養老事業創新發展調查報告

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養老問題既是民生問題，也是發展問題，在很大程度上還是影響和關系社會和諧穩定大局的戰略問題。大力發展養老事業對老年群體個人、家庭、社會都具有積極意義。為摸清我市養老事業發展情況，我先后到鎮（街）敬老院、老年公寓、居家養老服務中心等地，組織召開座談會，實地了解養老機構的經營、管理和發展情況，深入社區、家庭，與部分居家和機構供養的老人及其子女進行交流，聽取他們的意見、建議。

一、堅持實事求是，必須客觀評價我市養老事業發展現狀

近年來，面對我市老齡人口規模不斷擴大，且高齡化、空巢化特征日益明顯的新形勢，市委、市政府積極從提高服務意識、健全服務體系入手，克服困難，加大投入，初步形成了全市機構養老規模不斷擴大、機制不斷健全、設施日益完備、多種模式共同發展的良好局面。

（一）堅持加大本級投入與爭取上級支持相結合，養老機構供養能力明顯提高。我市養老機構——敬老院始建于1986年，屬于以財政撥款為支撐，以五保供養為對象的公辦養老機構。隨著時間的推移，敬老院不同程度地出現了房屋破損、設施陳舊、床位不足等問題?！笆晃濉逼陂g，市委、市政府把敬老院的改、擴建作為一項民生工程，通過低償或無償提供土地、免征建設配套費和減免建筑設計費等優惠政策，并加大投入，五年來，先后自籌資金3000多萬元，爭取上級彩票公益金、基礎建設扶持款等1200多萬元，新建敬老院3處，改、擴建7處，床位數由原來的374張增加到1500張，提高了4倍，生活、醫療、文化等基礎設施明顯改善。全市1054名五保對象，集中供養了884人，集中供養率達到了83.9%，絕大多數五保老人過上了幸福的晚年生活。

（二）堅持政府主導與引導社會力量參與相結合，多種養老模式實現了共同發展。隨著社會發展，“421”型結構家庭（夫妻2人要供養4位老人，撫養1個子女）日趨增多，傳統的家庭養老模式越來越不堪重負，從而不可避免地催生了對社會養老需求的急劇擴大。然而，由于敬老院只能以五保老人為主，且床位有限，許多老人因條件不符而被拒之門外。對此，我們在努力辦好敬老院的同時，采取宣傳引導、政策扶持等措施，鼓勵、引導集體和民間資本參與，探索建立了介于家庭與敬老院養老之間、按企業化運作的機構養老模式——老年公寓。從2007年至今，共吸引社會資本4800多萬元，新建老年公寓4處，新增床位650張。目前，市政府投資2200萬元的市級福利中心已開工建設，建成后能增加床位800多張，屆時，全市總床位數將達到3000張，將使我市初步形成以國家、集體和社會投資為主體，以敬老院免費供養；老年公寓繳費入住；個人繳納押金，村集體無償服務等多種模式并存的養老服務格局。

（三）堅持加強業務指導和管理監督相結合，養老服務的質量水平不斷提升。近年來，市政府在大力提高養老機構數量和入住率的同時，把加強養老機構自身建設擺上重要位置。我局也積極履行業務指導和管理監督職能，指導各養老機構不斷加強規范化建設。一是基礎設施進一步配套。對全市養老機構全面實施了“四化”工程（即路面硬化、庭院綠化、路燈亮化、住室潔化），增配了浴室，大大改善了居住環境；增設了健身娛樂室和室外活動設備，開辟了小菜園，滿足了他們健身、娛樂及簡單勞動等需求，豐富了精神生活；增設了衛生室、配備了專、兼職醫護人員，更新了餐飲服務設施，提高了生活質量。目前，全市14家養老機構全部達到了省一級標準。二是政策規定進一步落實。加強了對五保供養資金發放和老年公寓收費標準的檢查抽查，嚴格落實敬老院資金?？顚Ｓ?、老年公寓明碼標價和質價相符。同時，積極協調市財政，努力實現五保供養標準與經濟發展同步增長。自2005年以來，我們先后五次提高了五保供養標準，其中，集中供養標準由原來2500元/人.年調整到目前的4000元，分散供養標準也由原來的1500元/人.年調整到現在的2000元。另外，我們還為全市五保和“三無”老人統一繳納了新型農村合作醫療參保費用，對他們看病住院所需的費用，經新農合報銷后，再實行大病救助50%-60%，有效解決了老人的看病、醫療難題。三是制度建設進一步加強。指導各養老機構制定了院務管理100條，建立了交接班、議事會議、情況反映記錄等檔案10份，健全了院長任期目標責任制、工作考核制、工作人員責任制、院民議事制等一系列制度，實行了院務公開、伙食費公開、社會捐贈公開、項目建設及經費收支公開等，使各養老機構的管理走上了制度化、規范化軌道。

二、堅持著眼發展，必須正視我市養老事業存在問題

通過調研發現，我市在養老機構建設方面雖然做了不少工作，也取得了一定成效，但隨著人口老齡化的進一步加劇，我們在養老事業發展方面還有許多問題亟待破解。

（一）老齡人口的急劇增長與養老機構建設滯后的矛盾日益突出。目前，我市60歲（含）以上人口已達8.7萬人，占全市總人口數的19.4%，比全國平均水平的13.26%高出5.14個百分點。然而，目前全市所有養老機構的總床位數也只有3000張左右，占全市老齡人口數的3.45%。由于傳統的養老觀念及對養老機構服務水平的疑慮，雖然從目前看，人們對社會養老的需求還不是特別突出，但不可否認的是，隨著經濟社會的發展，人民生活水平的不斷提高，人的平均壽命必然會隨之延長，家庭的養老壓力也必然會不斷加大，社會養老需求必將呈現暴炸式增長。如果誤判形勢，放松了對養老機構建設的加快推進，必將影響到和諧社會的長遠發展。

（二）養老機構的建設、生存、發展與政策、資金制約的矛盾日益突出。在養老機構的建設上，由于土地、建材和人力成本的不斷提高，加之缺乏對用地、融資、市場準入及運營等方面配套的扶持政策，社會力量還不愿意涉獵這一半福利性和微利性領域。全市唯一的民辦養老機構——紫荊山老年社會福利中心，起初也并不是專門為此而建，而是由別的經營項目轉作老年公寓經營的，目前還在為爭取優惠政策而努力。在生存和發展方面，養老機構的運營成本與老年群體的經濟承受能力之間還有較大差異，導致養老機構大都面臨著虧損經營的局面，不得不依靠其他收入來維持運營。如，西關第一老年公寓和新港老年公寓屬集體所有，一方面由于是五保集體供養和其他老人代養形式并存，另一方面，因有社區和村集體的資金扶持，所以還能正常運轉。而紫荊山老年社會福利中心，僅每年的貸款及利息就達76萬元，再加上日常開銷，年均支出高達166.28萬元，而入住老人繳費等收入僅有101.96萬元，收支嚴重失衡。雖然我們以爭取上級彩票公益金等形式予以資助，努力扶持他們發展，但因缺乏政府財政持續而有力的支持，生存發展狀況堪憂。另外，由于爭取上級資金時間周期長、數額沒保障、撥付不足額、到位不及時等現象還時有發生，也對這些機構的健康發展帶來不利影響。

（三）特殊的服務需求與從業人員素質不高之間的矛盾日益突出。養老服務不僅僅是打掃衛生和照顧日常飲食起居等低層次服務，而是一項需要掌握專業的生理、心理等護理技能，以滿足老年群體身體和精神雙重需要的特殊服務。但從我市養老機構從業人員的現狀來看，她們大多是農村務工人員或下崗職工，年齡多在40歲以上，初中及以下文化的占80%。一方面，這部分人員未經過相關的專業培訓，服務技能普遍偏低，另一方面，由于養老機構資金困難，她們的月工資只有1000元左右，且未簽勞動合同，未繳納社會保險，也極大影響了她們的積極性。因此，各養老機構經常面臨著有工招不到，招來留不住的窘境，又不得不以降低從業標準為代價，從而進一步影響了人員素質和服務質量的提高。

（四）老齡化趨勢加快與社區養老平臺發展緩慢的矛盾日益突出。按照國際通行標準，60歲以上老年人口比例達到10%以上即進入老齡社會。按照這一標準，我市老齡人口比例已接近國際標準的兩倍，而且隨著計生政策的深入實施，新生人口比例將逐年下降，而老齡人口規劃還將加速擴大。如此規模的老齡人口，僅靠現有的機構和家庭承擔養老責任是不現實的。而“社區養老”是依托社區提供的家中日間照料和義工自愿上門服務的一種居家養老模式，是目前公認的符合我國國情且比較切實可行的養老模式，既符合我國傳統倫理孝道，又能相對減輕家庭負擔，既可節約經濟成本又能兼顧多數老人。但目前我市社區養老服務平臺建設還處于空白階段，居家養老服務網絡尚未建立，無資金、無人員、無場所，大多數老年群體還未享受到來自于社區便捷、高效的養老服務，離全面實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的“六老”目標要求，還任重道遠。

三、堅持以人為本，必須大力推進我市養老事業創新發展

養老問題既是發展問題，也是民生問題。加快養老服務體系建設，是深入貫徹以人為本理念，促進社會和諧的客觀需要，也是積極應對人口老齡化挑戰的有效途徑。

（一）要充分認識辦好養老事業的重大意義，進一步增強加快養老服務體系建設的責任感、使命感。今年2月25日召開的全國老齡辦主任會議指出：“十二五”時期將是我國人口老齡化的加速發展期，人口老齡化形勢將更加嚴峻。因此，我們既要看到老年人口規模不斷擴大、家庭養老功能日益弱化、養老服務機構相對不足的嚴峻形勢，又要看到養老服務體系建設對于維護社會穩定、促進社會和諧、體現社會文明進步的重要意義。全市上下都要從戰略全局的高度，從改革、發展、穩定的大局出發，把養老服務體系建設作為最大的民生工程，列入全市經濟社會發展全局來規劃，列入相關部門重點工作來安排，強化領導，理順機制，明確責任，盡快出臺加快養老服務體系建設的扶持政策，吸引社會力量參與，從而構筑起政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助、多層次、多模式的養老服務體系，努力開創我市養老事業新局面。職能部門要落實好指導、管理和監督職能，高標準抓好養老服務體系建設中的具體工作落實。

（二）要加大政策、資金扶持力度，大力推動社會養老機構建設。要正確認識和處理好政府主導和社會參與的關系，充分發揮政府的主導作用，把政策作為資本進行投入，采取“筑巢引鳳”戰略，引導各類市場主體和社會組織參與。一要加大政策扶持力度。樹立開放式、創新式辦養老事業的觀念，盡快制定出臺符合我市實際、更加優惠的扶持政策，增強對市內、外民間資本的吸引力，借助外界力量辦好我們的養老事業。要采取與慈善機構合作、招商引資等多種途徑，創辦、新建、擴建一批養老機構，在土地、融資、辦照、稅收、信貸等方面給予更大力度的政策支持，進一步擴大養老機構規模，不斷滿足全市人民不斷增長的養老服務需求。二要加大財政投入力度。市級財政要按照調整財政支出結構、健全公共財政體系的要求，將老齡事業發展經費納入財政預算，并建立與經濟發展同步增長的財政投入機制。在加大對公辦養老機構新建和改、擴建投入外，對已運營的養老機構，尤其是民營機構，應采取按入住人數進行適當的財政補貼，以支持、激勵其發展。

（三）要積極探索建立新的養老模式，不斷豐富和發展養老服務體系。目前，我國主要有家庭、社區和機構養老三種模式，大體可用“9073”來概括，即90%在家庭，7%在社區，3%在機構。在我市，絕大多數還是家庭養老，入住養老機構的僅占1.1%左右，社區養老還是空白。因此，要進一步加快養老機構建設，大力提高社會供養能力，確保在保障好“五?！?、“三無”老人基礎上，逐步將機體失能、散居孤寡、自理能力較弱及家庭負擔較重的老人逐步納入社區養老范疇。一是積極借鑒劉家村居家養老服務經驗。即由村集體投資興建老年住宅樓，配備專職服務人員，村里達到一定年齡的老人免費居住，由家庭和村集體共同承擔養老義務。這是社區養老的新形式，適宜在經濟條件較好的村或社區進行推廣。二是大力扶持和推廣紫荊山養老模式。即由市民間資本創辦，開展企業化運營的老年公寓，由于其生存和發展具有特殊的示范作用，因此，政府要著力幫助解決制約其發展的瓶頸問題，大力扶持，以吸引更多的社會力量參與養老事業。從而使我市逐步形成以敬老院、福利中心和老年公寓集中養老、以鎮街或社區養老服務站（點）居家分散養老，投資主體多元化、養老模式多樣化的養老服務體系。三是加快探索建立社區養新老模式。要以城市社區和村改居建設為契機，新建小區，要按照國家住建部《城市居住區規劃設計規范》，配套建設社區養老服務用房，老舊小區則采取整合閑置資源的方式，按照統一名稱、統一標準、統一標識的要求，以社區為單位，建立為老人提供日間照料和居家養老服務功能的綜合性居家養老服務站（點），采取政府購買服務的方式，招聘專業養老服務機構或專業服務人員，建立轄區老人信息檔案，根據不同人群，制定差異化、個性化的養老服務項目，發揮服務人員專業化、服務內容個性化、資源配置集約化的優勢，使老人在家中也能享受到來自社區的服務。

（四）要堅持內強素質外樹形象，大力推進養老事業可持續發展。無論是公辦還是民營的養老機構，都不能完全依賴政府扶持獲得發展，必須堅持苦練“內功”，強化自我造血功能，不斷提高經營管理水平，吸引更多老人入住，逐步走上良性發展軌道，一要大力加強專業隊伍建設。將養老服務人員培訓納入國家職業技能培訓體系，通過向社會公開招聘的形式，招聘年齡在30歲至40歲之間，有孝心、愛心、耐心、肯吃苦，身體健康的人員，經過3——5個月的專業培訓，培訓內容要包括思想道德、護理技術及護理實習訓練等，對學員免學費、免住宿費，并給予相應補貼。經考核合格后持證上崗，以確保能為老人提供優質高效的服務。同時，要大力發展志愿服務隊伍，打造一支由黨員、干部、學生等為主體的社區志愿者養老服務隊伍，以彌補專業服務人員的不足。二要大幅提高從業人員待遇。工資、福利待遇的高低，不僅直接影響著服務人員的積極性和服務質量的高低，同時也關系到一個社會組織或企業應負的社會形象。因此，要在有效解決他們養老、醫療待遇的同時，逐步提高他們的工資待遇，以穩其心，激其力，用其能。三要不斷加大宣傳力度。政府職能部門和媒體，要積極培養、宣傳養老服務機構中的先進典型，為促進養老服務機構的發展提供輿論支持。各養老機構也要充分利用各種機會、開展形式多樣的推介活動，展示自身良好的社會形象。這樣，通過政府扶持、社會支持和自身的不斷努力，實現養老機構的可持續發展，為我市全面應對人口老齡化挑戰貢獻力量。