虛假違法廣告問題對策

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當前,虛假違法廣告屢禁不絕,已成為社會一大頑疾,嚴重損害人民群眾的合法權益和健康安全,阻礙廣告業的健康發展,給經濟發展和社會穩定造成了一定的負面影響。懲治虛假違法廣告,凈化廣告市場秩序,促進廣告業健康發展,是關系消費者身體健康、生命安全的大事,是關系經濟建設、社會穩定的大事,是關系黨和政府形象的大事,同時也是維護人民群眾根本利益,構建和諧社會的民心工程。因此,作為法定的廣告監督管理部門,工商行政行政管理機關肩負的責任重大、任務艱巨、使命光榮。如何在有效實施對虛假違法廣告治標之舉的同時,積極探尋治本之策,是我們在廣告監管工作中必須解決的重大而又現實的問題。

一、當前制作虛假違法廣告的新動向及成因

廣告市場的發展不是一個孤立的社會問題,它與經濟發展、法制建設和社會信用體系建設的進程基本是同步的。近年來,廣告業發展日新月異,而新問題也是層出不窮。要管好廣告市場,有效扼制虛假違法廣告,有必要首先透過現象去探尋廣告市場的新動向,出現的新問題及其成因。

(一)虛假違法廣告活動的新動向、新特點

一是經濟發達省區廣告違法率明顯下降,西部經濟欠發達省區廣告違法率呈上升趨勢。從全國來看,北京、上海、廣東及東部沿海經濟較發達省份廣告業發展水平和市場規范化程度明顯高于全國平均水平。由于有大量品牌商品、服務廣告的支撐和法律法規、行業規則的制約,大部分廣告經營企業已不愿再冒被處罰的風險虛假違法廣告。而一些不法廣告主轉而將目光投向經濟欠發達、市場化程度不高的西部省區,大肆進行虛假違法廣告宣傳,致使廣告違法率明顯上升。

二是受國家宏觀調控政策影響,房地產、通訊等行業廣告投入明顯萎縮,藥品、醫療、保健品廣告投入明顯增長,各廣告經營單位都將藥品、醫療、保健品廣告作為廣告收入主要來源,競爭空前加劇。與此相對應的是,藥品、醫療、保健品違法廣告總量也有明顯增加。

三是虛假違法廣告形式出現新變化,更具隱蔽性和欺騙性。例如:有的媒介開辟“科普專欄”、“求醫問藥”、“專家答疑”、“文摘”等專欄、專版,在刊登一些科普知識的同時變相醫藥廣告;欺騙和誤導消費者。再如:有的媒介開辟專欄、專版,以新聞報道形式“房交會精典樓盤”、“十大優秀樓盤”、“十大性價比最好車型”等房地產、汽車廣告,并含有一些虛假、夸大及貶低其他商品、服務的廣告內容,而消費者對此類虛假廣告很難識別。

四是一些藥品、保健品、化妝品廣告不僅內容虛假,而且格調低俗。有的廣告在男、女性事上大做文章,含有赤裸裸的性生活內容,有的采用過于暴露身體部位和性感動作的圖片和圖像,還有的含有性別、種族歧視的內容。這類廣告傳播不良文化,在語言、文字和畫面上嚴重侵害人們的心理健康,特別是對青少年健康成長造成極為不良的影響。

五是電視網絡服務公司利用設備、技術優勢,隨意在中央電視臺及其他省區電視臺衛星頻道插播廣告,而廣告監管部門對其違法行為不易及時察覺。

(二)虛假違法廣告屢禁不絕的原因

1.廣告主、廣告公司、媒介受經濟利益驅動,熱衷短期行為,只從自身經濟利益出發,違法、廣告,是造成虛假違法廣告泛濫的主要原因。首先,從我區違法廣告行為主體的比重來看,廣告主違法是虛假違法廣告泛濫的源頭。一部分廣告主心存僥幸,自作聰明“打擦邊球”企圖避開法律的約束。一些藥品、保健食品生產銷售企業和中小醫療機構見利忘義,對國家法律法規置若罔聞,有的預謀、有計劃的利用虛假廣告誤導和欺騙消費者,已經造成了極為惡劣的社會影響。其次,廣告公司的惡性競爭，營造了虛假違法廣告滋生的溫床。截至今年6月底,我區廣告公司已達1138家,同比去年增長17.6%,但與此相對應的是廣告公司經營額不僅沒有增長,反而同比下降17.6%,這反映出相對于經濟發展水平和市場需求來講,廣告公司已趨飽和,而且從整體來看,大部分廣告公司經營規模小、效益差、專業水平低的問題仍很突出,為了爭奪有限的市場份額,一些廣告公司唯廣告主適從,運用不正當手段籠絡客戶,不但不對廣告內容把關,而且把一說成十,把無說成有,幫助廣告主制作虛假廣告。第三,媒介放松甚至放棄廣告審查,沒有把住廣告的最終關口,致使大量虛假違法廣告得以出籠。隨著機構改革和媒體產業化步伐的加快,媒體參與市場競爭的程度越來越高,廣告成了媒體的生命線。而藥品、醫療、保健食品廣告占到媒體廣告收入的40%以上。一些媒體在經濟利益驅使下,根本不注重廣告審核,對虛假違法廣告睜一只眼,問一只眼。更有個別媒體干脆將廣告經營權承包給廣告公司,從而部分或完全放棄了廣告審查責任。另外,作為最后傳播出去的關口,媒體是公家的,責任是單位的,沒有具體的對廣告審查員和媒體負責人的責任追究,也是媒體把關不嚴的重要原因。

2.缺少行政強制權、處罰力度不夠,削弱了行政執法效能。廣告監管部門在行政執法中發現,某些廣告主與媒體串通虛假違法廣告時,將幾萬元的廣告費用分開成多張小額發票,一旦被查處,就用其中一張小額發票應付,這樣既便是執法部門對其頂格處罰也不過幾千元罰款,與其違法廣告所獲取的利益相比,往往是得了西瓜丟個芝麻,處罰只是傷其皮毛。而廣告監管執法部門明知當事人有弄虛作假嫌疑,卻由于缺乏有效的強制措施,無法調查取證,加之法律對虛假違法廣告懲處的力度不足,使工商部門行政執法效能大打折扣,起不到震懾違法違法分子的目的。

3.部分廣告監管領域出現法律規制的空白,給違法廣告留有可乘之機。例如:1993年頒布實施的《醫療廣告管理辦法》規定,對未經審批、取得《醫療廣告證明》醫療廣告行為,依照1988年頒布實施的《廣告管理條例施行細則》相關條款進行處罰。但目前,衛生部門已不再對醫療廣告進行審查,《廣告管理條例施行細則》也進行了修改,因此除了虛假醫療廣告外,對其他違規醫療廣告的處罰缺少有效依據。再如:目前,互聯網絡虛假違法廣告呈蔓延趨勢,但現行的《廣告法》、《反不正當競爭法》等相關法律、法規對網絡廣告沒有任何明確的規定,加之技術設備的局限,使廣告監管部門對其市場準入和廣告活動無法實施有效監管。

4.管理體制不協調,沒有形成打擊虛假違法廣告的強大合力。懲治虛假違法廣告,是全社會的共同責任,需要各有關職能部門、社會各界加強協作,共同努力。但在以往廣告監督管理中,的確存在這樣那樣的缺憾。各職能部門沒有建立起積極、有效的協作機制,信息不能及時互通,協調配合不夠順暢,在監督管理中各行其是,往往一出現問題就相互推委。

5.宣傳教育和輿論監督還沒有跟上,消費者對虛假違法廣告的防范意識和識別能力還不強。

二、建立對虛假違法廣告的有效懲戒機制

整頓和規范廣告市場秩序是一項長期的、艱巨的、系統的工程。工商行政管理部門必須堅持標本兼治、打防結合的方針,立足長效監管,積極爭取黨政部門的支持,進一步加強與各有關部門的溝通協作,動員和集中全社會各方面的力量，形成齊抓共管的綜合治理機制,才能從根本上規范廣告市場秩序,使虛假違法廣告得到有效遏制。

(一)抓住重點，加大力度,深入開展虛假違法廣告專項整治行動。一是要把社會反映強烈的熱點、難點問題,人民群眾深惡痛絕的醫療、藥品、保健食品、化妝品和美容服務虛假違法廣告作為整治重點,集中力量查辦大要案件和典型案件。二是要強化對大眾廣告媒介單位廣告行為的監管。特別是要對電視、廣播媒介的綜合娛樂頻道和生活類、都市類報紙實施重點監測,定期進行集中抽查,對問題嚴重的要從快、從重查處,決不姑息。對虛假廣告影響惡劣的,不僅要予以重罰,還要責令其公開更正,消除影響。對那些明知故犯、屢教不改,違法情節惡劣的要采取停止其該類別廣告等措施予以嚴懲。三是要繼續加強對廣告主，特別是對醫療、美容機構,藥品、保健食品、化妝品生產和經銷企業廣告活動的監管。對那些法律意識淡薄,見利忘義,虛假違法廣告猖獗的要依法嚴厲打擊,頂格處罰。對屢處屢犯的,要采取斷然措施,堅決將其清除出市場。

(二)進一步改進廣告監管方式、方法,建立廣告市場信用監管體系和長效監管機制。一是要根據廣告市場監管情況,結合企業信用體系建設,制訂科學、客觀的廣告主、廣告經營單位信用評價指標:這個評價指標應當包括:主體準入指標、市場交易和競爭行為指標、主體退出指標。在此基礎上，逐步建立和充實廣告企業、廣告主信用數據庫,把廣告主、廣告經營單位全面納入企業信用分類監管,將制作、、違法廣告達到一定數量,產生嚴重后果的廣告經營單位以及廣告主及時列入“黑名單”，實行“近距離”，甚至“零距離”的重點監控。二是要進一步完善廣告監測網絡，加快監測設施的更新,全面改進和加強廣告監測工作,促進廣告監測規范化、制度化、科學化。三是要認真落實違法廣告警示公示制度,定期向社會通報廣告監測情況和典型違法廣告案件。同時還可以經常召開媒體單位主管領導、廣告部負責人參加的情況通報會或座談會,及時通報虛假違法廣告的新動向、典型表現形式以及對各媒體廣告監測的情況。定期舉辦典型違法廣告展覽,公開有關來信來電舉報情況記錄。這樣不僅做到了懲治與教育相結合,而且能進一步提高廣告監管工作的主動性。四是要整合內部執法資源。當前,各級工商局廣告處(科)監管力量還比較薄弱,無法適應全方位監管廣告市場的要求,而且《反不正當競爭法》也可以對虛假宣傳進行規制,這給廣告監管工作提供了更寬闊的執法空間和更充足的法律依據。因此,我們必須要摒棄“廣告監管就是廣告(處)科的事”這樣的狹隘觀念,有效整合執法資源,落實監管職責。對系統內其他部門查辦的虛假廣告案件予以支持、配合。同時,要將廣告監管職責、任務分解到基層工商所,使其在戶外廣告、印刷品廣告等監管領域發揮更大作用。五是要加強對基層廣告執法辦案工作督導、協調,認真落實新聞媒體廣告違法案件分級管理制度,堅決防止重復執法、交叉執法、辦人情案的問題。

(三)加強配合、協作,形成齊抓共管的強大合力。一是加強同宣傳、廣電、新聞出版、衛生行政管理、藥品監督管理、通信管理等部門的協調、配合,認真落實好整治虛假違法廣告專項行動聯席會議制度,利用這樣一個平臺,加強部門之間整治工作的信息溝通,務實齊抓共管基礎,真正使這一制度充分發揮其行政資源高效、合理配置的作用,形成打擊虛假違法廣告的強大合力。二是會同黨委宣傳、廣播影視和新聞出版行政部門,加強對新聞媒體單位的監督,督促其建立并認真落實新聞單位領導責任追究制和廣告責任制等項制度,對虛假違法廣告問題嚴重的有關責任人堅決予以處理。三是與宣傳部門、新聞單位密切合作,進一步加強廣告法律、法規的宣傳普及,公開曝光典型的虛假違法廣告,及時公布虛假違法廣告專項整治行動的相關信息,增強消費者對虛假違法廣告的防范意識和識別能力,營造全社會共同監督和抵制虛假違法廣告的良好輿論氛圍。四是充分發動和依靠廣大群眾的監督力量,進一步推廣義務廣告監督員制,廣泛動員社會各界人士積極參與廣告監督工作。同時,要保證“12315”消費者投訴舉報電話和各種廣告案件舉報渠道的通暢,有效整合信息資源,及時掌握廣告市場動態情況,切實做到對群眾的投訴舉報有舉必究,有案必查、有查必果。

(四)充分發揮廣告協會職能作用,進一步強化行業自律機制。行業自律組織作為聯系政府和廣大經營者的紐帶和橋梁,應當立足于“疏導”,在懲治虛假違法廣告中,有所突破,做好以下幾方面的工作。一是抓好教育培訓,提高行業整體素質。提高廣告審查員的素質和社會責任感是防治虛假違法廣告的有效手段。協會應當在以往廣告審查員及廣告從業資格培訓的基礎上,向注冊會計師、律師等規范的行業資格考試看齊,同時與廣告信用監管工作配合,實現對廣告審查員和從業人員資格資質的動態管理。二是加強行業的自律。自律包括對廣告經營行為的約束管理以及對廣告內容的約束管理,同時也包括對企業和從業人員資質的約束管理。各級協會有必要積極借鑒國外行業自律的先進經驗,采用“拿出主義”,制定切實可行的行業自律規則,充分擔當起行業自律的社會職能,帶領全行業快速健康地向前發展。三是可以嘗試推進市場化的廣告行業信用中介服務。黨的十六屆三中全會明確了要在我國建立“以道德為支撐,產權為基礎,法律為保障的社會信用制度?！毙姓C關所做出的企業信用評價只能在內部實施分類監管時使用,不適合向社會公布,其作用重在信用懲戒。而社會對信用信息評價、咨詢有市場化的需求,行業協會作為社會團體,因為掌握著全行業發展的諸多信息,與相關的行政機關又有著相互信任、密切合作的基礎,并已經成功的開展過一些諸如廣告行業精神文明單位評比、廣告公司資質等級評定的資信評價工作,在商業運作、專業服務方面客觀地作出信用評價咨詢有其得天獨厚的優勢。協會能否以此為突破,介入廣告行業信用咨詢、評價的市場化服務,理論上講有市場需求,但實際操作還有待進一步論證。