十六大以來對我國依法行政取得的進步

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黨的十六大以來，以同志為總書記的黨中央高度重視社會主義民主法制建設，認真貫徹落實依法治國基本方略，將其作為全面建設小康社會的目標之一。實行依法治國基本方略的基礎和關鍵，在于行政機關必須嚴格依法行政。根據黨中央的統一部署，國務院積極行動，采取措施，全面推進依法行政，取得了顯著成效。近日，記者就十六大以來政府依法行政取得的新進展，采訪了國務院法制辦公室黨組書記、主任曹康泰同志。

問：十六大以來，特別是本屆政府組成以后，在推進依法行政方面做了大量卓有成效的工作。請您談談近年來推進依法行政的主要特點。

答：本屆國務院在推進依法行政方面有三個顯著的特點：一是目標明確。*年3月，在本屆政府組成后的第一次全體會議上，總理就提出要把依法行政作為政府工作必須遵循的三項基本準則之一；*年3月5日，總理在十屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中又明確提出了建設法治政府的奮斗目標。二是全面推進。本屆政府組成后，積極指導督促各級政府及政府各部門，把依法行政貫穿于政府工作的各個環節、各個領域，全面加強依法行政，切實提高依法行政的能力和水平。三是措施得力。四年多來，國務院以貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》為主線，每年明確幾項推進依法行政的重點工作，下大力氣抓出成效，年年都有新舉措，一步一個腳印，扎扎實實，穩步推進。

問：全面推進依法行政，核心在加強政府自身建設，要使行政機關嚴格依法辦事，防止行政權力被濫用。本屆國務院在加強政府自身建設方面采取了哪些重要舉措？

答：國務院高度重視政府自身建設，采取多項措施，切實轉變政府職能，創新管理方式，為全面推進依法行政提供體制、機制上的保障。具體來講，主要有以下五個方面：

一是適應全面推進依法行政的要求，《全面推進依法行政實施綱要》。*年3月22日，國務院制定并了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求以及主要任務和措施。同年6月，國務院召開全國電視電話會議，對貫徹落實《綱要》作了部署。這一綱領性文件的制定和實施，是我國政府法制建設中具有里程碑意義的重大決策，表明依法行政發展到了一個新的歷史階段。

二是認真貫徹實施《行政許可法》。*年，全國人大常委會制定了《行政許可法》。《行政許可法》的頒布，是我國社會主義民主與法制建設的一件大事，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，深化行政審批制度改革，推進行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進政府職能轉變，全面推進依法行政，都具有重要而深遠的意義。國務院高度重視《行政許可法》的貫徹實施，*年1月，召開了各省、自治區、直轄市政府和國務院各部門主要負責人參加的工作會議進行部署，并舉辦了省部級領導干部專題研討班。各地方、各部門按照國務院的部署，對本地方、本部門的行政許可項目及其依據和實施主體進行了全面清理。據統計，自《行政許可法》頒布以來，31個省、自治區、直轄市政府和58個國務院部門，共清理行政許可項目25,797項，取消8,666項，調整1,841項；在清理行政許可依據和清理行政許可實施主體上也做了大量工作。今年，國務院審批制度改革領導小組決定，對國務院各部門的行政許可項目再進行一次全面清理。

三是完善應急管理的體制、機制和法制，提高預防和處理突發事件的能力。國務院總結防治“非典”的經驗，認真研究和加強政府應急管理工作，制定了《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項應急預案、80件部門應急預案。同時，制定了《突發公共衛生事件應急條例》、《重大動物疫情應急條例》等行政法規，向全國人大常委會提交了《傳染病防治法（修訂草案）》、《動物防疫法（修訂草案）》、《突發事件應對法（草案）》等法律議案。

四是，制定《政府信息公開條例》。今年4月5日，國務院公布了《政府信息公開條例》。這是推進依法行政、建設法治政府的重要舉措，對提高政府透明度，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，加強政風建設，預防腐敗現象，都具有重要意義。

五是著力推進基層政府依法行政，夯實基礎，加快法治政府建設步伐。推進依法行政、建設法治政府，重點在基層，難點也在基層。國務院高度重視推進基層政府依法行政工作，今年7月國務院召開了全國市縣政府依法行政工作會議，總結交流了近些年來市縣政府推進依法行政取得的成績和經驗，分析了存在的主要問題，對今后一個時期推進市縣政府依法行政工作作了全面的部署。

問：加強政府立法工作，提高立法質量，是全面推進依法行政、建設法治政府的前提和基礎。請您將近年來政府立法工作的主要內容介紹一下。

答：從*年到2007年7月，國務院共向全國人大常委會提交法律議案33件，制定行政法規125件。同時，有規章制定權的地方政府結合本地實際制定了2925件地方政府規章，起草了大量地方性法規，國務院部門制定了1099件部門規章。國務院在近年來的政府立法工作中，始終注意抓了以下幾個方面：

一是高度重視保障人民群眾生命財產安全和人身健康等公共安全方面的立法，向全國人大常委會提交了《突發事件應對法（草案）》、《治安管理處罰法（草案）》、《農產品質量安全法（草案）》等法律議案，制定了《突發公共衛生事件應急條例》、《重大動物疫情應急條例》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》、《煙花爆竹安全管理條例》等行政法規。

二是高度重視深化經濟體制改革、規范市場經濟秩序等完善社會主義市場經濟體制方面的立法，向全國人大常委會提交了《反壟斷法（草案）》、《公司法（修訂草案）》、《企業所得稅法（草案）》、《電子簽名法（草案）》等法律議案，制定了《直銷管理條例》、《糧食流通管理條例》等行政法規。

三是高度重視教育、文化、衛生等社會管理和公共服務方面的立法，向全國人大常委會提交了《義務教育法（修訂草案）》、《傳染病防治法（修訂草案）》等法律議案，制定了《艾滋病防治條例》、《血吸蟲防治條例》、《工傷保險條例》等行政法規。

四是高度重視約束行政權力、規范行政行為的立法，向全國人大常委會提交了《行政許可法（草案）》、《公務員法（草案）》等法律議案，制定了《政府信息公開條例》、《行政復議法實施條例》、《行政機關公務員處分條例》等行政法規。

問：行政執法領域一直是社會各界關注的焦點。本屆政府在規范和改進行政執法方面采取了哪些措施？

答：行政執法涉及人民群眾的切身利益，既是推進依法行政的關鍵環節，也是難點。目前，一些地方和領域重復執法、交叉執法、多頭執法、執法力量分散的現象仍然存在，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題還比較突出，執法權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題還沒有從根本上解決，侵害人民群眾合法權益和以權謀私的腐敗現象仍時有發生。針對這些問題，國務院囑要抓了兩個方面的工作：

一是推進行政執法體制改革，規范行政執法行為。按照國務院的統一部署和要求，各省、自治區、直轄市政府積極開展相對集中行政處罰權工作，進行綜合行政執法試點。據統計，除經國務院批準的82個相對集中行政處罰權試點城市外，還有190個市級政府和804個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作。183個市級政府和830個縣級政府開展了綜合執法試點工作。相對集中行政處罰權和綜合執法的領域已從最初的城市管理逐步擴展到文化、旅游、礦山安全、農業、林業、水利、交通等領域，有效整合了分散的執法力量，減少了執法人員，提高了執法效能，較好地解決了多頭執法、相互扯皮、執法擾民的問題。

二是推行行政執法責任制，確保法律法規的正確實施。2005年7月9日，國務院辦公廳印發了《關于推行行政執法責任制的若干意見》。根據《若干意見》的要求，各地方和各部門依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，建立健全執法主體資格制度和行政執法案卷評查制度，建立評議考核制和錯案追究制，積極探索行政執法績效評估辦法。各省、自治區、直轄市政府和國務院各部門都修改、廢止了一批職責交叉或者與上位法相抵觸的執法依據，清理了一些不合法的行政執法主體，在一定程度上理順了執法關系，提高了行政執法的質量和水平。

問：對抽象行政行為的監督是依法行政的一項重要內容。請您將本屆政府在加強法規規章備案審查的有關工作介紹一下。

答：國務院領導多次強調要認真貫徹實施《立法法》和《法規規章備案條例》，加強對抽象行政行為的監督，維護法制統一和政令暢通。四年多來，國務院法制辦共審查報國務院備案的地方性法規、規章1017件，發現存在問題的319件，作出處理的309件。各省、自治區、直轄市積極研究建立地方四級政府、三級監督的規范性文件備案審查制度。目前，31個省、自治區、直轄市政府和90%以上的市級政府、80%以上的縣級政府已經建立了對所屬部門和下一級政府的規范性文件備案審查制度。據統計，各省、自治區、直轄市政府四年來共收到報送備案的規范性文件26,238件，發現問題并作出處理的1286件，有效地維護了法制統一和政令暢通。

今年年初，國務院決定對現行有效的行政法規和規章進行一次全面清理。并明確要求要堅持開門清理，充分發揮專家、學者的作用，充分聽取社會各界的意見，在綜合各方面意見和建議的基礎上，對現行的行政法規和規章提出繼續有效、需要修改完善、應當宣布失效或者應當廢止的意見，報制定機關批準后向社會公布。目前這項工作正在緊張進行。

問：行政復議是化解行政爭議的重要法律渠道，也是全面推進依法行政的一項重要舉措。通過加強行政復議工作，對于加強行政監督、促進社會和諧穩定發揮了哪些作用？

答：2006年9月，中辦、國辦印發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，對加強新形勢下行政復議工作提出了明確要求。同年12月，國務院召開全國行政復議工作座談會，對進一步加強行政復議工作作了全面部署。今年5月，國務院了《行政復議法實施條例》，對行政復議的一些基本制度具體化，增強可操作性，進一步暢通行政復議渠道。近幾年來，各地方、各部門不斷完善行政復議的配套制度和具體程序，通過建立行政復議聽證和案卷公開查閱制度等多種方式，努力提高行政復議的質量和效率。

自《行政復議法》頒布實施至2006年底，國務院共收到行政復議申請2997件，辦結2950件；各地方和國務院各有關部門共受理行政復議申請51萬多件，其中平均維持率為57%，改變率為19%，申請撤回率為18%。全國80%的行政復議案件能夠做到“案結事了”，申請人不再向法院起訴。在經過行政復議后又向法院起訴的案件中，法院平均維持率為58%，改變率為16%，當事人撤訴率為18%，當事人對行政復議的滿意度逐年提高。行政復議制度在化解行政糾紛，糾正違法、不當的行政行為，維護公民、法人和其他組織的合法權益，促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用。

問：最后，請您對以上介紹作一總體評價，其主要進展包括哪些內容？。

答：應當說，經過各級行政機關上下齊心、共同努力，近年來我們推進依法行政、建設法治政府的工作成效是顯著的，取得了新的重大進展。主要表現在六個方面：

一是行政機關依法行政的意識普遍增強，依法行政的能力和水平進一步提高，依法行政已經成為絕大多數行政機關工作的基本準則。許多地方政府和部門在實施重要文件或者工作措施前，首先進行合法性審查，防止違法行政行為發生；行政機關在處理重大問題時依法決策、依法處理的自覺性明顯增強，越來越注重運用法律手段管理經濟和社會事務，有效預防和化解了一些容易引發社會不穩定的矛盾和糾紛。

二是制度建設質量明顯提高。依法享有立法權的地方政府和國務院部門圍繞黨和國家中心工作，重視擬定立法工作安排，增強政府立法工作的計劃性；注重深入調查研究，通過論證會、聽證會以及向社會公布法規、規章草案等方式，廣泛征求意見，提高政府立法的科學性和透明度。從本屆政府的立法實踐來看，無論是提出的法律草案、地方性法規草案，還是制定的行政法規和規章，針對性和可操作性都明顯增強。

三是政府決策的科學化、民主化程度明顯提高。各地方、各部門通過建立健全重大事項決策的集體討論、專家論證、社會公示和聽證、決策跟蹤與評估、決策失誤責任追究等制度，完善了群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制，有效避免了政府決策的盲目性和隨意性，防止和減少了決策失誤的發生。

四是政府職能進一步轉變，行政管理方式不斷創新。許多地方和部門通過貫徹行政許可法，減少行政審批事項，充分發揮市場自我調節，社會中介機構和行業組織依法自我管理，公民、法人和其他組織依法自我決定有關事項的作用，減少了政府對經濟和社會事務的不必要干預。同時，對保留的行政許可事項進行規范，結合政務公開，積極推行社會聽證、專家咨詢論證和審批公示等制度，建立和完善責任追究制度和信息反饋機制，加強監督制約。越來越多的地方和部門還通過“一個窗口對外”、“行政服務中心”等方式，推進政府管理方式的創新，更好地為基層和群眾服務。

五是通過理順行政執法體制，規范執法程序，加強執法監督，行政執法狀況不斷改善。許多地方和部門通過認真開展相對集中行政處罰權工作和綜合執法試點，較好地解決了多頭執法、重復執法、隨意執法的問題；通過建立行政執法責任制和考核評議制，規范行政自由裁量權的行使，采取多種形式開展行政執法檢查，執法監督取得了明顯成效，行政執法的規范性有了顯著提高。

六是依法行政理論研究取得了重要進展。隨著依法行政的推進，法學理論工作者和實際工作者密切配合，堅持理論聯系實際，從不同角度對依法行政的基本范疇、基本理論、基本原則和實際問題進行了深入研究，為依法行政的實踐提供了有力的理論支持。