餐飲服務業環境污染調研報告

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黨的十七大報告指出：深入貫徹落實科學發展觀，必須堅持以人為本，建設資源節約型、環境友好型社會，使人民在良好生態環境中生產生活。當前，*區正以建設*“生活品質之城示范區”和“國內最清潔城區”為目標，著力改善我區市民的環境生活品質，這是區委區政府踐行“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，構建和諧社會的重要舉措。

然而，根據*區區長公開電話受理中心對20*年1?10月份群眾來信、來電、郵件，以及市長公開電話受理中心交辦件的統計，涉及環境保護的投訴始終占據群眾反映的前五位熱點之一，比例高達總投訴件的20%左右。而涉及餐飲服務業的油煙廢氣、噪聲等環境污染投訴更是占了其中的相當比例，一些飲食店由于對居民生活造成嚴重影響，甚至成了群體上訪、越級上訪和反復信訪的對象。與此同時，第三產業作為優勢產業，其在*區的比重還在逐年上升。餐飲業的不斷發展和老百姓對環境要求的日益提高之間形成的矛盾也日趨尖銳化。如何有效解決餐飲業油煙、噪聲擾民問題，已經成為擺在政府部門面前一個不容忽視的課題。

一、餐飲服務業環境污染問題的幾類成因分析

自上個世紀九十年代初油煙廢氣污染問題初步顯現以來，十幾年間，雖經政府部門多方控制，因餐飲服務業油煙廢氣、噪聲問題引發的糾紛仍呈多發態勢。根據目前環保和城管執法部門日常處理的餐飲服務業環境投訴對象來看，主要集中體現在以下幾類：

1、歷史遺留問題造成的環境敏感區飲食店污染擾民

飲食行業的排污特性決定了其經營場址不宜位于環境敏感區。近年來，省、市地方性法規規章先后對新建餐飲項目的地址作出了嚴格的限制，對居民樓底層和距離居民住宅樓等建筑物集中區域15米范圍內新設產生油煙、惡臭、噪聲、振動的服務項目進行嚴格控制。但是，由于歷史遺留問題，目前*區內位于居民住宅底層等環境敏感區的餐飲店總數尚不在少數，這些店家多開業于上個世紀九十年代，持有合法的證照，安裝過油煙凈化裝置等污染治理設施，有些店家由于經營問題還數易其主。但是，這些店家由于周圍環境的敏感程度高，加之飲食業排污狀態的不穩定性，一旦內部環境管理出現松懈，極易發生擾民糾紛。

2、無證照和超范圍經營的飲食店污染有增無減

近年來，依據浙江省和*市的地方性法律法規，環保部門通過實施工商營業申領前的前置把關，對飲食店實施了嚴格的準入。但是，目前由于缺乏相應的配套措施，在另一方面，我區城區范圍內無視環保法律法規要求，擅自在居民樓底層、商住樓裙房無證無照、超范圍經營飲食業的情況比較嚴重。在環保部門目前受理的餐飲店污染信訪投訴中，無證無照營業和超范圍營業的餐飲店污染投訴有增無減。據不完全統計，目前在餐飲店污染投訴中，未經環保部門批準的無照、有照無證、超范圍營業這三類店家占了其中的一半以上。

3、涉及民族宗教問題的“蘭州拉拉面”等特色餐飲污染嚴重

數年前，一批由回民開辦的帶有濃郁地方特色的“蘭州拉拉面”落戶*。為方便這些回民早日解決生計問題，市政府要求各職能部門降低門檻，優質服務，給這些“蘭州拉拉面”辦理證照給予最大的便利。然而，由于投資成本的低廉、經營業主的較低文化素質，以及對政策法規的不熟悉，多數“蘭州拉拉面”落戶在住宅樓底層等住宅密集處。此類店家多燃用煤餅爐、無能力配備污染防治設施，內部管理能力差，污染現象相當普遍，類似的還有“沙縣小吃”、“重慶麻辣燙”等店。有些店家在經營過程中其經營權反復轉手，甚至由一些非回民假冒其名義經營，以規避國家的相關政策法規。由于民族宗教問題的敏感性，要徹底解決此類問題也存在較大的難度。

二、目前有效解決油煙廢氣污染的重要制約因素

近幾年來，*市政府和環保部門把餐飲業污染問題作為重要工作來抓，花費了大量的人力物力，緣何餐飲業油煙廢氣、噪聲污染還是屢禁不絕，甚至成為了我市環境管理的一個頑疾呢？原因涉及多方面，筆者結合*區日常餐飲服務業管理經驗，總結以下三點重要制約因素：

1、符合環保選址要求的飲食業配套用房“奇缺”

飲食行業的排污特性決定了其經營場址不宜位于環境敏感區。近年來，省、市地方性法規規章先后對新建餐飲項目的地址作出了嚴格的限制。但是，根據市場現實需求，城市的每一區域必須配套相應數量的大、中、小各類型餐飲店。同時，個體工商戶、私營企業對餐飲業的投資欲望也十分強烈。放眼我市現狀，尤其是*區，符合環保選址要求可以新建飲食業的商業用房則是少之又少，從而產生了尖銳的矛盾。一方面是敏感點“不得準入”，另一方面，合法經營場所“一房難求”。在這種情況下，加劇了無證無照和超范圍營業的餐飲店屢禁不止的現象。

2、餐飲服務業一經批準“叫?！彪y

由于近年來環保部門對新建餐飲店選址的嚴格控制，相當一部分污染矛盾突出的餐飲店均為歷史遺留的老店，部分店家已多次轉讓，或是轉變經營模式。有些餐飲店新建之初環境并不敏感，而隨著周邊環境狀況的改變，也在經營幾年后引發了環境投訴。從依法行政的角度看，建設項目行政可是無時間限制的許可，一經許可，非法定事由不得撤回。同時，根據國家環?？偩值挠嘘P復函，辦理工商變更登記的企業和個體工商戶，如果只是變更法人代表、企業名稱，項目的性質、規模、地點或者采用的生產工藝未發生重大變動的，無須報批或者重新報批建設項目環境影響評價文件。另一方面，《行政許可法》實施后，《*市污染物排放許可管理辦法》中關于許可證年審的相關條款已經失效，有關《排污許可證》吊銷、注銷的情況又沒有明確的規定。在這種情況下，對于已經環保部門批準的老餐飲店，尤其是各項污染物均已達標，無法對其限期治理，但因為地處環境敏感區，油煙廢氣擾民嚴重的餐飲店，“責令停產停業”存在無法可依的問題，也造成了餐飲店一經批準“叫?！彪y的局面。以*區為例，個別餐飲店已成為多年老信訪問題，其間整改措施也實施了多次，仍難徹底消除對周圍居民的影響，無法依法責令其停業轉產成為解決問題的瓶頸所在。

3、“無證照營業”和“超范圍營業”執法疲軟現象嚴重

一方面是符合環保選址要求的商鋪奇缺，另一方面，個私經營業主的環保意識參差不齊。目前，我市城區范圍內無視環保法律法規要求，擅自在居民樓底層、商住樓裙房無證無照、超范圍經營飲食業的情況比較嚴重。在針對餐飲店污染問題的投訴中，無證無照營業和超范圍營業的餐飲店污染投訴居高不下。

國務院頒布的《無照經營查處取締辦法》第四條規定：“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規定予以查處：應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；……超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為?！薄墩憬…h境污染監督管理辦法》第三十四條規定：“……前款規定范圍內已取得營業執照的經營項目，未取得環境影響評價審批文件的，由工商行政主管部門依法查處?！彪m然法律法規對于無證無照和超范圍營業的管理職能已界定得十分清晰，但是，從我市執法實踐看，由于涉及的違法現象量大、面廣，其中又由于涉及低收入人群謀生、當地公建配套需求、民族宗教問題，以及當地招商引資壓力等經濟、社會問題，加之執法相對人通常對抗情緒激烈，執法效果易反復等現實困難，相應職能部門的執法畏難、執法疲軟現象嚴重。遇此類問題，執法部門通常反過來要求環保部門降低門檻，讓其準入，或是推委責任，不愿采取強制取締的措施。在這樣的執法態勢下，部分區域無證照營業、超范圍營業帶來的環境污染問題甚至已成積重難返之勢。

三、進一步有效解決飲食業污染問題的對策建議

黨的十六大提出了建設“小康社會”的發展目標，黨的十七大提出了“生態文明”的理念，這是我們黨科學發展、和諧發展理念的一次升華，是為廣大人民群眾謀福祉理念的重要體現。在這一宏偉目標下，*區要打響“生活品質之城”示范區的品牌，對市民環境權益的維護毋庸質疑是提升“環境生活品質”系統工程的重要內容。

1、進一步有效解決餐飲業污染問題的有利因素分析

在餐飲業油煙廢氣污染控制的立法層面上，本世紀初以來，涉及餐飲服務業污染控制的法律法規不斷出臺，2000年國家《飲食業油煙排放標準》頒布，《浙江省大氣污染防治條例》、《*市服務行業環境保護管理辦法》、《浙江省環境污染監督管理辦法》等多部地方性規章對餐飲服務業污染的控制先后作出具體規定，逐步實現了管理上的“有法可依”；在餐飲業油煙廢氣污染控制的政府執法力量層面上，城市管理行政處罰權的集中實施，使城管執法部門成為監管餐飲服務業污染的主要力量，較之先前環保部門的“單槍匹馬”，執法力量大大加強；加之《無照經營查處取締辦法》中關于無證照經營單位管理職責的明晰，更使各類型餐飲業在每個環節都納入了監管；在職能部門管理實踐上，通過十余年的摸索與實踐，環保部門初步建立了餐飲服務業的污染源動態檔案管理，建立健全了新建項目審批驗收制度、排污許可證制度、環?！叭瑫r”制度，污染物排放申報登記制度，油煙凈化裝置一機一卡制度、以及各部門聯合檢查制度；在污染治理技術層面上，十余年來，油煙凈化裝置設備市場逐步成熟，過濾型、靜電處理型、水浴型，以及復合型等多種技術原理的油煙處理設備應運而生，品種日漸豐富，技術含量逐步提高，生產建成規模，也能為控制油煙污染提供一定的技術支撐。以上這些有利因素，都為我市進一步有效解決油煙污染問題提供了保證。

2、進一步有效解決飲食業污染問題的幾種有效途徑

（1）城市新建項目必須強制配套一定比例的餐飲用房

餐飲服務業是我市產業導向目錄中鼓勵發展的產業，其蓬勃發展也是市民生活品質提升的表現之一。政府部門在對餐飲店選址提出嚴格要求的同時，也必須想方設法保障市場上有充分的符合要求的餐飲營業用房可以提供。這些營業用房必須布局合理，離環境保護對象有足夠的間距，排污條件齊備，具備餐飲經營專用煙道，能實現高空排放，具備截污納管條件，其分布與市場需求有一個良好的對接，能夠滿足該區域的基本餐飲需求，等等。這樣，不光是新建餐飲店可以充分選擇地址，一些老污染戶也可以通過職能部門的引導對經營場址進行調整，從而在根本上解決油煙擾民問題。強制城市新建項目必須配套一定比例的餐飲用房，也是政府部門管理工作以民為本思想的一個重要體現。

（2）繼續嚴格對新建餐飲店地址進行把關，并充分運用公眾參與的模式進行審批

控制飲食業油煙廢氣污染，合理選址是關鍵。環保部門要嚴格按照法律法規要求，從嚴審批有污染的餐飲店等服務行業。對住宅樓底層及居民稠密區的飲食服務業建設項目堅決予以否決；對居民住宅15米范圍內的新建餐飲店嚴格實施控制；同時通過“控新治舊”，最大程度地避免餐飲店污染擾民糾紛。在環境敏感點的建設項目審批中，充分保障居民群眾的環境權益，增加行政許可工作的透明度，在飲食業項目審批中進一步引入公眾參與機制。通過公眾調查表、公告欄公示、媒體公示、聽證會、街道和社區初審等各種形式的公眾參與方式，充分聽取群眾的意見，引導群眾合法理性維權。

（3）各部門齊抓共管，從各環節加大對餐飲業違法行為的查處力度

環保部門要努力克服在餐飲業管理中存在的“重審批、輕管理”現象，對餐飲建設項目進行嚴格驗收。對沒有達到審批規定，污染防治措施沒有建成，以及污染物超標排放的項目，堅決不予驗收，不核發排污許可證。在日常管理中，城市管理行政執法部門要充分發揮行政處罰權集中的執法優勢，經常通過餐飲業聯合執法檢查等方式，加強對餐飲店排污狀況、污染防治設施運行情況，以及內部環境管理落實情況的日常巡查。街道要充分利用城市管理多位一體的屬地管理模式，在各職能部門參與下，開展餐飲服務業環保專項整治，通過加強對餐飲業油煙、噪聲和污水排放的監管，加大對無證（照）經營、占道經營、超標和亂排放各類排污物等違法行為的查處力度，切實提高轄區居民的環境生活品質。工商部門要加大對無證無照和超范圍營業餐飲店的查處力度，改變執法畏難、執法疲軟現象，對違法現象做到發現一起，查處一起，做到“執法必嚴，違法必究”。要通過人大代表執法評議工作，行風監督員行政效能監督工作、以及群眾監督等多種手段，督促各部門切實承當起法定的職責，為維護餐飲業公平有序的市場競爭環境，同時也為保障*市民免受不法商販的油煙之擾而真正執法到位。

（4）完善排污許可立法，監督相關職能部門執法到位

排污許可證制度是環保部門管理餐飲業污染的主要手段之一，排污許可證的延續、變更、吊銷、注銷等過程應成為管理餐飲業的關節點所在。但是，現行的《*市污染物排放許可管理辦法》對其程序規定并不明確，難以發揮延續、變更、吊銷、注銷許可證過程中環保部門對餐飲經營業主的制約作用。同時，對排污許可證證后監督管理的規定過于原則，欠缺具體制度支撐，對于違反排污許可管理規定的行為處罰偏輕，不能起到應有的震懾作用。另一方面，由于取消了排污許可證年檢年審，造成環境管理缺位，不利于許可證對餐飲業管理制約作用的發揮。目前，我市已將污染物排放許可管理的重新立法擺上了議事日常，期待這部規章能夠為職能部門加強對餐飲業等排污單位的監管提供更強有力的法律支撐，改變目前餐飲店一經批準“叫?！彪y的現狀。