藥品監管局人員為11人（編制13人）。為填補區以下無藥品監管機構的空白，解決藥品監管面大、監管人員少的困難，區食品藥品監管部局在鄉村聘請了27名藥品監管信息員（主要職責是調查、收集和報送藥品相關信息）協助搞好本轄區的藥品監督管理工作。為整合農村食品藥品監管資源，加強對農村食品藥品監管工作的領導，全區9個鄉（鎮、辦）根據區人民政府要求，相繼成立了以鄉（鎮、辦）分管領導為組長，相關部門和村（居）委會負責人為成員的食品藥品安全工作領導小組，下設辦公室于鄉鎮衛生院。

（二）供應網絡建設情況。在供應網絡建設中，按政府引導和市場運作的原則，全區農村藥品供應主要由藥品經營企業、鄉鎮衛生院和村衛生室承擔。參加農村藥品供應的企業除了我區的4家藥品批發企業和5家藥品連鎖企業外，還有區外近10家藥品批發企業參與藥品供應。農村藥品供應的方式主要有藥品批發企業直配和連鎖兩種方式，主要由藥品批發企業或連鎖企業直接將藥品配送到鄉村衛生院（室）、個體診所和藥店。

通過“兩網”建設，一是農村藥品安全工作的領導得到加強，農村藥品質量比以前更有保障，農村藥品市場得以有效規范，農民群眾用藥比“兩網”建設前更安全；二是規范了藥品供應渠道，扭轉了以往藥品進購渠道混亂，監管部門難以監管的局面；三是農民群眾用藥比“兩網”建設前更方便，全區共有150多家醫療機構，140多家藥店向農村人民群眾直接供藥；四是農民群眾用藥更經濟；五是通過培訓和宣傳，鄉一級藥品管理人員基本撐握了藥品安全和監管知識，對藥品安全重要性的認識有了很大的提高，人民群眾特別是農村人民群眾安全用藥意識和企業依法生產經營藥品的意識增強。

二、“兩網”建設中存在的問題及分析

（一）認識不到位。國務院辦公廳《關于進一步加強藥品安全監管工作的通知》（國辦發〔2007〕18號）中明確指出：“地方各級人民政府要對本地區藥品安全工作負總責。大部分鄉一級政府部分領導認為藥品監管在體制上不順，食品藥品監管部門屬垂直管理部門，人、才、物都垂管了，工作就應該垂管，故凡是涉及藥品安全的工作如“兩網”建設均是垂直部門的工作。有的鄉（鎮）政府認為鄉（鎮）一級政府沒有藥品監督執法權，不能開展藥品監督管理工作，混淆了行政管理權與行政執法權。由于存在這些認識誤區，導致鄉一級政府對“兩網”建設乃至藥品安全工作重視不夠，大多數鄉分管領導對轄區內藥品安全情況不了解，縣級食品藥品監管部門與鄉（鎮）政府協調溝通難度大。

（二）投入不足。由于鄉政府對藥品安全認識不到位，導致投入不足。一是人員投入不足，村衛生人員缺乏，有的衛生人員的多是以前的“老醫生”，由于業務水平底，報酬少，工作積極性不高，不能滿足農村群眾就醫購藥的需要；鄉鎮衛生院藥學人員緊缺。二是經費投入不足，多數鄉一級政府在藥品安全上沒有投入，“兩網”建設乃至藥品安全工作沒有當地政府的經費支撐，僅靠部門很少的經費來維持，農村藥品安全得不到有效保障，藥品安全的培訓和宣傳不到位，鄉一級藥品管理人員對藥品知識不了解，農村人民群眾安全用藥意識淡薄，自我保護能力差，給藥品制假售假者提供了機會。三是物力投入不足，鄉鎮衛生院醫療設備落后，多數沒有開展診療活動，部分村衛生室無業務用房。

（三）鄉（鎮、辦）食品藥品安全工作領導小組的作用沒有得到充分發揮。由于藥品監管部門人員少，監管面廣，對轄區內鄉村的涉藥單位監管一年最多1次，遠不能滿足對鄉村藥品的日常監督檢查需要。多數鄉（鎮）食品藥品安全工作領導小組對“兩網”建設工作重視不夠，機構不健全，制度不完善等原因導致工作不實，作用沒有發揮出來，加之鄉村藥品監管信息員為兼職，無額外報酬，工作積極性不高，監督網有名無實，對鄉村涉藥單位的日常監管處于空白，鄉村藥品安全得不到有效保障。

（四）農民就醫購藥難。新型農村合作醫療制度是解決農民看病難看病貴的有效途經，但在鄉村，由于合作醫療報銷范圍限于鄉鎮衛生院或村衛生室，廣大農民群眾為了購藥能報銷，都要到這些地方購藥，增加了醫療機構的工作壓力，不僅農民購藥不方便，還增加了成本。同時新型農村合作醫療制度實行后，鄉村藥店由于不屬報銷范圍而生存困難，數量逐漸減少，農村藥品供應點隨之減少。農村最邊遠、落后、貧困的村，看病購藥更難。

（五）鄉村醫療機構藥品管理和醫療市場混亂。通過對藥品經營企業的日常監督檢查和對其涉藥人員的培訓，農村藥品經營企業的藥品管理基本規范，但由于鄉鎮衛生院和村衛生室藥學人員緊缺，藥品管理知識缺乏，業務知識水平低，相當部分鄉鎮衛生院藥房十分零亂，藥房藥品擺放混亂，沒有分類，處方沒有按要求保存到規定的期限，藥品儲存達不到基本要求。部分藥店非法開展診療活動，無證行醫普遍，鄉村游醫、藥販屢禁不止，存在較大安全隱患。

三、對策和建議

（一）提高認識，加強領導。藥品是一種關系人民群眾身體健康和生命安全的特殊商品。黨中央、國務院歷來重視和關心藥品安全工作，總理在今年的政府工作報告中和國務院常務會議上，把食品藥品安全作為解決涉及群眾利益的六個突出問題之一?！皟删W”建設是藥品安全和實施藥品放心工程的一個重要組成部份，是保證農村藥品安全的重要舉措，是新型農村合作醫療和社會主義新農村建設的重要基礎。建議區、鄉兩級政府按照國務的要求，加強組織領導，把藥品安全工作納入重要議事日程，切實擔負起保障本地區藥品安全的責任，把思想統一到國務院的要求上來，扭轉認識上的誤區；把藥品安全工作作為鄉村的重要工作職責來履行；要高度重視“兩網”建設工作，把藥品安全列入大安全范疇來抓，并與新型農村合作醫療工作一起列入政府工作考核內容。

（二）加大投入，改善條件。增加對“兩網”建設的投入，是保障農村藥品安全和供應的關鍵。建議區、鄉兩級政府根據財力把藥品安全工作經費納入當地的財政預算，解決“兩網”建設工作必需的工作經費。區政府要增加鄉村衛生人員的投入，采用公開招考的方式充實鄉村衛生和藥學人員；增加經費的投入，適當提高村級衛生人員報酬，穩定村衛生隊伍，逐步解決村衛生室業務用房。食品藥品監管和衛生行政主管部門要督促鄉鎮衛生院逐步改善藥品儲存條件，建設規范藥房。

（三）加大宣傳，強化培訓。利用各種形式，圍繞科學用藥、安全用藥等主題，經常性地對人民群眾開展宣傳培訓活動，提高農村群眾藥品安全意識和自我保護能力，使制售假劣藥品行為無立足之地。建議區、鄉、村三級要加大對藥品安全知識的宣傳，在公路沿線和村書寫食品藥品安全固定標語，編制食品藥品安全知識手冊；教育部門在學校開設適當的食品藥品安全課程，形成公眾關心“兩網”建設，重視藥品安全的良好氛圍。食品藥品監管部門加強對鄉村涉藥人員的知識培訓和繼續教育，提高農村涉藥人員的藥品管理水平。

（四）健全機構，加強監管。在現行的體制下，鄉村藥品市場的日常監督管理還得依靠鄉村兩級，所以，要充分發揮鄉（鎮、辦）食品藥品安全領導小組的作用，強化行政監督。建議一是進一步健全鄉（鎮）食品藥品安全領導小組，統一把村（居）委會負責人和村衛生人員納入領導小組成員，并把領導小組成員作為藥品監管信息員；二是把藥品安全作為鄉（鎮、辦）政府的重要職責來履行，完善領導小組例會、工作、信息反饋、信息報送獎勵、信息員培訓、檢查等相關制度，并嚴格執行，保障信息暢通，進一步規范領導小組的工作；三是要設立固定辦公場所和相應設施，解決必要的辦公經費，建立工作檔案；四是進一步做好宣傳、培訓和日常監督工作，區相關部門要加大對鄉鎮工作的督促。

（五）整合資源，合理布點。“兩網”建設是解決廣大農村人民群眾用藥安全、有效、方便、經濟的重大舉措，應進一步整合農村資源，因地制宜，積極增設農村就醫購藥點，做到小病就醫購藥不出村。建議一是把“兩網”建設工作與新型農村合作醫療工作有機結合起來，將鄉村有條件的藥店和村衛生室納入新型農村合作醫療的報銷范圍，最大限度地方便農民群眾就醫購藥，解決鄉村藥店和村衛生室生存難的問題，讓非法的鄉村診所沒有生存的空間。二是把“兩網”建設工作與“萬村千鄉市場工程”結合起來，在農家店設立藥品專柜，合理布點，擴大農村藥品供應點。三是在每個村規劃至少設置一個藥品供應點（村衛生室或藥點或藥品專柜），對有房屋和衛生人員的村要設立固定的村衛生室，對沒有村衛生室和藥店的村，應做好規劃，逐步解決。

（六）把好源頭，規范渠道。按照政府引導、市場運作、多方參與、法律規范的原則，選好藥品供應企業，把好農村藥品供應準入關。建議一是確定2-3家資質合法、藥品質量保證、服務好、信譽度高、價格合理的藥品批發企業作為本轄區醫療機構和藥店的藥品供應商，減少藥品供應中間環節，進一步規范藥品供應渠道，便于監管；制定相應的考核措施，引入科學的竟爭機制，真正把質量保證，價格低廉的藥品供應到農村。二是在稅收、工商管理等費用上給予適當減免和享受貼息貸款的方式鼓勵藥品批發企業和連鎖企業在鄉村設立門店。三是采用比價采購形式，對新型農村合作醫療定點醫療機構實行區、鄉、村同藥同價；逐步實行鄉村衛生服務一體化管理。