司法救助申請書范文

導語：如何才能寫好一篇司法救助申請書，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

申請人：xx

申請事項：依法申請緩交訴訟費

事實和理由：

申請人訴 繼承糾紛一案，貴院以依法受理，申請人已年逾七十，無生活來源，并且申請人身患多種疾病，生活不能自理，預交訴訟費確有困難，依照最高人民法院《關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》第三條之規定，特向貴院提出司法救助申請，請于批準申請人緩交訴訟費。

此致

人民法院

申請人：xx

年 月 日

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篇2

關鍵詞：社區；社會保障；經濟發展

一、社區就業的分析

1.失業現象與失業預防

失業在市場經濟條件下是一個普遍存在的現象。其原因有多種，如勞動力在數量上供大于求，勞動者的素質不適應生產發展的需要，都能造成失業現象的出現。就中國的情況看，失業的主要原因還是人口總量過多和勞動力素質偏低造成的。

在失業預防方面，社區可以做好如下工作：

（1）加強職前訓練和在職培訓屬職業教育中的兩個重要環節，此外還有就業培訓，在失業預防中，職前訓練和在職培訓起著重要的作用。

（2）對企業解雇的約束。對企業解雇行為進行當限制是失業預防的措施之一，為了保障勞動者的就業權，防止企業隨意解雇工人，許多國家制定了相應的法律，約束企業的解雇行業。

2.社區對失業人口的救助和就業促進

失業人口在失業保險期限內，享受國家保險待遇，超出保險期限仍未找到工作的，將失去保險待遇，而享受失業救濟，其各種保障都將在社區內完成，因此社區對失業人口的救濟和就業促進起到重要作用。

社區對失業人口保障工作主要表現在以下幾個方面：

（1）失業者家庭救助和救濟金的發放。失業者失業后，收入中斷，家庭生活面臨困境，因此，對失業者家庭的幫助主要通過兩種渠道：一是失業救濟金的發放，另一個是最低生活保障。

（2）對失業者的職業教育和培訓。社區與勞動部門合作，參與失業者的教育培訓工作，是大有可為的。既可以一個社區獨辦，也可以幾個社區合辦，組織本社區的下崗人員，根據市場需求，有針對性地學習各種職業技能和專業知識，既培養他們掌握一定的專業技術和技能，又能夠培養他們的創業精神，提高其就業競爭力。

（3）收集就業信息，提供就業指導。社區應通過各種網絡資源及時了解社會就業需求的信息，在社區內建立就業信息布告欄，及時向社區居民公布。同時，對經過就業培訓的失業人員應根據其自身的技能和專長，積極地向勞動力需求單位推薦。特別是對那些失業時間較長，家庭生活困難，就業心情迫切的失業人員作為重點推薦對象，幫助這些人盡快實現再就業。

二、社區最低生活保障改良

享受最低生活保障待遇，必須經過一定的工作程序，這項工作程序的大部分在社區內進行，即對申請者的實際情況加以認定。這項工作一般被稱為“家庭經濟情況調查”。

（1）社區居委會要向所在社區居民公布市區政府關于最低生活保障制度的相關規定，使居民了解國家和省市的有關政策，同時要做好解釋工作。

（2）需要社會救濟的居民通過社區向有關保障部門遞交申請書。社區工作者應檢查申請填寫的是否合格。申請書填寫的內容主要有：家庭人口、工作人口、無勞動能力人口、家庭收入和支出狀況等等。

（3）申請遞交有關社會保障部門之后，社區要協助保障部門的調查人員，或者受保障部門委托，申請者家庭狀況、工作單位進行詳細調查。調查核實后，報有關部門審批，即可獲得救濟。

三、社區醫療改良

醫療保障是整個社會保障體系中非常重要的一項，其中以醫療保險為核心內容，以醫療救助為輔助，以各種醫療機構為載體，所形成的社會醫療保障體系。

（1）結合城市社區建立醫療機構已逐步深入到社區，在居民中間建立了第一道衛生與健康服務保障線，居民患的小傷小病可以不出社區得到及時醫治，給輕病患者帶來了極大的方便。同時，社區醫療機構可以在預防和控制傳染性疾病發揮作用，如非典型肺炎的預防和控制中建立社區監控體系和快速反應機制等。

（2）社區中建立家庭病房，解決了老年人和行動不便者的就醫困難。社區居民中的老年人，殘疾人和其他行動不便者，因年齡大或身體原因，上醫院就診非常困難，特別是只打點滴、打針劑的老年患者，醫療過程非常簡單，但去醫院的過程卻帶來相當大的麻煩，建立家庭病房，為這些患者解除行程上的痛苦。

（3）社區法律援助。法律援助是世界各國普遍采用的一種司法救濟制度，其基本含義是國家以制度化、法律化的形式，在司法運行的各個環節對因貧困或其他原因難以通過法律手段保障自己基本的社會權利的社會弱者，提供減費或免費的法律幫助。減免費用的項目有：訴訟費、律師服務費、公證和法律咨詢服務費等。

四、老年日常需求設施改良

1.敬老院（托老所）

敬老院主要解決中、高齡老人、生病老人、和孤寡老人的生活照料，治病護理問題。敬老院應設有各種檔次的老人住房，并帶有衛生間，公共活動室，娛樂室，康復室，治療室，護理室等建立社區老人活動中心。

2.老年醫療保健中心

老年醫療保健中心應是居家養老的必要保證，中心一般可與社區里的醫院或門診所建在一起，也可與敬老院、托老所建在一起。

3.社區老年服務中心

社區應增加建立和完善老年服務中心，全方位為老年人服務。中心應建立所在區域老年人的分布情況及老年人基本情況檔案，建立為老年人服務網站，向老年人提供如下服務：①提供法律咨詢；②提供鐘點保姆上門服務；③購買東西上門服務；④提供病床護理人員；⑤提供做伴聊天人員；⑥過年過節看望；⑦為困難老人提供幫助等等。以上服務設施的建立和完善也為社區內提供大量就業崗位。

參考文獻：

[1]郭文臣，陳樹文.社區保障功能的再認識[J].大連理工大學學報（社會科學版）.2003（01）

[2]陳樹文.社會保障中基本主體的責任分析[J].科研管理.2003（01）

篇3

關鍵詞：公立醫院 人事爭議 解決途徑

中圖分類號：F243 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-244-02

隨著醫藥衛生體制改革和事業單位人事制度改革的不斷深入，使得以往相對簡單的人事關系變得錯綜復雜，公立醫院人事爭議大量出現。妥善解決這些人事爭議，對當前構建和諧醫院具有重要意義。本文對公立醫院人事爭議的現狀進行了研究，力圖通過對人事爭議解決的主要途徑進行探析，并在此基礎上提出相應的合理化建議。

一、人事爭議概述

1.人事爭議的概念。人事爭議，廣義上是指國家機關、事業單位、社會團體的工作人員與所在單位因錄用聘用、職務任免、福利待遇、工資調整、獎勵處分、辭退辭職等人事管理事項所引發，或者人事管理行為侵害相對人（工作人員）權益所引起的爭議和糾紛?？梢?，人事爭議在廣義上的主體和爭議事項是相當寬泛的。但是在實際處理糾紛的過程中，多從狹義的上來界定人事爭議，人事爭議是指事業單位與其工作人員之間因除名、辭退和辭職、離職發生的爭議（法釋[2003]13號文件第三條）。

2.人事爭議的主體及受理范圍。根據《人事爭議處理規定》（國人部發[2007]109號令）的有關規定，人事爭議的受理范圍為：實施公務員法的機關與聘任制公務員之間、參照公務員法管理的機關（單位）與聘任工作人員之間因履行聘任合同發生的爭議；事業單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關系以及履行聘用合同發生的爭議；社會團體與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關系以及履行聘用合同發生的爭議；軍隊文職人員聘用單位與文職人員之間因履行聘用合同發生的爭議等?，F階段，公立醫院人事爭議的主體及爭議焦點主要是編制內職工因除名、辭退、辭職、離職而發生的爭議。

二、公立醫院人事爭議產生的原因

當前，隨著事業單位人事制度改革的不斷深入、國家人事政策及相關法律法規的逐漸完善以及醫院工作人員維權意識的不斷增強，公立醫院勞動人事爭議案件呈現出上升趨勢，處理難度也逐漸加大。導致這種情況發生的原因主要有以下幾個方面：

1.現階段，正在不斷深入的事業單位人事制度改革和衛生體制改革不可避免地帶來人才流動，由此會產生各種矛盾與問題。由于人事制度改革過程中相關的法律法規政策還不盡完善，導致公立醫院人事管理工作中的長期不規范?，F實中，一些突出問題還存在相關法律法規缺失，醫院工作人員與醫院發生人事爭議后長期無法有效解決，導致矛盾越發激化，難以處理。

2.醫院和員工維護雙方合法權益的意識增強，出現人事爭議是社會進步的必然。公立醫院人事管理工作涉及每個員工的切身利益，許多方面都容易產生糾紛，在過去計劃經濟年代，一些矛盾、糾紛被掩蓋著。而在依法治國、依法治事的社會主義市場經濟時代，在管理、執法、維護雙方合法權益過程中，不可避免地出現人事爭議，這是時代進步的必然反映。

此外，隨著勞動者維權意識的不斷提高，以及訴訟成本的降低，越來越多的勞動者選擇使用法律武器維護自身利益。《勞動合同法》、《人事爭議處理規定》以及《勞動人事爭議仲裁辦案規則》的相繼出臺，擴大了勞動者權利的保護范圍；《訴訟費用交納辦法》的出臺，降低了訴訟成本。

3.公立醫院在自身人事管理上的不夠規范，也是造成人事爭議產生的主要原因。聘用合同不規范、辭退辭職手續不完善、歷史遺留問題未解決是公立醫院人事爭議產生的主要問題。同時，由于醫療機構工作和人員構成的特殊性，勞動者工作時間的界定、專業技術職務的評定等都容易發生爭議。

三、當前公立醫院人事爭議的主要類型

在國家改革開放日益深化，社會、經濟蓬勃發展的大背景下，公立醫院內部的人事制度改革也在向縱深發展，隨之不可避免地產生了各種各樣的人事爭議?，F階段，我們可以對公立醫院人事爭議按照不同的角度分類。

1.按照人事爭議涉及的職工人數，可以分為個人爭議和集體爭議。個人爭議是指單個職工與單位之間的爭議，集體爭議是指多個職工就同一類行為或基于共同的理由與醫院發生的爭議。

2.按照人事爭議的性質，可以分為權利爭議和利益爭議。權利爭議是指因國家規定或聘用合同規定的權利義務發生的爭議；利益爭議是指對沒有規定、約定的權利義務雙方存在不同的要求發生的爭議。

3.按照人事爭議的內容，當前公立醫院人事爭議可分為以下類型：因職工流動產生的爭議，包括醫院職工辭職以及醫院后勤部門因職能合并或社會化改革、外包等導致人員分流而產生爭議等；因履行聘用合同產生的爭議，包括執行聘用合同條款的爭議，聘用合同變更、終止、續訂的爭議，解聘、辭聘的爭議，違約責任的爭議；國內外培訓、深造產生的爭議； 因人事管理發生的爭議，包括專業技術職務資格按崗申報推薦、評審產生的爭議，評優評獎產生的爭議，兌現工資福利產生爭議以及在公立醫院人事管理中發生的其他爭議。

四、公立醫院人事爭議的解決途徑

現行人事爭議解決機制是在事業單位體制改革和人事制度改革中誕生的一項人事管理創新制度。目前，已形成了人事爭議協商、人事爭議調解、人事爭議仲裁、人事爭議訴訟相互配合的制度體制，即人事爭議發生后，當事人未達成和解，或不愿申請基層調解組織調解，或基層調解組織調解不成，需經人事爭議仲裁委員會仲裁，才能向人民法院提訟；仲裁無需當事人達成仲裁協議，一方申請即可啟動仲裁程序，另一方則被動強制地參加仲裁。此即事業單位人事爭議“一調一裁兩審”體制。

1.人事爭議協商?！度耸聽幾h處理規定》第三條規定：“人事爭議發生后，當事人可以協商解決；不愿協商或協商不成的，可以向主管部門申請調解?！毕鄬τ谄渌幚砣耸聽幾h的幾種制度，人事爭議協商有較多自身的特點和優勢主要有：（1）自愿性。當事人雙方自愿是人事爭議協商的基礎和前提，是協商得以啟動的必要條件，自愿性也是協商制度的性質所決定的。（2）靈活性與快捷性。人事爭議的協商最能體現雙方當事人的自由意志。與調解、仲裁、訴訟相比，協商具有自主、方便、靈活、快捷的特點，沒有很多機構、規則、程序的約束。（3）非終局性。如果當事人雙方選擇了協商，但無法達成協議，那么當事人可以選擇其他爭議解決方式。

公立醫院應積極建立和完善人事爭議的協商機制，通過協商及時將人事爭議化解在醫院內部，盡可能減少對醫院正常工作的影響。在人事爭議的協商中，積極引入并發揮工會的建設職能和維護職工合法權益的職能。

2.人事爭議調解。人事爭議調解，是指人事爭議調解組織，根據法律法規和政策規定，對申請仲裁的人事爭議案件，在查明事實、分清責任的基礎上，促使雙方當事人互識互諒，達成協議，從而有效解決爭議的活動。加強公立醫院人事爭議調解是規范人事管理，維護公立醫院與工作人員合法權益的重要環節。

按照《關于加強勞動人事爭議調解工作的意見》（人社部發[2009]124號）中有關“事業單位要積極建立由人事部門代表、職工代表、工會代表、法律專家等組成的人事爭議調解組織”的要求，公立醫院要相應建立人事爭議調解委員會。為保證調節的公正性，調解委員會可設在工會，由工會代表、職工代表、醫院代表以及相關方面的專家組成。在調解的過程中，調解委員會應當尊重當事人的處分權，不得將自己的意志強加于當事人。調解有利于消除雙方的分歧和隔閡，維護穩定的合作關系，盡可能使人事爭議由公立醫院內部調解解決。如公立醫院人事爭議調解委員會未能成功調解，也可在上級衛生行政主管部門的指導和幫助下，進行人事爭議調解。

3.人事爭議仲裁。人事爭議仲裁是指人事爭議仲裁機構按照規定程序居中對當事人之間的人事爭議進行審理，在查清事實、分清是非的基礎上進行調解，或者按照適用法律、法規、規章、政策進行裁決的活動。人事爭議仲裁是人事爭議解決的必經途徑，人事爭議協商與調解只是雙方當事人可供自愿選擇的方式。凡是未經人事爭議仲裁機構裁決的，當事人直接向人民法院提訟，人民法院不予受理。

公立醫院人事爭議發生后，當事人從知道或者應當知道其權利受到侵害之日起60日內，以書面形式向具有管轄權（以級別管轄為主，以屬地管轄為輔）的人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人在申請仲裁時，應提交仲裁申請書，并按被申請人人數遞交副本。人事爭議仲裁委員會自收到申請書之日起10個工作日內，認為不符合受理條件的，應當書面通知申請人不予受理，并說明理由；認為符合受理條件的，應當受理，將受理通知書送達申請人，將仲裁申請書副本送達被申請人。被申請人應當在收到仲裁申請書副本之日起十個工作日內提交答辯書。被申請人沒有按時提交或者不提交答辯書的，不影響仲裁的進行。仲裁庭處理人事爭議案件，一般應當在受理案件之日起90日內結案。需要延期的，經人事爭議仲裁委員會批準，可以適當延期，但是延長的期限不得超過30日。

4.人事爭議訴訟。人事爭議訴訟是人事爭議當事人不服仲裁裁決而尋求司法救助，從而保護其合法權益的法律行為。具體講，就是指人民法院依法對人事爭議案件進行審理和判決的司法活動，包括人事爭議案件的、受理、調查取證、審判和執行等一系列訴訟程序。

目前，最高人民法院《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（法釋[2003]13號）、《關于事業單位人事爭議適用法律等問題的答復》（法函[2004]30號）是人事爭議訴訟的直接依據。人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《勞動法》的相關規定，實體處理應當適用人事方面的法律法規的規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《勞動法》的有關規定。

五、妥善處理公立醫院人事爭議的幾點建議

對于公立醫院人事管理工作中出現的爭議，如處理得當，則推動醫院改革深入、促進管理上水平出效益；如處理不當，不僅對公立醫院本身的發展造成影響，社會輿論也會對其發展產生不良影響，這從戰略上對公立醫院的長遠發展也是十分不利的。因此，對公立醫院人事爭議應引起高度重視，努力減少和妥善處理人事爭議。對此，提出以下建議：

第一，必須依法實施人事管理。公立醫院人事管理不僅是公立醫院管理的重要組成部分，而且是醫院實現管理目標的重要保證。新時期公立醫院人事管理工作要求遵循法制化、民主化、規范化原則以及公開、公平的競爭原則，以人為本，依法治事，依照政府的法律、法規、規章、規范性文件，實現科學的人事管理。

第二，加強人事爭議調解。公立醫院應將調解作為處理人事爭議的基本原則和重要程序，建立和完善內部調解組織，強化調解在爭議處理過程中的地位和作用。更多地采用調解方法，把矛盾化解在公立醫院內部，解決在萌芽狀態，盡可能降低人事爭議對醫院日常工作及發展、建設的影響。

第三，提高人事管理工作人員素質。公立醫院管理人員特別是人事管理干部，是醫院與員工的橋梁，其自身素質事關重大。管理人員應提高自身的思想道德素質和工作能力，創新管理工作的思想觀念，探索更加靈活、新穎的工作思路，更好地執行國家的勞動人事法規、政策和規章，開拓性地做好管理工作。

第四，及時、積極應對人事爭議。公立醫院出現人事爭議后，不要產生畏懼情緒，更不要出現“等”、“拖”、“靠”的心理，應做到充分重視、積極應對。盡早啟動公立醫院人事爭議解決機制，積極通過醫院內部的協商、調解機制解決人事爭議，減少對醫院正常秩序的影響。

參考文獻：

1.黎建飛.勞動與社會保障法教程.北京：中國人民大學出版社，2008

2.陸敬波.紛爭與和諧——勞動爭議預防與處理實務精要.北京：中國勞動社會保障出版社，2009

3.徐頌濤，孫建立.中國人事制度改革.北京：中國人事出版社，2008

4.張勇敏.人事爭議處理機制法律問題研究.浙江：浙江大學出版社，2010

篇4

1.充分認識貫徹落實人民調解法對加強和創新社會管理的重要意義。社會管理創新，是中央著眼于解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，更好地維護社會和諧穩定、實現社會長治久安做出的重大舉措，對于維護重要戰略機遇期社會穩定、促進經濟社會又好又快發展具有十分重要的意義。當前，我省經濟社會發展呈現出新特點、新情況，原有的社會管理模式已經不能適應形勢發展需要，社會管理正面臨著許多新的壓力和挑戰。人民調解是基層群眾民主自治的重要形式，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織，人民調解員來自群眾、代表群眾、服務群眾，人民調解工作是黨和政府聯系群眾、服務群眾的橋梁和紐帶，是群眾工作的重要組成部分。人民調解法的出臺，將“及時解決民間糾紛、維護社會和諧穩定”作為立法目的，進一步肯定了人民調解作為廣大人民群眾參與社會事務管理的重要形式，對于有效化解社會矛盾糾紛，切實加強和創新社會管理，維護社會和諧穩定具有重要意義。因此，新時期，各級法院、司法行政機關和廣大人民調解工作者要認真貫徹調解優先原則，充分發揮人民調解的職能和優勢，進一步提高認識，切實增強責任感、使命感，學習好、宣傳好、貫徹實施好人民調解法，推進社會管理創新，努力為新建設營造和諧穩定的社會環境。

二、切實加強人民調解組織隊伍建設

2.建立健全人民調解委員會。各地要按照人民調解法的規定和全省“基層人民調解組織建設年”活動的要求，進一步健全完善人民調解組織，擴大覆蓋面。依法全面建立村（居）人民調解組織，對村（居）人民調解委員會建設情況進行調查摸底，沒有建立的盡快建立，已經建立的要加以鞏固、調整、充實，實現村（居）人民調解組織全覆蓋。要鼓勵和幫助企事業單位結合自身特點和實際，穩妥推進建立人民調解組織建設。要積極指導有關行業主管部門、社會團體著重加強專業性、行業性人民調解委員會建設。積極建立集貿市場、經濟開發區、物業小區、接邊地區等區域性人民調解組織及工會、婦聯、工商、勞動爭議、文化教育等行業性人民調解組織，努力推進醫療糾紛、交通肇事、勞動仲裁等專業化人民調解組織建設。

3.健全完善人民調解組織網絡。村（居）和企事業單位人民調解委員會根據需要，可以在自然村、小區、樓院、車間等設立人民調解小組開展調解工作。鄉鎮（街道）人民調解委員會可以在有關機關、單位等設立人民調解工作室，調解特定的民間糾紛。要規范基層人民調解委員會名稱。村（居）、企業事業單位、鄉鎮（街道）人民調解委員會名稱由“所在村民委員會、居民委員會名稱或者所在鄉鎮、街道行政區劃名稱或者所在企業事業單位名稱”和“人民調解委員會”兩部分內容依次組成。區域性、行業性、專業性人民調解委員會名稱由“所在市、縣或者鄉鎮、街道行政區劃名稱”、“特定區域名稱或者行業、專業糾紛類型”和“人民調解委員會”三部分內容依次組成。

4.進一步提高人民調解員隊伍。嚴格按照法定條件推選、聘任人民調解員。注意吸納退休法官、檢察官、警官以及律師、公證員、基層法律服務工作者和社會志愿者及政治素質好、有威望的宗教人士參與人民調解工作。努力建設一支善于做人民調解工作、有奉獻精神、年齡和知識結構合理、專兼職相結合的調解員隊伍。要繼續加大對人民調解員分級培訓工作力度，省級、州(市、地)級司法行政機關負責培訓縣級司法行政機關指導人民調解工作干部和司法所長，縣級司法行政機關組織開展本行政區域內的司法所工作人員和人民調解員培訓工作，特別要針對新選任、聘任人民調解員人員素質等基本情況，每年至少開展兩次以上調解員的任職培訓，每三年完成一次人民調解員輪訓，不斷提高廣大調解員的政治素質、業務能力和調解技巧。按照《省人民調解委員會規范化分級達標驗收標準》積極開展規范化調委會創建活動，做到調委會名稱、印章、場所標識、徽章、工作程序、文書格式等規范統一，使各地調委會組織建設、制度建設、業務建設和隊伍建設全面提升。

三、認真做好矛盾糾紛的預防和化解工作

5.全面做好人民調解工作。認真做好矛盾糾紛的排查、預防和化解工作是人民調解法賦予人民調解工作的重要職能，各地要認真做好矛盾糾紛的排查、預防和化解工作。廣泛開展經常性的矛盾糾紛排查、及時發現傾向性、苗頭性問題，做到底數清、情況明。切實做好矛盾糾紛化解工作，依法及時，就地調解矛盾糾紛，做到案結事了，防止糾紛激化。認真做好矛盾糾紛預防工作，及時發現可能導致矛盾糾紛的潛在因素，盡早采取有針對性的防范措施。

6.著力化解重大復雜疑難民間糾紛。研究當地矛盾糾紛發生的規律、特點，總結探索化解矛盾糾紛的新方式、新措施、新機制。結合今年我省開展的“爭當人民調解能手活動”，提高調解員調解能力，著力化解本地區多年積累、長期未得到有效解決的矛盾糾紛；群眾反映強烈、社會影響大的矛盾糾紛以及黨委、政府交辦的矛盾糾紛，對于重大、復雜、疑難矛盾糾紛，司法行政機關各級領導干部要加強督促指導，親自參與調解，確保矛盾糾紛達到有效化解。

7.努力拓展人民調解工作領域。要主動適應新時期社會矛盾糾紛發展變化的新趨勢，在做好婚姻家庭、相鄰關系、損害賠償等常見性、多發性矛盾糾紛調解工作的同時，積極在征地拆遷、教育醫療、道路交通、勞動爭議、物業管理、環境保護等領域開展人民調解工作，擴大人民調解覆蓋面。要集中時間、集中力量，深入開展形式多樣、主題鮮明的人民調解專項活動，推動人民調解工作不斷深入。

四、規范開展人民調解活動

8.完善人民調解受理方式。各級司法行政機關要認真指導人民調解委員會按照人民調解法規定，進一步完善人民調解受理方式。當事人書面申請調解的，應當填寫《人民調解申請書》；口頭申請的，人民調解委員會應當填寫《人民調解受理登記表》。對于排查中主動發現的、群眾反映的或者有關部門移送的民間糾紛，人民調解委員會應當主動進行調解。對于不屬于受理范圍的糾紛，人民調解委員會應當告知當事人按照法律、法規的規定，可以請求有關部門處理或者向人民法院提訟。

9.依法開展調解活動。人民調解員調解糾紛，應當嚴格遵循人民調解工作原則，主動告知當事人在調解活動中的權利義務，耐心聽取當事人對糾紛實施的陳述，并進行法律政策和社會功德教育，幫助當事人明確其在糾紛中應當承擔的責任和享有的權利，采取有針對性的措施防止糾紛激化。

10.規范人民調解協議。調解協議有給付內容且非即時履行的，一般應當制作《人民調解協議書》。當事人認為無需制作調解協議書的，可以采取口頭協議方式，由人民調解員填寫《人民調解口頭協議登記表》。

11.督促當事人履行人民調解協議。人民調解委員會應當對人民調解協議的履行情況，適時進行回訪，并填寫《人民調解回訪記錄》。當事人無正當理由不履行人民調解協議的，應當督促其履行。發現人民調解協議內容不正當的，在征得各方同意后可以再次進行調解達成新的調解協議。

五、建立健全人民調解委員會工作制度

12.健全人民調解委員會工作制度。各級司法行政機關要按照人民調解法的立法原則和當地實際，對原有的規章、制度、規范性文件進行清理，建立完善與人民調解法配套銜接的規章制度體系。指導各地健全人民調解委員會工作制度。人民調解委員會要建立完善學習培訓、社情民意分析、矛盾糾紛排查、重大糾紛集體討論、重大疑難糾紛報告及檔案管理制度，完善矛盾糾紛調處跟蹤反饋機制、快速反應機制等，逐步形成與實際相結合的有效預防和化解矛盾糾紛的人民調解工作制度體系。

13.加強人民調解統計報送工作。人民調解委員會主持下達成的書面協議和口頭協議都要進行統計，人民調解員調解每一件糾紛，都應當填寫《人民調解員調解案件登記單》，人民調解委員會應當按期填寫《人民調解委員會調解案件匯總登記表》，定期及時報送《人民調解組織隊伍經費保障情況統計表》、《人民調解案件情況統計表》。

14.規范人民調解卷宗。人民調解活動一般應當制作調解卷宗，做到一案一卷。調解卷宗主要包括《人民調解申請書》或者《人民調解受理登記表》、人民調解調查（調解、回訪）記錄、《人民調解協議書》或者《人民調解口頭協議登記表》等，糾紛調解過程簡單或者達成口頭調解協議的，也可以多案一卷，定期及組卷歸檔。

六、依法確認人民調解協議的法律效力

15.依法確認人民調解協議。人民調解協議是當事人在人民調解委員會的主持下，在平等協商的基礎上自愿達成的糾紛解決方案，具有法律約束力。人民法院要通過依法確認人民調解協議的法律效力，加大對人民調解工作的司法保障。經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要并按照人民調解法的規定自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認的，人民法院應當及時受理；只有一方當事人申請或者雙方當事人在人民調解協議生效后三十日之后提出申請等不符合司法確認申請條件的，人民法院應當告知當事人可以按照最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，向人民法院提訟或者另尋法律途徑解決。人民法院在對當事人提出的確認申請進行審查符合司法確認條件的，應當及時以決定書的形式依法確認調解協議的效力；不符合司法確認條件的，應當及時作出不予確認的決定。人民法院依法確認人民調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向作出確認決定的人民法院申請強制執行。人民法院辦理人民調解協議司法確認案件，不得收取費用。人民法院依法確認調解協議無效或者不予確認的，當事人可以通過人民調解變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提訟。

16.堅持嚴格依法審查和簡便、快捷的原則。人民法院審查人民調解協議效力時，應當堅持嚴格依法審查和簡便、快捷的原則。在作出不予確認人民調解協議決定時應慎重。應鼓勵和引導當事人選擇人民調解途徑化解矛盾糾紛，進一步發揮人民調解在化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定中的積極作用。人民法院作出不予確認人民調解協議決定后，應將不予確認的理由和原因告知相關人民調解委員會，幫助人民調解委員會提高做調解工作的能力。對人民調解協議確認案件做到優先審查、優先立案、優先審理、優先執行。人民法院審理人民調解協議確認案件的期限一般為十五日，因特殊情況需要延長的，經本院院長批準，可以延長十日。在人民法院作出確認決定前，一方當事人或雙方當事人撤回確認申請的，人民法院應予準許。

七、依法推進人民調解方式方法和工作機制創新

17.依法創新人民調解方式方法和工作機制。要堅持人民調解工作本質屬性和基本原則的基礎上，根據糾紛的不同情況，采用靈活多樣的方式化解矛盾糾紛。要整合資源搞好調解，發揮律師、基層法律服務工作者、法律援助工作者的專業優勢，積極參與人民調解，幫助解決疑難復雜的矛盾糾紛。要認真貫徹落實《省委辦公廳省政府辦公廳轉發<省委政法委、省社會治安綜合治理委員會、省維護穩定工作領導小組構建“大調解”工作體系有效化解社會矛盾促進社會和諧穩定的意見>的通知》精神，積極參與構建黨委政府統一領導，綜治機構綜合協調，司法行政、部門和人民法院分別牽頭，有關部門各司其職，社會廣泛參與，人民調解、行政調解、司法調解既充分發揮作用、又相互銜接配合的“大調解”工作體系，充分發揮人民調解在“大調解”工作體系中的依托、前沿和基礎作用，合力化解社會矛盾糾紛。要加強人民調解與訴訟間的有機銜接，強化人民調解協議效力，提高協議履行率?；鶎尤嗣穹ㄔ簯敯凑杖嗣裾{解法規定，對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。對于人民調解員調解不成，終止調解后方式人提起民事訴訟的，基層人民法院應當及時受理。

八、進一步加強對人民調解工作的領導和指導

18.全面履行指導人民調解工作職責。人民調解法規定縣級以上地方人民政府司法行政機關負責指導本行政區域內的人民調解工作；基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。各級司法行政機關、基層人民法院要認真履行職責，進一步加強對人民調解工作的指導，推動我省人民調解工作深入發展。司法行政機關要把指導人民調解工作列入重要議事日程，切實加強領導。要根據人民調解法的規定，結合當地實際，研究制定人民調解工作發展規劃、工作制度和政策措施，并認真貫徹落實。要加強對人民調解委員會組織建設、隊伍建設、業務建設和制度建設的指導，從實際出發，根據不同地域、不同層次、不同行業、不同領域人民調解組織的不同情況，有針對性的提出工作要求，做出工作部署，加強督促檢查，努力提高人民調解工作水平。認真分析研究本地區民間糾紛特點和規律，指導人民調解委員會改進工作，認真總結和推廣人民調解實踐中的好做法、好經驗，大力加以推廣，充分發揮典型示范作用。

19.大力開展人民調解員隊伍培訓工作?？h級司法行政機關要定期開展對人民調解員的業務培訓工作，依法對本行政區域內的人民調解委員會的設立情況、人員組成情況進行統計，實行備案制度，將人民調解委員會以及人員組成情況和調整情況及時通報所在基層人民法院。鄉鎮（街道）司法所要加強對轄區內人民調解委員會工作的日常指導，切實提高工作水平，規范人民調解委員會的業務臺賬、調解文書和工作檔案，督促建立和落實各項規章制度，定期組織評比考核，確保調解工作依法、規范進行。

基層人民法院按照人民調解法規定對人民調解委員會調解民間糾紛進行指導時，應當按照“不缺位、不錯位、不越位”原則，既不能以審判權取代人民調解自治權，也不能混淆人民調解和司法調解的界限，做到指導方式合法靈活。指導深度合理到位?；鶎尤嗣穹ㄔ号c司法行政機關應當加強協調與配合，在指導人民調解工作中實現優勢互補，共同推動人民調解事業發展?；鶎尤嗣穹ㄔ嚎梢酝ㄟ^參與司法行政機關舉辦的人民調解員培訓班、組織人民調解員旁聽法庭審理、依法確認人民調解委員會調解達成的調解協議具有法律效力、聘任人民調解員為人民陪審員等常態措施指導人民調解工作?；鶎尤嗣穹ㄔ哼€可以根據客觀情形，針對民間糾紛在不同地區、不同行業的不同情形和人民調解組織形式、工作模式的發展變化，實施加強指導，確保在第一時間將民間糾紛，特別是可能激化的民間糾紛化解在第一現場?；鶎尤嗣穹ㄔ焊鶕ぷ餍枰梢詫嵭醒不刂笇У墓ぷ鞣绞??；鶎尤嗣穹ㄔ簯斣O立專（兼）職人民調解指導員，對企業改制、征地拆遷、草場糾紛、勞動爭議、教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全、知識產權、交通事故等可能引發的群體性民間糾紛，配合司法行政機關實施專項指導，及時溝通信息，專題研究，制定政策，化解矛盾?；鶎尤嗣穹ㄔ阂e極引導當事人向人民調解組織申請調解，依法審理涉及人民調解協議的民事案件，依法開展司法確認等于審判職能相關的工作。各級司法行政機關要進一步加強與人民法院的協調配合，進一步完善統計通報、溝通信息、研究工作制度，加強在調解業務等方面的配合，形成工作合力，共同做好人民調解工作。

篇5

三部與公眾相關的法規規章

勞動和社會保障部《最低工資規定》。該《規定》適用范圍不僅包括企業，還包括民辦 非企業單位、有雇工的個體工商戶和與之形成勞動關系的勞動者，以及國家機關、事業單位 、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者?！兑幎ā分赋?，勞動者在依法享受帶薪年休 假、探親假等國家法定的休假期間視為提供了正常勞動，用人單位必須依法應支付的不得低 于最低工資標準的勞動報酬?！兑幎ā访鞔_了最低工資標準測算方法，要求最低工資標準每 兩年至少調整一次。對于違反規定的，勞動保障部門將責令用人單位按所欠工資的最高5倍 支付勞動者賠償金。

建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局《城鎮最低收入家庭廉租住房管 理辦法》。《辦法》指出，城鎮最低收入家庭廉租住房保障方式應當以發放租賃住房補貼為 主，實物配租、租金核減為輔。實物配租要面向孤、老、病、殘等特殊困難家庭及其他急需 救助的家庭。為了保證公平和公正，《辦法》還要求，申請廉租住房的最低收入家庭，應當 提出書面申請，市、縣人民政府房地產行政主管部門審核后，應當予以公示。有關部門可以 通過入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭收入和住房狀況進行核實。

建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》。該《規程》明確了行政裁決及強制拆遷的 程序，增加了行政調解程序，建立了拆遷聽證制度，確立了拆遷補償安置標準的裁決原則， 規范了拆遷強制執行行為?！兑幊獭分赋?，因拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補償方式、補 償標準以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達不成協議，當事人可向市、縣房屋拆遷管理部 門申請裁決。未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁 決申請前，應當進行聽證。未經行政裁決不得實施行政強制拆遷，拆遷人、接受委托的拆遷 單位在實施拆遷中采用恐嚇、脅迫以及停水、停電等手段，強迫被拆遷人搬遷或者擅自組織 強制拆遷的，由所在市、縣房屋拆遷管理部門責令停止拆遷，并依法予以處罰；觸犯刑律的 ，依法追究刑事責任。

三部重要的行政性法規規章

國務院《地質災害防治條例》?！稐l例》明確規定，國家實行地質災害預報制度和地質 災害調查制度。國務院國土資源主管部門會同國務院建設、水利、鐵路、交通等部門，依據 全國地質災害調查結果，編制全國地質災害防治規劃，經批準后公布?？h級以上人民政府應 當將城鎮、人口集中居住地區、風景名勝區、大中型工礦企業所在地和交通干線、重點水利 電力工程等基礎設施作為地質災害重點防治區中的防護重點。國家建立地質災害監測網絡和 預警信息系統，實行地質災害預報制度。地質災害預報由縣級以上人民政府國土資源主管部 門會同氣象主管機構。任何單位和個人不得擅自向社會地質災害預報。對出現地質 災害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產損失的區域和地段，縣級人民政府應當及時劃定 為地質災害危險區，予以公告，并在地質災害區的邊界設置明顯警示標志。

國土資源部《礦產資源登記統計管理辦法》。與1995年《礦產儲量登記統計管理暫行辦 法》相比，修改和補充后的《辦法》改變了以往礦產儲量統計與開發利用統計分別進行、一 個部門多頭統計和部分填報內容重復的狀況，將原來實行的原礦產資源儲量與開發利用兩項 統計制度合并，建立了新的規范的礦產資源統計制度。同時，明確了礦產資源登記統計管理 的職責分工，并將礦產資源儲量登記與評審備案、探礦權采礦權管理等緊密鏈接起來，同時 辦理，既強化了國土資源主管部門對礦產資源登記統計工作的統一管理，便于登記工作的落 實，又簡化了程序，提高了效率，進一步明確了礦產資源儲量登記的作用。另外，新《辦法 》還制訂了新的指標項目，修改了有關專業術語和名稱，增加了停辦（關閉）礦山殘留礦產 資源儲量登記方面的規定。

國土資源部《海底電纜管道保護規定》。該《規定》對海底電纜管道的安全運行、海底 電纜管道所有者合法權益、海上作業與海底電纜管道的保護、海底電纜管道糾紛的解決以及 處罰做出明文的規定?！兑幎ā分赋?，海上作業者在海上作業時鉤住海底電纜管道的，應當 立即報告所在地海洋行政主管部門，不得擅自將海底電纜管道拖起、拖斷或砍斷。海上作業 者為保護海底電纜管道致使財產遭受損失，有證據證明的，海底電纜管道所有者應當給予適 當的經濟補償；但擅自在海底電纜管道保護區內從事挖砂、鉆探養殖等海上作業的除外。單 位和個人造成海底電纜管道及附屬保護設施損害的，應當依法承擔賠償責任。

四部與財經有關的法規規章

中國銀行業監督管理委員會《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》。該辦法對金 融衍生產品的管理進行了統一的規范，還首次對金融機構開辦衍生產品的準入條件和開辦程 序進行了明確規定，加強了衍生產品的準入管理?！掇k法》指出，申請開辦衍生產品交易業 務的中國國內的金融機構，必須具備健全的衍生產品交易風險管理制度和內部控制制度；完 善的衍生產品交易前、中、后臺自動聯接的業務處理系統和實時的風險管理系統；配備相應 的人員和設施。外國銀行分行申請開辦衍生產品交易業務，應獲得其總行對該分行從事衍生 產品交易品種和限額等方面的正式授權；除總行另有明確規定外，該分行的全部衍生產品交 易統一通過給其授權的總行系統進行實時交易，并由其總行統一進行平盤、敞口管理和風險 控制。銀監會有權隨時檢查金融機構有關衍生產品交易業務的資料和報表，定期檢查金融機 構的風險管理制度、內部控制制度和業務處理系統是否與其從事的衍生產品交易業務種類相 適應。

中國人民銀行《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》?！掇k法》統一了發 卡行和中國銀聯在跨行交易中的收益分配比例和辦法，規定ATM跨行取款交易收益分配采用 固定行手續費和銀聯網絡服務費方式。持卡人在他行ATM機上成功辦理取款時，無論同 城或異地，發卡行均按每筆3.0元的標準向行支付手續費，同時按每筆0.6元的標準 向銀聯支付網絡服務費。暫不規定ATM跨行查詢收費。POS跨行交易的商戶也須按一定比例向 發卡行和銀聯繳納服務費。

中國保險監督管理委員會《外國保險機構駐華代表機構管理辦法》。與舊辦法相比，新 《辦法》明確了外國保險機構申請駐華機構的審批時間，規定了外國保險機構及相關稱謂。 《辦法》指出，“外資保險機構駐華代表機構”將改名為“外國保險機構駐華代表機構”。 按照中國入世承諾，新辦法加入了保監會審批的期限的規定；對審批的程序進行了細化，明 確規定，正式申請表由保監會提供，保監會審批的期限為20日，20日內不能作出決定的，經 保監會主席批準，可以延長10日。對代表機構的展期，不再審批，對代表機構變更地址、更 換或增減代表、副代表、外籍工作人員，則由審批改為事后報告。

國家外匯管理局《關于規范非居民個人外匯管理有關問題的通知》。該通知對我國境內 非居民個人的外匯流入、流出，等各環節都進行了規范，并明確了銀行的職責?！锻ㄖ分?出，外國自然人（包括無國籍人）、港澳臺同胞和持中華人民共和國護照但已取得境外永久 居留權的中國自然人都是非居民個人?！锻ㄖ芬?萬美元和5000美元為界，分別規定了非 居民個人辦理外匯收支、外匯劃轉、結匯、開立外匯賬戶、將外匯匯出境外應辦理的相關手 續。銀行應當按照本《通知》規定辦理非居民個人外匯業務，并接受外匯局的監督、檢查。

三部與海關相關的法規規章

國務院《中華人民共和國知識產權海關保護條例》?！稐l例》明確規定了知識產權海關 保護的范圍以及期限。海關對與進出口貨物有關，并受中華人民共和國法律、行政法規保護 的商標專用權、著作權和與著作權有關的權利、專利權實施保護，知識產權權利人可以按照 本條例的規定，將其知識產權向海關總署申請備案。知識產權海關保護備案自海關總署準予 備案之日起生效，有效期為10年，知識產權權利人可向海關申請扣留侵權嫌疑貨物。

海關總署《海關關于加工貿易保稅貨物跨關區深加工結轉的管理辦法》。與舊辦法相比 ，新《辦法》做了較大的修改，并對轉入、轉出企業辦理結轉計劃備案手續程序、辦理結轉 報關手續的程序進行了細化。《辦法》指出，加工貿易企業開展結轉的，轉入、轉出企業無 需經外經貿主管部門批準，只需經主管海關備案后，就可辦理實際收發貨及報關手續?！掇k 法》還規定了申請結轉的加工貿易企業如有不符合海關監管要求，被海關責令限期整改，在 整改期內的；逾期未報核《手冊》的；未按照本辦法第五條規定填制結轉貨物收發貨單的； 涉嫌走私已被海關立案調查，尚未結案的等四種情形，海關將不予受理。

海關總署《中華人民共和國海關對用于裝載海關監管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂 的監管辦法》。該辦法加強了對集裝箱制作、集裝箱式貨車車廂的制造或改裝以及集裝箱和 集裝箱式貨車車廂的維修的監管?！掇k法》規定，境內制造集裝箱的工廠、境內制造或者改 裝集裝箱式貨車車廂的工廠應持《工廠認可證書》，向其所在地海關申請遞交申請書，經核 準后由海關頒發相應的核準證書，方可從事集裝箱制造、集裝箱式貨車車廂制造、改裝或者 維修。海關總署授權中國船級社統一辦理集裝箱我國海關批準牌照、境內裝載海關監管貨物 的集裝箱式貨車車廂的海關批準牌照。海關可以隨時對維修工廠維修的安裝海關批準牌照的 集裝箱和集裝箱式貨車車廂進行核查。

篇6

為“爭”父母，死磕到底

上世紀50年代初，江柏年和宋月英結婚了，婚后共生育了兩子兩女，分別是大女兒江漣（已于2013年1月去世）、大兒子江國文、小兒子江國武和小女兒江池。60年過去了，江柏年和宋月英都到了耄耋之年，頭腦變得越來越遲鈍，越來越糊涂。2013年3月，經醫院診治，江柏年被診斷患有認知能力障礙，宋月英被診斷患有阿爾茨海默病。2014年8月，大兒子江國文拿著醫院的診斷書，帶著父母來到復旦大學上海醫學院司法鑒定中心為父母做精神鑒定，鑒定結論為：江柏年、宋月英存在老年性癡呆，評定為無民事行為能力人。

鑒定結論出來后，大兒子江國文向上海市嘉定區人民法院提起了訴訟，申請宣告其父母為無民事行為能力人，并指定其為父母的監護人。但在開庭當天，小兒子江國武并不同意由其哥哥江國文擔任父母的監護人，認為哥哥是項莊舞劍，意在沛公，表面上是想擔任父母的監護人，更好地孝順父母，實質上是想侵吞父母的退休金和房產。根據《民法通則》第17條的規定，“對擔任監護人有爭議的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。”因此嘉定法院民一庭的肖法官依法只宣告了江柏年和宋月英為無民事行為能力人，并未對老夫妻倆的監護人予以指定。

2014年9月18日，大兒子江國文收到法院判決書后來到父母住所地所在的居民委員會，請求居委會指定其為父母的監護人。居委會在召開了居委會全體成員會議，決定指定大兒子江國文為父親江柏年的監護人，小兒子江國武為母親宋月英的監護人。

本以為居委會指定兩個兒子各自為父母的監護人，公平中立，合情合理，既有利于贍養老人，也有利于分擔職責，事情到了這一步也算了結了。但是，兄弟倆對居委會的指定均表示不服，又紛紛到嘉定法院提訟，要求撤銷居委會的決定，指定自己為父母二人的監護人。兄弟倆你爭我搶，大有魚死網破、死磕到底之勢，手足矛盾進一步升級。

胞兄胞弟的這兩個案子再次送到了肖法官的案頭。肖法官希望能公正高效地解決這個問題，更快更好地維護老人的權益，并且做到合理公平，讓兄弟倆定紛止爭。于是她立即著手處理案件，仔細審查兄弟倆的申請書以及證據材料，對江柏年一家的家庭情況以及子女之間的矛盾有了初步的了解。之后，肖法官和書記員一同前往居委會進行實地調查。她們不僅向居委會負責人了解了居委會做出決定的考量和依據，還向周圍鄰居詳細了解了江國文和江國武兩兄弟對父母的照料情況等，并做了調查筆錄。

以照顧為名

2014年11月6日上午，該案完成調查，如期開庭。申請人江國文認為其照顧父母較多，看病送養老院皆由其操辦，費用大多由其支付，而且除了江國武以外的近親屬均同意其為父母的監護人，因此其理應成為父母的監護人。同時江國文申請了證人潘琳琳（系大女兒江漣之女，即江國文、江國武的外甥女）出庭。潘琳琳認為大舅江國文適合擔任外公外婆的監護人，因為大舅對外公外婆照顧居多，生病住院都是大舅陪同并承擔費用，小舅很少看望外公外婆，即使看望停留時間也很短，在病房待個一兩分鐘，拍張照片就走人了。更甚的是一次外婆住院，外公騎自行車去看望外婆結果卻因為健忘誤騎到了江蘇太倉市，還在太倉摔了一跤，被當地交警送到太倉醫院。當地交警通知了小舅，小舅不僅自己沒趕去接外公回來而且不通知家里其他人，直到晚上才匆匆趕往太倉接回外公。這些都足以證明小舅并不是真心關心外公外婆，而只是關心外公外婆的工資卡。同時在法庭上江國文還提出，由于其和妻子現在仍需工作，無暇全天照看父母，為此已將父母安排至養老院由專業人員照顧父母的日常生活起居。父母雖然退休后有退休金，但是退休金一直被弟弟江國武保管，至今未交出，即使弟弟如數交出父母的退休金，也無法完全滿足父母入住養老院的費用，加之自己的經濟能力有限，所以為更好地贍養老人，其決定將父母所有的一套住房出售，將取得的售房款用于父母養老支出。

原來，由于父母老年癡呆導致生活不能自理，哥哥江國文就于2013年1月和小妹江池商量由其保管父母的退休工資卡并用于父母養老。但是當弟弟江國武得知這個情況后認為哥哥又管錢又記賬不公平，于是兄妹仨又書面協議由哥哥江國文保管工資卡密碼，弟弟江國武保管工資卡、房產證等，每月給父母2500元生活費。誰知弟弟拿了工資卡、房產證后拒不繳出，父母養老成了難題。

小兒子江國武則認為由江國文擔任父母的監護人不利于父母的身心健康和合法權益的保護，且自己對父母盡過孝心，經濟能力又好，居住條件寬裕，能為父母提供較好的養老條件，因此法院應指定其為父母的監護人；至于潘琳琳所述的父親誤騎太倉，而其未及時接回是由于當天要給學生上課，工作較忙。而自己沒有將父母的工資用于父母看病養老，是因為哥哥什么事情都不和其商量，其不知道父母的病情，而且父母的社?？ㄔ诟绺缒牵斎挥善鋷е改溉タ床”容^方便。

做監護人，是權利還是職責

聽了兄弟倆以及證人的陳述，肖法官仔細思量，認為大兒子江國文不僅積極地陪同父母看病住院，而且承擔了贍養費用，較好地履行了贍養義務。而小兒子不僅不照顧父母，還將父母的工資卡拿走拒不交出，也未將父母工資用于父母養老，在父親走失時以工作繁忙為由未及時對父親施予救助有怠于贍養之嫌，從維護老人權益出發，大兒子更適合擔任父母的監護人。因此，法庭最終判決撤銷居民委員會作出的指定江國武為宋月英監護人的指定，指定江國文為宋月英的監護人，并且駁回了小兒子江國武的訴訟請求。

該案的判決書給出了作出這一判決的理由：監護人的職責是保護被監護人的人身、財產及其他合法權益，除為被監護人的利益外，不得處理被監護人的財產。認定監護人的監護能力，應當根據監護人的身體健康狀況、經濟條件以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素確定。擔任監護人并不是一種權利而是一種職責。

申請人江國文和江國武作為被監護人江柏年、宋月英的成年子女，均有擔任監護人的資格。被監護人江柏年、宋月英年事已高，其近年來就醫治療主要由江國文陪同、護理并支付相應的錢款。目前，江柏年夫婦已被宣告為無民事行為能力人，客觀上不適宜單獨居住，現江國文將父母安排至養老院養老，由專業人員負責父母的日常起居生活，在子女均有工作，無暇全天候照看老人的情況下，也不失為一種合理的安排。且在江國武保管父母退休工資的情況下，江國文仍先墊付了父母就醫治療及入住養老院的費用，較好地履行了贍養義務。而江國武在得知患有老年癡呆癥的父親在異地受傷后，既未及時趕至醫院照看，也未及時通知其他兄弟姐妹，顯然具有懈怠履行贍養職責之嫌?，F除江國武之外其余具有監護資格的近親屬均表示由江國文作為江柏年、宋月英的監護人，故有關部門指定江國文作為江柏年的監護人并無不當，指定江國武作為宋月英的監護人有失妥當。作為被監護人的子女，江國文與江國武應不計前嫌，相互配合，履行贍養義務，給予父母生活上的照顧、物質上的幫助、精神上的慰藉；作為監護人的江國文應更加努力，忠實履行監護職責，確保被監護人的合法財產和權益。

（文中當事人姓名皆系化名）

篇7

上訴制度是司法制度的重要構成部分，擔負著多樣化的司法功能，[1]并且需要在不同的價值目標之間進行平衡與取舍。[2]由于現代社會的急劇變遷，許多國家的民事上訴制度無論是在制度設計還是實際運作上均面臨著種種問題，并進而影響著整個司法制度的有效運行。在我國，由于制度設計上固有的缺陷，加之司法實踐中頗具中國特色的請示報告之風盛行，再審程序啟動的隨意性大，“終審不終”現象普遍存在，民事上訴制度在理論與實踐兩個層面均存在著比其他國家更加難以克服的問題。這種狀況不但影響了對當事人合法權益的保護，而且損害了法院的權威，動搖了司法的根基。[3]學者普遍認為，我國民事上訴制度的改革與重構勢在必行。[4]

在英國，民事上訴制度具有悠久的歷史，早在普通法的形成的初期就形成了分別針對事實問題和法律問題的復查制度。不過這種復查制度存在明顯的缺陷，其基本的特點是：對于不重要的、從判決的表面能發現的法律差錯有很好的處理辦法，但對于影響審理的進行以及陪審團活動的法律錯誤只有粗糙的處理辦法，對于純粹的事實方面的錯誤，則毫無辦法。為此，英國《最高法院規則》在民事上訴制度中確立了“重新聽審的方式”（bywayofrehearing）的基本模式，賦予上訴法院享有第一審法院所有的修改訴訟文件的全部權力，以及就事實問題接受新的證據的全部自由裁量權。[5]而在此后的相當長的一段時間內，英國的民事上訴制度一直未有重大的修改，系統的改革是隨著英國大規模的民事司法改革，在改革理念的指引下逐漸展開的。

英國近年來在民事司法改革方面取得令世人矚目的成果。[6]本文側重介紹英國民事上訴制度改革的理念與規則，以期為我國民事上訴制度的重構提供一些參考和借鑒。

二、英國法院體系與民事上訴制度的基本架構

在英國，民事法院體系由郡法院、高等法院、民事上訴法院和上議院四級法院所組成。[7]其中郡法院負責受理一般的一審民事案件，而上訴法院、上議院作為主要的上訴審法院，基本上只受理上訴案件。至于高等法院，它既是重大、復雜民事案件的初審法院，同時也受理針對郡法院一審判決提出的上訴案件。在英國的民事司法架構下，當事人不服郡法院一審裁判的，可以向高等法院提起上訴；對高等法院一審裁判不服的，可以向上訴法院上訴；如果對上訴法院的二審判決不服的，還可以向上議院提起第二次上訴。通常認為，英國民事訴訟實行的是三審終審制；而就上訴審的審理對象而言，第二審原則上為法律審，一般不涉及事實問題，但在特定情形下亦涉及事實，第三審則為法律審。[8]當然，以上的說明只是對英國民事上訴架構的粗略勾勒，事實上英國民事上訴制度的內容相當繁雜，并且隨著英國民事司法改革的深入而不斷發展變化。

如前所述，郡法院是英國審理民事案件的基層法院。對于郡法院受理的案件標的額，最初有一定的上限限制（1977年為2000英鎊，1981年提高到5000英鎊），不過根據《1990年法院與法律服務法》，現在郡法院的民事案件管轄權不再受到金額上的限制，但是仍有地域上的限制，即當事人不能選擇郡法院進行訴訟。當事人對郡法院地區法官的裁判不服的，只能向郡法院巡回法官提出上訴，上訴案件仍在郡法院進行審理。如果案件是由郡法院巡回法官適用多極程序或特別程序審理的，則可以上訴到上訴法院。除此之外，對郡法院的其他裁判，只能向高等法院提起上訴。

英國的高等法院是根據《1873年司法法》（theJudicatureAct1873）而建立的。作為民事法院，其管轄權在實質上不受任何限制。為了方便司法，高等法院分為大法官分庭（ChanceryDivision）、王座分庭（Queen’sBenchDivision）和家事分庭（FamilyDivision）三個分庭，行使平等的管轄權：王座分庭審理諸如違約和侵權的民事案件，只由一名法官審理。這些案件無一例外都由法官聽審而無需陪審團，并且大多以調解或撤訴方式結案，只有1%的案件需要由法官作出判決。[9]王座分庭附屬的商事法庭審理有關銀行、保險、等方面的訴訟；海事法庭則負責審理由于船舶碰撞引起的人身傷亡、貨物損失的賠償訴訟以及有關船舶所有權、海難救助、船舶拖曳、船員工資等的海事糾紛；大法官分庭初審管轄權包括審理有關土地的轉讓分割、抵押、信托、破產、合伙、專利、商標、版權以及涉及公司法的案件。此外，大法官分庭的獨任法官可以審理針對稅務官作出的有關稅務決定的上訴案件，以及來自郡法院的關于個人無清償能力的上訴案件；家事分庭管轄一切有關婚姻的糾紛和事項（無論是初審或上訴），還審理有關婚生子女、未成年人的監護、收養等事項的案件，以及《1989年兒童法》、《1996年家庭法》等婚姻家庭法律所規定的訴訟案件。家事分庭由庭長和其他普通法官組成。根據《1978年家事訴訟與治安法院法》提起的上訴案件，通常由兩名或更多的法官組成法庭審理。但如果上訴只涉及分階段或一次性的費用支付問題，則將由一名法官獨任審理。[10]根據《1989年兒童法》提起的上訴通常由一名法官審理，除非庭長另有指示。

根據英國《1981年最高法院法》，上訴法院由大法官、上議院常任法官、高等法院首席法官、高等法院家事分庭庭長等法官組成。除此以外，上訴法院或高等法院的所有前任法官以及高等法院的所有現任法官，都可以被要求參加上訴法院的案件審理。前任的法官可以拒絕這一要求，但現任法官無權拒絕。上訴法院包括民事上訴庭和刑事上訴庭，其中民事上訴庭主要審理來自高等法院所屬三個分庭以及郡法院的民事上訴案件。從1970年開始，在特定情況下，一些民事案件可以通過“蛙跳”（leapfrog）程序越過上訴法院而從高等法院直接上訴到上議院。這樣的上訴必須滿足以下兩個條件：（1）審判法官發給證書、所有當事人同意、案件涉及重大公眾利益問題或者法官受到高等法院或上議院先前判決的約束；（2）上議院同意受理。[11]

對于不涉及歐盟法律的案件，英國上議院是聯合王國的最高上訴法院。上議院作出的司法決定只能被成文法或上議院在以后的案件中拒絕遵循先例的決定所。上議院議長是大法官，同時也是最高法院院長。協助大法官工作的人包括7—12名上議院常任法官以及任何現任或曾任高級法官職務的上議院議員，例如前任大法官或已退休的上訴法院法官。上議院常任法官是上議院終身議員，[12]他們經常被稱作法律議員（LawLords）。上議院的初審管轄權十分有限，一般說來只對涉及貴族的爵位繼承爭議案件和侵犯上議院自身議會特權的案件行使初審管轄權。不過隨著《1948年刑事審判法》的通過，上議院審判貴族犯罪的初審管轄權已被廢除。任何民事案件要在上議院提起上訴，必須首先獲得上訴法院或上議院的許可，其具體的程序現在由《2000年適用于民事上訴的上議院訴訟指引》（HouseofLordsPracticeDirectionApplicabletoCivilJustice，2000）所規定。

根據《1972年歐洲共同體法》，自1973年1月1日起英國成為歐共體成員國。這樣，歐共體法院（TheCourtofJusticeoftheEuropeanCommunities）就取代上議院成為英國的終審法院。但是，歐共體法院僅處理具有歐洲因素的案件，對于國內案件，上議院仍是聯合王國的最終上訴法院。而所謂的“涉及歐洲因素”，一般指涉及歐共體其他成員國公民人身權利和財產權利的案件。大多數提交到歐洲法院的案件都涉及商業貿易問題，但歐洲法院也就許多社會問題（如同工同酬、性別歧視等）作出過權威性裁判。[13]

根據英國《1833年司法委員會法》，樞密院成立一個專門的司法委員會（JudicialcommitteeofthePrivyCouncil），作為24個英聯邦領地和6個英聯邦獨立共和國的最高上訴法院。為了方便司法，司法委員會設在倫敦。法庭應由至少3名委員會成員（實踐中通常為5名）組成，并且這些委員一般都是上訴法院的常任法官，因此司法委員會作出的決定具有很大的權威性。但必須注意的是，委員會的決定對英國法院不具有絕對的拘束力。從技術上講，委員會對一個案件所作出的決定不是判決，而只是向女王提出的建議。在司法實踐中，這一建議需要通過樞密院令才能得到執行。[14]

勞工上訴法庭是根據《1975年勞工保護法》而建立的，它主要受理來自各種工業和勞動糾紛法庭的上訴案，其涉及領域很廣，包括裁員補助、平等支付、雇傭合同、性別、種族和殘疾歧視（限于勞動雇傭領域）、不公平解雇、非法扣減工資、雇傭保護等。除了藐視法庭的案件外，勞工上訴法庭對事實問題作出的裁判都是終局的。但是對于法律問題，當事人可以向上訴法院或蘇格蘭最高民事法院上訴，并可進一步上訴到上議院。

三、英國民事上訴制度改革的進程與理念

在英國，民事案件的上訴率一直居高不下，并且有大量的案件得不到及時的審結。1990年，法院總共審理了954件民事上訴案件，而其中的573件處于未決（outstanding）狀態。而到了1996年，提起上訴的民事案件總數達到了1，825件，未決案件而隨之增加到了1，288件。[15]為解決英國民事上訴案件數量不斷增長以及由此帶來的訴訟延遲等問題，英國司法大臣邁凱（Mackay）勛爵委任鮑曼（Bowman）勛爵對上訴法院民事審判庭進行綜合性評審，并于1997年9月出版了《對上訴法院（民事審判庭）的評審》報告。在上述報告第二章“民事上訴制度的基本原則”（Principlesunderlyingacivilappealssystem）中，鮑曼勛爵對英國民事上訴制度改革的提出以下12項基本原則：

1．民事上訴，應符合沃爾夫（Woolf）勛爵建議的民事司法制度應具備的原則。[16]

2．上訴不視為自動進行的訴訟階段。

3．對案件結果不滿意的當事人，應有機會向上級法院上訴。上訴審法院將初步判斷原審判決是否不公正，如不公正，則允許上訴程序繼續進行。

4．上訴程序應盡可能將結果不確定和訴訟遲延降至最低。

5．上訴程序既具有私人目的，亦有公共目的。

6．上訴制度的私人目的在于，糾正導致不公正結果的錯誤、不公或不當的法官自由裁量。

7．上訴制度的公共目的在于，確保公眾對司法裁判的信心，并在有關案件中闡明并發展法律、慣例和程序；以及協助維持一審法院和審裁處的水準。

8．對上訴的審理，應與上訴理由和爭議標的性質相適應。

9．惟有提出了重要的法律原則或慣例問題，或者存在再次上訴的其他強制性理由，再次上訴方具備正當性。

10．向上訴法院提出的特定上訴，如可由比一審裁決的法院或法官具有更高管轄權的法院或法官審理，則通常應由下一級法院審理。

11．一般而言，上訴不應由僅包括擔任上訴審法院法官助理的下級法院法官組成的法庭審理。

12．在特定情形下，審理上訴的法院應吸納具備專業知識的法官。[17]

以上述12項基本原則為中心，《對上訴法院（民事審判庭）的評審》報告對英國民事上訴制度產生了深遠的影響，該報告所提出的許多建議后來都載入1999年4月生效的英國《民事訴訟規則》（CivilProcedureRules，以下簡稱為新規則），并成為新規則第52章的重要內容。此外，1999年的《接近正義法》（AccesstoJusticeAct1999）也對英國民事上訴制度的變革產生了重要的影響。

四、英國民事上訴制度改革的主要內容——以新規則為中心

隨著新規則的生效，英國的民事上訴制度發生了巨大變化。根據我國香港特別行政區2002年《民事司法改革中期報告》的歸納，新規則中有關上訴程序的改革集中于以下8個方面[18]：

1．當事人必須先取得法庭的許可才可以對原訟法庭的判決，向上訴法庭提出上訴；

2．擬提出上訴的任何一方，必須證明其上訴“有實在的成功機會”或證明“有其他充分的理由，令法庭不得不聆訊其上訴”，方可獲法庭批準上訴許可；

3．針對案件管理決定而提出的上訴許可申請，原則上不會獲得批準，除非該案涉及原則方面的爭論，而且其重要性足令法庭認為，即使批準進行上訴對訴訟程序及訴訟費支出會造成影響，也是值得，則作別論；

4．此外，針對上訴判決而提出的上訴許可申請，原則上一般都不會獲得批準，除非該案涉及在原則或常規方面的重要爭論，如有其他充分的理由，令法庭不得不批準上訴，則作別論；

5．如引入向上訴法庭上訴必須申請許可的機制，容許上訴法庭在遇上一些相當于濫用法庭程序的上訴許可申請時，可無須進行口頭聆訊便拒絕申請，但須容許申請人有最后機會向法庭書面說明，為何法庭不應在沒有進行口頭聆訊下否決其申請；

6．若上訴許可的申請獲準，上訴法庭可實施案件管理措施，以提高上訴聆訊的效率；

7．將上訴法庭的角色限于復核下級法庭的決定，但上訴法庭仍可行使酌情權將上訴視為重審；

8．上訴法庭的角色只限于復核下級法院的決定，這項規則在原訟法庭行使上訴司法管轄權的時候亦適用。

如果進一步概括，新規則對英國民事上訴制度的改革可以歸納為以下三個方面：上訴許可制度、上訴審案件管理、上訴審審理范圍的限制。

1．上訴許可制度（therequirementforleavetoappeal）

所謂上訴許可，指當事人提起上訴需經原審法院或上訴法院審查，獲得許可方可進入上訴程序的制度。目前，德國、日本、巴西等國家都實行了上訴許可制度，而英國新規則確立的上訴許可制度則是目前可以見到的有關這一問題最詳盡、可操作性最強的規定，其成功的實踐向我們展示了上訴許可制度對于民事上訴審程序中貫徹分配正義的訴訟理念的重要意義——與其說上訴許可制度限制了上訴權的使用，毋寧說它是一種起平衡作用的程序裝置。[19]具體說來，英國上訴許可制度包括以下幾方面的內容：

（1）上訴許可的提出。根據當事人提起上訴的對象，新規則就上訴許可規定了不同的情形。如果當事人針對郡法院或高等法院的一審裁判提起上訴，須經上訴審法院或原審法院許可。如果就上訴審裁判提起第二審上訴的，須經第三審法院許可。作為特例，郡法院或高等法院發出的拘禁令（committalorder）、拒絕簽發人身保護令（refusaltogranthabeascorpus）或依《1989年未成年人法》第25條做出的住宿保障令（secureaccommodationorder），無須獲得上訴許可。而之所以規定這樣的特例，主要是考慮上述三種裁判都影響到當事人的人身自由，因此賦予當事人一種特別的權利。

（2）上訴許可申請的受理。當事人提起上訴許可申請，既可以向原審法院提出，亦可以向上訴通知書（appellant’snotice）載明的上訴審法院提出。如果當事人在審理程序中未以言詞方式提出上訴許可申請，原審法院拒絕作出上訴許可申請或駁回上訴許可申請書的，當事人可依新規則第52.3條第2、3款申請上訴審法院作出上訴許可。如上訴人向上訴審法院申請上訴許可的，須以上訴通知書形式提出請求。

（3）上訴許可的理由。根據新規則第52.3條第6款，上訴許可的一般理由包括以下兩項：第一，法官認為當事人提起上訴具有勝訴希望的；[20]第二，具備對上訴進行審理的其他強制性理由。另外，如果當事人提起的是第二次上訴，根據新規則第52.13條第2款，惟有上訴許可申請提出了重要的法律原則或慣例問題，或者存在第三審法院進行第三審的強制性理由，方得許可第二次上訴。另外，即使當事人提起第二次上訴符合有關的條件，上訴法院仍需要考慮其他因素，比如財力有限的當事人第二次上訴，上訴法院受理是否對其公正；法院是否可以采取其他救濟措施等。

（4）上訴許可的審查。根據1999年《接近正義法》第54條第4款，上訴審法院可以不經聽審程序而徑行審查上訴許可審查。如果上訴審法院僅通過書面審查就駁回上訴許可申請，根據新規則第52.3條第4、5款，上訴人有權在通知書送達7日內要求法院通過聽審程序重新審查上訴許可申請。但是如果當事人未申請重新審查的，期間屆滿該決定就具有終局效力。

（5）上訴許可做出時的事項限制。根據新規則第52.3條第7款，上訴審法院在做出許可上訴申請命令的同時，還可以就上訴審的爭點（issue）進行限制。這樣，在其后的上訴審中，法官就可以迅速地駁回當事人就其他爭點進行審理的申請。不過在得到上訴審法院特別許可的情況下，當事人也可以在上訴審中提出其他的爭點，但是這種申請被要求應該盡可能早地在訴訟的初期就告知上訴審法院及被上訴人。

2．上訴審的案件管理（CaseManagement）

作為普通法系民事訴訟的源頭，英國傳統上是一個實行典型對抗制訴訟模式（adversarysystem）的國家。在這種訟模式下，法院不能也不愿承擔調查爭點的職責，而僅僅是充當公平仲裁人的角色，法院以及法官以保障當事人的訴訟自由為已任，而不能對其有所限制。為了追求案件的公正，法官往往并不在意當事人所采用的是否過于繁瑣與耗費。而當事人為了達到在經濟上拖垮對手的目的，往往在包括上訴審的各種環節中濫用對程序的控制，造成訴訟不必要的拖延和費用?？梢哉J為，對抗性訴訟模式與由此產生的訴訟文化成為英國民事司法制度所有弊端的深層次原因。認識到這一點，沃爾夫勛爵主張必須對英國現有的訴訟文化進行重大的變革，法官必須取代當事人對案件的各個階段進行控制，即加強對案件的管理。當事人的訴訟行為只能在法官的管理下才能在法律規定的范圍內實施。[21]為此，新規則第3.1條第2款在明確規定法院案件管理命令的范圍的同時，還特別規定法院為管理案件和推進新規則的基本目標，可以采取其他任何程序步驟或作出其他任何命令。

（1）上訴許可程序中的案件管理

為了避免上訴許可制度的實施使當事人較之從前不采用該制度時承擔更多的訴訟費用，新規則對上訴許可程序規定案件管理規則。首先，為了督促當事人及時提出上訴許可申請，根據新規則的訴訟指引（PracticeDirection）第52章第4.6條，當事人申請上訴許可，須通過言詞方式，在作出擬上訴的的裁決之審理程序中提出。如果當事人在審理程序中未提出上訴許可申請或下級法院拒絕作出上訴許可，上訴審法院可以無需舉行聽審程序而徑行對上訴許可申請進行審理。在英國的司法實踐中，許多上訴案件是顯無上訴利益（unmeritorious）可言的，當事人尋求上訴救濟其實只是在濫用上訴程序，因此在這些案件中不賦予當事人口頭聽審的權利就直接拒絕其上訴許可申請被認為是正當的。[22]不過，一旦下級法院的拒絕上訴許可的決定是以書面方式作出的，則尋求上訴救濟的當事人有權要求在上訴審法院通過口頭的聽審對其上訴許可申請進行審理。之所以這樣做，英國政府出版的關于新規則的“白皮書”（WhiteBook）解釋說：“這些規定的整體效果要讓每一個在一審程序感到失望的當事人（通過不同的方式）至少在上訴審法院獲得一次簡易的聽審，以使其主要的抱怨能夠通過口頭的方式得到宣泄?！盵23]也正因為如此，上訴審法院舉行這樣的聽審程序時，通常有比較嚴格的時間限制，法院可以不要求被上訴人參加，甚至也不需要通知被上訴人有這樣的聽審程序發生。

（2）上訴審理中的案件管理

當法院作出上訴許可，案件進入上訴審程序進行實質審理時，同樣必須對案件進行有效的管理以確保當事人已經為上訴程序的順利進行作了充足的準備，并且將當事人之間的言詞辯論控制在必要的限度內。為此，訴訟指引第6.4條規定上訴法院可以向上訴人送達一份上訴問題調查表，要求上訴人向上訴法院提供其為進行上訴審理所準備的各種信息。具體說來，上訴問題調查表須載明的事項包括：（1）如上訴人委托訴訟人的，其律師對上訴審理程序的時間預估（timeestimate）；（2）如證據筆錄與上訴相關的，若上訴案卷中沒有證據筆錄的，則確認已做出提交證據筆錄之命令；（3）確認上訴案卷副本已準備就緒，并應可提交上訴法院使用，并保證已按上訴法院要求提出上訴案卷。就上訴案卷而言，可接受程序筆錄之影印件；（4）確認上訴問題調查表及上訴案卷已送達被上訴人，并載明送達日期。

時間預估是上訴問題調查表的核心內容，如上訴人不同意有關時間預估的，根據訴訟指引第6.6條，須在收到上訴問題調查表之日起7日內通知法院。如被上訴人未提出上述通知書的，則推定其接受律師代表上訴人提出的審理程序時間預估。

“白皮書”在強調上訴聽審中準確時間預估對提高上訴審效率的極端重要性的同時，也認識到要保證這樣的時間預估的準確性是困難的。不過，“盡管存在這樣的困難，對立的法律顧問仍然需要運用他們的經驗努力作出他們的判斷。更為重要的，法律顧問之間要進行必要的交流以確定上訴聽審可能的進程及其時間。如果法律顧問對上訴聽審的時間預估未付出認真的努力，可以認為是拋棄了他們對法庭應擔負的職責?！盵24]

（3）上訴判決前的案件管理

當上訴案件經過了實質審理，并且上訴法院已就判決準備就緒時，如果上訴法院希望被告知判決作出之后當事人要尋求的結果性命令（consequentialorders），訴訟指引第15.12條規定上訴法院可以在宣告判決前2個工作日內向上訴人的律師提出書面判決副本，但有一個限制條件：在預定的宣告判決1個小時前，當事人的律師不得將判決內容告知其當事人。因此，在實踐中判決的第一項目皆標明如下字樣：“未經批準的判決：不得復制或在法庭上使用。”英國之所以規定這種制度，主要的目的是為了在法院進一步進行合議時讓上訴人的律師能夠就未決的爭點進行有效的準備。因此，一旦當事人沒有委托訴訟人，根據訴訟指引第15.14條，則可與其他當事人的律師一起獲悉判決副本，但在宣告之前判決仍屬保密。

（4）對案件管理決定的上訴

根據訴訟指引第4.4條，當事人可以就當事人的案件管理決定（注意這里的案件管理決定包括了一審案件中法院所做的所有案件管理決定）提出上訴。但為貫徹民事訴訟基本目標，法院只能對大量案件管理決定中的一小部分給予上訴許可。當事人申請法院對案件管理決定做出上訴許可的，法院只能基于如下的因素進行自由裁量：A.有關事項是否足夠重要，以致支出上訴費用為合理；B.上訴的程序法律后果是否比案件管理決定更為重要；C.在開庭審理時或開庭審理后，對有關事項作出決定是否更加便利。

3．上訴審審理范圍的限制——上訴法院的角色定位

根據理論界的一般看法，當今世界各國民事上訴制度可以分為復審制、事后審制與續審制三種模式：復審制是指上訴審法院從頭開始審理，當事人和法院均得重新收集訴訟所需要一切證據，而不論一審法院的裁判正確與否，也不問第一審法院所使用的訴訟資料為何的制度；事后審制是指第二審法院專門以審理第一審法院的判決內容及訴訟程序有無錯誤為目的，僅審查第一審所使用訴訟資料及當事人的主張，而不使當事人在第二審中再提出新的事實與證據的一種制度；續審制則是指第二審法院續行第一審程序，審理時不僅承續第一審程序的全部訴訟資料，當事人還可提出新的證據支持其主張。

英國民事上訴的傳統模式，根據成文法的規定，似乎可以認為采用的是復審制。因為根據《最高法院規則》O59r3（1）的規定，上訴法院處理上訴，以重新聽審的方式進行。“這就是說，上訴法院與過去的普通法法院不同，現在不像過去那樣限于認為原審理有缺陷時，才命令進行新的審理（newtrial）。如果自從原來的聽審之時起，當事人的權利由于具有追溯既往效力的立法的制定而受其影響，或者案件事實方面發生重大的改變，上訴法院應該考慮這些新的情形?！贝送猓凑铡蹲罡叻ㄔ阂巹t》O59r10(2)，當事人在上訴審中可提出關于事實問題的新的證據，這些新的證據通常包括“自從審理之后發生的事實”與“關于非接著發生的事實”兩大類。[25]

必須指出的是，在英國的判例法上，上訴審中提出新證據的做法逐漸受到限制，其中最具代表性是通過1954年的LaddvMarshall案所形成的“LaddvMarshall規則”。根據該規則，在上訴審中，只有當新證據屬于下列情形時才可以被接受：（a）在下級法院的聽審中雖經合理的努力仍難以獲得；（b）將很有可能對案件產生重大的影響；（c）具有明顯的可信性。這樣做的目的主要是督促當事人在一審中就盡可能地提出證據，而避免有意將爭點留到上訴審，以期獲得證據突襲的效果。

在對英國民事司法改革具有決定性意義的《接近正義》最終報告中，沃爾夫勛爵將上訴法院審理上訴案件可能的模式區分為以下三種情形：[26](a)完全的重新聽審（completerehearing）。這意味著整個案件將被重新聽審（即便這并非應一審案件的原告，而是應上訴人的要求）。上訴法院將不受下級法院行使裁量權的約束。一旦二審審理開始，口頭證據將被重新審理。事實上，這與其說是上訴不如說是第二次的聽審。(b)重新聽審（rehearing）。這種模式已經在《最高法院規則》Order59,rule3(1)中得到了使用，也就是說上訴審理的范圍受到上訴人請求的約束，所有證據的提出與案件的審理可以通過書面的方式進行審查，法院可以直接作出判決以撤銷下級法院的判決。但是口頭證據將不會被聽審并且僅在有限的情況下當事人才可以提出新的證據。（c）對裁判的審查（reviewofthedecision）。如果認為裁判確有錯誤，將發回下級法院進行重新的審理，它更接近于司法審查或民事案件的“廢棄案件程序”（cassation）。”

現在，隨著新規則的生效，我們不難發現立法者已經明確地將英國所有法院在審理上訴案件時的角色定位明確地指向了上述的第三種選擇，也就是說盡管法院亦擁有重新審理上訴案件的自由裁量權，但原則上上訴審將被限定在對下級法院裁判的審查上。作為此論點最好的論據，新規則第52.11條規定：“（1）任何的上訴皆限于對下級法院裁判進行審查，除非——（a）有關訴訟指引就特定類型的上訴作出特別規定；[27]或（b）法院認為，在自然人上訴的情況下，重新舉行聽審符合司法利益的。（2）除另有指令外，上訴審法院不接受——（a）言詞證據；或（b）在下級法院未提出的證據。（3）下級法院的裁判具有如下情形的，上訴審法院應支持上訴——（a）確有錯誤；或者（b）在下級法院進行的訴訟程序中，因存在嚴重的程序違法或其他違法，而導致裁判不公的。（4）上訴審法院基于證據，如認為適當時，可進行事實推定。（5）在對上訴的審理程序中，當事人不得依賴上訴通知書中未載明的事項，但上訴審法院許可的除外?！边@里所謂的“嚴重程序違法”，通常是指存在錯誤引導陪審員、不當地認可證據或未對正當的證據予以采納等情形。[28]而上訴審在進行事實推定時，既可以基于一審中所提出的文書，也可以基于下級法院的法官所認定的事實。[29]

新規則對民事上訴審理范圍的限制一方面使上訴審模式出現由復審制（如果可以這樣認為的話）向續審制的轉變，另一方面更以成文法的形式認可與發展了“LaddvMarshall規則”，事實上在某種程度上這種上訴模式已經接近事后審。英國在民事上訴模式上這種改變是如此深遠，以至于“白皮書”的編輯者認為，“引述任何以前規則的權威性做法也不可能幫助法院解決在適用訴訟指引第52.11條可能出現的各種問題。”[30]根據2002年8月英國大法官辦公廳發表的《進一步調查：民事司法改革的持續評估》的說明，這種改革最直接的影響，是使民事上訴案件急劇地減少了。[31]

五、結語

“對于發展中國家的法律改革，比較法研究是極有用的。通過比較法研究可以刺激本國法律秩序的不斷的批判，這種批判對本國法的發展所做的貢獻比局限在本國之內進行的‘教條式的議論’要大得多?！盵32]他山之石，可以攻玉。我國的司法改革在立足本國國情、重視本土資源的同時，還應當借鑒外國司法改革的經驗教訓。如果僅僅局限于對本國司法制度的考察，我國的司法改革將很難取得突破性的進展。

考察英國民事上訴制度的改革，我們清晰地看到一種“從理念到規則”的進程，即在全面審視與深刻反思本國民事上訴制度之缺陷的基礎上，根據本國國情設定改革的目標與原則，并在該目標和原則的指引下逐漸展開具體的規則設計。其中引人深思的一點經驗是，英國所確立的民事上訴制度改革目標和原則，并不囿于上訴制度本身，而是蘊涵著該國民事司法改革的整體理念，從而使上訴規則的設計能夠與民事訴訟的其他制度相互協調與配合。把握這樣一種改革進程，不僅有助于我們深刻理解英國民事上訴改革措施的原因并進行理智的借鑒或移植，同時也在無形中為我國民事上訴制度的重構昭示著一種進路。

（作者系廈門大學法學院教授、西南政法大學博士研究生，通訊地址：361005福建省廈門市廈門大學法學院

注釋：

[1]一般認為，上訴審制度的功能包括吸收不滿、糾正事實錯誤、促進法律適用的統一以及鞏固司法體系的合法性等。參見[美]羅杰•科特威爾著，張文顯等譯：《法律社會學導論》，華夏出版社1989年版，第269~271頁。

[2]這種矛盾根據英國學者StuartSime的解釋，是在鼓勵判決的終局性與糾正判決的錯誤之間求得平衡（balancebetweenencouragingfinalityandcorrectingmistakes）。參見StuartSime，APracticalApproachtoCivilProcedure，BlackstonePressLimited，2000，p489.

[3]近年來，在各種報刊上經?？梢钥吹竭@方面的報道。例如：《三級法院，四個判決，八年官司，一張白紙》，載《南方周末》1998年6月5日；《兩審終審制：無法終審的現實》，載《中國律師》1999年第10期；《訴訟七年還在二審，如此延宕談何效率》，載《法制日報》2001年3月24日。

[4]參見陳桂明：《我國民事上訴審制度之檢討與重構》，載《法學研究》1996年第4期；張家慧：《改革與完善我國現行民事上訴制度探析》，載《現代法學》2000年第1期；楊榮新、喬欣：《重構我國民事訴訟審級制度的探討》，載《中國法學》2001年第5期；傅郁林：《審級制度的建構原理——從民事程序視角的比較分析》，載《中國社會科學》2002年第4期。

[5]沈達明編著：《比較民事訴訟法初論》，中國法制出版社2002年版，第598-600頁。

[6]參見齊樹潔：《接近正義：英國民事司法改革述評》，載《人民法院報》2001年9月12日。

[7]有關英國法院體系的具體論述，參見齊樹潔主編：《英國證據法》，廈門大學出版社2002年版，第2~11頁。

[8]徐昕著：《英國民事訴訟與民事司法改革》，中國政法大學出版社2002年版，第366~367頁。

[9]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p19.

[10]FamilyProceedingRules1991,SI1991,No.1247,r8.2

[11]參見何勤華主編：《英國法律發達史》，法律出版社1999年版，第478頁。

②AppellateJurisdictionAct1876，S.6.

[12]徐昕著：《英國民事訴訟與民事司法改革》，中國政法大學出版社2002年版，第10頁。

[13]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p96.

[14]CatherineElliot&FrancesQuinn，EnglishLegalSystem，PearsonEducationLimited，2000，p376.

[15]沃爾夫勛爵在其《接近正義》（AccesstoJustice）的中期報告中指出，民事司法制度應具備的原則包括確保訴訟結果的公正性與公平性、以合理的速度審理案件、訴訟程序為當事人所理解、節約司法資源與組織案件的管理等。具體內容可參見齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社2002年版，第552頁。

[16]參見徐昕：《英國民事訴訟與民事司法改革》，中國政法大學出版社2002年版，第364-365頁。

[17]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR，2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）

[18]王建源：《論民事上訴制度之重構——以上訴權為中心》，全國法院系統第十四屆學術研討會論文（2002年）。有關英國分配正義哲學的論述，參見齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社2000年版，第46~48頁。

[19]所謂“具有勝訴希望”，根據沃爾夫勛爵（LordWoolf）的解釋，要求這種希望是現實的（realistic），而不是空想的(fanciful)。SeeSwainvHillman[1999]CPLR779.

[20]AccesstoJustice—FinalReport，Chap1，para3.

[21]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）

[22]WhiteBook52.3.8

[23]WhiteBook52.3.32.

[24]沈達明編著：《比較民事訴訟法初論》，中國法制出版社2002年版，第605-606頁。

[25]WFR，p161，§32.

[26]根據訴訟指引第52章第9.1條，如對行政官員、其他人士或機構作出的裁決提起上訴的，且行政官員、其他人士或機構存在下列情形之一的，則對上訴的審理應重新舉行聽審程序：（1）作出有關裁決未舉行聽審程序的；（2）舉行審理程序并作出有關裁決，但所適用的程序未考慮有關的證據的。

[27]TanfernLtdvCameron—MacDonald[2000]1WLR1311.

[28]TheMouna[1991]2Lloyd’sRep221.

[29]WhiteBook52.0.12.

篇8

一、指導思想以黨的十七大會議精神為指針，以《中華人民共和國義務教育法》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》等精神為指導，全面落實科學發展觀。深入貫徹“依法治教，以防為主，防治結合，綜合治理”的控輟方針，以實現“一個都不能少”為目標，采取以法治輟、以情勸學、以資助學以及轉變教育觀念、改革教育方法、改善師生關系等措施，持之以恒抓好控輟保學工作，全面實現我區義務教育健康、穩定、協調、持續發展。

二、目標任務各級部門要按照《中華人民共和國義務教育法》及相關文件要求，進一步明確各部門在保證學生入學、控制學生輟學方面的要求、責任和工作職責，逐年制定控輟保學工作方案，逐級簽定控輟保學責任書，把控輟保學各個環節的工作落到實處，切實保證貧困生不失學，學困生不流失，農民工隨遷子女和城市的孩子享受一樣的公平教育。各部門要進一步提高認識，加強領導，加大宣傳力度，健全組織機構，建立科學有效的管理機制，完善控輟保學工作網絡。確保全區初中入學率為100%、三年保留率達到99%以上（城市100%，農村平川99%，山區丘陵98%）；全區小學入學率、鞏固率均要達到100%。

三、保障措施

（一）強化法治意識，全面落實控輟工作責任教育部門要認真落實“入學通知書”、“輟學兒童少年就學通知書”、“適齡兒童少年輟學處罰裁定書”、“適齡兒童少年輟學處罰裁定強制執行申請書”、“義務教育證書”等五書制，對限制子女上學或隨意讓學生輟學的家長或監護人，要由當地鄉鎮人民政府（街道辦事處）及教育局給予批評教育，責令限期送子女或被監護人到校就學；對脅迫、詐騙義務教育階段的適齡兒童、少年失學、輟學或非法雇用兒童、少年的法定監護人、社會個體、集體，工商、勞動、司法等部門要依法制止，并對責任人予以相應處罰，情節嚴重構成犯罪的，要依法追究法律責任；對因為教師體罰、變相體罰或隨意停止學生就學等行為造成學生流失的，區教育局要采取措施，保證學生就近返校就學，同時對學校及責任人嚴肅批評教育，情節嚴重的依法追究校長和責任人的行政責任或法律責任。

（二）實施“有效教學”，解決學生“厭學”和“退學”問題要全面貫徹國家的教育方針，面向全體學生，全面提高每一位學生的素質。加強教師職業道德建設，教師要有敬業愛生的職業責任感，悉心教導，不拋棄，不放棄每一位學生；加強教學常規管理，教師要以育人為本，精心備課，認真批改作業，熱情輔導學生；加強課堂教學改革，采取靈活多樣的教學手段，課堂以學生為主體、教師為主導，充分調動學生的學習積極性和主動性；大力加強校本教研、聯片教研、網絡教研，提高教師整體素質，提高課堂教學效果和質量，減輕學生過重的課業負擔；要建立和完善對學習困難學生的幫教和救助制度，做好幫教轉化工作；要建立和完善多尺度、多形式評價學生的激勵機制，為學生搭建展示各種才華的平臺，使他們能夠進得來、跟得上、學得好、留得住。

（三）加強學校管理，營造良好的學習氛圍隨著城鎮化進程的加快，中小學生就學呈現出從農村向城市流動，從經濟較薄弱的地區向發展較快的地區流動的趨勢。要認真研究新情況，完善中小學學籍管理制度和辦法，進一步加強義務教育階段學籍管理。區教育局要繼續對學生入學、流動、流失等情況進行及時規范記錄，逐一審批備案，形成完整的工作檔案，及時掌握學生流向。特別要注重加強對民辦學校、農民工子女、農村留守兒童等薄弱環節的管理。嚴格和完善學籍管理審批手續，使中小學學籍管理覆蓋區域內所有學校，監控學生就學的整個過程，不留盲區和死角。要進一步完善義務教育學籍管理電子檔案，促進義務教育管理規范化，提高普及水平。要加強對農村寄宿制學校的管理，嚴格按照國家和省規定的標準建設教學用房、學生宿舍、食堂以及衛生設施，嚴格管理，為學生提供安全衛生的學習和生活環境。積極開展“六大創建”活動（即創建文明宿舍、文明班級、放心食堂、衛生廁所、綠色校園、平安校園），積極開展“四姿、三聲、兩操、一活動”（“四姿”就是培養學生正確的握筆姿勢、正確的坐姿、正確的站姿和優美的舞姿；“三聲”就是讓校園洋溢著瑯瑯的讀書聲、嘹亮的歌聲和激越的運動吶喊聲；“兩操”就是早操和課間操；“一活動”就是課外活動），為學生營造良好的學習環境和氛圍，讓校園充滿生機，讓學生健康成長，使學生在學校能感受到家的溫暖，從而達到控輟保學的目的。

篇9

[關鍵詞]公益信托；信托法；慈善活動；信托；慈善信托

[中圖分類號]D922.282 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X（2012）07-0175-06

胡衛萍（1972-），女，華東交通大學教授，碩士生導師，主要研究方向為民商法學；

楊海林（1988-），男，華東交通大學碩士生，主要研究方向為民商法學。（江西南昌 330013）

本文系國家社科基金項目“中國慈善事業法律體系建構研究”（項目編號：lOCFX065）、江西省研究生創新基金省級項目“我國公益信托的運行現狀及法律對策思考”（項目編號：YC 2011-S084）的研究成果。

信托是英美法系所特有的一種財產權法律制度，它通過信托財產的移轉，使同一財產的財產權益由不同人分別擁有，即信托人（委托人）為第三人（受益人）的利益將財產轉讓于受托人，受托人擁有管理處分信托財產的權利，可以經營管理、出賣抵押等，但信托財產所生之管理責任與風險負擔，歸屬于受托人；而信托財產所生之利益，則歸受益人享有，受托人須按協議將全部或部分信托財產及其收益最終交付受益人，實現受益人財產的保值增值。在英美法系的這種財產制度下，受托人成為信托財產的法定產權所有人，即普通法上的所有權人；而信托人或受益人則成為衡平法上的所有人，實現責任與利益的分離。2001年4月28日通過的《中華人民共和國信托法》（簡稱《信托法》），作為以規范信托行為，保護信托當事人的合法權益為內容的基本法律，使信托制度有別于其他財產制度，在我國信托法制的發展中發揮了重要作用。公益信托作為不以營利為目的的民事信托的重要組成部分，在慈善活動的開展中扮演重要角色。

一、我國公益信托的立法和運行現狀

公益信托，作為以慈善公益目的而持有財產的信托，自誕生之始已經過了400多年的發展歷程，有著悠久的歷史和傳統，在促進社會保障、扶貧濟困等方面具有重要作用。但我國《信托法》第6章中，僅對公益信托的適用范圍、設立程序、基本規則、監管機構權限和信托監察人設置進行了規定，并沒有對公益信托做出明確的概念定位。

（一）公益信托的法律原理

公益信托，也被稱為慈善信托，是為了慈善、宗教、學術以及其他社會公益事業而設立的，以慈善、公益為目的，為社會非特定多數人受益而設定的專項性信托，與私人信托中受益人的特定性不同。公益信托在社會中的運行模式通常表現為，由委托人出于公共利益的需要，捐獻或者提供一定的財產作為信托財產；受托人按照有關公益信托協議的規定，以自己的名義管理該財產，并將信托財產利益用于指定的公益目的，進行救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人，發展教育、科技、文化、藝術、體育、醫療衛生、環境保護等公益活動，使社會公眾或者一定范圍內的社會公眾受益。

公益信托作為民事信托基本構成，其成立除了要符合信托設立的基本條件，如“信托財產獨立性”的要求，還要滿足公益信托成立的特別要件。所以，公益信托特點主要表現為“信托目的必須是慈善目的”，“信托必須滿足公共利益的要求”，且“必須具有絕對公益性”。這是公益信托區分于其他信托種類最關鍵的因素，也成為公益信托的本質屬性、核心價值的體現。當然，公益信托也因為涉及社會公共利益、社會公正和誠信，還顯示出“要式性”特征，即任何一項設立公益信托的信托行為，都必須采取書面形式，而不能采取口頭形式。

1.公益信托法律關系的主體。公益信托法律關系的主體包括委托人、受托人和受益人，以及公益信托的管理者（有關管理機構）、公益信托的監督者（信托監察人）等。其中，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。受托人是受委托人指示，接受信托財產，對該財產進行管理和處分；受托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人。且應當經有關管理機構批準才可擔任。受益人則是在公益信托中享有信托受益權的貧民、災民、殘疾人或者教科文衛、藝術、體育、環保等公益事業組織，且受益人往往為不特定的多數人，這是與私益信托的最大區別。由于受益人范圍較寬，人數較多，對其權利的救濟有時并無太大的可操作性，所以各國信托法一般都規定了公益信托管理者、監察人制度。由管理者、監察人對信托資金的運營、使用進行監督管理，以信托行為監察和嚴格信息披露制度等，保障公益信托活動的有效運行。

2.公益信托財產的確認。根據信托制度原理所確立的信托財產獨立原則，委托人一旦將信托財產轉移給受托人即喪失對信托財產的所有權。受托人雖然取得了信托財產的所有權，但這僅僅是一種形式上、名義上和暫時性的所有權，僅享有對信托財產的占有、使用和處分的權利，并無收益的權利，他對信托財產處置受到信托目的的嚴重限制。受益人雖然對信托財產享有信托利益，但這種權益只有在他根據受益權所享有的信托利益請求權實現以后才可真正實現，在此之前，信托財產并不是受益人的自有財產。公益信托也不例外，其信托財產有別于委托人、受托人和受益人的財產，僅限于受托人因承諾信托而取得的財產以及因其管理、使用、處分或者其他情形而取得的財產。且法律、行政法規禁止流通的財產，不得成為公益信托財產；法律、行政法規限制流通的財產，依法經有關主管部門批準后，才可以作為公益信托財產。同時，如果法律、行政法規規定該信托財產應當辦理登記手續而未辦理的，該公益信托不產生效力。需要特別強調的是，公益信托的信托財產及其收益，必須用作公益目的，不得挪作他用。

（二）我國公益信托制度的立法概況

我國有1.67億老年人口，8300多萬殘疾人，7100多萬低保對象，70多萬孤兒，每年由于各種原因還需要救濟的群眾8000多萬；除此之外，還有2億多的流動人口，以及遠遠超過這個數字的留守兒童、老人和婦女…，有超過總人口10%以上需要社會救助的龐大人口。這么龐大的貧困人口以及老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體，面臨生存、發展的挑戰，公益需求巨大。

雖說早在2001年的《信托法》中，我國就已在相關條款中圍繞公益信托問題進行規定。如《信托法》第62條明確規定：“公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構（以下簡稱公益事業管理機構）批準。未經公益事業管理機構批準，不得以公益信托的名義進行活動。公益事業管理機構對于公益信托活動應當給予支持?！贝_立了我國公益信托的“批準設立”原則，較一般信托的“合意設立”原則要嚴格得多。而《信托法》第64、65、66、67條規定，則要求“公益信托的受托人未經公益事業管理機構批準，不得辭任”，不允許任意更改公益信托的受托人；同時要求公益信托應當設置信托監察人，以保障信托活動公益目的的實現；確定公益事業管理機構為公益信托的監察機構，以實現政府機關對公益信托的監管作用。而對公益信托活動的開展，我國《信托投資公司管理辦法》第17條規定：“信托公司可以根據《信托法》等法律法規的有關規定開展公益信托活動”，明確了信托投資公司能夠從事慈善公益信托活動。

但除此之外，我國直接關于公益信托的法律規定并不多；對公益信托資金的運營管理，也主要參照《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》中關于信托資金運營的管理規定。而新修訂的中國人民銀行《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》，都僅為公益信托制度中的受托人的設置提供了一種可能性選擇，規定了信托公司作為公益信托的受托人，通過開展其業務活動履行公益信托受益人的義務。2008年四川汶川地震之后，中國銀監會辦公廳為了鼓勵發展災后公益信托事業，緊急《關于鼓勵信托公司開展公益信托業務支持災后重建工作的通知》，再次針對信托公司作為受托人這種模式作出規定，但該規范性文件還是無法全部解決公益信托制度的操作性問題，尤其是公益事業監督管理機構的范圍、信托監察人的職責、稅收政策等問題，直接從公益信托法律特性角度進行的專門規定還未曾涉及。所以，我國關于公益信托的法律規定主要集中于《信托法》這一基本法中，且多為原則性規定，并未詳細、具體規范公益信托主體及其組織形式、業務和相應的管理行為，僅為公益信托提供了基本的法律關系構架。

（三）我國公益信托活動的運行狀態

我國公益信托的法律規定少，且未詳細、具體規范公益信托主體及其組織形式、業務和相應的管理行為，導致實踐中相關制度缺乏具體的操作性。面對目前我國各方面的巨大公益需求，我國公益信托立法規定過于原則，公益信托問題的設定“大而泛之”，公益信托立法呈現滯后狀態。這已在相當程度上影響了我國公益信托事業的發展。以至于從《信托法》正式實施到現在10多年的時間里，我國公益信托項目一直較少，直到第5年才出現了一只真正意義上的公益信托產品——中融國際信托投資有限公司作為受托人的中華慈善公益信托。該公益信托獲得國家民政部和銀監會的批準，該信托資金的收益將全部運用于“殘疾孤兒手術康復明天計劃”。但是該信托的運行及實施狀況并未向社會公開，具體情況不得而知。而云南國際信托投資有限公司分別于2004年和2006年發行的公益信托產品“愛心成就未來一穩健收益型”集合資金信托計劃和“愛心穩健收益型”集合資金信托計劃。但是這一信托并非實質意義上的公益信托，應被稱為附帶捐贈合同的私益信托更為適宜。汶川地震之后，“西安信托5·12抗震救災公益信托計劃”、“百瑞信托鄭州慈善公益信托”，以公益信托方式推進災區的教育事業，被視為真正意義上的公益信托在我國的嘗試。

其中，“西安國投5·12抗震救災公益信托”，成立于2008年6月6日，是一項信托期限為3年，信托規模為1000萬元人民幣的慈善公益信托，受托人為西安國際信托有限公司，西安希格瑪有限責任會計師事務所為信托監察人，信托主要目的是陜西地震災區的希望小學建設及校舍修復工程。在該公益信托存續期間，受托人可以通過運用以國債為代表的，經過中國銀監會允許的一系列流動性充分且風險較低的金融方式實現信托財產的安全和保值增值。在信托資金運營中，由信托監察人信托監察和陜西省人民政府民政廳行政監管的雙重模式進行公益信托資金監管。而“百瑞信托鄭州慈善公益信托”，成立于2008年10月16日，這是由鄭州慈善總會和百瑞托有限責任公司共同推出的一項為期10年的公益信托計劃。該信托主要針對的是我國四川災區及我國貧困地區的教育援助，特別是針對適齡兒童返校繼續學業的計劃。該公益信托采取以百瑞信托為發起人向社會公開募集的開放式方式，將參與該項慈善信托的資金起點設定在100元人民幣，極大地增加了該公益信托的民眾參與度，使慈善公益信托不再是以社會富裕階層為主要參與對象的慈善活動，真正意義上增加了全社會對這項新興慈善行為實施方式的參與熱情。且在該公益信托的監管方面，信托的監察人由鄭州慈善總會來擔當，鄭州市民政局成為監督管理機構，形成自我監督和政府監督并行的局面。

雖然目前我國能以公益信托行為模式實施的公益信托項目為數不多，但每一公益信托項目的推行，都在極大程度上激發了公眾的公益熱情，促進了我國慈善事業的發展。而每一公益信托項目在實施、開展的過程中，都希望能有一部豐富完善的法律規定為公益信托活動的開展提供法律依據，這樣才能保障信托活動有序開展、慈善公益目的得以實現。

二、我國公益信托法律運行不佳的原因

我國《信托法》及其相關配套法律法規對公益信托的過于原則的規定，使《信托法》在實施10年之后，公益信托實踐才初見端倪。公益信托立法的滯后，不能為公益信托活動提供細致、有效的法律支撐，已嚴重影響著我國慈善公益信托的運行狀態，難以適應我國慈善公益事業發展的需要。我國公益信托活動的立法現狀和運行狀態中呈現的尷尬局面，究其根源，是公益信托法律原理的模糊認識所致，即我國公益信托法律原理的模糊定位，影響著我國公益信托的立法進程和運行步伐。

（一）我國社會各界特別是廣大捐贈者對公益信托法律原理認識不清

公益信托制度本是英美法系國家土生土長的一項法律制度，有400多年的發展歷史，“信托財產獨立”就是英美法系普通法和衡平法的“雙重財產所有權”的產物，人們對信托行為的屬性非常了解、熟悉，公益信托行為也成為人們從事慈善公益活動的主要行為模式，甚至習慣、慣例。而在我國，信托制度是一個“舶來品”，因人們對其缺乏了解、認識不清，短期內得不到廣泛適用純屬正常。且從日本的情況看，公益信托制度引入日本后在長達50年的時間內沒有得到適用。在首例公益信托出現后，其獨有之價值與優勢才為人們所認識，并得到社會各界的普遍接受。2001年《信托法》頒布實施時，很多人對“信托”本身并不了解，公益信托行為的獨特價值和優勢也無從談及，更別說關注公益信托活動的立法進程，努力推進公益信托事業的運行步伐了。

（二）公益信托法律原理定位模糊，影響了公益信托活動功能的發揮

我們知道，“信托財產獨立”是信托行為順利實施的根本保證，公益信托也不例外。但我國《信托法》對信托財產本身的歸屬一直沒有一個清晰的定位，信托法律關系的闡述也一直眾說紛紜，委托人、受托人、受益人權利義務內容并不確定。這些都直接影響到公益信托制度的立法確認，不能為公益信托活動提供一個較為細致的行為規則，使公益信托制度在設立環節、監督機構、稅收優惠等方面太過“原則”、缺乏明確的法律規定。如公益信托活動的開展需要設置公益信托事業管理機關，但我國目前并未設置統一的公益信托事業管理機關，導致公益信托活動開展時，因找不著該信托事業管理機關、或因審批程序和標準的差異而使公益信托活動“擱淺”，影響到公益信托水平，無法充分保障受益人利益。而信托公司作為受托人運行公益信托時，還存在銀監會、公益事業管理機構等多個監管機構，容易造成監管上的混亂，勢必加大設立公益信托的難度，增加公益信托設立的運行成本，使我國公益信托難以推廣。且我國《信托法》中對信托監察人承擔該訴訟職責的規定過于原則，公益信托監察人的產生方式、職責范圍也未理清，議事規則亦為空白，一定程度上影響了信托監察人履行職責的積極性，易發生監察人與受托人串通、私吞信托財產等行為，使信托監察風險增大，難以平衡當事人權益、維護受益人利益。

另外，公益信托本身是一種慈善行為，除了依靠自覺自愿，制定適當的稅收優惠政策是必要的，其他各國均給予公益信托較大程度上的稅收優惠政策。但我國這方面的稅收激勵制度是不足的，鼓勵公益信托的稅收優惠政策激勵程度也不高，在一定程度上影響了公益信托相關當事人的積極性，未能為公益信托活動的開展設置一個良好的法律氛圍，影響了人們參與公益信托活動的積極性，妨礙了公益信托活動的有效運行。所以，公益信托法律原理的認識不清、模糊定位，是影響我國公益信托立法進程和運行步伐的根源。而這些問題的解決。要依賴立法機關修改、完善《信托法》以及與公益信托相關的法律法規，為公益信托活動的開展創造良好的制度空間，確立統一的市場準入和活動規則，增強監管的一致性和權威性；并通過公益事業實踐大力推廣公益信托，引導人們逐漸認識、熟悉并適應公益信托制度。

三、完善我國公益信托法律制度的策略分析

公益信托活動作為公益慈善行為的重要組成部分，在我國慈善事業的發展中發揮著舉足輕重的作用。而要保障我國公益信托活動的良性運行，首先需要對公益信托的法律原理有一個準確把握，從立法上為公益信托活動提供明確、規范的法律依據。

（一）修改《信托法》，明確公益信托法律原理

《信托法》頒布之后，信托當事人間的關系、信托財產的法律地位，信托制度的功能等都有了明確的法律規定，對實現信托市場規則的統一、配套制度的完善和各方面利益的平衡具有重要作用，對我國公益信托制度的發展具有重要意義。但信托法源于英美法系國家，其本身的制度設計和理論闡釋都是在英美法體系下進行的，信托財產權利的歸屬也就只能在衡平法和普通法所有權的二元結構中得到合理解決。而大陸法系的所有權制度，使我國缺乏信托財產獨立的基礎，更無法明確界定信托財產歸受托人所有。所以，引進英美法的信托制度，不能生硬地將其與大陸法系的物權、債權和人身權進行比照而硬性將其歸入其中之一種；而應依據信托活動的獨特作用，遵循信托制度的本質，特事特辦，從信托制度賴以生存的法律環境考慮，沖破大陸法系絕對所有權制度的局限，明確信托財產歸受托人所有，確定受益人收益權、受托人信義義務等內容，從特別法角度將信托財產界定為作為一種游離于“一物一權”等傳統物權上的新型財產權，保障信托制度移植后的信托特質不改變。公益信托的法律原理亦是如此。在《信托法》修訂中，我們應明確公益信托合同簽訂、委托人將信托財產移轉于受托人后，該信托財產所有權就移轉于受托人，委托人也退出信托活動范圍；受托人憑借移轉而來的信托財產所有權，對信托財產擁有充分的處置權，但他在處理信托財產時，必須遵循信托合同的公益目的，保障信托合同中不特定多數的困難主體受益。所以，為促進公益信托活動的發展，我們首先要做的事是修改《信托法》，明確公益信托法律原理，確定信托財產獨立于受益人的自有財產。在公益信托的有效運行中，只有信托公司可以用“信托合同”的形式受托管理資產，提供信托財產獨立性所體現的“隔離”功能。同時通過設立公益信托監察人和嚴格的信息披露制度保證其完全服務于該信托的公益目的，保障公益資金運作的透明性和安全性，更好地保護公益資金不受損和不被非法挪用，為公益信托活動提供明確的法理依據。

（二）制定公益信托操作規則，把握公益信托行為規范

我國《信托法》對公益信托做了較為原則的規定，并未涉及公益信托的具體操作規則。為規范我國公益信托活動，使其有條不紊地運行，在《信托法》中，除了明確公益信托的法律原理，我們還應進一步確定公益信托的操作規則。

1.放寬公益信托的設立條件。在公益信托的設立上，可參照英美法系登記設立的做法，實現公益信托設立許可制到注冊登記制的轉變，加強對公益信托成功設立之后的監管，不是從一開始就給公益信托的設立制定很高的門檻，將其擋在公益事業的門外，阻止其發揮公益效用，而是放寬公益信托的設立條件②，放寬受托人資格，開放信托行業的準入和退出門檻，給委托人選擇受托人的充分自由，將更多的社會資源用于公益事業，進一步保障受益人的合法權益。

2.完善公益信托財產的登記制度。為適應公益信托事業的發展，我國可考慮對《信托法》第10條進行司法解釋，在解釋中明確信托財產登記的內容，保障公益信托財產獨立。如在登記中，注明委托人、受托人、受益人等當事人的基本情況；提供申請書、信托合同、受托人和委托人的身份證明、委托人的權利憑證等信托財產登記必備文件，并對財產的范圍、數量和轉移情況進行概述，確定公益信托財產范圍、管理方式和權限；強調信托目的和信托期限，讓第三人能夠查詢得知受托人處分信托財產是否違背信托目的，避免在信托期限屆滿后再與第三人進行信托財產的交易而產生糾紛等。

3.設立專門公益信托監管機構。我國公益信托目前的主要監管機構是公益事業管理機構（民政部門、中華慈善總會等），其監管核心是對公益受托人的信托活動進行監管。但這些監管機構本身并不熟悉金融信托市場，尤其是公益信托受托人是以營利為目的信托公司時，無法發揮對受托人的有效監管職能。且我國當前公益信托運行還存在銀監會和各個目的事業的監管機關共存的現狀，所以有必要建立一個統一、專門、專業的公益信托監管機關，負責公益信托的批準登記和監督管理工作，而不是將監管職權分散于各個目的的事業主管機關，成為避免以公益信托為名而謀私利的重要保障。

4.明確公益信托監察人的選任和職責。針對公益信托監察人立法現狀呈現的“規定過于簡略、內容過于原則”的缺陷，因而本文提出以下建議：第一，明確信托監察人的準入資格和任職條件，確定信托監察人須具備相應的知識水平、信用水平和道德水平，規定信托監察人的選任方式、辭任和解任標準等；第二，健全公益信托監察人職權方面的規定，賦予其查閱、摘抄、復印受托人管理信托事務的賬目等資料的查閱權，要求受托人定期匯報信托財產經營情況的監督權、相關法律文書認可權、訴訟權等權利的行使；第三，明確監察人的構成及其議事規則，根據公益信托基金規模的不同，對監察人的人數要求做出不同的規定；第四，強化公益信托監察人的義務與責任，明確公益信托監察人的忠實義務，通過建立完善公益信托的行政、民事、刑事責任體系，促使信托監察人忠實勤勉地履行職責，為受益人爭取最大的利益。

（三）完善公益信托配套制度，烘托公益信托活動氛圍

為調動大家參與慈善活動，進行公益信托的積極性，排除公益信托活動開展的一些障礙，我國應完善公益信托活動的相關配套制度的建設，以烘托良好的公益信托活動氛圍，促進公益信托活動的良性運行。如在公益信托的稅法保障上，盡快建立、健全公益信托稅收優惠法律制度，對公益信托從設立、運營到終止環節的稅收優惠做出全面的規定，認定公益信托的免稅條件，特別要明確委托人向營利性受托人經營的救災賑災公益信托捐款以及營利性受托人經營的公益信托本身享有稅收優惠的問題。同時，簡化公益信托稅收征管程序，為公益信托的委托人、受托人提供納稅申報、稅收減免以及退稅等方面的便利和快捷，還可考慮免征印花稅、契稅、所得稅、營業稅、商品流轉稅等稅收，為公益信托活動的有效運行提供一個良好的法律環境。同時，設置稅收優惠濫用的處罰機制，明確相應的法律責任。