對黨政一把手監督存在的問題和對策

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黨的十7大以來，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展，對各級領導班子的監督逐步得到加強，然而，對各級領導班子一把手的監督還是一個薄弱環節，對一把手仍缺乏有效的監督機制和監督方法，查處的違法犯罪的領導干部特別是一把手的職務越來越高、涉案金額越來越大、性質也越來越嚴重，一把手違法違紀現象越來越突出。同志在全國組織工作會議上強調指出，“黨政‘一把手’，既是班子中平等的一員，又在班子中處于關鍵地位，負有特別重大的責任”。因此，加強對一把手的監督，不僅是當前加強領導班子建設的迫切需要，而且是鞏固黨的執政地位的內在要求。

一、對黨政一把手監督弱化表現的原因分析

一把手作為一級黨委、政府及有關部門的負責人，位高權重，責任重大，在領導班子內部有著舉足輕重的地位，理應珍惜黨和人民賦予的權力，執政為公，用權為民，嚴以律己，率先垂范，向黨和人民負責。然而，在腐敗與反腐敗的嚴峻考驗面前，他們中一些人走上了違法違紀的道路，不僅給國家和集體財產造成了嚴重損失，而且嚴重地損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象和權威。這里面既有一把手自身放松了世界觀的改造和黨性鍛煉等主觀原因，也有組織管理弱化、監督體制不順、社會環境影響等客觀因素。綜合來看，主要有以下幾個方面原因：

(一)權力過分集中于一把手個人手中，權力運作缺乏有效的制約。主要表現在三個方面：一是重大決策權相對集中。改革開放以來，隨著某些權力的下放，一些部門和單位在人、財、物方面相應地擴大了自主權，客觀上使一把手的權力增大和集中，在用人權、財物權、重大工程項目決策權等方面擁有高度集中的權力，特別是近年來在黨委常委會之上，又出現了一個書記辦公會或者碰頭會，使幾個書記特別是一把手權力的擴張更有了合法的載體，權力更加趨于集中。一方面是權力的高度集中，另一方面是權力的運作缺乏有效的制約，客觀上很容易造成一把手專權的局面，進而導致一把手的畸形行為和腐敗行為。近年來查處的一把手利用職權賣官鬻爵、利用財物管理權侵吞國家資財、利用重大工程項目審批權謀取私利的例子不勝枚舉，就說明了這一道理。二是民主集中制形同虛設。民主集中制作為黨和國家的根本組織制度和領導制度，已被實踐證明是防止個人專斷、加強集體領導的行之有效的工作制度。具體地體現在一把手的領導方式上，就是要求一把手既要勇于廣言納諫，又要善于集思廣益，既有集中指導下的民主，又有民主基礎上的集中。但在體制轉變過程中，與權力的高度集中相應，民主集中制在一些地方和部門民主不足、集中有余，某些一把手民主集中制意識明顯淡化，搞家長制、一言堂，手中的權力在運作過程中往往超越組織所賦予的權限，班子成員懾于一把手的獨斷專行，往往委曲求全，甚至無原則地迎合一把手的需要。在領導班子民主生活會上，一把手也往往“只聽不講，最后拍板”，相互之間難以實施有效的批評與自我批評。缺少制度約束和班子成員的監督，一些一把手在實際生活中往往為所欲為，頤指氣使，而置黨紀國法于不顧。三是權力的行使與承擔的責任相脫節。我國政府及政府內部的組織管理實行的是行政首長負責制，黨委系統實行的是集體領導和個人分工負責相結合的委員會集體領導制度。不論責任制以個人形式還是以集體的形式存在，作為班子一把手的領導干部都應對其權力行為負有責任，責任制都應對權力行使者不負責任的行為加以制約。但在現實生活中，卻只強調了一把手權力的行使，而忽視了其應承擔的責任，如重大決策失誤、失職瀆職、用人不當等，就難以追究有關人員的責任。權力與責任的脫節，就為一把手腐敗行為的滋生創造了條件。

(二)上級組織對一把手重選用輕管理，疏于教育和監督，且監督內容過于單一。在我國現行的干部管理體制下，來自上級組織的監督對一把手來說是最為有效的監督。長期以來，在干部管理中普遍存在的重選拔、輕管理、弱監督的現象，致使這一重要的監督渠道不能發揮應有的作用。一是重選拔輕管理。在選拔黨政領導干部特別是一把手問題上，各級組織對選用一把手是比較慎重的，較好地堅持了群眾路線和干部選拔的原則和程序，把住了干部選拔的關口。但在干部任職后的管理上，很多工作上級組織只管布置不管檢查，對下級的各項指標完成情況只聽或看匯報材料，而不去做認真的核實，參加雙重民主生活會也往往流于形式。二是重使用輕教育。干部使用后，上級組織只注重一把手的工作任務完成情況，而忽視對其思想動態、廉政勤政、工作作風等情況的監督，不能對其進行全面的動態的掌握。有的上級組織甚至片面強調“能人效應”，發現一把手存在問題也不能及時進行認真的批評幫助，果斷地采取必要的組織措施，即使處理起來也往往是大事化小、避重就輕，客觀上起了姑息縱容的作用。三是重“人治’’輕“法制”。在干部管理上，上級組織特別是一把手往往憑個人的印象和好惡用人管人，一些行之有效的制度，如崗位輪換、干部交流與回避等制度還沒有真正實行。

(三)監督主體受制于監督客體，對一把手監督缺乏必要的獨立性和應有的權威性。有效的監督應以監督客體處于監督主體的有效監督之下為前提，監督主體的監督、監察活動不受監督客體的直接制約和約束，這是保證監督主體充分獨立地行使監督權的必要前提。我國現行的干部監督管理體制，并未能有效地解決對監督客體特別是一把手的監督問題。首先是同級組織不敢監督。從了解情況的角度看，班子成員對一把手的政治思想、領導能力、勤政廉政情況最有發言權；但從實施監督的角度看，班子成員與一把手朝夕相處，時刻處在一把手的管理控制之下，又處于不利的位置，有的就根本不敢行使這個權力。其次是專門機關不敢監督。行使監督權的專門機構，如黨的紀律檢查委員會，行政系統的監察、審計等部門，司法行政系統的反貪機關，在領導體制上同時受同級黨委或行政首長和上級領導機關的雙重領導和制約，這些機關部門的領導權、人事權、財政權掌握在同級黨委或行政首長手中，客觀上形成了一種附屬型的隸屬關系。這就帶來兩個問題：一是作為具有監督同級黨委職能的紀檢委，由于受制于黨委的領導而難以對其實施有效監督，二是作為上級監察機關監督客體的行政首長，由于受時間和空間的限制，無法及時全面地了解和掌握其活動的情況和問題，也難以對其實施有效監督。這種同級黨委或行政機關的領導為主的監督體制，嚴重地影響了監督主體獨立性的發揮。再次是人民群眾難以監督。就理論而言，人民群眾是國家的主人，依法享有對領導干部包括一把手監督的權力，但事實上由于缺乏對領導活動和政策規定的了解，加上一把手政務公開不夠、民主氛圍不濃以及監督手段不健全等原因，人民群眾很難有效地行使監督權。

(四)專門監督機關和監督部門職能發揮、協調配合不夠，對一把手監督缺乏針對性。除了黨的紀檢機關、行政監察機關、司法反貪機關等監督主體受制于監督客體，難以發揮職能作用外，作為權力機關的各級人大及其常委會和民主監督機關的政協也囿于各種客觀因素，不能發揮應有的作用。各級人大及其常委會是最高的權力機關，也是最高的監督機關，其監督也最具有權威性，近年來人大的監督明顯加強，但由于人大制度不健全，職能發展還不充分，其監督往往對事不對人，體現在面上的象征意義多，有針對性、實質性的處理意見少。政協的監督也是象征意義多、權威性少，在會上提提意見，產生不了多大監督效果。這些監督機構在對一把手的監督上就程度不同地存在三多三少現象：即監督違法違紀多，監督工作情況少；事后監督多，日常監督少；具體的微觀事項監督多，全面的宏觀控制監督少。此外，這些監督機構對一把手的監督也缺乏明確的協調配合規則，因而，對一把手的監督就沒有多少約束力。

(五)監督制度不規范、不完備，對一把手監督缺乏可操作性。監督一把手行使權力，必須以一定的客觀依據為準繩，并通過一定的方式和程序來實現。建國以來，特別是十一屆三中全會以來，隨著民主政治建設的不斷加強，為了加強對黨政一把手的監督，我們黨有針對性地制定了一系列加強黨內監督的方針政策以及相應的規章制度。這些制度除《黨章》這部根本大法外，還有黨內政治生活的若干準則、黨員領導干部參加雙重民主生活會制度、民主評議黨員領導干部制度、中國共產黨地方委員會工作條例、“兩公開一監督”制度、干部交流和回避制度、黨政領導干部選拔任用工作暫行條例及處理規定等，這些制度規定為對一把手的監督提供了依據和保證。但從總體來看，這些監督制度不僅存在著落實不到位的問題，而且存在著相對滯后和不配套的問題，部分法規制度原則性規范多，可操作性細則少，規范對象泛指多、針對一把手少。如，一把手的權限如何設置、權力運作的程序如何規范等。去年頒布的黨風廉政建設責任制以及今年實行的領導干部任期經濟責任審計規定，雖有可操作性，但在有的單位還未能真正落實。

二、對加強黨政一把手監督的幾點對策

建立對一把手監督制約的有效機制，較好地解決對一把手監督難的問題，在對現行體制不作大的變動的情況下，應當從以下幾方面人手：

(一)把好關口，嚴格考核，加強上級組織對一把手的教育、管理和約束。一要嚴把選拔關。選用干部具有導向性，一把手在干部和群眾中更具導向作用和表率作用，選用須慎之又慎。選拔一把手必須堅持和體現干部“四化”方針和德才兼備的原則，堅決按照中央頒發的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》和《關于對違反{黨政領導干部選拔任用工作暫行條例)行為的處理規定》，建立健全選人用人責任制，擴大考核和選用領導干部的公開、民主程度，如實行領導干部競爭上崗制度和任前公示制度，在充分聽取和尊重民意的基礎上，經過群眾推薦、組織考察和必要的能力知識考試，堅持民主集中制的工作原則決定干部任免，真正把那些堅決執行黨的基本路線、政績突出、清正廉潔、群眾公認的優秀干部選拔到一把手工作崗位上來。二要嚴把管理觀。對選用的一把手，上級組織不僅要對其嚴格要求，加強教育，而且應有一套嚴格的制約機制，以有效的機制來制約一把手，促其執政為公、用權為民。如，實行領導干部任期試用制度，經過半年或一年的試用期，試用合格者才能正式上崗；實行領導干部誡勉談話制度，根據群眾反映和考核掌握的情況及時向一把手反饋，經常提醒，警鐘常敲；實行領導干部工作匯報和報告制度，要求下級一把手定期或不定期地實事求是地匯報工作情況，特別是重大情況；實行領導干部定期考核和經濟責任審計制度，加強對一把手廉政勤政情況和履行經濟責任情況的考核，創造一個能者上、庸者讓、劣者下的公平競爭環境。三要嚴把交流關。建立健全領導干部淘汰機制和交流制度，根據對一把手德能勤績考核的情況，經常不斷地選優汰劣，使各級黨政領導班子和領導干部在不斷的動態調整中保持優化狀態。

(二)以權治權，建立完善以民主集中制為核心的權力制約機制，嚴格限制個人權力，將一把手置于集體領導之中。一是健全制度，規范程序，嚴格限定一把手權力范圍。在建立權力制約機制上，除要認真貫徹落實已有的領導工作制度外，還應以健全民主集中制為核心，建立嚴格限制一把手權力行使的相關制度。如，建立重大問題民主決策制度。在重大決策、重要干部任免、重要項目審批和大額度資金使用上，都必須經集體討論研究，班子成員包括一把手每人都只有一票的權力，任何個人都無權作出決定；建立領導干部分工負責制度。集體決策后必須按照分工由領導個人負責貫徹和落實，任何個人都不能越權插手他人負責的工作；建立決策失誤追究制度等，以制度嚴格制衡一把手權力行使。二是實行政務公開，增加一把手權力行使的透明度。加大實行黨務、政務公開制度的力度，增加權力行使的透明度，把領導干部運用權力的過程，置于廣大黨員群眾的直接監督之下，使個人權力的運作始終納入組織和群眾的視野之中。

(三)完善監督，不僅要增強專門監督機關的監督作用，而且要加強相關監督部門的協調配合，形成對一把手監督的合力。一要增強專門監督機關行使權力的權威性和獨立性。加強對領導干部特別是一把手的監督，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”。紀檢監察機關作為實施監督監察的專門機關，擁有檢查監察權、處分權等其他組織不可替代的權力。為嚴肅紀檢監察機關行使權力的權威性和強制性，增強對一把手的監督，在現行的雙重領導體制不變的情況下，下級紀檢監察機關應從同級黨政領導為主、上級紀檢監察機關領導為輔，改為以上級紀檢監察機關領導為主、同級黨委領導為輔，在體制上作稍微調整，從而使下級紀檢監察機關對同級黨政一把手實施監督有較大的獨立性。此外，紀檢監察機關還應把經常性的監督監察同及時發現和查處領導干部違法違紀問題結合起來，不僅要及時懲處違規違紀者，而且要把好防范的關口，以切實發揮專門監督機關的作用。二是要加強相關監督部門的協調配合。對一把手實施監督，除紀檢監察監督外，比較有效的是人大、政協的監督，人大、政協近年來通過一些制度的完善，在對一府兩院工作的視察、檢查、評議干部等方面，起到了加大監督力度的積極作用。進一步加強人大、政協的監督，各級人大常委會要進一步做好對依法任免的政府部門“一把手”的法律監督，政協要發揮廣泛聯系社會各界人士的優勢，加強對各級“一把手”工作的民主監督。從而使紀檢監察、人大、政協以及審計、反貪等監督機關、部門協調配合，避免機關、部門之間監督內容單一、監督內容重復的局限性，以形成對“一把手”監督的合力。

(四)從嚴治黨，建立一把手黨風廉政建設責任制，嚴格實施責任追究制度，嚴肅懲處違法違紀者。同志指出：“黨要管黨，首先要管住領導班子和領導干部，一個政黨如果管不住，治理領導班子和領導干部，后果不堪設想”。而要實現黨要管黨，必須堅持從嚴治黨的原則，從嚴管好各級領導干部尤其是各級黨政一把手。從嚴治黨，首先必須建立一把手黨風廉政建設責任制。這不僅是由一把手在黨風廉政建設和反腐敗工作中的領導地位和責任所確定的，而且也是當前領導干部特別是一把手違法違紀現象增多的新情況、新特點所決定的。建立黨風廉政建設責任制，不僅可以提高一把手的廉潔意識和執行黨風廉政責任制的自覺性，使其主動地擔負起領導責任，“帶好班子，抓好隊伍”，而且能使其本人受到約束和限制，“管好自己”，不敢為所欲為。其次，還應嚴格實施責任追究制度。根據黨風廉政建設考核情況，紀檢監察機關和組織部門要對負有責任的一把手，提出責任追究的處理意見及建議，并嚴格實施。既要杜絕那種借口集體負責，而實際上誰都不負責任的現象，又要避免不分責任輕重，搞“一鍋端”的做法，更要防止本末倒置，在責任追究上避重就輕，大事化小、小事化了的做法，切實使違法違紀的領導干部特別是一把手受到應有的責任追究。