中介組織發展調查報告

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本文所稱市場中介組織，是指介于政府、企業、居民等各個市場主體之間，為提高市場運行效率，維護市場秩序，確保交易安全而從事溝通、協調、公證、評價、監督、咨詢等服務活動的各類專業機構。它是完善的市場體系的重要組成部分，是健全的社會自我調適機能發揮作用的基本工具，也是政府監管和調控職能的重要傳導器。

改革開放以來，隨著市場的發育和社會的發展，我縣的市場中介組織從無到有，逐步發展壯大，在經濟、社會發展中日益凸顯其不可替代的重要作用。但是由于政府職能和治理模式沒有轉換到位，市場中介組織的發展環境仍顯局促，功能發揮仍受抑制；政企、政事仍未嚴格分開，中介組織對政府的依附性仍然十分明顯；監管體系和機制不健全，中介機構自律性較差，管理無序和行為失范現象大量存在，給社會經濟生活帶來諸多隱患。就此，我們作了一些初步調查，并試圖提出相應的對策建議。

一、我縣市場中介組織發展的現狀

我縣共有市場中介機構72家，執業人員319人，其中兼職人員26人。按照業務性質為八類，其中審計、會計師事務所2家；資產、土地、工程評估機構7家；工程監理機構2家；法律服務機構8家；信息、技術咨詢機構5家；檢測、檢驗、公證、認證機構7家；職業、人才、婚姻介紹機構7家；房地產、稅務、商務、招投標機構34家，另有谷類行業協會13個。

據我們觀察，我縣市場中介組織有以下幾個特點：

1、規模偏小，人員素質不高。多數機構資產極少，幾近于無，資產多的也不過十幾萬元，幾十萬元；人員多的十幾人，少則一二人，平均4.5人/家；執業人員中，具有執業資格的僅占63.13%。

2、專業化程度與機構背景和行業開放程度密切相關。大體來說，官司辦機構的業務專業化程度較高，而民辦機構的業務內容則較龐雜；行業開放程度高的，專業化程度低。比如同是工程監理機構，縣交通工程質量監理站的業務范圍為公路質量管理、公路工程建設項目監督管理，而縣建設監理公司的業務內容不僅包括工程建設監理、工程技術咨詢等技術服務項目，還包括建筑工程加固等這種直接的勞務與技術結合的服務項目。稅務行業的業務內容僅及“稅務及咨詢服務”，而房地產中介機構的業務內容則大多十分龐雜：房地產、生產生活資料、消費品經紀服務，有的甚至還包括家政服務項目。

3、機構數量與行業開放度成正比。行政資源介入越深，機構數量越少，行業生態越單調；行政資源退出越徹底，機構數量越多，行業生態越豐富生動。全縣稅務機構只有2家，即中正稅務事務所和信達稅務事務所，分別脫鉤于縣地稅局和縣國稅局，經過五年的經營，其業務仍然依托于原主管部門的指定業務。其余如土地評估、各類檢測、檢驗、公證、認證機構，也都分屬政府各職能部門，獨家經營。而開放性較強的房地產中介行業，則在全縣八大類20多個行業的72家機構中獨占28家，從業人員達103人，分別占機構和人員總數的38.9%和32.3%，業務范圍更是五花八門，各顯神通。

4、行政依附性較強。目前我縣中介機構與政府職能部門的關系大體呈三種形態：一種是市場主導型的。脫鉤改制比較徹底或原本就是民辦機構，行業開放度較高，公共行政資源較少介入，業務由中介機構自行找米下鍋，按市場規則運作，主管部門只起監管作用而不干預中介機構具體業務，這類機構，以房地產中介較為典型；一種是機構雖屬民辦，但其所涉業務行業開放度不足，行政資源介入較深，中介機構往往與政府職能部門結成利益同盟，成為職能部門指定和認可的特殊業務承辦商；再有一種是官辦的，雖脫鉤但未改制，或者甚至還未與主管部門脫鉤的，這些機構實際上仍是主管部門的下屬機構，不僅獨占了大量政府訂單，而且憑借其亦官亦商的背景，幾乎完全壟斷所在行業的全部業務。如土地評估、各類檢測、檢驗、認證機構等。

二、當前中介機構存在的主要問題及原因

1、弄虛作假，信用不彰。一些中介機構及其執業人員，只顧眼前利益，為了攬到業務，一味迎合委托人，搞假驗資、假審計、假評估，虛假信息、廣告，欺騙公眾，損害第三方利益。某會計師事務所在對柳城鎮云溪村西坑水庫和雙巖里水庫項目進行審計時，不到現場核實，而是僅僅依據施工方提供的資料，把本來沒有的工程量計入總工程量中。

2、變相行賄，毒害公平。不少中介機構在爭攬業務，回收帳款過程中，往往采取請客送禮給回扣等手段賄賂公共部門主管人員，以博取特殊照顧，損害公平競爭。

3、挾持公權，強行服務，搭車收費。某局檢測中心既是作為政府行政執法依據的產品質量強制檢測機構，卻又與企業簽訂委托檢測服務合同，為每個“服務”對象每年提供6至12次不等的檢測服務，并向每家企業收取2000元至6000元不等的檢測服務費。不僅該項收費標準未經物價部門核準，而且從履約情況看，實際提供的檢測服務也大大少于合同的約定。某土地登記服務公司附著于縣國土局的土地審批工作流程，向前來辦理土地審批手續的對象收取土地登記費202.7萬元。

4、利益關聯，為權力尋租作媒。有的中介機構與政府職能部門結成利益同盟，有的原本就是主管部門的創收工具，這些機構在權力尋租的過程中，起著重要的媒介作用。以某土地登記服務公司為例，該公司注冊資本為人民幣17.90萬元，其中土地管理總站工會持股5萬元，占27.93%，縣國土資源局工會持股1萬元，占5.59%，其余股本為職工及其家屬持股。這樣，公司的運作與縣國土資源局的全體人員都有了密切的利益關聯。2004年，該公司總收入171.19萬元，經營成本為90.57萬元（含土地管理總站及其下屬單位人員經費開支），計提紅利61.2萬元，當年分配紅利54.36萬元，受益人均為國土資源局工作人員。

5、部門壟斷，妨礙競爭。以稅務為例，我縣共有2家稅務師事務所：中正稅務師事務所和信達稅務師事務所。地稅部門的地稅驗審、稅務由中正稅務師事務所；國稅部門的驗審、稅務由信達稅務師事務所，兩家機構井水不犯河水，疆界分明。至于其他官辦中介機構，則更是獨家經營，企業和公眾根本沒有選擇的余地。

6、盲目擴張，無序競爭。與行政主導的壟斷行業大異其趣的是，在市場開放度較高的行業，中介機構則趨向于盲目擴張，跨行業經營的極端。這種現象以房地產中介最為典型。如一家只有2個人的中介機構，業務范圍包括“房地產、消費品、生產資料、二手機動車、家政服務”；另一家只有3人的中介機構則包括“一般生產資料、消費品、房地產中介、家政服務、婚姻介紹服務”。執業人員如此之少，而業務范圍竟如此之廣，其服務質量和信用保障不能不令人懷疑。

這所以出現這些問題，原因是多方面的：

其一，是現行財政管理體制為政府部門創收提供了利益驅動機制。財政不僅默許各政府機關創收，以彌補正常經費的不足，而且還對各單位上繳的預算外收入實行按比例返還的政策，政府機關工作人員福利待遇好壞關鍵看本單位創收多少，各個單位之間工作人員收入差距很大。這不能不刺激政府部門千方百計組織收入，利用中介機構搞創收就是一條十分便捷的渠道。

其二，執紀不嚴，令難行，禁難止。中辦發[1993]18號《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發財政部門<關于治理亂收費的規定>的通知》明文規定：“將國家機關職責范圍內的公務活動變無償為有償”、“利用辦實體、搞創收、把一部分國家機關的職能轉移、分解到下屬從事第三產業的經濟實體，進行有償服務，從中收費提成”的行為均屬應予禁止的亂收費行為；國家計委等六部委聯合印發的《中介服務收費管理辦法》規定“違反自愿原則，與行政機關或行使行政職能的事業單位，行業組織聯合下發文件或協議，強制或變相強制委托人購買指定產品或接受指定服務并收費的”，由價格主管部門依據《價格法》和《價格違法行為行政處罰規定》予以查處。但實際上，真正得到查處的只是少數，并且只是責令單位限期退還不當得收益，而沒有對個人責任的追究，力度不夠，顯然難以形成有效的約束。

其三，政府職能轉變不到位。過多過深地介入諸如檢測、檢驗、公證、認證、設計、咨詢等等本質上屬于微觀經濟活動范疇的事務，管了許多不該管、管不好、管不了的事，不僅影響行政效能，而且由于其行政強力背景，勢必導致割裂市場體系、扭曲市場機制、削弱市場對資源配置的主導作用，擴大權力尋租空間的后果。

其四，政府治理模式不適應現代市場經濟和開放社會發展的要求?，F代社會治理要求政府的法治、公民社會的自治與市場機制三者密切配合，交互作用，缺一不可。但目前在我國，傳統的集權遺產仍然散發著巨大的影響，政府以行政強力直接干預社會經濟生活，抑制了社會自治功能，壓縮了市場機制自我調適的作用空間，形成了政府獨家治理的格局。由于得不到社會和市場的有效響應，政府的公共行政效能也大打折扣。目前中介市場管理的種種問題，都證明這樣獨家治理模式是低效能的，不可靠的。

其五，政強社弱，結構失衡，社會自治機能脆弱。與上述問題相伴而生的，是社會自治機能的弱化、虛化。社會經濟生活中的許多問題，原本都可以通過社會組織自治來解決，或者由政府在社會組織的強有力配合下加以解決，實現更低成本、更好的預后效果的目標，但是由于目前社會組織發育不良，功能孱弱，很難承擔起自治的重任。以中介市場監管為例，政府原本可以通過行業協會的自主自律，貫徹執行國家法律法規和政府的公共政策，協調處理行業內部非行政權力所及的事務，使政府監管更具滲透力；同時透過行業協會的建言獻策，還可以獲得制定有關公共政策、行政措施的智力支持，提高監管效能。但是，目前我縣13個行業協會幾乎無一例外都是官辦的，協會組織的法人代表都是現任政府相關部門的主管領導，官治色彩濃于自治色彩，政府立場強過行業立場，官員視角遮擋業界視角，協會成了疊床架屋的擺設。

其六，政出多門，管理混亂。當前對中介機構的管理，實行的是各部門分兵把口，各管一行，在規范適用和監管力度上很不一致，有的事情幾個部門爭著管，有的事情沒人管，比較混亂。這也誘導了中介機構認權不認規的傾向。

其七、貪利畏逼，難以自持。營利性中介機構要在競爭中生存和發展，當然會趨利避害。由于中介機構掌握著重要的程序性權力和專業性權力，來自中介兩方的利益引誘與脅迫，也是可想而知的。問題是，目前還缺乏對中介機構職業操守的可靠的制度性支持。堅持客觀公正，則難以攬到業務；相反，違規操作，反而獲利大風險小，這就使得中介機構難以自持，而輕于違規犯禁。

三、關于推動我縣中介組織健康發展的幾點思考

1、加快轉變政府職能，放開中介市場，把資源配置功能還給市場。一是進一步推進官辦中介機構的脫鉤改制。認真解決中介機構與政府職能部門形脫神不脫的問題，嚴禁行政資源介入中介活動；大力推進國有中介機構的產權制度改革，堅決撤出競爭性、營利性中介行業的國有資本。二是放開中介市場，鼓勵民間資本和人才興辦中介機構。三是公開政府業務。凡是政府中介業務的委托，必須以誠信和效能為基本考量依據，公開市場操作，不得違規指定，私相授受。

2、進一步轉變政府管理社會經濟活動的方式和方法，扶持行業協會發展，健全行業自治機能。積極探索政府與社會合作治理模式，充分發揮行業協會在經濟社會發展中的重要作用，支持行業協會實施行業自治和協助政府監管的活動。要把行業管理范圍內的專業性管理職能移交給行業協會，如行業信息統計、行業運行狀況分析、行業技術標準和服務標準制定，行業技能資質的評定與考核、行業準入標準等職能交由行業協會承擔并使之制度化；將適合行業協會承擔的職能委托由行業協會進行管理；要支持行業協會按市場化規則運作，鼓勵企業、中介機構自下而上按照規范化要求和有關程序組建行業協會，政府不向協會派遣和指定干部，不干預協會的內部事務，淡化協會的行政色彩。支持行業協會按照行規章程獨立自主地管理行業內部事務，增強行規章程的約束力。支持和鼓勵行業協會從事合法的、符合其宗旨的多種形式的有償服務活動，并給予稅收優惠，以增強行業協會的自我發展能力。

3、進一步改進政府監管。一是認真貫徹實施國家有關中介行業的法律法規和《省社會中介機構管理辦法》，進一步完善我縣中介機構監管規則制度，提高現有規則的協同性，消除監管盲區。破立并舉，認真清理現有的政策、制度，堅決廢止那些不合時宜、阻礙中介行業健康發展的政策、制度，建立健全適應形勢發展要求的新的規則體系。要建立中介行業重大事項報告制度、中介機構執業情況和誠信度信息披露制度、違規行為舉報制度和失信懲戒制度，從制度層面上加強對中介機構的約束。二是設立專門的中介組織監管機構，統一中介組織監管事權，消除多頭管理帶來的權責界限不清、部門協調困難、監管合力不足的弊端，提高監管效能。三是認真清理整治中介市場，依法取締黑中介，打擊各種商業欺詐活動，凈化中介市場，維護誠信準則。

4、深化財政管理體制改革，加快公共財政建設。要以滿足人民群眾對公共產品日益增長的需要為財政工作的基點，確保公共管理、公共事業的需要，不留預算缺口；要廢除預算外收入分成政策，從利益機制上消除政府部門與民爭利、權力尋租的“創收”沖動。

5、嚴肅紀律，從嚴治吏。認真清理和整治黨政機關工作人員在中介機構兼職問題，責令在中介機構兼職的黨政機關工作人員限期退出，逾期不退出的，按照黨紀政紀嚴肅處理。嚴禁黨政機關工作人員為中介機構推介業務或為中介機構招攬業務施加影響。禁止黨政機關工作人員在行業協會中兼職。嚴肅查處政府機關利用中介機構牟利、私設小金庫、搞體外循環規避財政監管等違紀違法行為，防止公共管理和公共服務職能逐利化。在查處機關單位的同時，還要著重強化對有關人員個人責任的追究。