獨家原創:煙草專賣執法主體職能開題報告

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1調研提綱

由于煙草是一種特殊商品，對其生產和流通必須實行嚴格管理和限制。世界絕大多數國家和地區都采取了政府管制性質的制度安排，有70多個國家和地區實施了煙草專賣，形式上沒有實行煙草專賣的國家，其稅法以及其他限制性制度規定也很苛刻。解放后，我國經過對工商企業的社會主義改造，流通渠道完全控制在國營商業手中。為適應形勢的發展變化，我國實行“商品分級管理辦法”，將卷煙由包銷商品調整為國家計劃二類商品，并明確由商業部統一收購、統一分配調撥，實行國家二類計劃商品管理辦法。商業部通過全國各產地二級卷煙調撥供應站，統一收購卷煙，產地二級調撥站根據各省安排調撥計劃將卷煙調往銷區。在“”時期，卷煙零售點中的一部分集體、個體銷煙點也全部改為國營商業(夏利淵、杜郁，1999)。

改革開放后，為了加強對煙草行業的集中管理，改善市場卷煙供應，增加國家財政收入，國務院決定成立中國煙草總公司，對煙草行業實行國家專營。1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立，對全國煙草行業人財物、產供銷、內外貿實行集中統一管理。1983年9月23日，國務院頒布《煙草專賣條例》，決定建立國家煙草專賣制度。1984年1月，國家煙草專賣局正式成立。為配合專賣管理，各地煙草專賣機構先后成立。1991年6月29日，全國人大常委會通過《中華人民共和國煙草專賣法》，用法律的形式確立國家煙草專賣制度。

國家專賣的實質就是國家壟斷經營，任何個人與單位，不經批準，不得從事其生產與經營活動。由于煙草沒有替代品，專賣制度下的我國煙草市場屬于完全壟斷。確立煙草專賣制度，我國煙草行業得到較快發展。實行煙草專賣制度改變了煙草行業一度盲目生產、重復建設、無序競爭、技術落后的面貌，使我國的煙草經濟在20世紀80年代初以后得以走上健康發展的軌道。圍繞“增加積累、滿足消費”，煙草行業創造了令人矚目的經濟效益。1982年到2003年的22年間，煙草行業累計實現稅利近12800億元，其中2003年實現稅利1600億元，比實行專賣前的1981年的75億元增長21.3倍，自1998年以來，煙草行業實現稅利已連續居全國各行業之首，為國家經濟建設做出了應有的貢獻。另外，卷煙質量和產品結構有了很大提高，市場供應明顯改善。卷煙焦油含量大幅度降低，占主導地位的光嘴煙基本被濾嘴煙替代。

2調研計劃

本報告主要依據國家統計局、國家海關總署、國家商務部、國家煙草專賣局、中國農業部、中國煙草總公司、中國煙草學會、以及國內外相關刊物雜志的大量基礎信息和統計數據，立足于全球及各國煙草市場整體發展大勢，對煙草行業發展情況、經濟運行數據、卷煙市場、主要省市煙草市場、進出口數據、煙葉生產狀況、市場營銷策略、競爭格局、國內外煙草行業重點企業等進行了分析及預測，并對煙草發展趨勢及前景進行探討和研判，最后在前面大量分析、預測的基礎上，提出了未來煙草業應采取的發展戰略、投資策略，為煙草生產企業、煙草相關企業以及計劃投資煙草行業的機構全面把握行業發展趨勢、準確了解市場運行情況、正確制定企業競爭戰略和投資策略提供決策依據。

3論文寫作思路

1）煙草局現狀及問題

2）采取的措施

3）加強與各職能部門的聯系，實行煙草市場管理社會化

二．如何加強縣級煙草局建設，發揮縣局煙草專賣執法主體職能作用

1.煙草局現狀及問題

實行煙草專賣制度，既是從我國國情出發，也是對國外經驗的正確借鑒。在社會主義市場經濟條件下，由于煙草專賣制度的外在形式似乎不合改革開放的潮流，對專賣制度與改革的關系社會上始終存在著疑惑和爭論。專賣執法遇到了新情況、新問題，它既有思想認識上的疑惑和爭論，又有實際工作中遇到的問題和矛盾;既有來自煙草行業內部的，又有來自行業外部的，還有相互交叉的，概括起來，當前專賣執法中存在的問題主要有:

1.煙草專賣意識不濃。一是煙草行業內部專賣意識不濃。有的對專賣執法采取實用主義態度，把專賣管理與卷煙經營對立起來。當生產經營和專賣管理發生矛盾時，重經營、輕管理，對賣大戶，向經營個體戶大批量供貨睜只眼閉只眼，甚至聘任煙販為業務人員，為他們提供證件、帳號，使他們以煙草系統職工的面目出現，參加訂貨會、交易會，自由出省進行卷煙購銷活動，從中收取小利，造成個體戶搞無證批發、亂渠道供貨，擾亂市場秩序。還有一些地方的煙草專賣管理更多地帶有為本部門謀取經濟利益的色彩。重查罰款創利多的違法運輸煙案，輕艱苦細致見效不顯著的市場檢查;重查有罰沒收入的真煙案，輕查無經濟效益的假煙案;對無證經營的卷煙重罰款放行輕收購，從而使各種違法經營、運輸行為屢禁不止。

2.煙草專賣執法手段不過硬，處罰疲軟。煙草專賣執法是保證煙草稅收不致流失的重要手段，但難度相當大，主要表現在兩個方面:一是查案難。由于人手少，資金不足等方面的原因，到目前為止，我國的煙草專賣機構還僅限于縣以上的行政區域，雖然部分鄉鎮建立了煙草專賣管理所，也不過是一兩名正式工帶若干臨時工，實際工作由臨時工完成而已，市場管理基本上是空白。大多數地方的專賣管理仍是重城市輕鄉村，廣大農村市場處于專賣管理無人管的狀態。如果說專賣執法體系問題還較容易解決的話，那么，專賣執法的手段問題就不是那么容易解決的了。根據《煙草專賣法》，煙草專賣局只負責卷煙經營的批發、運輸環節，卷煙緝私由海關負責，無證經營、假冒煙草制品和倒賣煙草制品等由工商行政管理部門負責。由于管理職責分割，煙草行業又不能越位，只能與工商局聯合執法，遇到妨礙執法的問題還要請公安局出面。1997年7月《，煙草專賣法實施條例》頒布實施，將原工商局的煙草管理權限劃給煙草專賣局，但執法手段仍未增強，既無統一的服裝，也不能對違法經營和妨礙執法者的人身執行強制措施，要搞市場整治，實際上還得請工商、公安等部門配合。二是處罰難。違法生產、經營卷煙往往與地方利益密切相關，違法者往往與地方政府及有關部門有著千絲萬縷的關系，有些官員甚至直接持有走私或制售假冒煙的股份，給專賣執法帶來相當大的難度。大案處理不了，小案有時候也難以處理。當然，造成處罰難也有煙草行業內部的原因，目前煙草專賣執法還有不少不規范之處，突出表現在程序方面，查案、作出罰款決定與收繳罰款均由同一個部門完成，缺乏應有的監督，加上一些專賣執法人員執法水平不高，運用法律不準確，造成處罰依據不足，甚至隨心所欲，往往使處罰站不住腳，執行不了。

2.采取的措施

1）取消縣級煙草公司法人資格后，地市級公司成為了市場營銷主體，縣局的主要職能也隨之發生了變化，主要責任是市場監管，充分發揮縣級局的作用，對于規范市場秩序有著十分重要的意義。縣級局是卷煙市場管理的主體，是日常掌握市場動向的前沿陣地，是打假破網信息情報最直接的來源地。

2）強化專賣管理依靠的主要力量在縣級局，市場規范的最終落腳點也在縣級局。

在縣級局建設中藥積極探索改進市場監管方式，將引導、教育、懲處等管理方式有機結合起來，寓管理于服務中。

3)重點圍繞法律法規、內管規范、案件辦理、案卷制作、信息技術應用等內容，對專賣人員進行全面培訓，提高隊伍素質和執法水平。

4)強化基層基礎工作，充分發揮執法主體的職能，是深入學習實踐科學發展觀的時代要求，要把學習實踐科學發展觀的成果體現在縣級局職能發揮到位、隊伍素質提高、依法監管有力、市場規范有序上。

3．加強與各職能部門的聯系，實行煙草市場管理社會化

一是聯合公安、工商等部門成立了全市聯合治理整頓煙草市場行動領導小組。同時，為了進一步確保衡陽市煙草制品打假協作規范化、制度化，鞏固和深化協作關系，提高卷煙打假工作效率。2005年底，市局與市公安局、市中級人民法院、市檢察院研究決定，聯合成立了全市煙草制品打假協作辦公室，專門負責全市煙草制品打假工作的組織協調工作，組織督辦大要案件和疑難案件，及時向政府和有關部門通報煙草制品打假情況，督促落實打假工作責任制，明確工作責任。二是聯合公安部門開展集中整治行動。為強化煙草專賣管理，維護煙草市場的正常經營秩序，我們根據市場形勢適時聯合公安部門開展專項整治行動。如2006年7至8月間，我們聯合公安部門開展了市場專項整治“雷霆行動”，成效十分明顯。整個行動期間共搗毀2個大型卷煙制假窩點，查獲假冒卷煙55350條、繳獲制假設備4臺、刑事拘留5人，繳獲大批制假原輔材料。專項行動的開展有力打擊了制假、售假違法行為，為規范煙草市場的正常經營秩序夯實了基礎。三是與工商部門開展清理整頓無證經營戶行動。在對無證經營煙草制品的清理整頓中，我們聯合工商行政管理部門成立聯合整頓煙草市場秩序工作領導小組，聯合取締城區市場無煙草專賣零售許可證的卷煙零售戶，有效遏制市場無證無照經營卷煙行為。

近兩年來我們聯合工商部門開展清理整頓無證經營專項行動達5次，共取締無證經營戶500余戶。通過開展多種形式的煙草市場管理和打私、打假工作，有力地維護了煙草市場經營秩序，為轄區卷煙市場的發展起到了保駕護航的作用。一是轄區煙草市場秩序明顯好轉，市場凈化程度大幅提高。目前轄區市場凈化率在96%以上。二是專賣管理人員的管理意識轉變，經營戶的自律能力增強，違法違規案件發案率逐年下降。通過全體專賣人員對市場的有力監管和重點打擊，假冒卷煙在衡陽的城鄉市場已沒有立足之地，廣大卷煙零售戶自覺抵制假冒卷煙的意識明顯得到增強。三是煙草專賣的形象贏得了全社會的肯定，執法地位得到了提高。四是煙草公司的經濟效益、轄區銷量明顯提高。

實行聯合執法，開展綜合治理。煙草專賣執法力量弱、手段軟，缺乏強制措施，而違法經營者卻漸趨團伙化，不僅手段狡猾，交通通訊工具精良，而且在有關部門甚至一些司法機關有深厚背景，有的還帶有黑社會性質，敢以暴力對抗煙草專賣執法，僅靠煙草專賣執法部門難以完成繁重的市場管理任務，而與有關部門聯合執法，就將煙草市場管理上升為政府行為，雖然執法主體仍是煙草部門，但發號施令者是當地政府，容易取得社會各界的支持和公安、工商等部門的配合。根據筆者在幾個地區工作的實踐，這一方法都很有效。如1998年8月份以來，萍鄉成立由副市長掛帥的打擊假冒走私卷煙專項整治活動領導小組，并由公安、工商、技監、煙草聯合《關于加強煙草市場專賣管理的通告》，市政府號召各級政府和工商、公安、技監、鐵路、交警等部門必須把加強煙草市場管理納入議事日程，緊密配合煙草部門的執法行動。短短幾個月，全市卷煙經營率明顯上升，省產煙市場覆蓋率明顯上升，違禁率明顯下降，假冒走私煙明顯減少。

堅持內管外打，內外兼治。在加大外部執法力度的同時，要堅決貫徹執行國家局頒布的《關于加強煙草行業內部專賣管理的若干規定》，加大內部執法力度。大力整頓和規范行業內企業的生產、經營行為，實行專賣管理一票否決制，轉變重經營輕管理的思想，糾正專賣管理中追求經濟效益的錯誤做法，轉向注重社會效益，做到依法行政，保證煙草專賣執法公正、廉潔、高效。

參考文獻：

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