基層法律援助現狀與問題思考

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編者按：本文主要從法律援助與法律援助制度；基層法律援助現狀分析；基層法律援助問題剖析；解決基層法律援助工作問題的幾點對策；進行講述。其中，主要包括：法律援助始于西方，最初是由一些私人律師和宗教團體及慈善機構等民間組織自發地位窮人提供免費法律服務的慈善和道義行為我國幅員遼闊，轄23個省、4個直轄市、5個自治區、2個特別行政區，各地自然地理、經濟文化不同，法律援助開展也不僅相同，尤其是縣級地方更是差些萬千、基本概況、工作現狀、特點分析、法援對象明確穩定、從上不難分析，紅崗區作為地方基層，法律援助工作開展過程中面臨很大的難題，也真實反映了我國基層法律援助工作的現狀，工作開展困難，阻力壓力較大、經驗總結、對策與建議、強化職責，實現法援投入制度化、多措并舉，實現法援體系網絡化、嚴格標準，實現法援管理規范化、以民為本，實現法援機構人性化等，具體材料請詳見：

法律援助制度自五百年前在蘇格蘭王國萌芽，特別是20世紀40年代在歐美掀起熱潮，已成為衡量一個國家文明進步的重要標尺。目前，世界上已經有140多個國家建立了以訴訟法律援助為基礎，涵蓋非訴訟法律服務領域的現代法律援助制度。【1】作為一項全球性保障社會弱勢群體的基本制度，法律援助也被納入世界人權制度之中，成為維護社會弱勢群體合法權益的最重要法律武器。反觀我國，作為社會主義國家，法律援助長期未納入國家救濟體系之中，20世紀90年代初才初現端倪。新世紀以來，隨著我國經濟飛躍發展，貧富差距日漸拉大，社會弱勢群體也空前增多，如何保障他們的合法權益成為我們社會不得不面臨的重大問題，尤其是基層政府，受資金財政、人力物力、思想觀念等制約，社會弱勢群體的利益保護更迫在眉睫。

一、法律援助與法律援助制度

法律援助始于西方，最初是由一些私人律師和宗教團體及慈善機構等民間組織自發地位窮人提供免費法律服務的慈善和道義行為?！?】它源自民間的社會道義，后來發展為一項國家責任，即建立社會弱勢群體的法律救助制度。對于法律援助的內涵，眾說紛紜，搜索網頁不難發現大家普遍認為“法律援助是指由政府設立的法律援助機構，組織法律服務機構和法律服務人員，為符合條件的公民提供無償的法律幫助。”，有的認為“是指政府設立的法律援助機構組織法律援助人員為經濟困難或者特殊案件的當事人,提供無償法律服務”。也有的認為“法律援助，是國家以法律化、制度化的形式，在國家設立的法律援助機構的指導協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人提供減、免收費的法律服務，以保障其合法權益得以實現的一項法律制度”等等?！?】比較這些觀點，其實大同小異，都是強調法律援助是國家通過法律援助機構和法律援助人員對社會弱勢群體提供法律法律服務，是一項現代社會法律保障制度。

二、基層法律援助現狀分析

我國幅員遼闊，轄23個省、4個直轄市、5個自治區、2個特別行政區，各地自然地理、經濟文化不同，法律援助開展也不僅相同，尤其是縣級地方更是差些萬千。截至2003年底，我國各地政府已建法律援助機構2774個，地、市法律援助機構381個，縣、區法律援助機構2361個，其余32個為省級法律援助管理機構【4】?，F以本人所在的黑龍江省大慶市紅崗區為例，對我區基層法律援助工作現狀和問題進行淺析。

（一）基本概況

紅崗區地處大慶油田腹地，東臨龍鳳區、安達市，南接大同區，北與薩爾圖、讓胡路兩區接壤，面積623平方公里，是典型的資源型城區。全區轄5個街道和1個鎮。總人口17.4萬人。

全區共有法律援助機構5個。其中，法律援助中心1個，即紅崗區法律援助中心；公證處1家，即紅崗公證處；律師事務所1家，即紅崗律師事務所，為國資所；法律服務所2家，即解放法律服務所和紅崗法律服務所；全區共有法律服務從業人員19人。

紅崗法律援助中心編制3人，在編1人，加上主管領導共3人（不占法律援助中心的編制），平均年齡約35歲，黨員1人；其中碩士1名，本科2名。下轄法律援助工作站10個，其中鄉鎮（街道）法律援助工作站6個，即解放街道、紅崗街道、八百坰街道、杏南街道、創業街道和杏樹崗鎮法律援助工作站，在編人員12人，平均年齡約33歲，黨員10人。其中，本科學歷11人，大專學歷1人。延伸設立法律援助工作站4個，即老齡委、殘聯、婦聯、教育局法律援助工作站。

（二）工作現狀

自2000年以來，紅崗區法律援助中心共辦結各類法律援助案件155件，解答法律咨詢2645人次。其中，僅2008年，紅崗區法律援助工作中心利用轄區律師、法律服務工作者等，開展“法律進企業”、“法律大集”、“法律服務日”、“維護社會公平正義，法律援助在你身邊”等宣傳活動10余次，印發《法律援助條例》等資料1000余份，為群眾解答法律疑難130余個；在區政府網站報紙刊發信息報道55期，在市政府、市司法局網站報紙刊發6期。全年接受當事人申請56件，審查批準共辦理法律援助案件26件，受援人數40人；“148”法律服務專線電話為廣大市民解答法律咨詢394人次，接待來訪49人次。

（三）特點分析

通過分析紅崗區法律援助工作開展情況，不難發現呈現出以下特點：

一是法援案件穩步增長。自2000年以來，法律援助案件申請與辦結都呈逐年遞增趨勢，特別是2005年以后該區法律援助案件增幅較大，法律援助工作有明顯提升。見圖表一：二是法援案件民多刑少。從紅崗區法律援助案件性質分析來看，民事法律援助占據85%以上，刑事案件所占比例較小，法律援助呈現民事主體化。見圖表二：

圖表二：2005年—2008年紅崗區辦結民刑法律援助案件一覽表

年份刑事（件）比例（%）民事（件）比例（%）合計（件）

200500%13100%13

200615%1995%20

2007312%2288%25

2008310.3%2689.7%29

三是法援對象明確穩定。從2005-2008年的法律援助對象統計來看，受援人數117人。其中，殘疾人8人，占受援人總數的6.84%；老年人40人，占受援人總數的34.19%；農民工25人，占受援人總數的21.37%；未成年人9人，占受援人總數的7.70%；婦女4人，占受援人總數的3.42%；農民等一般貧困者31人，占受援人總數的26.48%，整體較穩定。見圖表三：

三、基層法律援助問題剖析

從上不難分析，紅崗區作為地方基層，法律援助工作開展過程中面臨很大的難題，也真實反映了我國基層法律援助工作的現狀，工作開展困難，阻力壓力較大，主要集中在以下幾個方面：

一是法律援助力量單薄。紅崗區法律援助從業人員人數較少，力量薄弱。全區律師、法律服務工作者10人，還不足全區人口的0.06%。其中律師3名，大部分法律援助案件由為數不多的基層法律服務工作者來承擔，不堪重負，壓力大，法律援助工作質量很難得到有效保障。縱觀全國，以2002年我國基于立法測算數據來看，社會對訴訟法律援助案件的總需求量至少為74萬件，而2003年實際辦結法律援助案件16.64萬件，差口巨大，龐大的法律援助需求與有限的法律援助力量之間矛盾突出。

二是經費保障到位較難。根據我們2002年基于立法需要所做的測算，社會對訴訟法律援助案件的總需求量至少74萬件，平均每案補貼1000—1500元計算，74萬件法律援助案件總計需7億—11億元的經費支持?！?】以紅崗為例，僅08年26起法律援助案件辦案補貼可達3.9萬元（注：以上標注為02年的，考慮消費水平提高、物價上漲因素，實際法援補貼額還要大），加上法律援助經費黑龍江標準4萬元以上，地方基層法律援助機構負荷較大。紅崗區受地方財政緊張等因素制約，法律援助經費較少，深入開展法律援助工作難度較大。特別是法律援助補貼一直不到位，市區兩級法律援助補貼缺位，律師、法律服務工作者辦案“貼錢”現象時有發生，導致基層法律服務所辦案積極性不高，法律援助還不能完全滿足全區的需要。

三是法援受案范圍較窄。紅崗區法律援助受案范圍一直集中于農民工、殘疾人、未成年等少數社會弱勢群體，受案范圍較窄，門檻較高，特別是基層法律援助受財政資金制約較大，大量需要法律援助的社會弱勢群體得不到及時有效的法律援助。而《公民政治權利國際公約》規定“在‘司法利益有此要求’時，被指控有罪的人有權利獲得指定的法律幫助，而且在他沒有足夠能力時不必支付費用”【6】，我國作為該《公約》的締約國，《法律援助條例》的規定的范圍過窄，地方擴大適用范圍的也難以達到《公約》的最低標準。

四是社會力量關注不夠。法律援助工作是社會性服務工作，但紅崗區法律援助工作集中在律師、基層法律服務工作者等法律專業人員上，社會關注、社會參與、社會救助還遠遠不夠，社會弱勢群體利益被忽視，難以得到全社會法律幫助。根據相關資料，我國縣級地方和西部地區法律援助工作經費、人力等明顯不足，西部不少地區甚至沒有專職法律援助人員，正常開展法律援助活動都困難，也從側面上反映了社會對法律援助認識不夠、重視不足，社會力量參與法律援助工作遠遠不夠。

五是法援工作站效果不佳。盡管紅崗區建立一套區法援中心、法律援助工作站兩級體系，但實際工作中，受政府編制、體制等因素制約，基層法律援助工作站與基層司法所、基層人民調解委員會為“三塊牌子一套人馬”，職能過多，人員較少，工作量大，且專門法律人才往往很難配置到基層法援工作站，法援工作站難以發揮應有作用?？h級等基層法律援助力量薄弱是個老大難問題，如2003年我國還有超過1/5縣級地方沒有法律援助機構，不少法律援助機構與其他行政科室合署辦公，人員和經費由司法行政機關調劑等。

四、解決基層法律援助工作問題的幾點對策

通過分析紅崗區法律援助基本情況與問題，我們在問題中找到了解決辦法，在發展中看到喜人前景，總結經驗，再接再厲，剖析問題，對癥下藥，通過雙管齊下，提升基層法律援助質量，盡可能實現應援盡援。

（一）經驗總結

客觀來看，紅崗區存在在人員少、經費少、案件少的問題，但從整體上看，法援工作逐年穩步推進，法律援助案件穩步攀升，分析其中原因，不難得出：

一是責任落實是保障。盡管紅崗區法律援助工作人員較少，律師和法律服務工作者力量嚴重不足，但法律援助相關人員都能強化法律援助為民責任，切實將法律援助工作作為自己本職工作，抓好落實，辦好案件。

二是思路創新是動力。近年來，紅崗區法律援助中心立足區情，不斷創新思路，通過對法律援助案件合理分流，提高法律援助受案質量；開辟農民工法律援助綠色通道，大大提高了法律援助辦案效率。

三是宣傳到位是前提。紅崗區法律援助工作不斷拓寬宣傳渠道，活化宣傳方式，辟建司法局網站，特別是將法律援助宣傳納入我區的“法律廣場”、“法律大集”等活動之中，形成了普法宣傳與法援宣傳相互融合的局面。同時，實踐中還將“148”法律熱線解答咨詢與法律援助自我宣傳相結合，提升法律援助宣傳覆蓋面。

四是奉獻自我是源泉。紅崗律師事務所為國資所，人員少，承擔區、鎮兩級政府大量案件的，任務重卻積極承擔大量法律援助案件的辦理。特別是基層法律服務工作者面對自身生存與發展保障難題，奉獻意識較強，克服行業競爭生存壓力，為我區民事法律援助案件的辦理提供基本保障。

（二）對策與建議

法律援助直接面向社會弱勢群體，可謂“一頭牽著百姓疾苦，一頭系著政府關愛”，是政府聯系群眾、關心群眾的橋梁和紐帶，也是政府維護社會弱者合法權益最基本手段，在當今構建和諧社會進程中起到舉重輕重作用。今后，如何抓住問題對癥下藥，挖掘根源苦下功夫，確?；鶎臃稍ぷ鞣€步持續深入開展，我個人建議：

（一）強化職責，實現法援投入制度化

法律援助是政府的基本職責，由政府財政負擔，其投入到位與否直接決定著法律援助工作的命運。從目前看，地方法援財政資金投入遠遠不能滿足群眾日益增長的法律需求，法律援助工作力不從心情況短期內還很難改變。這就要求各地政府高度重視，從投入入手，重點圍繞人、財、物三方面做文章。

一是加大人力投入。要嚴格按照省市有關文件精神，落實好法律援助人員編制問題，實現人、崗、編制度化，防止人編分離、一人多崗的現象發生。根據實際，增加基層法律援助編制，出臺優惠政策重點引進專業強、素質高的法律人才，配齊配強基層法律援助機構，擴大工作人員隊伍，解決地方法律援助人員少、力量薄弱、素質不高等突出問題。

二是加大財力投入。要繼續加大政府財政資金的投入，將法律援助資金納入政府同級財政預算，落實法律援助最低經費保障機制，實現法律援助專項資金、法律援助辦案補貼制度化。同時，堅持“政府主導，社會參與”方針，廣泛動員社會力量，開展募捐等活動，積極開辟籌措法律援助經費的新渠道。

三是加大物力投入。要在充分保障法律援助經費的前提下，在車輛使用、設施建設等方面向法律援助中心傾斜，加強法律援助硬件建設，將法律援助工作打造成地方司法行政系統“司法為民”窗口，切實使法律援助工作成為一項實實在在的“民心工程”。

（二）多措并舉，實現法援體系網絡化

法律援助為社會弱勢階層提供法律上應有的基本保障，直接關系著社會公平正義的實現，是政府的一項德政工程，更是一項全社會法律資源合理配置的工程。這就需要多元化力量合力推進、多渠道信息資源掌控，建立起一套高效的法律援助工作網絡體系。

一是拓寬法援宣傳渠道。要以宣傳為突破，特別是縣級地方和西部地區，依托法律宣傳活動載體，將普遍宣傳與個案宣傳、日常宣傳與集中宣傳有機結合起來，強化法律援助宣傳報道，普及法律援助知識，使經濟困難群眾懂得用法律援助手段維護自己的合法權益，使國家法律援助制度更加深入人心。今后，重點拓寬法律援助宣傳渠道，在加強現有報紙、刊物、網絡宣傳的同時，積極運用廣播、電視、流動宣傳車等媒體拓寬法援報道渠道，實現法律援助宣傳手段的立體化，使更多群眾掌握法律援助知識、支持法律援助工作、投身法律援助實踐。

二是健全法援機構網絡。要以法律援助工作站為重點，梳理疏通基層法律援助人事關系，強化基層法援站點職能，擴大法律援助聯絡點范圍，壯大法律援助隊伍，進一步加強法律援助工作組織網絡建設。今后，基層尤其是西部地區可以將地方公證處、律師事務所、法律服務所、法律服務所、高等法律學校全部納入法律援助體系，加強司法系統法律援助信息聯絡。同時，要與財政、勞動和公檢法部門加強聯系，特別是將法院的司法救助與法律援助結合起來，形成一套全區性法律援助網絡體系。

三是強化法援服務力量。要依托現有的基層法律服務工作者、律師等法律援助服務人員的同時，可出臺優惠政策，吸引更多律所及律師、基層法律服務所及工作者、法律專業性人才流向地方，可將法律援助專職律師納入公職律師序列，解決基層律師少的難題。同時，培育、引導、鼓勵以志愿者為主體的法律援助社會力量，增加法律援助服務人員，凝集力量，形成合力，盡快形成包括律師、公證員、基層法律服務工作者、社會志愿者在內的多元化法律援助服務力量。

（三）嚴格標準，實現法援管理規范化

法律援助要以規范化管理為突破，強化標準，注重細節，加強管理，嚴格監督，確保基層有限的法律援助資源全部投入到社會弱勢群體的法律救助上，提高法律援助工作效率與質量，達到應援盡援的目標。

一是加強隊伍管理。要建立健全法律援助服務承諾、限時辦結、考核考評、責任追究等管理制度，加強法律援助工作人員培訓，強化職業道德和執業紀律教育，提升法律援助機構人員隊伍管理水平。今后，要以律師、基層法律服務工作者監督管理為重點，加強對法律援助承辦案件跟蹤監督，杜絕承辦人員辦案時敷衍了事、走過場等現象發生，堅決禁止法律援助有償辦案。

二是加強資金管理。要把法律援助資金管理放在重中之重，單獨設立帳戶，實現法律援助經費?？顚Ｓ茫唤亓?、不挪用。今后，要建立法律援助辦案補貼經費管理制度，實行審計跟蹤，完全實現補貼落實到位、發放到位。

三是加強組織管理?；鶎拥胤搅⒆惴稍行臋C構，以基層法律援助工作站為重點，加強法律援助組織機構領導，以管理求效率，全部實現法律援助辦案程序化、法律援助工作標準化。今后，尤其縣級及西部地區，可根據實際，加強法律援助機構與法制宣傳、人民調解、基層法律服務機構聯系，互相配合，延伸法律援助工作服務范圍。

（四）以民為本，實現法援機構人性化

法律援助為社會弱勢階層提供無償法律服務，是人道主義在政府法律工作中的重要體現。今后，基層法律援助機構要始終堅持以人為本，服務于民，加大法律援助服務力度，切實將地方法律援助工作打造成一項全區性民心工程。

一是擴大法律援助覆蓋面。要在現有法律援助受案范圍基礎上，結合實際，逐步降低法律援助門檻，擴大法律援助覆蓋面，將更多的貧困者納入法律援助對象之中，享受到有效的法律服務。

二是開辟“法援綠色”通道。要立足社會弱勢群體利益，總結農民工法律援助“綠色通道”經驗，進一步簡化法律援助受理審批程序，將殘疾人、孤寡老人、未成年、精神病人等社會弱勢群體納入綠色通道中來，提供快捷高效的規范化法律服務。

三是實行個案特殊處理。地方法律援助機構要結合實際，針對具體個案，對部分不符合援助條件的案件，可從人道主義角度出發，認真研究分析，實行特事特批，給予法律援助，將法律援助打造成一項察民情、暖民心的陽光工程。