縣征地拆遷工作實踐與思考

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近年來，*縣委縣政府把加快城鎮化進程作為加快*經濟發展的重要戰略來抓，城市功能目標定位為：“一基地、一城市、一中心、一屏障”，提出了“1234”總體發展思路，其中明確提出“做好城市建設和管理這篇文章”，“突出城市開發建設，推進特色城鎮化建設”，成立舊城改造指揮部，整合資源，籌措資金，儲備項目，積極推進新區開發和舊城改造，加快城鎮化進程，城市建設迅速發展，城區面積增大，城市骨架拉開，“一城三片”的城市空間新格局已經形成?？h城建成區面積從3.5平方公里擴展到7.8平方公里，按照*縣新一輪修編的《*縣城總體規劃》，到2023年，將達到16.5平方公里。但由于受到建設資金不足和土地資源嚴重匱乏兩大瓶頸的制約，城市開發建設征地和房屋拆遷難已成為實現科學發展、和諧發展的一大難題，因城市拆遷安置而引發的社會矛盾層出不窮，成為社會不安定因素的重要隱患，化解這些矛盾糾紛占據了政府部門大量的精力，如何鈍化和調解因此而產生的各類糾紛矛盾，變“要我搬”到“我要搬”、“要我拆”到“我要拆”，實現“和諧拆遷”成為擺在我們面前的一道現實而又迫在眉睫的課題。為此，*縣委預防職務犯罪工作領導組組織了對*縣征地拆遷安置工作的專題調研，并借鑒我省大理、麗江等地的先進經驗，以期找到破解我縣征拆工作難題的辦法，為盡快把縣城打造成支撐經濟發展、基礎設施完善、服務功能健全、人居環境優美、發展協調有序的新興城市鋪平道路。針對近年來*城市征地拆遷安置工作存在的問題，提出推進征地拆遷工作的建議。

一、*縣近幾年來的征地拆遷基本情況

（一）土地征收情況。

2003年以來，根據全縣各項建設用地的需要，我縣先后對水麻高速公路、城市垃圾處理場、大峽谷景區、向家壩水電站以及高灘新區等項目建設用地實施了土地征收。截止20*年5月，全縣各類建設已涉及征收集體土地約1160公頃，其中農用地占80%。

（二）城市房屋拆遷情況。

自2004年以來，我縣的城市拆遷項目涉及1800余戶近28萬平方米。分別為：2004年6月沙坪新區拆遷，2005年4月高灘重慶路連接線拆遷，2005年8月團結路老商品房拆遷，2005年11月田壩新街拆遷，2006年1月剪刀灣棄渣場拆遷，2006年2月壩尾槽迎賓路拆遷，2006年4月春暉廣場規劃片區拆遷，2006年5月高灘“高管用地”拆遷，2006年6月云天化中學教育小區拆遷，2006年8月高灘大面拆遷，2007年8月壩尾槽南片區拆遷，2007年9月高灘新區第二期拆遷，20*年完成了10個項目約500余戶8萬余平方米的城市房屋拆遷，近年來累計拆遷城市房屋面積約30萬平方米。20*年以后，從舊城改造近期、中期和遠期的工作規劃來看，人民路工商局片區、團結路尾端片區、團結路國土局片區、中咀片區開發改造項目將按照“成熟一片、開發一片、改造一片”的方法原則陸續上馬，*將有大量的城市房屋拆遷工作。

（三）主要適用的法律法規及做法

1．土地征收方面。

我縣在土地征收工作中的主要法律和法規依據是《中華人民共和國土地管理法》和《云南省土地管理條例》，并依據上述法規制定具體的辦法（*縣人民政府《關于印發<*縣建設用地管理辦法（試行）>的通知》）和針對每個重大征地項目擬訂具體的實施細則。近幾年來，我縣在征地實施過程中，對被征地群眾和集體經濟組織大都是采取貨幣補償方式一次性補償后由被征地群眾自謀職業。

2．拆遷安置方面。

在每一宗房屋拆遷過程中，我縣始終嚴格按照國務院《城市房屋拆遷管理條例》和《云南省城市房屋拆遷管理規定》等法規政策穩步實施房屋拆遷安置工作，幾年來主要采用“統一規劃、統一設計、劃地安置、聯合自建”為主，貨幣補償和產權調換為輔的安置模式，較為充分地考慮了失地農民的生存利益。隨著*城區可供開發的土地越來越少，在今后的拆遷中，由于我縣土地資源非常有限，劃地建房安置辦法已不太現實。拆遷補償安置模式逐步演變為“以貨幣補償和產權調換為主，統一規劃、統一設計、統一建房”為輔的拆遷補償安置方式。

二、*縣征地拆遷安置工作存在的問題

（一）舊土地利用總體規劃的制約。

科學規劃，合理利用土地資源是當前城鎮化發展必須充分考慮和平衡的重要工作。但是，因受到當時的局限性和上級指標的控制，*縣上一輪土地利用規劃在編制指導思想上重點強調的是耕地保護和吃飯問題，而對于經濟快速增長，城市化、工業化的快速推進缺乏充分的考慮。同時，由于規劃中注重強調了耕地總量動態平衡、保護基本農田和控制建設用地規模等，而忽略了推進土地集約利用，提高土地利用效率等，導致對一些規劃指標的預測不夠科學、規劃布局不合理。根據上一輪的土地利用總體規劃布局分布，全縣公路沿線以及稍開闊、平坦地方的土地都是規劃的基本農田，基本農田是一條不可逾越的紅線，而這些剛好又是我縣近幾年擬開發建設的地方。上述原因致使我縣的土地征收報批工作非常困難。

（二）征拆補償執行標準偏低。

1．征地補償標準偏低。

根據《土地管理法》第四十七條規定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。各種費用的計算標準是以被征用地的前三年平均產值的倍數來計算的。而我縣現行的征地補償標準執行的是水政發〔2003〕34號文件，執行的征地補償標準是六年前的年產值標準，六年來我縣的各種農副產品價格成倍增長，而土地年產值卻沒有變。對此，群眾反響較大，認為是相關部門不顧農民的生活，是在坑農、害農，從而激化了矛盾，給征地工作帶來了諸多困難。

2．拆遷補償標準偏低。

今年11月縣委預防職務犯罪工作領導組組織相關部門到我省的大理、麗江等地考察征地拆遷安置工作。大理、麗江對框架結構房屋每平方米補償1200元左右，麗江對每戶還要劃地400平方米，主要鼓勵被拆遷戶搞庭院經濟等產業。而我縣的劃地重置價格框架房屋每平方米才補償420元。大理、麗江對于補償房屋價格標準的確定有兩種：一種是按三年的市場均價，另一種是完全意義上的市場評估，兩種情況都讓被拆遷戶基本上能在當地買得起商品房。大理、麗江都較充分地考慮不同地段客觀存在的房屋價值差異，我縣以前對房屋的補償沒有足夠考慮地段差異，不論是城中心還是城區結合部，都是執行同樣的補償標準；大理、麗江對無證房的處置也相對寬松，大體按照建筑成本補償。

（三）政府職能部門既是運動員又是裁判員。

我縣的城市房屋拆遷有限公司其實質是縣建設局的一個職能股室，按照縣委、縣政府的要求具體組織城鎮化進程中的房屋拆遷工作，在財政緊張和土地資源匱乏兩個瓶頸嚴重制約下，以很小的拆遷成本，幾年來實施了近四十萬平方米的城市房屋拆遷工作，且做到了無城市房屋拆遷原因出縣上訪情況。這種既是運動員又是裁判員的做法，盡管適應和滿足前一階段我縣城鎮化進程的需要，但隨著《物權法》、《城市規劃法》的頒布實施以及《城市房地產管理法》的修訂，加之明年《城市房屋拆遷條例》還有較大修改，顯然先前的有效做法得不到法理支持，也一定程度的忽略或侵犯了被拆遷人的合法權益。

（四）資金運作不夠規范。

按照規定土地出讓金應當實行財政專戶專管，嚴格收支兩條線的管理運行，但我縣的財政盤子總量小，保吃飯后所剩不多，遠不能滿足相對發展較快城鎮化建設的需要。為了保證城市建設的可持續推進也為了不給被拆遷戶打白條，有時土地出讓金的管理使用存在與文件要求不一致的現象，也由此受到上級審計部門的質疑意見，縣政府組織相關部門研究并出臺過一些針對性的辦法，但在實踐中效果不佳。

（五）歷史原因形成的特殊情況。

在我縣房屋拆遷過程中，我們對群眾反映的問題進行了認真梳理，有很多情況屬于歷史原因造成，在實施時不能一概而論，簡單按照拆遷安置方案予以處置。

1．業主私自改變房屋用途；

2．業主未完善相關手續，私自對原有產權房進行改擴建；

3．城鄉結合部未列入城市規劃區前的老土木結構房屋未辦產權證或證件不完善；

4．家庭內部結構發生變化，房產分割未完善手續的；

5．經濟條件確實特別困難，房屋不夠住的；

6．雖結婚在外地，但戶口未遷出，又在原居住地建有無證房居住的；

7．由于有關職能部門工作原因形成的其它情況。

以上這些特殊情況按照拆遷政策是不予補償的，或者象征性的體現一下，導致被拆遷戶在能力和情感上接受不了，使拆遷工作難以進行；如果補償，又與現行的拆遷政策有沖突，找不到相關的政策依據作支撐，標準也很難確定，補償過程中如果前后的連貫性把握不好的話，容易引起更大更多的拆遷矛盾糾紛。

（六）征拆工作軟環境建設相對薄弱。

在以前的征拆工作實踐中，確實有很多地方值得調整總結，比如因為工作人員的素質不高、服務態度不好以及工作方法簡單等，致使我們的工作走了不少彎路，在老百姓的心目中留下了不好的印象，與當前構建和諧社會的要求不相適應，也客觀上增加了工作的難度。被拆遷戶總體講是弱勢群體，一部分確有一些不切實際的想法，一部分抱著“金窩銀窩不如自己的狗窩”的老觀念，不爭的事實是城市建設的原因讓他們失去土地和家園，要讓所有被拆遷戶一下子接受現行的征拆政策很不現實，有效地推進征拆工作，需要我們在“軟環境”方面下更多功夫。

（七）被征拆遷戶的就業及社會保障問題突出。

幾年來的城市房屋拆遷被征拆戶大多集中安置在鹽豐、壩尾槽和高灘等安置小區，以門面經營作為被征拆戶的謀生主要方式，被征拆戶超過三分之二是部分或完全失去土地的農民，自身經營商業受到經驗和資金條件的限制，加之*目前的市場經濟規模尚未發展壯大，直接導致幾個拆遷安置小區的門面出租率和價值偏低，目前經濟危機的影響越來越明顯，被征拆戶的就業及社會保障問題越來越突出。

（八）房地產業要適度開發。

我縣的人口總量小（接近10萬），流動人口少，經濟總量小，財政收入不多（目前每年1億左右）；據不完全統計，目前縣城內各類閑置的可用住房在10萬平方米以上，縣城五分之一以上的家庭有兩套以上住房。今年縣委、縣政府在城市建設資金方面的定位是適度舉債，未來一兩年內不可能有充足資金投入到城市基礎設施建設上去；當前全國乃至全球房地產業呈停滯或下滑狀況，也一定程度的波及到我縣，因此我縣的房地產業應當注意適度開發。

三、推進征拆工作的建議

（一）科學規劃，合理利用土地資源。

對土地進行重新科學規劃，有利于合理利用土地資源。今后我們要根據*縣“十二五”發展規劃的要求，以規劃為龍頭，對原有的土地利用總體規劃進行科學的調整，整合土地資源。指導思想要轉變到從促進經濟社會可持續發展，確保未來發展空間，強化規劃的導向作用，科學制定產業功能區規劃，合理安排產業布局，積極倡導“工業向園區集中，農民向城鎮集中、農業向規模集中”的思路上來，不斷優化用地結構。

（二）以市場為導向，適當提高征地拆遷補償標準。

在今后的城市房屋拆遷中，政府要加強引導并出臺相關政策，在制定每宗拆遷安置方案時都要充分搞好市場調查，適當調高征拆補償標準，確保房屋拆遷補償標準與市場價之間保持相對的平衡。同時，要充分考慮被拆遷房屋的地段差異，做好科學的評估報告，不搞“一刀切”、一個價。千方百計落實好黨中央強調的“多予少取放活”的政策要求，保證被征拆戶生活水平均有提高。

（三）切實轉變政府職能，規范拆遷管理工作。

政府在城市拆遷中要有所為有所不為。隨著社會主義市場經濟的發展，政府管理社會公共事務職能逐步步入法制化軌道，其管理形式、手段、方法、途徑發生了重大變化。作為城市建設和管理主體，有依法管理土地，依法規劃城市的責任，對城市房屋拆遷有管理職責。具體在城市拆遷工作中，政府要有所為有所不為，政府的角色應當由當事人向管理者轉變。其管理職能是：制定城市房屋拆遷中長期規劃；限制拆遷關系人行為；協調部門關系；加大宣傳力度，增強依法辦事意識。政府不再作為當事人一方和被拆遷人簽訂補償安置協議，制定貨幣補償價格。由拆遷人和被拆遷人這兩個平等民事關系主體，共同協商補償安置。政府在拆遷工作中承擔監督管理職能，不直接參與拆遷行政許可、拆遷糾紛的協調與裁決、強制拆遷、監管補償安置資金等具體拆遷事務，而主要從宏觀上來管理拆遷工作，避免形成被拆遷人和政府直接對立的局面。對于完全意義上的公益項目，政府的組織引導力度可適度加大。

（四）拓寬融資渠道，規范資金運作。

要多渠道籌措拆遷資金。一是要加大財政投入，做到不拖欠拆遷戶的征地拆遷補償費；二是要嚴格實行土地出讓招、拍、掛制度，加大對現有存量土地的變現，為征地拆遷及安置籌措資金；三是處理好“招商引資”到“招商選資”的轉變環節，選擇有實力和社會責任感強的開發商到我縣投資；四是成立舊城改造指揮部，充分發揮政府引導和市場運作的雙重機制，組織城市房屋拆遷專項資金，確保拆遷安置資金到位。

（五）積極預防，有效監督。

對種種歷史原因形成的特殊個案的處置必須慎重。一方面個案情況復雜很難準確把握，通常只把處置結果簡單公告，有的甚至未予公開（比如經濟方面的），這也是老百姓經常質疑的地方；另一方面處置個案的彈性較大，也容易產生一些違紀違法行為。因此對個案的處置應當引入預防職務犯罪和監督機制，有關部門全程參與并實施有效監控，絕不能只簽個字了事；其次要充分發揮相關部門的作用，聯席辦公會議要開好，集體處置的方法要堅持好；再者盡量拿出對同一類問題的具體處置辦法（比如困難指標），有相對統一的處置標準。

（六）以人為本，和諧拆遷。

1.制定政策，惠民利民。堅持以人為本、讓利于民，以市場為導向，以法律法規為依托，制定公正合理優惠的拆遷補償安置政策。一是合理計算被拆遷房屋面積。針對*縣城房屋密集的實際，適當提高容積率，對迅速搬遷的被拆遷戶給予一定標準的獎勵，充分調動被拆遷戶的搬遷積極性。對經濟狀況確實差的困難群眾，要充分予以照顧。二是合理確定貨幣補償標準。充分尊重評估機構對拆遷房屋的評估結果，本著就高不就低的原則，體現最大的寬容性，按類別制定合理的補償標準進行補償。三是合理安排被拆遷群眾生活。開展技能培訓，對被拆遷戶中的下崗失業人員、失地農民，優先安排合適崗位。開發改造市場，安排被拆遷戶進駐經營。勞動保障、勞務輸出、教育、衛生、民政等部門要及時出臺政策，解決被拆遷戶就學、就醫、低保等實際困難，以最大限度維護被拆遷群眾的合法利益，解除被拆遷群眾的后顧之憂，為“和諧拆遷”打下基礎。

2.群眾參與，陽光操作。堅持依法、公平、公正、公開的原則，讓被拆遷戶參與拆遷全過程，保障被拆遷群眾的知情權、參與權和監督權。一是群眾參與制定拆遷政策。政策出臺前，召開由被拆遷群眾參加的座談會、征求意見會、聽證會等，反復征求意見，使政策充分體現民意。二是廣泛宣傳讓群眾知情。通過新聞媒體、召開會議、張貼公告等形式廣泛宣傳有關拆遷安置的法律法規、政策、補償安置標準、工作程序等；通過領導接待日、大接訪大下訪活動等方式與群眾直接交流，解疑釋惑；組建拆遷工作隊員進村入戶，做政策宣傳解釋工作。三是實施陽光操作。在房屋拆遷評估機構選定、房屋丈量、違法建筑的認定、補償數額及資金兌付、拆遷后生活保障等情況，都向社會公示，接受群眾監督。嚴肅工作紀律，對開發建設人員及資金使用情況進行監督，由紀檢監察部門牽頭組成工作組，及時發現問題、杜絕漏洞，妥善解決群眾投訴和舉報。

3.健全機制，嚴密組織。一是加強組織領導。我縣已舊城改造指揮部，要抽調優秀干部和專業技術人員負責拆遷征地、規劃設計、政策法規咨詢等工作，建立健全與舊城改造指揮部相銜接的組織體系和工作機制。二是完善工作制度。進一步建立健全拆遷行政許可聽證、公示制度，召開由被拆遷戶參加的行政許可聽證會，行政許可的各項要件在聽證現場進行公示；進一步建立健全信訪接待服務制度，成立專門的信訪工作組，實行“首問負責制”；進一步建立健全舉報投訴制度，在拆遷指揮機構和拆遷現場設立舉報箱、舉報電話，并指定專人負責，對每個舉報事項都認真辦理并給予明確答復；進一步建立健全監督檢查制度，實行臺帳工作方法，及時上報工作進度，發現問題及時解決；實行“限時辦結制”，對群眾的合理訴求和反映的問題，做到大事小事不過夜，棘手問題現場辦公；實行一站式服務制度，從丈量、認定到補償資金的兌付，都在拆遷現場進行。三是建立聯動機制。建立縣、鄉（鎮）、村、社區（居委會）、工作人員上下聯動工作機制，一級包一級，層層抓落實。各級政法、信訪等部門全力做好引導和矛盾化解工作。人大、政協和各相關部門廣泛參與，密切配合，形成強大的工作合力。保障拆遷工作有序、平穩、快速推進。

4.真情服務，親情拆遷。拆遷工作人員要充分理解被拆遷群眾為城市發展所作出的犧牲和貢獻，做到親情拆遷、和諧拆遷，確保每戶群總自愿拆遷，不搞一戶強制拆遷。一是要做深入細致的思想工作。拆遷開始后，拆遷工作隊員登門入戶做工作，確保入戶率100%、見面率100%、爭取理解率100%，確保群眾積極主動支持搬遷、參與建設。二是實行文明拆遷。拆遷工作人員要通過采取交友法、算帳法（算補償面積賬、算補償價格賬、算環境改善賬、算生活質量賬）、一線工作法等，有效解除被拆遷群眾的疑慮，營造廣大被拆遷群眾積極配合、主動參與的良好局面。三是注重解決實際問題。縣、鄉（鎮）、村、社區（居委會）各級各部門都要為被拆遷群眾全方位提供拆遷服務。設立房源咨詢中心，在政府網站、電視臺、拆遷集中地房源信息，千方百計提供待租待售房源，方便被拆遷戶選購選租。針對孤老、殘疾、弱智、重病患者等困難群體的實際情況，工作人員實行上門服務，幫助聯系周轉房、組織義務搬家等。對住房確實困難且符合廉租住房保障的被拆遷群眾，納入廉租住房范圍解決。被拆遷群眾安置后，要廣泛開展親情回訪活動，組織看望慰問，了解掌握群眾的生產生活情況，認真傾聽群眾呼聲，及時解決就醫就學、水電交通等突出問題，切實保障群眾的正常生產生活。

（七）逐步健全失地群眾的就業及社會保障制度。

1、健全就業保障制度。

一是加大就業培訓，努力增強就業能力。免費向失地農民提供用工信息，免費提供就業培訓。二是積極推進*縣工業園區建設度，大力增加就業崗位，引進一些真正有實力的企業，尤其是勞動密集型產業，并出臺相關優惠政策，為被征拆戶提供更多就業機會。三是規劃建設功能性項目，建立保證長效回報機制。積極鼓勵行政村或村民個人參與農貿市場、商品交易市場、賓館、酒店等功能性項目建設，在拆遷安置小區內興建集貿市場，優先安排失地農民的經營攤位，從而保證失地農民長效回報。四是實施扶助工程，鼓勵農民創業。對失地農民自謀職業和自主創業的，比照城鎮下崗職工再就業的優惠政策，核發《失地農民再就業優惠證》，并可享受一定年限內的免征營業稅、所得稅、城市維護建設稅、教育附加等優惠，免交管理類、登記類和證照類所涉及的行政事業性收費。

2、健全社會保障制度。

對于在拆遷中失去土地的農民，要想方設法予以保障救濟，努力推進三條保障。一是實行“困有所濟”。對失地農民中喪失勞動能力的，優先列入特困救濟對象；同時，為完全失去土地的農戶辦理“農轉非”，對符合條件的，要列入城鎮低保對象。二是實行“老有所養”。建立失地農民社會養老保險制度，在農民自愿的前提下，政府每年應從縣級土地收益中提取一定資金用于失地農民參加社保配套資金。三是實行“病有所醫”。建立失地農民住院醫療保險制度，實行失地農民個人繳費、縣鄉財政配套、當年參保當年享受，當年停保當年退出的辦法。

（八）完善政策配套措施，促進房地產業又好又快發展。

房地產產業是一項社會經濟發展關聯度高的綜合性產業，房地產開發是拉動地方經濟發展的重要經濟增長點，但過度開發會形成房地產泡沫經濟。當前，我縣的房地產供求市場已基本處于相對飽和狀態，按照舊城改造規劃，今后幾年我縣將繼續加大舊城改造力度，特別是逐步加大房地產開發固定資產投資力度，才能確保我縣國民經濟增長速度不致下滑。是繼續加大房地產場開發力度還是保持適度開放，關鍵在于政府引導并制定切實有效的配套政策保障措施，筆者認為可采取以下幾個方面配套政策措施：

1.充分發揮區位優勢，加大宣傳力度，快速提升*縣知名品牌效應。*作為出川入滇的重要大通道，目前已具備水（*港）、陸（昆水高速公路和內昆鐵路）、空（距宜賓機場約30公里）交通便捷優勢，在昭通市范圍內經濟相對較發達，在宣傳工作上大有可為，一是積極爭取省、市級重要會議在*召開，不斷擴大在省內的知名度；二是充分利用昭通、重慶等5市經濟協作工作會議機制平臺，擴大*的影響力。

2.城市規劃中應注重商貿、適宜人居的功能定位。當前，我縣舊城改造任務艱巨，多數建筑修建于上世紀80年代，同時又由于容積率小，建筑密度大，極大地浪費了土地資源，導致了城市綠化率低，嚴重影響了城市形象。立足于我縣建精品城市、花園城市、特色城市的實際，今后在舊城改造及開發建設中應特別注重各項規劃指標的前瞻性。

3.優化環境質量，努力實現適宜人居環境質量跨越。通過近幾年來的環境整治，我縣城市臟、亂、差的現象得到了徹底改觀，但由于云天化廠區位于城市區內的歷史原因，廣大市民及外地人均對該廠造成的空氣環境質量心存不安，在很大程度上影響了外地人到我縣購房居住的愿望。要改變目前市民心理狀況，一是相關權威機構可定期空氣環境質量狀況指標，消除市民對空氣環境質量差的恐懼心理；二是繼續加大對相關企業的排污達標整治工作，同時切實提高城市綠化率，讓廣大市民呼吸到更加新鮮的空氣。

4.進一步加大招商引資力度，更加積極創造有利條件引進大中型企業到我縣工業園區落戶建設，創造人流、物流的聚集效應。近幾年來，我縣工業園區建設各項工作扎實有效，但由于我縣工業園區建設起步較晚，相關基礎設施配套不完善而形成了投資上的先天不足，引進洽談的投資企業望而卻步，錯失了投資發展機遇。實踐證明，地方經濟實力強，必然導致人口急劇增加，城市人口規模才能得到快速擴大。

5.制定更加優惠的吸納人口政策措施?，F階段，各地在吸納城市人口方面都有不同的配套政策，如凡購買了當地商品房的，可按一定人口數量納入城市戶口。我縣的情況基本類似，但優惠條件不夠，政府還可以制定更加優惠的人口吸納政策，以促進外地人到我縣購房居住，推動我縣房地產產業的快速發展。