政府債務的成因及預警調研報告

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政府債務是指政府憑借其信譽，政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關系來籌集財政資金的一種信用方式，也是政府調度社會資金，彌補財政赤字，并借以調控經濟運行的一種特殊分配方式。

一、我縣政府債務的基本情況

（一）債務規模與構成

隨著縣經濟不斷快速發展，勢必加大了財政在各方面的投入力度，在地方財政性資金投入不足的情況下，通過“多元化融資”等形式舉借了大量債務，由此使我縣債務規模不斷擴大。截止年底我縣債務余額達到29722萬元，相當于GDP的7.3%，占地方財政總收入37931萬元78.36%，占地方一般預算收入18226萬元的163.07%。截止到目前債務余額為32269萬元，可見債務呈上升趨勢。

從性質上分地方政府債務可分為直接債務、擔保債務、政策性掛帳三部分，其中直接債務為20832萬元占債務余額的70.09％，擔保債務5882萬元，占債務余額的19.79％，政策性掛帳3008萬元，占債務余額的10.12％。年上半年新增直接債務2030萬元，擔保債務713萬元，政府直債務比重大。

（二）債務的來源與用途

我縣債務的來源和用途復雜多樣，來源主要是從政策性銀行貸款9050萬元，從商業銀行貸款7366萬元，上級財政轉貸7684萬元，拖欠其他單位及個人工程款2207萬元，其他407萬元，糧食企業掛帳3008萬元。年上半年從商業銀行貸款713萬元，其他來源2000萬元，其他單位拖欠工程款30萬元。

主要用途一是城市基礎設施建設投資13866萬元，占債務總額的46.65%，二是清理農村合作基金會及周轉金借款1700萬元，占債務總額的5.72%；三是利用國家政策性銀行借款開發項目9050萬元，占債務總額的30.45%；四是教育衛生基礎設施建設和設備購置萬元2098萬元，占債務總額的7.06%，糧食企業和供銷企業虧損3008萬元，占債務總額的10.12%。年上半年新增債務2743萬元主要用于支持企業發展及下崗職工小額擔保貸款。

（三）償債情況與逾期債務

年我縣共償還債務本息3774萬元，償債額占當年可支配財力的10.39%，償債額占年初逾期債務的65.77%，截止年底，未到期的債務24974萬元，占債務余額的84.03%，逾期債務達到4748萬元，占債務余額的15.97%。預計今年到期債務與逾期債務可達到24513萬元。

二、我縣政府債務形成的背景及原因

（一）分稅制的財政體制不完善迫使地方政府負債?，F行的縣級財政體制實行的是中央、省和縣三級分稅制體制，國家對縣實行的是轉移支付制度。地方政府存在著嚴重的事權和財權相互脫節，沒有從制度上保障地方政府穩定的財政收入來源。

一方面，中央和省一級為了形成穩定可靠性的財政收入增長機制，將增值稅、企業所得稅、營業稅等主體稅種按比例的全部和大部分劃歸中央和省級。而留給地方政府的都是小、少、收入零星的小額稅種，從制度上就沒有形成穩定可靠的收入增長來源機制，因此財政收入狀況仍然沒有走出“吃飯財政”的局面。

另一方面，國家對農業、教育、衛生等諸多重要的支出項目都是由中央和地方共同承擔，地方配套資金壓力過大，卻又面臨多種考核目標都必須“達標”，任何一項都可對政績作“一票否決”的支出壓力，其可支配財力明顯不足。盡管中央財政近年來加大了對下的轉移支付規模，但省以下體制的規范性太弱，省對下均等化的轉移支付規模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題，如“普九”、疾病控制項目。

（二）大量的投融資城鎮基礎設施建設導致地方政府背負巨額債務。地方政府超常規進行城市建設的原因既有城市建設和開發可以帶來巨大的經濟利益。也有“政績考核”方面的驅使。一方面，增加對城市基礎設施投資可以對GDP增長有更加直接的拉動作用，有效緩解城鎮越來越大的就業壓力，并且通過城鎮固定資產投資可以明顯改善投資環境，增加對外來資本的吸引力，促進地方經濟發展。另一方面，大規模基礎設施投資還可以使城鎮土地得到大幅度升值，增加地方政府的財力，緩解財政一般預算的緊張狀況。近幾年來我縣城鎮發展規劃一再擴展，城鎮規劃定位不斷提高，城建規?？焖倥蛎?，城建投資也高速增長。盡管財政性資金對城鎮基礎設施建設投入規模不斷增加，但仍然滿足不了城鎮大規模建設所帶來的龐大資金需求。

（三）政策原因導致地方政府負債的又一成因。其一，我縣為實現國家到2000年基本普及九年制義務教育和基本消除青壯年文盲的“達標”任務而形成的財政債務，這主要是農村中小學為學校基礎設施建設和購置教學儀器設備而欠下的債務2028萬元。其二，清理農村合作基金會等農村金融機構的個人債務和合法外債，以中央銀行再貸款的形式化解農村金融風險。由于一系列原因，許多農村合作基金會等農村金融機構的不良貸款很難收回，關閉清算這類金融機構所需償付的債務資金以中央銀行的再貸款形式償還，最終形成地方財政債務800萬元，償還過程也是由下至上逐級強制扣款。

（四）糧食企業政策性虧損掛賬造成地方政府債務。歷年糧食商貿系統中采購和流通中的累積虧損、欠發工資、供銷社系統及農村合作基金的壞帳，尤其是對政府按糧食保護價收購與市場價的差價形成的虧損，隨著糧食體制改革的不斷深入最終這部分債務由地方財政來兜底償還。

（五）投資失誤造成項目效益不佳，償債難度大造成地方債務。主要是由于當年以財政周轉金的形勢支持有關單位或企業的發展，而項目單位只重爭取資金，對項目可行性論證比較草率，對項目效益預測過于理想化，而對項目執行的難度估計不足。在項目執行中，未能按照項目協議執行，甚至存在隨意挪用問題，如投資百紡公司、東莊坪商場，食品廠等項目。有的用于蓋樓，有的用于發工資，甚至還舊債，項目效益不佳；項目執行中遇到具體問題和困難時，缺乏應有的對策，未能及時調整，致使債務不斷增加。

（六）還款準備金沒能真正落實到位降低了還款能力。按照財政部和省財政廳的有關文件規定，政府債務都應按貸款總額的5％提取還貸準備金，專門用于還款。屬于公益性的應列入預算以備還款，但由于財力有限，有關項目的還款準備金帳上也未按規定提足，以致不能按期還款。

三、我縣政府債務風險識別預警

參考國家和其他地方債務風險預警指標，對我縣地方債務風險進行預警分析。

從政府資產負債表主要內容中可看出地方政府凈值為正（16321萬元），說明資產足以抵償現有債務，而且有承債能力。（需要說明的是：國有非生產性資產的市場價值和國有土地使用權的市場價值這兩個指標主要指行政、事業單位的土地、房產、設備等行政運行必備的物質基礎，只能反映政府承債能力極限指標的一個參數，而不應將它作為抵壓條件參數計算政府舉債）。

下表反映出我縣的負債率、債務率、償債率都在警戒線內，屬于安全范疇。債務逾期率過高，則表示地方政府償債比較艱難，償債能力較弱，在一定程度上具有潛在的財政風險。

綜上所述，結合前面的指標數，如果將縣財政風險分為輕度、中度和高度風險三種類型的話，我認為目前我縣的財政風險處于中度狀態。

四、我縣政府債務風險防范與化解的思考

為了做到舉債有度、用債有效、還債有信，我們必須搞好債務的防范和化解工作。

（一）消化存量

消化現有負債的總體思路是清理債權、重組債務，套現還債。具體方法主要有三種：一是以地方財政收入進行償還，二是以新增債務融資進行償還，三是對債務進行重組。因此，應根據債務的形成機制以及縣政府所承擔的支付責任，按照分類指導的原則，對現有債務進行消化。對于拖欠上級周轉金，應由借出和借入兩級財政共同承擔成本，通過預算安排償還；對于政策性銀行的債務拖欠，可以依據中央政策確定償債安排。對于政府拖欠的個人或企業債務，可以在法律允許的范圍內，在條件成熟的地方，可以實行債務重組，由本級政府與債權人平等協商確定債務重組的方式。

（二）控制增量

制度的創新是防范財政風險的根本途徑。對于新增債務,應實行嚴格的項目債務責任制,明確債務償還主體,規范債務清償行為,杜絕債務償還主體的轉移行為。建立政府債務預算制度，反映負債規模和數量、債務擔保登記制度、風險準備金制度等制度體系，從根本上控制、規范地方政府債務的增量。

（三）理清債權債務關系、樹立償債意識。一方面積極償還債務，另一方面加快對債權的清收力度。對主管部門承借的資金到期未還的，應落實還款責任，簽訂還款計劃，定期報告項目建設情況和資金使用情況。各債務單位須顧全大局，恪守信用，多方籌集資金，歸還財政借款本金和利息。

（四）對借款單位拖欠行為進行制約。對有錢不還，長期拖欠單位，實施跟蹤監督。并嚴格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業單位不準更新車輛，不準外出考察，不準新上項目，不準再貸款（貸款還債除外）等。

（五）適時啟動法律程序。一是與法院、檢察院及時溝通聯系，取得支持。二是與司法局協商，聘請專門用于追償政府債務的法律顧問。

（六）建立應債資金來源，為償債提供保障。在償債高峰期，我們可以考慮從五個方面籌措資金來減輕償還壓力：1、從土地出讓收入中提取一定比例；2、轉讓部分國有資產來償債。3、收回債務人擁有的資產，通過拍賣、轉讓變現后抵償債務；4對行政事業單位拖欠的債務，編制部門預算時應安排專項還貸準備金；5、結合清理“小金庫”工作，查出預算單位有截留歷年已完工的專項資金，可以收回作為償債來源。

（七）統籌安排償債準備金。我們應根據債務的風險程度由縣財政根據支付責任和財力狀況計提風險損失準備金，保證償債的資金需要。一是每年有計劃地從預算內外收入中安排一定比例的資金；二是政府及其所屬部門的專項基金、有償資金等應全部納入償債準備金管理；三是從國有資產收益中集中一定比例納入償債準備金。