區縣黨代會閉會期間發揮代表作用的實踐與思考

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探索在閉會期間發揮黨代表的作用，是完善黨的代表大會制度的一項重要內容，也是建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度的一個重要方面。黨的十六大提出：“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”這既對新形勢下發揮黨代表在閉會期間的作用提出了要求，也為如何進行探索指明了方向。在閉會期間發揮黨代表的作用，就是將黨代會代表由非常任制改為常任制，通過設計代表發揮作用的載體和途徑，組織代表開展經常性活動，改變黨代表以往只在大會期間發揮作用的狀況。*年初以來，北侖區在區黨代表中探索實施了黨代表活動制度，經過兩年的實踐，逐步積累了黨代表在閉會期間發揮作用的一些經驗，也發現了一些問題。為進一步探索黨代表在閉會期間發揮作用的途徑和形式，從更深層次、更廣范圍上深化黨代表活動制度工作，我們對北侖兩年來的實踐作了一次詳細的調研分析，并形成此報告。

一、黨代會閉會期間發揮代表作用的背景考察

1、黨代會閉會期間發揮代表作用，是完善黨員代表大會制度的需要。根據黨章規定，中央和地方的黨員代表大會是黨的權力機構，但是，在實際工作中，黨代會的權威并未得到尊重，黨員代表的作用發揮不夠。主要體現在：一是代表作用的“一次性”，幾年開一次代表大會，黨員代表只是“聽聽報告，填填選票”，大會閉幕后，代表任務也就完成，形成了“代表代表，會完拉倒”的現象。二是代表權利的“局限性”。由于閉會期間，黨代表沒有任何權利和義務，黨代表的權利僅限于代表大會期間，束縛了代表活動的空間，導致代表閉會期間無所作為。三是代表作用缺乏“權威性”。閉會期間，黨員代表難以參與決策、監督，平時黨員代表提出的批評、建議和意見不能象人大代表那樣引起足夠重視。因此，在十六大提出要完善黨的代表大會制度的新形勢下，有必要建起一支“常任制”的黨代表隊伍，通過經常組織代表活動，豐富代表大會的內容，拓展代表大會的空間。

2、黨代會閉會期間發揮代表作用，是發展黨內民主，加強黨內民主制度建設的需要。十六大報告指出，“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！边@是總結黨的歷史經驗得出的科學結論。建設社會主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗目標。而發展人民民主，首先必須發展黨內民主，黨內民主的好壞，都會對國家政治、經濟和社會產生極其重大的影響。黨的十六大把黨內民主置于關系到黨的生死存亡的戰略高度，指出發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。當前進行社會主義政治文明建設，基本內容就是發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。這就需要把黨的建設和政治體制改革有機統一起來，特別是要發展黨內民主，改革和完善黨的領導方式和執政方式。發揮閉會期間黨代表作用機制的形成，保證了黨的各級代表大會在閉會期間，黨員和黨員代表都能夠充分行使民主權利，可以使基層黨組織選舉產生的黨員代表在屆期內較長時間能夠行使民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的權利，必將推進黨內民主向更深層次發展。

3、黨代會閉會期間發揮代表作用，是保障和維護黨員權利的需要。黨章不僅規定了黨員應履行的基本義務，也規定了黨員應享有的基本民主權利。黨員參與黨內事務是黨員民主權利最基本、最直接、最主要的體現。客觀地看，黨員參與黨內事務的方式、渠道還不通暢，對于黨內重大決策活動，一般黨員還沒有參與機會。在閉會期間發揮代表的作用，黨委可以將一些重大問題讓黨員代表早知道，并以黨員代表為中轉站，將重大決策和重大問題擴大到黨內進行討論，由黨員代表及時將黨員的意愿和呼聲收集上來，促進黨委決策的科學性。對此，黨的十六屆四中全會要求，“要認真貫徹黨員權利保障條例，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務”，“建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制”。這一規定，有利于開辟黨員參與重大決策的新渠道，有助于保障和維護黨員權利。

4、黨代會閉會期間發揮代表作用，是加強和改進黨的領導，提高黨的執政能力和領導水平的需要。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，對加強執政黨的自身建設提出了新的更高的要求。黨的十六屆五中全會指出，“要堅持立黨為公、執政為民，加強黨的執政能力建設和先進性建設，加強各級領導班子和基層黨組織建設，不斷提高黨領導經濟社會發展的水平，進一步增強黨的領導核心作用”。發揮閉會期間代表的作用，對于鞏固黨的執政基礎、提高黨的領導水平、加強對黨委的監督等方面具有十分重要的作用。通過常任的黨員代表架通了黨委經常聯系廣大黨員和廣泛聯系各方面群眾的橋梁，有助于密切黨群干群關系，增強黨組織的吸引力和凝聚力；通過重大決策提交黨員代表會議討論，促進了科學決策；通過黨員代表聯系廣大黨員和群眾，可以形成一張覆蓋廣泛的監督網，大力推進黨風廉政建設，維護黨的形象。

5、黨代會閉會期間發揮代表作用，是廣大黨員意愿的集中反映。黨的代表大會代表是各基層黨組織按《黨章》規定選舉產生的，具有廣泛的先進性，他們受基層黨組織和廣大黨員的委托，參與黨委重大問題決策，加強對黨委及班子成員的監督，反映基層黨組織和廣大黨員的意見和建議，但是在原有的運行機制下，黨員代表只能在有限的幾天之內參政議政，代表大會閉幕后很難再以真正意義上的代表身份參與活動，黨代表的地位削弱，意識淡化，作用難以有效發揮，賦予的權利難以真正體現，以致在日常換屆工作中出現一些黨員要求成為人大代表而不愿當黨代表現象。建立黨代表閉會期間發揮作用的正常機制，就能較好地彌補這一缺憾，基層黨員和黨組織的愿望和需求能通過黨代表及時向黨委反映，黨代表的地位和作用也得到了提升和發揮，因此，黨代表在閉會期間發揮作用，符合廣大黨員和基層黨組織的意愿和要求。

二、北侖區黨代會閉會期間發揮代表作用的探索與實踐

（一）基本做法

1、成立專門機構。按照北侖區委五次黨代會的要求，*年7月，北侖區委組織部組織調研組就黨代表活動制度進行全面調研。在大量收集國內相關地方黨代表常任制試點經驗材料以及赴四川雅安、臺州椒江等地學習取經的基礎上，調研組起草了《中共寧波市北侖區第五次代表大會代表活動制度暫行辦法》，明確以黨代表活動制度為載體，全面探索黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。為配合制度的實施，北侖區委決定，成立區委黨代會代表工作辦公室。辦公室設在區委組織部，為副局級常設機構，并增加二名工作人員。主要職責是：做好代表的聯絡、接待、信訪工作；辦理代表的建議書，督促建議書受理單位或相關部門認真及時辦理，并將辦理情況答復代表；負責聯系代表工作，組織、指導、督查代表的各類活動；及時向區委匯報代表的意見和建議；辦好內部刊物，及時交流情況，總結經驗，指導工作。

2、建立配套制度。制度是活動的基礎。從探索工作一開始，北侖區就把制度建設放在突出位置，以制度來拓寬代表發揮作用的渠道。在統盤考慮的基礎上，區委設計了制度建設“1+5”的工作方案。“1”即《中國共產黨寧波市北侖區代表大會代表活動制度（試行）》，它對閉會期間代表、代表團（組）、活動制度、機構保障等方面進行界定，搭建了閉會期間代表發揮作用的“總框架”；“5”即5個配套制度，分別為學習制度、聯系制度、提議制度、視察和調研制度以及質詢制度。在這5項配套制度中，學習是代表發揮作用的保證，聯系是前提，提議、視察、調研、質詢是方法途徑。目前，前三項制度已依次出臺。其中，《北侖區區黨代表學習制度（試行）》明確了區黨代表的學習內容、學習方法和學習要求，建立了學習督查制度；《中共北侖區委委員聯系區黨代表、區黨代表聯系黨員和群眾暫行辦法》，要求區委委員分片聯系區黨代表、區黨代表分行業聯系黨員和群眾，每年分別開展二次或四次以上的聯系活動；《中國共產黨寧波市北侖區代表大會代表提議辦理暫行辦法》提出了黨代表提議的范圍、形式及要求，建立了黨代表提議的回復和處理機制。

3、設計活動載體。代表作用發揮如何，關鍵還在活動載體。幾年來，北侖區主要從以下幾個方面進行探索：一是加強雙向聯系。根據《中共北侖區委委員聯系區黨代表、區黨代表聯系黨員和群眾暫行辦法》，建立區委委員與基層黨代表、區黨代表與基層黨員群眾之間的日常聯系。為豐富活動形式，又相繼推出了“代表活動日”、鄉鎮（街道）黨員服務咨詢中心黨代表接待室等載體，進一步加強黨代表與基層的聯系。二是征詢意見建議。明確區黨代表在黨代會會議和閉會期間都可以以口頭、書面和電子郵件等形式向區委提出意見建議，并在《中國共產黨寧波市北侖區代表大會代表提議辦理暫行辦法》中對黨代表書面提議的回復和處理進行了規范。另外，專門設計、下發了《黨代表提議表》，在“北侖黨建網”開通了區黨代表信箱。三是開展持證視察。就區委近年來的重大決策和黨建工作任務，設計視察專題，組織區黨代表開展持證視察，通過看（視察點）、聽（視察對象匯報）、問（工作落實情況）、提（問題意見建議）等方式，推進區委決策的落實。四是積極參與全會。會前，通過發放全委會報告征求意見稿、召開黨代表座談會等形式，征求黨代表對全委會的意見建議；全會期間，邀請基層黨代表列席區委全委會；會后，不定期通過黨代表團（組）活動、《北侖組工·黨代表通訊》以及黨代表座談會等形式，向區黨代表通報重要情況。

（二）初步成效

1、增強了黨代表的榮譽感、責任感。實行黨代表活動制度后，由于代表資格是常任的，代表活動也從“五年一次”到“每年都有”。通過不定期的組織活動，不少黨代表表示，“責任和壓力明顯更大了”。在最近召開的區委全會會上，列席的基層黨代表說，“區委這么重視我們基層黨代表，我們回去后一定要充分發揮好黨代表的作用，向周圍的黨員群眾宣傳這次全委會的精神，讓全委會的聲音傳得更遠，工作貫徹得更扎實。”

2、健全了民主決策機制。實行黨代表活動制度后，基層黨員群眾多了一條向區委反映意見、建議的渠道；區委也多了一條了解普通黨員思想和心愿的渠道。近二年來，北侖區委就全委會報告、區級領導班子民主生活會等向黨代表征求意見10次，先后共征集意見建議80余條，其中以書面形式提出提議5條，有力地拓寬了黨內民主渠道，促進了區委決策的科學性。今年7月，區黨代表任群提出《聯合物業改制，職工情緒激烈》的提議后，開發區管委會主任會議對此作了專題研究，確保了企業改制的順利進行。

3、拓寬了民主監督渠道。實行黨代表活動制度后，黨代表通過參與區委全委會、視察重點工作、收集和整理黨員的意見建議、參與行風監督等活動，對區委以及各級黨組織起到了很好的監督作用。在去年組織的黨代表視察活動中，不少被視察單位領導表示，黨代表來視察，對自身工作是一種促進和壓力，希望黨代表多提意見、建議，把工作做得更好。

4、密切了黨群、干群關系。實行黨代表活動制度后，區委委員要分片聯系區黨代表，區黨代表要分行業聯系黨員和群眾，這樣，黨員群眾的意見和建議，通過代表能夠及時反映上來，黨代表成為了區委和基層黨員群眾之間的橋梁和紐帶。近兩年來，北侖區基層黨員群眾通過區黨代表這個渠道向區委區府提出的意見建議就有20余條，區委與廣大黨員、群眾之間的聯系和溝通得到加強，黨群、干群關系進一步密切。

（三）存在問題

1、意識障礙。過去，區（縣）黨代表五年才開一次黨代會，職責很明確，審議通過報告、決議以及貫徹組織意圖完成選舉任務，黨代表普遍缺乏當好代表的自覺意識和實踐經驗，不少代表對自身的職責定位僅停留于“舉手劃圈”，代表之于他們與其說是職責毋寧說是榮譽。因此，在不少區（縣）代表心里，黨代會閉幕即意味著代表作用終止?，F在延伸黨代表的權利和作用，一些黨代表還不習慣，囿于原來的思維定勢，參政議政的積極性主動性不是很強。從北侖區這兩年的實踐來看，各代表團組織的活動，代表參與率一般在80%左右，并且呈逐年下降之勢。我們對這現象進行分析，發現這其中的20%，大多數是領導干部代表，究其原因，客觀上是領導干部工作繁忙，時間、精力不夠，但主觀上，與部分代表“提建議、視察是人大代表的事情，與黨代表無關”的認識不無關系。

2、素質障礙。這里有一組數據，北侖區五次黨代會258名黨代表中，59.7%為領導干部代表，18.5%為農村一線代表，而農村代表中，87.5%的代表學歷為高中及高中以下。應該說，作為沿海開放地區，這組數據應該說還是比較好的，各地研究資料表明，國內縣級黨代表群體的現狀是，領導干部代表比例大（不少地方占到70%左右），學歷層次不高（40%為高中及以下文化，且大專以上文化程度的，大多不是第一學歷），代表性不強（不少代表不是真正由黨員選出來的，而是通過“做工作”選出來），是普遍問題。再加上與縣級人大代表相比，黨代表崗位吸引力不夠（不少黨員精英寧愿“降格”當人大代表也不愿當黨代表）、履職鍛煉缺乏，綜合導致了黨代表這個群體的整體素質還不夠強。在試點中，我們也發現，機關、企事業單位的黨代表發揮作用比較好，而占代表總數近五分之一的農村黨代表則相對差一些。當然，個中緣由除了與平時了解情況不多之外，農村黨代表自身素質特別是文化、政策水平相對低一些是個重要因素。

3、組織障礙。根據《中國共產黨寧波市北侖區代表大會代表活動制度（試行）》，北侖區黨代表閉會期間一般以代表團（組）或個人的形式進行活動。撇開個人這一形式，以團（組）為單位組織代表活動，存在著比較大的難度。去年以來，北侖區以團（組）為單位組織了三次黨代表活動（分別是兩次學習討論和一次專題視察），從這三次活動的出勤率分析，我們發現，五個鄉鎮（街道）代表團呈現出從98%→92%→85%遞減的現象，而四個區直機關代表團的遞減幅度則更大，為99%→85%→70%。結合去年黨代表視察活動的問卷調查分析，我們認為，鄉鎮（街道）代表團代表同處一個地域，是“緊密型”團體，組織相對容易；與此相對，區直機關代表團代表來自各個部門，且領導干部代表占絕大多數，彼此之間聯系不多，屬“松散型”團體。再進一步分析其人員構成，不難發現，由于來自各個部門，黨代表工作領域跨度大，個人興趣愛好不一，很難找到共同感興趣的話題，因此，活動出勤率低也在情理之中。

4、約束障礙。黨代會閉會期間代表發揮作用積極性不高，有組織形式上的原因，也與約束上的“缺位”有關。雖說《中國共產黨寧波市北侖區代表大會代表活動制度（試行）》在“代表的義務”中已明確黨代表閉會期間的各項義務，并要求黨代表“在年度評議黨員時，向所在黨支部匯報履行代表職責的情況”，但是，對這些義務的落實沒有明確具體的監督措施。同樣，對代表團（組）長而言，組織代表開展活動這一要求，也由于約束乏力，在實際工作中往往被“冷處理”。兩年來，北侖區大大小小共組織了13次黨代表活動，其中，以團（組）為單位的3次，由黨代辦牽頭，組織臨時代表小組的10次。臨時代表小組由于通知到人，黨代表一般都會參加。然而，以團（組）為形式組織的3次活動，代表出勤率卻很不如人意，甚至出現過個別代表團長以工作忙為理由不組織代表開展團（組）活動的情況。究其原因，除了主觀意識之外，當然與缺乏約束機制密不可分。

5、體制障礙。長期以來，由于黨內民主發展的滯后性，黨內選舉制度發育還有很多不完善的地方。黨代表作為選舉的“產物”，出于方方面面的“考慮”，部分代表的代表性可以說不是很強，“對選舉單位負責”的意識比較薄弱。同樣，對地方黨的全體委員會及其常委會而言，黨代表能對其產生及構成施加影響的地方也是少之又少。因此，直接導致了黨代表、黨的地方委員會及其常委會，普遍缺乏被“選”出來的感覺，對黨代表在閉會期間發揮作用的態度，主觀重視還不夠。此外，從黨內權力運行機制考察，強化閉會期間黨代表的作用后，勢必會引起原有黨的領導程序、工作制度等相應發生變化，基于原有制度所產生的利益格局也需要調整，這樣，不可避免會觸動一些人的利益，導致一部分人對發揮黨代表作用持冷落甚至抵制的態度。所以，地方黨委領導對代表在閉會期間發揮作用的認識程度也就決定了探索的深度。

三、關于進一步深化區（縣）黨代會閉會期間發揮代表作用的若干思考

發揮閉會期間黨代表的作用，是一項政策性很強、又是在不斷摸索中前進的創新性工作。區（縣）作為國家行政體系的中間環節，其承上啟下的作用不容忽視。在實踐中，有很多問題引發了我們思考，需要下大力氣進行研究和探索。

1、宣傳引導要到位。由于在閉會期間組織代表活動還處于探索階段，社會上和黨內一部分同志對其必要性和重大意義不甚了解，認識上也不盡一致。比如，北侖區在實踐過程中，遇到的黨代表閉會期間活動的參與率趨低問題、活動組織開展難問題，都與人們的意識有關。因此，有必要通過報紙、廣播電視、板報等載體進行有組織、有計劃的宣傳，讓更多的黨員和群眾懂得探索黨代表閉會期間發揮作用的意義，了解其發揮作用的載體和途徑。要積極組織黨員代表開展各類活動，通過活動進一步深入基層，了解社情民意，及時向區（縣）委反饋，并及時地把區（縣）委的有關精神傳達給基層，暢通上下溝通的渠道，從而擴大黨代表在社會上的影響力，增加黨組織的凝聚力和號召力。要明確各基層黨組織和一把手的責任，把各基層黨組織落實黨代表活動制度的情況作為黨建工作考核的重要內容，積極創造條件，支持代表開展活動，營造代表活動的良好氛圍。

2、代表素質要提高。閉會期間組織代表開展活動，賦予了黨員代表更為重要的工作職責，因此，必須建立一套代表素質保證機制，來保證黨員代表更好地參與黨內外事務。一是在黨代表產生之前，要明確其任職資格。作為一名區（縣）級黨代表，一般來說，除了先進性方面的要求外，還應對最低學歷、年齡以及政治理論水平和參政議政能力提出要求，另外，可以適當鼓勵和支持黨代表兼職人大代表，通過“兼職”幫助黨代表提高議事能力和決策能力。二是在代表產生過程中，要建立一套科學的代表遴選機制。根據先進性、廣泛性和層次性原則，換屆選舉時，可以對新代表的比例、代表任期、代表構成作出規定，并采取劃小選舉單位、適當擴大差額比例甚至是試行直選等方式選舉代表，增強代表的“代表”意識。三是要建立一套完善的代表培訓機制。區（縣）黨委和組織部門，在制訂全區（縣）黨員干部年度教育培訓計劃時，應將黨代表任職培訓同步考慮，同步實施，尤其要側重加大對基層一線代表的履職能力培訓力度，保證代表閉會期間作用的發揮。

3、活動開展要經常。常任制黨代表的特征最大程度體現在"常"字，經常開展活動是發揮代表作用的基礎。一要經常探索活動載體。要充分發揮區（縣）黨代表特有的優勢，必須重點研究常任制黨代表在貫徹落實黨的路線方針政策，加強和改善黨的領導，加強基層組織建設，搞好干部人事工作和黨風廉政建設等方面的參謀、監督作用，設計更多的、為黨代表所喜聞樂見的活動載體，為黨代表在閉會期間發揮作用提供“特別”舞臺。二要經常組織代表活動。要以代表團（組）、代表個人為基本組織形式，探索完善建立臨時代表小組和代表專業小組等形式，組織代表開展以為黨委決策提供依據為主要內容的調查研究、建言獻策、征詢意見等活動。要積極探索黨代表發揮作用的途徑和形式，并不斷深化黨代表活動的內容，增強黨代表活動的實效性。三要推行黨代表大會年會（例會）制度。作為當前各地正在試點的黨代表活動制度來說，黨代表缺乏例會訓練，是一明顯的制度缺陷。因為，沒有經常性的黨代表大會（例會），代表的意識、能力以及地方黨委的重視程度都會大打折扣。因此，有必要建立黨代表例會制度，進一步提高黨代表的政治地位，并讓代表在參與例會中增強代表意識、提高履職能力，切實發揮作用。

4、制度建設要跟上。制度建設帶有根本性、全面性、穩定性和長期性特征。制度是決定性因素，要把推進制度建設擺到更加突出的位置來考慮，抓好基礎性工作，使黨代表閉會期間發揮作用的探索從一開始就走上制度化、規范化的道路。從各地經驗看，首先需要考慮的有三個層面的制度建設：一要考慮黨代表活動制度等綜合性制度。要明確黨代表的權利和義務，以及黨代表的權益保障機制，對代表團的活動和黨代表大會年會等重大事項必須作出規定，并經黨的代表大會通過之后實施。二要考慮黨代表大會閉會期間代表活動制度。黨代表享有的權利要通過閉會期間的活動體現出來，要制定一系列活動制度，包括調查研究、向黨委提出議案、建議、批評和意見、黨代表聯系黨員群眾和黨代表視察等等，通過制度保障代表在閉會期間發揮作用。三要考慮黨代表活動的約束機制。區（縣）黨委組織部門有必要建立一套包括黨代表履職備案制度、黨代表述職評議制度、黨代表激勵表彰機制和《團（組）長工作職責》等等制度在內的代表履職約束機制，進一步督促黨代表和代表團（組）長履行職責，推進黨代表閉會期間的活動向縱深發展。

5、關系處理要妥當。人代會、政協會實行的都是年會制，其代表、委員都是常任的，而且部分代表委員與黨代表是有交叉的，因此常任制黨代表必須處理好與之關系，工作重點必須有所側重，否則就有一種重復勞動的感覺，影響閉會期間黨代表作用的發揮。我們認為，常任制黨代表要從發揮黨組織和黨代表特有的優勢出發，要關注黨的自身建設問題以及執政中碰到的經濟和社會方面的問題，黨的代表必須在貫徹落實黨的路線方針政策、加強和改善黨的領導、加強黨的基層組織建設、提高黨的執政能力建設以及搞好干部人事工作和黨風廉政建設等問題上體現黨代表特有的作用，必須在拓寬黨內民主渠道，避免和減少黨委決策上的失誤上發揮應有的作用。在活動方式上，要提倡互相學習，適當組織黨代表與人大代表、政協委員聯合開展活動，在共同學習中提高自身能力，為國家經濟社會和諧發展奉獻力量。