城市土地科學經營調查匯報

導語：城市土地科學經營調查匯報一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近期，區政協組織專題調研組，結合城市化推進的實踐，就如何科學經營城市土地作了探討分析，提出相關意見和建議?，F將有關調研建議綜述如下：

經營城市是指對城市有形、無形的公共資產（如城市土地、基礎設施、城市環境、城市形象、城市品牌等）進行市場化運作，以實現城市資產在容量、結構、秩序和功能上的最大化和最優化，從而提升城市的綜合競爭能力，促進城市可持續發展。經營城市首先必須經營好城市土地。近幾年，區委區政府圍繞科學經營城市，在深化土地使用制度改革、加強城市國有土地資本運營方面作了大量的探索和實踐，取得了許多成功經驗。我區土地儲備中心成立10年來，共收儲土地27000畝，出讓土地322宗，面積17096畝，獲得出讓金250.56億元。有經營性存量儲備土地15581畝，其中區本級8700余畝，為穩定我區土地市場和經濟社會發展提供了有力保障。

科學經營城市土地有利于創新城市管理模式。通過城市土地資源的優化配置，實現城市管理模式向經營模式轉變，從而放大包括理念、規劃、設計、品牌在內的無形資產，在以人為本，保障民生的前提下，實現資源效益的最大化。有利于籌措城市建設資金。當前，我區正處于城市化推進的加速期，據初步匡算，三平臺、三組團、五大新城、地鐵、“12881”等所需建設資金就超過1000億元，僅2009年政府項目投資就達645億元。因此，對城市土地進行科學運營，開辟城市建設資金的來源，顯得十分迫切。有利于實現社會效益最大化。可以取得可觀的經濟效益和良好的社會效益、生態效益，對于加快我區城鄉一體化進程，改善人民群眾的生存條件，提升生活品質，促進社會和諧有著重大的意義。有利于改善城市投資環境。能夠改善城市空間布局，完善城市功能，優化和美化環境，改善城市的形象，提升城市的整體價值，從而營造良好的投資創業環境，為引進人才、資金，培育城市經濟新增長點，促進城市產業結構調整、增強城市的綜合競爭能力，實現又好又快發展。

科學經營城市要堅持四項原則：一要堅持一級市場政府壟斷的原則。必須確立政府在城市資源性資產控制中的壟斷地位，使土地等政府資產效益最大化。二要堅持市場化的原則。除純公益性設施外，要提高對城市資產的市場化程度。三要堅持系統整合的原則。要把城市視為一個整體，通過城市內部諸多環節的一體化配套，促使整座城市的國有資產大幅增值。四要堅持創新的原則。在經營機制和經營方式上不斷創新。

一、樹立科學理念，強化規劃引領

城市規劃全面地、科學地展示了城市空間各個層次的發展前景及其分工與作用，由此勾勒和塑造出不同區域、不同區位的預期增值。利用城市規劃這一手段，是經營城市最根本、最基礎、最有效的方式方法。

1、規劃引領，創新土地經營方式

城市規劃是城市建設的靈魂，也是經營土地的前提和靈魂。經營城市必須注意發揮規劃的財富功能。要規劃好城市的有形資產?？赏ㄟ^項目、土地等有形資產的規劃利用，提高土地經營的水平。一方面，要合理調整城市用地功能區塊，按照城市發展戰略調整土地性質，增加可供開發的土地；另一方面，要合理安排公共項目布局，以道路、地鐵、公園、學校、醫院等重大市政建設，帶動周邊區域發展和土地整體增值。要運作好城市的無形資產。高度重視城市核心區塊、城市主干道、地標性建筑的規劃設計，“賣規劃、賣設計、賣理念、賣文化、賣品牌”，以有形資產帶動無形資產，以“無形資產”提升“有形資產”。

2、強化區塊設計，編制土地出讓單元

要解決城市經營中土地無序開發、“城中村”和“骨頭地塊”、土地開發功能割裂、公共基礎設施投資政府兜底等問題，必須強化區塊設計。一要強化區塊設計。在城市總體規劃和控制性詳規的指導下，根據功能布局，按照商貿、居住、科研、景觀、項目規模等不同要求，強化區塊設計、實施分區開發。二要編制土地開發單元。要將每個片區劃分成若干個規劃編制單元，分頭編制控制性詳規，明確各單元的功能細分和控制指標。然后將每個規劃單元劃分為若干個土地開發單元，作為開發實施主體的最小實施單元，從而富有成效地、科學合理地、最大化地整合分散在城市各個角落的資源，使城市的功能日趨完善到位。三要做到一級開發與二級開發聯動。經營性項目與非經營性項目打包，規劃編制對象必須承擔規劃實施責任，規劃公共基礎設施依據經濟外部性內部化的原則進行利益平衡，以有效解決政府與開發商之間的利益關系。

3、堅持生態和環境優先，挖掘土地升值潛力

經營城市并不是要把土地價格炒高，而是通過設施優化、功能完善、環境提升來提高區域的附加值。要使有限的土地資源產生最大的經濟效益，必須做到土地開發與生態環境和基礎設施配套同步。一堅持以路帶開發。通過道路等基礎設施建設帶動土地升值，例如做好“12881”等大型交通道路工程與土地收儲、開發的協調推進，提升區域價值。二堅持城市有機更新。通過環境改造推動土地升值，采用拆違、河道整治、綠化、建設集中供熱等手段，提升區域價值。三堅持基礎設施先行。通過政府壟斷一級土地市場，做好基礎設施的初步開發，提升土地二級市場的競爭力。例如楊浦江灣新城采用先地下、后地上，先配套、后建設，先環境、后住宅的開發模式，取得了很好的效果。四堅持“凈地”出讓。禁止毛地出讓，杜絕因為各種原因無法交地而造成政府違約的現象。對于一般城市土地實行凈地出讓，對于稀缺資源實行熟地出讓，成熟一塊出讓一塊。

二、完善儲讓機制，實現“優地優用”

4、嚴格制訂和實施土地供應計劃

制訂和實施土地供應計劃是管理和調控城市土地市場的主要手段。經營性用地的供應政策直接決定著城市土地市場供求關系和土地價格水平，是土地儲備機制調節和控制的重點。制訂和實施土地供應計劃，需要做好以下幾項工作：一是制訂供地計劃。要用定量分析的方法，特別是要對城市住宅用地和商業用地需求進行科學預測。制訂年度土地供應計劃，城市住宅用地、商業用地產生的拍賣價格，對城市土地市場的影響最大，是土地儲備調控的重點，對其進行科學合理的預測是實現土地有序供應的前提。二是加強土地收儲。研究影響城市土地供應的因素，制定城市土地供應的具體方案，確定土地供應計劃的土地儲備規模和儲備周期，并落實到具體地塊。三是加強用地協調。由區國土部門牽頭，定期召開供地計劃執行情況協調會，對影響土地收儲的困難和矛盾進行研究、解剖，予以解決，確保供地計劃執行到位。

5、調整和置換城區范圍內的農保地

新城區作為城市建設的主戰場，其范圍內農保地的存在是影響城市整體拆遷、整片改造、成片開發的瓶頸之一。據了解，目前新塘、蜀山、錢江世紀城等城市區塊尚有農保地36754畝，農保率達75%；已全面啟動開發建設的大江東新城，農保率也達84%。要緊緊抓住新一輪土地利用總體規劃修編的機會，由大江東新城“三城一區”、錢江世紀城、湘湖新城等城市開發建設主體根據未來5年內開發建設的需要，提出各自區塊內的農保調整方案，并經區國土、發改、建設等部門會商后，提出一攬子農保調整方案，納入到新一輪土地利用規劃中去，為未來若干年城市化的推進提供用地保障。

6、建立“有序收儲、優地先收”的良性收儲機制

資金和土地是土地儲備機制的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地流轉的過程也是資金循環的過程。我區的土地儲備工作取得了較好的成績，也存在著一些需要引起高度重視的問題。例如：已收儲土地質次價高，全區現有的15581畝收儲土地中，06年以前遺留下來的5600多畝土地很多不具備出讓條件，這使得資金流轉受到很大影響，風險增大。同時，土地和資金這兩大要素在土地儲備過程中是互為影響、互相轉化的。因此，尋找土地收儲規模和資金投入的最佳結合點就顯得極為重要。為提高土地收儲的經濟效益，加快資金流轉速度，必須做到“有序收儲”，實行“優地先收”，從而有效控制信貸規模，增強抗風險能力。

7、實行“先收儲、后建設”的土地開發模式

目前，一些地塊往往在項目確定、排出建設時序后，再大規模進行征地拆遷，老百姓聞風而動，造成突擊違章搭建、違章裝修，使土地收儲的成本大幅增加。因此，土地的收儲應按照城市發展規劃和土地供應計劃確定所要收儲的土地，先收儲、后建設。既可以有效降低土地收儲成本，也有利于降低拆遷難度。同時要充分利用時間差讓土地升值，對開發條件還不成熟的收儲土地先期投入，搞好待拍賣地塊周邊的市政配套，如平整土地、建設道路、周邊管線埋設、甚至包括配套公園和綠地，從而使“生地”變“熟地”獲得更多的土地出讓收益。

三、堅持因地制宜，推進重點開發

加快主城區和五新城的建設是推進城市化的重大戰略舉措，運作好主城區和五新城的土地資源，是科學經營城市土地資源的重中之重。加快推進主城區的“退二進三”，是實現城市土地二次增值的有效手段。除此之外，還要突出以下工作重點：

8、加快城西區塊改造

的城西區塊有著得天獨厚的優勢，緊鄰湘湖旅游度假區，擁有豐富的山水資源，而且與濱江區接壤，在濱江地價不斷飆升，房產開發形勢大好的情況下，充分利用自然資源和區位優勢，致力打造綠色城西，是政府應當予以重視和及早考慮的問題。目前，城西區塊的開發建設步伐明顯滯后，杜湖、東湘、湖頭陳三個“城中村”都存在著房屋布局凌亂，臟亂差和違章搭建嚴重等現象，與風景秀麗的湘湖旅游度假區形成強烈的反差，嚴重影響了的門戶形象，加快改造勢在必行。加快城西區塊改造，要以城廂街道為實施的主體，爭取用2-3年時間，把其打造成為綠色城區、宜居城區、地鐵商貿和文化創意創業的集聚區，成為提升門戶形象的精品城區。

9、加快沿江開發

近年來，錢江新城加快開發，江景房產價格大幅飆升，今年錢江新城18號地塊拍賣，樓面價達20628元/平方米，產生了新一輪地王。隨著錢江兩岸基礎設施建設日趨完善，與主城區實現了無縫對接，沿江開發正逢其時。轄區內有68公里的江岸線，與主城區隔江相望，擁有豐富的江景資源，要做好沿江開發這篇文章，一要開展沿江資源調查。由區旅游、國土、建設等部門組成工作組，對沿江旅游、人文、土地等資源進行調查，摸清沿江區塊資源狀況。二要編制沿江開發規劃。協調錢江世紀城、空港新城、江東新城、臨江新城和前進工業園區等沿江新城的開發主體，編制沿江區域發展總體規劃和產業、旅游、城市建設等方面的專項規劃，指導沿江區域的合理開發。三要有序推進。近期要突出抓好錢江世紀城、湘湖新城的江景資源的開發和利用。同時，以大江東新城開發建設為契機，加快沿江道路、水電、管網、碼頭等基礎設施建設，為沿江區域的進一步開發奠定基礎，使江景資源成為經濟發展的聚寶盆。

10、堅持土地收儲與設施建設同步延伸

土地收儲必須以城市建設需要為指針。隨著我區城市化步伐的加快，土地收儲也要擴大視野，調整思路。要充分利用好政府對規劃信息的壟斷優勢，適度超前、主動出擊，先行儲備。隨著機場路改造，紅十五線南伸及臨浦快速通道、建設四路東伸等重大基礎設施的建設，新街區塊、臨浦區塊、瓜瀝區塊的地理優勢逐步顯現，國土、規劃等部門要緊跟大江東、三組團、“12881”工程等的推進步伐，把收儲重點不斷的從主城區向外拓展、延伸，做到工程建設到哪里，土地收儲延伸到哪里，確保政府基礎設施建設投入得到較好的回報。

11、引進品牌開發企業，打造精品樓盤

在房地產業發展中，大力倡導“精品”概念，建設生態、健康、綠色的城市居住環境和人文環境。在抓好保障性住房建設的同時，要解放思想，借鑒余杭經驗，立足招大商、招好商，打破房地產市場被本地企業壟斷的局面，大力引進萬科、保利、綠城等房地產領域領軍企業，以競爭促發展，以精品標準來要求和衡量房地產開發的規劃、設計、施工、銷售等全過程，打造一批高檔、精品樓盤，提升房地產業的整體水平，從而提升的城市品位，提升土地的價值空間。

四、推進機制改革，激發發展活力

12、積極引導行政機關“讓地于商”

城市土地中，商業用地對地段的要求最高，往往集中在城市最繁華的黃金地段，產生的經濟效益也最高，其次是居住用地，行政機關、企事業單位等辦公用地對地段的要求相對不高。但是從現狀看，我區一些行政機關占用黃金地段辦公，其土地價值已經遠遠超過了辦公樓本身的價值，這是城市資源的浪費。區政府要按照國家對“樓堂館所”建設的有關規定，加強新建辦公樓在選址、體量等方面的控制，盡量利用邊角零地，不占據黃金地段；對目前位于中心城區的早期建成的辦公樓，可積極引導讓遷至新區，以集聚新城區的人氣。

13、積極探索農村宅基地制度改革

隨著城市化的快速推進，三組團、五大新城、大江東的開發如火如荼，南部旅游產業強勢崛起，農村掀起了又一輪建房熱潮。由于農村建房規劃的滯后和管理上的缺失，農村建房超批多占、私搭亂建、建新不拆舊現象層出不窮，甚至出現了一些亂占濫用耕地建房的現象。繞城線范圍內兩戶聯建等安置方式很多也將面臨二次拆遷，進一步增加了城市建設成本。因此必須在制度上加以完善。區政府應高度重視和加強對農村宅基地建設的規劃，探索符合未來城市發展需要的農村宅基地安置模式。繞城線內以高層安置為主，繞城線外按照不同地域的發展前景和需要，合理選擇多層、高層等安置方式，盡量減少兩戶聯建，一方面節約和集約利用土地，騰出發展空間，另一方面避免城市發展中出現二次拆遷。

14、實施城市可經營項目的市場化開發

以“政府推動、社會參與、市場運作”為原則，大力推進城市可經營項目的多元化、市場化運作。由政府挑選好待開發的城市經營項目，整體推介、推廣，搭建市場交易平臺，制定好市場規則，促成和保護投資者的投資熱情和投資利益。在這方面廣東佛山市已經走在了前列，其方式方法值得借鑒。例如以污水處理、生活垃圾處理、道路、橋梁項目等市場化經營作為突破口，對已具備條件放開的項目全部放開，從而把政府投資重點轉移到難以市場化的公共服務領域和關鍵性基礎設施，發揮有限財力的放大效應，逐步建立和完善城市可經營項目投資多元化、服務社會化、發展產業化、運營市場化、管理規范化的有效機制。

15、切實加強土地收儲的隊伍建設

建立一支強有力的土地收儲隊伍是做好科學經營土地這篇文章的基礎和保障。從現狀看，我區土地收儲隊伍建設不夠規范，力量不夠集中。一要加強隊伍建設。適當擴大我區土地儲備中心的人員隊伍，使其更好地發揮對全區土地收儲工作的統領、協調功能。二要理順各方關系。從法律法規層面看，土地儲備中心是唯一擁有做地資格的單位，但我區土地儲備中心人手少，力量不足，無法承擔起現階段大規模的征遷和土地收儲的工作重任。盡管區政府審時度勢，明確將鎮街作為先期做地的主體，并出臺了相關政策。我們認為，在實際操作中還必須進一步理順各做地主體之間的關系，明確以土地儲備中心為統領，各鎮街成立土地儲備前期項目公司，負責開展前期做地工作。三要搭建融資平臺。調動鎮街初級做地的積極性，在征遷費用進入拆遷成本，土地收益分配上區政府要給予充分的政策支持，以確保融資平臺在以地貸款、出讓還貸、自求平衡的原則下，能有所結合，滾動開發，合理融資。四要均衡利益分配。在利益分配上要算大賬，算長遠賬。適度舉債有利于推進土地儲備工作健康開展，把握好政府投入和銀行貸款的比例關系。各鎮街成立的土地儲備前期項目公司應屬于項目性公司，一旦其工作任務完成，公司使命也即終止。五要落實目標考核。把土地收儲年度計劃分解落實到各鎮、街和工業園區，確保地塊落實到位、征遷到位、收儲到位。