政府采購法實施條例范文

導語：如何才能寫好一篇政府采購法實施條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：政府采購；條例；信息公開；研究

采購信息的公開透明化作為我國政府采購的基本原則和生命力所在，公開透明原則對任何國家來說，特別是實行政府采購制度的國家，都是給予高度重視的。自2003年1月1日我國《政府采購法》出臺以后，政府采購在信息公開方面有所進展，各級政府企事業單位的招標信息和中標信息實現了公開化，各個地區結合自身特點實行了有關信息公開的政策、辦法等等，對采購整個過程的信息進行了有效管理透明化。今年3月1日《條例》的頒布實施，針對政府采購的信息公開力度有所加強，從范圍和內容等方面延伸了信息公開，加快了對采購信息平臺的構建，統籌規劃管理采購信息，側重了信息交流溝通的實效性，真正使政府實現“陽光下采購”。

1.信息公開在政府采購中的意義

1.1 政府采購的公開透明化是政府采購制度的內在要求

政府采購歸根結底其資金的消費是對納稅人稅款的消費，為了確保納稅人對稅款消費的知情權，國家采取了采購信息公開化的制度。堅持信息公開透明化，可以給各類參與到采購中的供應商創造出公平競爭的良好環境，保障社會監督政府采購的過程。社會民主建設的步伐加快，國家財政方面的預算公開化同財政公開化都屬于公共財政改革，政府采購在財政支出的范疇，隨著改革的進行，政府采購信息公開化勢在必行。

1.2 信息的公開利用規范政府采購

對采購信息的公開能夠為采購市場的監管創造前提，規范采購行為，優化政府采購監督機制，當政府采購的所有信息完整地、系統地面對社會公開，透明化政府采購行為，陽光下交易，構建的政府采購制度才會更加健全。

1.3 信息公開減少信息獲得的差異化，達到公平目的

采購信息的整體準確性能夠作為市場主體采用采購交易的依據，只有建立在這個基礎之上才能作出明智的決策。但是在實際操作過程中，由于信息公開的不完整、不全面，造成了供應商對信息把握的混亂，不同主體可能獲取不同的采購招標信息，這就是要對政府采購信息全面公開化，減少信息的差異化，真正達到公平的采購交易。

2.《條例》中對信息公開的規定要點

本次《條例》的實施同過去相關法律法規相比，信息公開就是很大的亮點，有關信息公開的方面可以進行簡單總結歸納如下。

2.1 對項目整體采購情況的透明化

《條例》史無前例地對政府采購整體狀況進行信息公開的力度加大，從政府采購信息及預算的公布，到中標、成交結果附帶招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書等的公開，政府采購合同成果簽署以后要在法定規定日期即2個工作日內公開。除此之外，《條例》中對中標結果的公開相比以往力度空前，對采購單位、采購機構、中標內容（項目名稱、規格、成交價格、數目等等）的信息要求更加詳細，都要進行公開化。

2.2 對供應商的無差別信息公開

《政府采購法》中要求政府采購遵從公開透明和公平競爭的原則，新出臺的《條例》延續繼承了這一原則，規定了一系列對供應商信息公開的有關內容，比如對供應商資格預審信息的公開，特別對來源單一的采購要公開僅有的供應商信息；嚴禁對同一采購項目對供應商提供不同的項目信息，實施不同的審查標準，限定他們的地域、所有制形式等等。另外，《條例》別要求了供應商要符合投標的法定條件而且能夠提交有關證明材料，包含了過去三年中參與政府采購無任何嚴重違法記錄的書面聲明。在具體的采購活動中，能夠對財政部門的供應商、采購機構三年內受到的財政行政處罰，政府采購違法失信行為的記錄進行有效查詢。

2.3 投訴處理決定的公開

《條例》的制定和頒布均是由國務院著手的，作為行政性法規，它具有的效力比一般的部門規章、地方性法規和地方規章等要高，本次《條例》的實施是站在行政法規的高度，確定了對政府采購方面的投訴處理信息進行公開化，規范了采購活動，調動了全民積極性參與到采購監督中來，及時把握案例信息，對投訴處理過程決定等等進行溝通交流，改善不足。

3.《條例》對推進政府采購透明化的現實意義

3.1 呼應預算法的頂層設計

2015年頒布了新預算法，把“政府采購”的內容做了相關規定，一方面就整體上在政府采購方面的公開化進行了要求，對政府采購的情況，各級單位應該做到及時面向社會群眾公開。另一方面對不能及時公開信息的責任追究，沒有依照法律規定對預算等公開化說明，就要責令各級政府及有關部門更正，而且對相關責任人追究行政責任。本次的《條例》針對政府采購在公開化的概述有了明文規定，同時也確定了政府采購方面公開化責任，與新預算法中的規定不謀而合，相互呼應。

3.2 拓展母法關于信息公開的規定

《條例》是對其母法《政府采購法》的詳盡解釋說明和補充，在信息公開方面的規定，《條例》從條款內容上對其進行了很大程度地拓展，細化解釋了過去相對模糊的內容，推動了政府采購從到結果的全過程公開透明化的進程，如今，通過整合《條例》和《政府采購法》可以總結出，政府采購面向社會公開化的信息包含了兩大方面：采購整體過程的信息和采購操作管理方面的信息。加大了公開力度，擴充了公開內容和范圍，保障了采購的公平公正。

3.3 對“未公開”責任追究機制的強化

為了更好地落實政府采購信息，需要在法律條款中對不公開責任的追究進行明文規定，《政府采購法》已經有相關內容規定，要求對弄虛作假，上瞞下騙的情況由上級監察機關給予相應的行政處分，《條例》實施后對過去相關法律的條款進行了完善，優化了采購項目整體信息達不到公開化的責任追究機制，保障了采購項目全過程的信息公開，也約束規范了采購人和采購機構的各類行為。

3.4 對信息公開的途徑的規范化

政府采購過程的信息在《條例》實施前是由政府采購監督單位指定媒體并公開，沒有限定媒體級別，這就造成了采購信息的混亂性，管理混亂，嚴重損害了采購的競爭性。另外，為了及時達到采購信息公開化的有效性，《條例》中對信息公開方面的時間限定有所確定，比如，在“供應商唯一”的狀況下，采購項目信息和供應商信息公開時間不低于5個工作日；中標結果等從中標算起的2個工作日內公開等等，對采購信息公開化的途徑進行了規范化調整。

4.總結

本文通過對新出臺的《條例》同過去相關法律法規的對比，重點探討了《條例》中對信息公開的規定要點，針對政府采購的信息公開力度有所加強，從范圍和內容等方面對采購信息公開有了不同程度地延伸，統籌規劃管理采購信息，了解了信息公開對采購的意義，政府采購信息的規定公開化很大程度上推動了我國政府采購公開透明化改革的建設，對實現“陽光下采購”的目標具有很重要的現實意義。（作者單位：陜西省采購招標有限責任公司）

參考文獻：

[1]姜愛華，滕懷凱.政府采購公開透明：現實意義與未來挑戰[J].中國政府采購，2015（4）.

[2]黃瑞.《政府采購法實施條例》關于項目信息公開規定的立法意義及落實建議[J].招標與采購，2015（3）.

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【關鍵詞】：《招投標法實施條例》；實施；作用

中圖分類號：TU723.1 文獻標識碼：A

當前，我國通過招標投標處理的經濟行為中的交易量日益增加，伴隨我國2000年以來實施的《招標投標法實施條例》等相關規章制度，虛假招標、違法交易以及串標圍標等尖銳問題得到有效改善，并且伴隨相應行政監管和法律懲防措施的不斷完善，一方面維護了招標投標活動的正常秩序，另一方面還有效促進了招標投標體制機制的創新及持久健康發展。

一、《招投標法實施條例》的貫徹方法

作為國家法制建設中促進社會公平競爭、有效預防和懲治腐敗的一大重要舉措，《招投標法實施條例》的頒布實施具有十分重要的意義。該條例的貫徹落實主要包括四大措施，首先，要采取新聞宣傳以及人員培訓等多種手段，鼓勵人們認真學習《招投標法實施條例》，在社會中營造自覺遵守《招投標法實施條例》的氣氛【1】。其次，一次性全面清理各部門所涉及到的地方性招標投標法規及地方性招標投標政府規章等規范性文件，并及時作出廢止、修改和公開，同時抓緊出臺配套規定的制定。再次，依據中央部署的關于工程建設領域突出問題專項治理工作，將執法檢查集中展開，并對圍標串標以及弄虛作假等違反招標投標規范的行為加以重點查處，從而使得招標投標秩序得到有效確保。最后，認真梳理并剖析工程建設中有利領域如規范招標市場、純潔招標投標環境等的專項治理，并將其當做典型案例適時公布于眾。

二、《招投標法實施條例》對于完善行政監管和法律懲防措施的具體行為規范

1、對公開招標的項目范圍作進一步強調。根據《招投標法實施條例》規定，對于應當公開招標的項目如國有資金占控股或者主導地位的招標項目，項目法人在排除由于技術復雜以及有特殊性要求下不適宜公開招標之外，不能以不明確為借口來規避公開招標，而需要公開招標；作為負責該項目審批及核準的部門需要對該項目的招標范圍、方式以及組織形式等進行審核和確定，同時向招標投標行政監督部門進行通報【2】。

2、使得工程建設項目的定義及范圍變得更加明確。對于（政府采購）工程建設項目，通常在招標過程中所遇見的法律問題，尤其是設備、服務以及材料等與政府投資工程建設項目有關的法律問題，地方政府采購部門及各地有形建筑市場在該招標上的管轄權及相應的使用法律具有很大的爭議，國內《招標投標法》以及《政府采購法》均給予明確的規定，即招標投標法的第三條所指的工程建設項目，其內容不僅包括工程，還有與工程相關的服務及貨物等【3】。其中工程主要是指工程新建、擴建建筑物以及相應的拆遷和修繕等；而與工程相關的服務及貨物分別指的是建筑工程的材料設備以及施工過程中的監督、設計以及勘察等。

3、《招投標法實施條例》限制了投標人的范圍。為了使得目前國有大型企業自身全面配套及體內循環的形式得到根本改變，從而將“父招子”中的狀況徹底消除，有效改變市場化資源配置程度嚴重不足的社會現象，根據《招投標法實施條例》規定，投標人與招標人之間若存在一定的利害關系，則不允許參與投標，因為有可能對招標公正性的法人、其他組織或者個人帶來影響【4】。此外，當招標投標單位負責人相同或者存在控股、管理關系時，根據《招投標法實施條例》規定，投標人不能參與同一招標項目的投標。

4、確保招標投標交易場所的統一規范。面對過去經由各地財政部門以及城鄉建設委員會等多方面雜糅管理的缺點，《招投標法實施條例》規定，根據實際需要，市級以上的地方人民政府可以建立一個規范統一的招標投標交易場所，該場所不能以盈利為目的，并且與行政監督部門之間不應存在隸屬的關系。這種規范統一的招標投標交易場所，加大了對招投標進程的有效監督，使得招標工作變得更加規范。

5、《招投標法實施條例》詳細規定了可以不招標的特殊情況。除了涉及國家安全、機密以及救災搶險等特殊情況可以不招標以外，《招投標法實施條例》還規定，對于需要采取具有不可替代作用的專有技術或者專利等可以不進行招標；采購人或者已通過招標方式選定的特許經營項目投資人本身可以自行提供、生產或建設，可以不進行招標；貨物、工程或者服務需要向原中標人采購，不然會對施工或配套功能產生影響，可以不進行招標；其他的國家規定的特殊情形可以不進行招標【5】。

6、《招投標法實施條例》能夠有效防止虛假招標。明招暗定是實踐中搞虛假招標的主要手段，該過程是指招標人利用不合理公正的投標人資格及中標條件對其他投標人進行限制和排斥，從而令其在事先內定好的投標人中標的現象。為此，《招投標法實施條例》中明令禁止利用不合理條件及不規范資格對投標人進行限制排斥，并且不能以不同的資格審查標準來評定不同的投標人，不能用與招標項目實際無關的審查條件來判定投標人的中標資格，同時不能對特定品牌、商標、供應商等加以限定。此外，《招投標法實施條例》還細化了招標人與投標人串通投標的具體情形，給依法嚴懲這類違反行為提供了堅實的依據。

7、評標委員會成員的選取及評標行為要符合規范。根據《招投標法實施條例》規定，應當采取隨機抽取的方式，從評標專家庫內相關專業的專家名單中選取評標委員會的專家成員，其中招標投標法規定的特殊招標項目除外。參加評標委員會的專家成員一經確定，任何單位或者個人均不能更換。同時，條例中還明確規定了評標委員會成員在提出評審意見時，應當嚴格依照招標文件所規定的標準，私下里不能與任何投標人接觸，且不能出現任何不客觀公正的評審行為。

8、《招投標法實施條例》對標底及標底的作用還做了明確規定，指出不能以投標報價與標底是否接近作為中標條件，標底在評標中只是一種參考。并且在條例中還明令禁止國家工作人員以任何非法形式干涉招標投標活動。此外，《招投標法實施條例》對投標保證金做了具體的要求。該條例明確規定了投標人需要提交的保證金金額，并將建設工程80萬元的投標保證金限額取消，同時規定對于依法必須招標的項目投標單位，應該從其基本賬戶轉出保證金。

結束語：《招投標法實施條例》自從實施以來，在推進招標采購制度的實施、規范招標人行為、確保公平競爭以及加強反腐敗制度建設方面均起著十分重要的作用。并且，該條例還規定建立統一的招標投標場所，并對評標委員會成員的選取及評標行為作了明文規定，加大了對招標投標活動的有效監督，從而在很大程度上規避招標活動中出現的一些虛假招標行為，確保招標活動的正常秩序。

參考文獻

[1] 蘇宗娟.學習《招投標法實施條例》的重大意義和亮點[J].城市建設理論研究（電子版）,2012,(21):45-46.

[2] 丁玉梅.基于對《招標投標法實施條例》的研究分析[J].中國房地產業,2013,(4):475-475.

[3] 邱蘭,夏國銀,余丹丹等.《招標投標法實施條例》——規范招投標活動的利器[J].城市建筑,2013,(2):268-269.

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一、圍繞第一執行操作平臺目標加強業務建設

政府采購制度的實施是一個系統工程，涉及到眾多主體和參與方。但無論從《政府采購法》對各主體的職能定位來看，還是從我國政府采購改革十多年的實踐來看，集采機構無疑是政府采購第一執行操作主體。根據財政部統計數據，2008、2009年集中采購規模分別達到政府采購總規模的85％和87％。其中集采機構的采購規模分別達到政府采購總規模的67％和69％。2010年5月，財政部謝旭入部長在接受記者采訪時指出：“以集中采購為主要實施形式的采購格局和公開透明的采購運行機制已逐步形成。”財政部國庫司領導在某會議上表示，集中采購機構在政府采購工作中的主導地位和主渠道作用日益凸顯。這些都充分說明，集采機構是我國政府采購的主力軍、主陣地、主渠道。在新的形勢下，作為法定的集采機構，必須根據這一職能要求，加強自身業務建設，按照《政府采購法》、特別是[2009]35號文件要求，在依法規范政府采購操作流程、推進采購文件標準化、加強采購環節控制，落實政策功能、服務經濟社會發展、加快電子化采購和推進團隊職業化、專業化等方面加強建設，以實現政府采購制度執行操作的權威性、采購手段的先進性、采購方式的代表性、采購范圍的涵蓋性、采購總量的絕對性，真正成為政府采購第一執行操作平臺。

我國政府采購存在的問題及對策探析(二)　馮偉華

我國政府采購中存在的問題及原因：

首先，政府采購法律體系保障不力。目前出臺的一些政策制度，難免存在遺漏，新頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》繼續回避了《政府采購法》中的一些焦點問題，其中一些條文的表述籠統、模糊，甚至前后矛盾，亟須修改、完善和補充。

篇4

（中央財經大學法學院北京）

摘 要：我國的政府采購方法以公開招標為主，邀請招標以及其他采購方式為輔。目前《招標投標法》只規定了公開招標和邀請招標的方式，不能夠解決招投標實踐中需求難確定的問題，兩階段招標方式是公開招標方式的重要補充。但目前關于兩階段招標的規定只規定在《招投標實施條例》（以下簡稱《條例》）中，應當對兩階段招標的法律地位和內容予以完善，以適應實踐的發展需求。

關鍵詞 ：政府采購；兩階段招標；技術標準

一、兩階段招標的出現源于政府采購方法之不足

1．政府采購方法概述

從我國《政府采購法》、《招標投標法》和《招標投標法實施條例》的相關規定來看，我國的政府采購方法主要有以下幾種：

（1）公開招標方式?！墩袠送稑朔ā返?0條和《政府采購法》第26條的規定，確立了公開招標方式是政府采購的主要方式。公開招標又稱“無限競爭性招標”，是指招標人依照法定的程序，在法律規定的公開出版物上招標通告并提供招標文件，所有符合條件的供應商或者承包商都可以平等參加投標競爭，采購人從中擇優選定中標者的招標方式。公開招標方式通過公告和公開開標的特征顯現了政府采購中公開性的原則，同時又能很好的體現政府采購的公平性和效率性。

（2）邀請招標方式。在《招標投標法》第10條和《政府采購法》第29條確立了邀請招標的方式。邀請招標也稱“限制性招標”，采購人可以按照自己的實際需求來選擇合格的供應商，然后向供應商發出邀請，吸引潛在的供應商參與到招投標中來，從中再擇優選擇合格供應商。邀請招標的公平性要受到一定程度的限制，但從另一方面來看，效率性得到了大大的體現，也節約了招投標工作的成本，但是必須要明確的是必須在法律規定不適宜公開招標的情形下才可以采用。

（3）兩階段招標。兩階段招標的存在致力于解決需求難以確定的情形，主要是在要采購的貨物、工程的規格或者服務的性質預先沒有辦法確定的情況下使用的。招標方式按招標階段的劃分，可以分為一階段招標和兩階段招標，兩階段招標一般在第一階段要求投標人投技術標，在技術標審查合格之后，再參與到第二階段的商務標中來。這一方式是公開招標和競爭性談判之間的一種過渡性的、獨立的采購方式，通過分析可以發現，它比公開招標的方式多了一個可以反復修改的階段，與競爭性談判相比較來說，相似的內容很多但區別也很大，因為它不能夠像競爭性談判一樣進行多輪談判。它綜合了公開招標和邀請招標方式的一些優點，同時又修正了很多缺點，所以兩階段招標具有很多自己獨立存在的價值。

（4）競爭性談判。競爭性談判是采購人與多家供應商（不得少于三家）分別進行談判，從確定的供應商中確定中標人的方式。競爭性談判不是隨意就可以適用的，《政府采購法》第30條規定只有在四種情況下才可以適用競爭性談判：①招標失敗。經過公開招標和邀請招標方式之后仍然沒有合格的供應商的。②從現有的技術調價來看不能滿足招標的要求，或者情況特殊不能夠滿足需求的。③在緊急情況下適用，時間非常緊急不能滿足正常招標程序的時間。④不能事先計算出價格總額的，投標人不能夠對合同要求的內容進行定價。

（5）詢價采購。詢價采購的對象是價值很低的標準化貨物、服務的采購，通過對至少三家以上的供應商的報價的審查，進而確定合適的價格的一種此案夠方式，《政府采購法》第32條規定確立了這種非正式的邀請形式，供應商通過口頭或者書面方式報價，但是沒有正式的廣告方式。滿足詢價采購有兩個要求：一是采購人需求的是通用的貨物，這一貨物沒有特殊的要求和標準。二是價格的變化幅度不大，競爭相對比較小。詢價采購具有很強的靈活性和價格優勢，因此，我國政府采購法采用了這種采購方法。同時，《指南》和《示范法》也都規定了這一簡單省時的采購程序。

（6）單一來源采購?！墩少彿ā返?1條規定確立了單一來源采購的方式。單一來源是很直接的采購方式，與其他方式很大的不同點是，它是一對一的方式，所以這一方式不能夠充分體現競爭性的內容，采購人很容易處于一種對自己不利的狀態，進而可能會導致腐敗的出現，所以法律明確規定了只有在四種情況下才可以使用這一方式，嚴格的控制其適用范圍和對象。

2．公開招標、邀請招標方式以及其他招標方式的適用條件

（1）公開招標方式的適用條件。公開招標的方式，要求招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織來投標。有兩個適用條件：一是以公告的形式進行；二是對象是不特定的法人或者其他組織。

（2）邀請招標方式的適用條件。投標人通過邀請書的方式邀請特定的法人、其他組織進行招投標，前提條件必須滿足兩項：一個是投標邀請書店的確定；二是對象必須是特定的法人或者其他組織。

3．《招標投標法》采購方式的不足

分析上文介紹的各種采購的方式，可以發現針對實踐中存在的需求不能確定的情況，公開招標和邀請招標等方式都不能有效適用。例如實踐中存在的相當多的重點建設項目，因為行業性比較強、技術非常復雜化和設備專業化程度高等，采購人需求的問題沒有能夠有效解決，如果按照公開招標的方式，很難能夠找到合格的供應商。上文我們也提到了公開招標運用的前提條件就是需求的問題已經得到了有效的解決，也就是需求明確，潛在投標人已經能夠根據需求而準備相關的合同。公開招標的方式已經越來越不能滿足需求不能確定的情形。所以，在此背景下，兩階段招標的方式越來越重要。

二、兩階段招標方式具有獨立存在的價值

1．《條例》有關兩階段招標方式的具體規定

《招標投標法實施條例》第30條規定對兩階段招標的內容做了詳細的規定。對于那些技術很復雜，不能夠明確技術規格的招投標項目，法律規定可以采用兩階段招標的方式，在第一階段的情況下，投標人可以依照招標公告和邀請書的要求提交沒有價格內容的技術建議，在第二階段，投標人在招標人招標文件的基礎上，提交最后帶有解決方案和價格內容的文件。

目前兩階段招標只規定在《條例》當中，《條例》認為兩階段招標是公開招標和邀請招標方式的融合，所以不存在下位法違反上位法的規定，我們認為這是不正確的，因為兩階段招標有其自身獨特的性質和特點，區別于公開招標和邀請招標的方式。

2．兩階段招標方式的適用條件和特征

第一階段是技術標：招標人通過招標公告的方式，邀請潛在的供應商就擬采購的貨物或者技術、質量、合同條款和供貨條件等除了價格之外的所有非商務性的內容廣泛發表建議。招標人根據實際的需求提出很多技術性的建議，但這些內容不能夠包含合同的價格，價格內容要放在第二階段來體現。提交了技術建議之后，招標人和投標人共同討論確定最后共同的技術規范。招標人可以通過談判與投標人達成擬提供服務的規范和規格，初步鎖定進入第二階段的投標人的范圍。

第二階段是商務標：在此階段，價格內容被包含進來，招標人在第一階段確定的技術標準可以在文件中直接使用。招標人依據第一階段所確定的技術規范進行正常的公開招標程序，邀請合格的投標商就包括合同價款在內的所有條件進行投標。這一階段具有邀請招標的一些特征，同時又有機的糅合了競爭性談判的一些特征。雖然花費的時間和精力較長，但能夠很好的解決腐敗的問題。以國家體育館和奧運村的招投標作為例子，北京市計委面向國內外分兩步進行項目法人招標，通過第一階段的意向征集，完成評審工作，最終選出五家供應商的作品進入第二階段評審。第二階段有兩家聯合體提交的文件不完整，未通過符合性審查，最終只有3家單位能正式競標。

3．兩階段招標與公開招標和邀請招標方式的區別

（1）兩階段招標要分兩個階段，即兩次投標，第一次投標只包含技術建議而不包含價格，招標人與投標人協商確定最后的技術方案，確定這一階段的招標文件。待招標人對招標文件修改之后，要求投標人再按照新的招標文件的要求進行包含價格在內的最后投標。兩階段招標對于那些需求不確定，技術復雜和特殊性質的項目來說有很大的價值，能夠顯示出自身獨立的價值。

（2）兩階段招標有兩次談判，第一階段采購人對與技術建議有關的任何內容進行談判，采購機構可以根據實際需要修改原招標文件中的技術規格，也可以刪除原招標文件中確立的標準，但是要將修改后的內容及時反饋給投標人，幫助投標人完成技術規范符合自身的發展需求。而且公開招標和邀請招標的方式是不允許進行談判的，只有一只機會，不能夠進行反復的修改，兩階段招標與它們有明顯的區別。

從內容上來說，兩階段招標更加公平，因為競爭性談判不區分兩個階段，競爭性談判一般是一對三以上，程序上更加的簡便和效率，而兩階段招標區分兩個階段，第一階段完全按照公開招標的方式進行，更加的透明和公正，第二階段需求的問題解決之后按照邀請招標的方式進行招投標。兩階段招標雖然費時費力，但是卻更加的公平公正，符合招投標競爭性的要求。

從上面分析可以看出，兩階段招標雖然融合了公開招標和邀請招標方式，但是并不能簡單的等同于就是這兩種方式的一個變通適用，它有自己獨立的適用范圍、適用對象和特點。兩階段招標是在擬采購貨物、工程的規格或服務的性質無法事先確定的情況下采用的。它很好的解決了采購機構需求的問題，兩階段招標的出現解決了招標法采購方式不足，所以筆者認為兩階段招標的地位問題最終應由法律予以完善，而不是行政法規。

三、對兩階段招標采購方式的整體把握

1．國際法上有關兩階段招標采購方式的規定

在國際上比較有影響力的有關政府采購方式有：《政府采購協議》（GPA）、歐盟的《公共采購指令》、聯合國國際貿易法委員會的《公共采購示范法》（以下簡稱《示范法》）、以及世界銀行和亞洲開發銀行分別制定的《亞洲開發銀行貸款采購指南》（以下統稱《采購指南》）、《國際復興開發銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》等。這四個文件中對兩階段招標有規定的只有《示范法》和《指南》，《指南》明確將兩階段招標在國際公開招標中，有具體的法律條文?！妒痉斗ā氛J為兩階段招標可以與征求建議書和競爭性談判方法選擇采用。二者均將兩階段招標視為招標方式以外的一種采購方式，與公開招標、邀請招標等方式并列。從國際范圍的角度來看，兩階段招標的法律地位越來越重要。根據我國的實際情況，需要對兩階段招標的法律地位予以完善。

2．兩階段招標的法律地位應予以完善

兩階段招標有其獨立的適用條件和存在價值，本應規定在法律當中，但目前卻規定在《條例》里，《條例》的解釋認為兩階段招標屬于公開招標和邀請招標的變通方式，我們認為這樣的理解是片面的，通過上面的分析我們可以發現，兩階段招標方式與公開招標、邀請招標有很大的區別，兩階段招標與邀請招標方式同樣是公開招標方式的重要補充，在公開招標方法不能適用，在符合法定條件的情況下適用其他采購方法。但目前《招標投標法》只規定了公開招標和邀請招標的方式，其他采購方式多規定在法規和規章之中，容易造成混亂，所以當務之急應當在《招標投標法》中規定兩階段招標，以解決下位法違反上位法的問題。

3．兩階段招標的內容應予以完善

（1）技術標準應當以專利的方式予以保護。前面對兩階段招標具體內容的分析，我們發現在第一階段中，投標人花費了很多的物力和財力編制了技術建議，招標人根據投標人的技術建議，通過協商討論確定了進入第二階段的招標文件。最終的技術規范的形成要包含投標人大量的人力、物力和財力，這一階段的成果應當得到應有的保護。

對于這一問題的解決，筆者認為可以采用專利的方式保護投標人的技術標準。很多高新領域都有這樣的問題，例如在高新技術領域內制定技術標準時，通常是沒有現成的通用技術可以采用，在沒有辦法的情況下，為了保護專利人的利益，必須將專利技術納入標準。技術標準中難免包含越來越多的專利技術，兩者的關系越來越密切，企業技術競爭的加劇和知識產權保護的力度變大，使得技術標準保護的問題被提的越來越多，而專利是知識產權諸多客體中與技術標準聯系最為緊密的一個。目前專利技術被納入標準的模式主要有三種：一是某種功能或者指標的要求被包含在技術標準的要素之中，而專利技術是必不可少的內容。二是技術要素的某些特征對技術標準至關重要。三是技術標準的技術要素包含某項專利技術的全部技術特征。簡而言之就是，企業投入很大的成本研究出來的技術標準需要得到保護，通過市場的手段將這些技術規范上升為行業里的技術標準，最后通過專利的方式保護企業的技術標準。技術標準與知識產權有效的結合，保護了專利權人應得的利益。

（2）第二階段應當以公開招標方式進行招投標。第一階段中提交技術建議的投標人，第二階段可以通過知識產權保護的方式對其應得權益予以保障。目前，兩階段招標的第二階段仍然是以邀請招標的方式進行，只允許第一階段提交過技術建議的投標人參與第二階段的投標，第二階段的參與范圍比較狹隘，不能充分的吸收各方建議，對于其他更好的報價的投標人來說是不公平的，最終也不利于招標人的利益。綜合法的公平和效率，個人認同第二階段應當以公開招標的方式進行，邀請招標的方式應當予以改變。

第二階段如果按照公開招標的方式進行招投標，首先需要解決一個重要的問題，第一階段的技術標準通過專利的方式予以保護，應該如何有序進行？

①技術標準成為專利不會影響招投標的順利進行。技術標準通過專利的方式予以保護是很有利于第一階段提交技術建議的投標人的，眾所周知專利不適當利用會存在著限制競爭的問題，而招投標的是以競爭性為基本特征的，與專利保護最直接相關的是《招投標實施條例》第32條的規定，一方面保護知識產權，另一方面又要充分貫徹競爭性特征，兩者之間該如何協調？

第一階段經討論決定的技術標準在第二階段是必須要被使用的，此時可能存在著這樣的情況，參與第二階段的投標人要想中標必須要采納第一階段的技術標準，但《招投標實施條例》第三十二條第（五）項規定：“限定或者指定特定的專利、商標、品牌、原產地或者供應商”屬于以不合理條件限制、排斥潛在投標人或者投標人，強制要求使用專利的方式是違反條例的規定，應當被法律所禁止。在此筆者認為可以換一種思考方式來理解這一問題，其實兩者之間并不存在沖突：按照法律法規的規定，第二階段招標人不得強制投標人必須使用專利，這是一個原則性的問題，第二階段參與投標的投標人必須要采用第一階段的專利成果，可以交由新加入第二階段的投標人與專利權人進行協商，由新投標人繳納一定的專利使用費來保護專利權人的利益。

②對技術標準中的知識產權人規定特別的反壟斷義務。上文分析：一方面，法律應當保護專利權人就其技術標準取得專利權獲得相應的報酬；另一方面，還應當要求技術標準的專利權人必須向標準的使用者許可專利，如果專利權人違反專利許可義務拒絕將標準中的專利許可給標準的使用人使用將承擔相應的責任。這種思路借鑒專利實施的強制許可：個人基于公益或其他目的向有關部門提出申請，獲得強制許可后，交納專利使用費強制使用專利。一旦某項專利被納入到技術標準中，那就意味著接受標準的所有使用人都必須要獲得許可才能使用該技術標準，而第二階段招投標工作的進行又依賴于技術標準，如果專利權人不許可其他投標人使用專利參與第二階段投標，按照公開招標的方式進行投標工作是沒有辦法進行的。首先由專利使用人與專利權人進行協商，通過向專利權人交納使用費的途徑參與到第二階段的招投標，這樣就滿足了第二階段按照公開招標方式進行的要求，然后在特殊情況下，如果專利權人不許可其他參與投標人使用該專利，第二階段的其他投標人可以通過專利權人強制許可申請來申請強制使用該專利，對技術標準中的專利權人規定特別的反壟斷義務。

雖然使用專利技術標準要交納專利費，但由于技術標準的一些技術信息公開了，反而有利于企業進行二次開發，降低開發成本，同樣這對于參加第二階段的其他投標人來說也是有利的。

參考文獻

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關鍵詞：政府采購 預算編制 法律環境 監督體系

一、政府采購中存在的問題

從目前政府采購的狀況分析來看，其工作中存在的問題主要有：

1、政府采購的預算編制相對落后，采購活動缺乏計劃性

主要表現在：①、政府采購缺乏強有力的管理，尤其是對采購預算的管理，還有待提高。由于我國政府編制采購預算中還缺乏較為詳細的政策和規章制度，使得目前很多單位對政府采購預算資金的運用存在較大的誤區，導致有關部門不能及時有效的實施其管理和監督的職責；②、政府采購預算編制沒有從全局出發，隨意性、盲目性較大，整個預算編制看起來不僅粗糙，而且很多細節問題都沒有得到及時的解決，影響了政府采購預算活動的順利進行；③、在對政府采購資金的分配上，目前所采用的方法并非財政的集中調配方式，而是隨意的進行資金的處置，從整個采購預算資金的使用分析來看，問題較多，缺乏嚴密性?？傊?，政府采購中對于預算編制中出現的問題，既增加了政府采購部門的工作量，又影響了其工作效率，浪費了資金資源，因此，這個問題亟待解決。

2、政府采購缺乏一個完善先進的法制環境

盡管目前我國已經頒布了《政府采購法》等相關的法律法規，但是從目前我國在采購方面的法律環境分析來看，還存在著較多問題。比如說，我國目前的相關法律都還處在低層次階段，沒有引起有關立法部門的重視，很多法律法規都只是部門規章，其作用也只局限于指導意義；另外，從相關法律法規的立法狀況分析來看，我國政府采購的相關立法還存在著立法不統一不規范的問題，各地區個部門均是根據自身的實際情況和地區特點而頒發了一些法律法規，相對統一的法律法規則較為缺乏，導致各地區的法規文件缺乏一個完整的政策和法律依據?？偟膩碚f，從政府采購的法律環境來看，建立和完善其法律法規環境，對于完善政府采購，具有非常重要的保障作用，因此，此問題也必須引起相關部門的重視。

3、政府采購缺乏一個完善的監督體系

政府采購作為一項重要的工作和程序，其實施過程中的每一個環節和步驟，都應該具備切實有效的監督效力，但是從我國目前的政府采購監督體系分析來看，我國政府采購還存在著監督主客體不明確，監督措施不完善以及監督機制還存在著弊端等問題。盡管《政府采購法》中明確的規定了各級財政部門是政府采購的主管部門，但是在政府采購的市場中，其監督主體卻與其不相統一，盡管目前的法律中規定了財政部門的監督權力和職責，但是對于具體的如何進行監督卻沒有一個詳細的說明，導致對政府采購的監督權力沒有得到切實的發揮和運用。

二、完善政府采購的相關對策

針對上述講到了關于目前政府采購中出現的問題，對如何完善政府采購提出以下幾點建議：

1、完善我國目前的政府采購預算編制

完善的政府采購預算編制要求財務部門不僅要參與制定相關的采購政策和措施，同時還要切實參與到政府采購的管理當中，讓財務部門的監督管理權得到實際的實行；同時，政府采購預算編制的完善還需要解決目前各行政事業單位的財務管理體系，改進其財務管理的具體操作辦法，嚴格按照法律規定的程序開展各項活動，財務部門應該實行采購資金的直接支付，即根據各事業單位所提交的采購證明或者合同，直接由財務部門想供貨方提交貨款，取消繁復的層級上報程序，這樣不僅提高了財務監管的工作效率，同時也加強了對各事業單位的采購的預算管理，完善了預算編制體系。

2、完善政府采購的法律環境，加強政府采購的規范化管理

政府采購的規范化管理需要在現行的《政府采購法》、《合同法》等根本大法的前提下，依據自身的實際情況，及時辦法相關的實施條例或規章條例等法規，為政府采購提供完善的、詳細的、明確的指導和規定，完善我國政府采購的法律環境，規范各級部門的采購行為；同時，作為政府采購的各級部門，無論是事業單位、相關的財政部門還是供貨商等，均應嚴格遵守相關的法律法規和規章制度，健全各單位的內部約束機制，做到內外結合，實現真正的規范化、次序化、法制化。

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1、理論學科，政治經濟學、西方經濟學、貨幣銀行學、國際經濟學、財政學、國家預算、稅收管理、國際稅收、國有資產管理、預算會計等。

2、法律學科，預算法、政府采購法、國有資產管理法、投資評審管理辦法、行政訴訟法、會計法、招投標法、審計法及各種法律實施條例等。

3、政策學科，了解財政分稅制、轉移支付、社會保障、國庫集中支付、部門預算、公務卡、財務賬戶管理、惠農一卡通、預算管理等方面的政策。

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關鍵詞：招標；高校；監督

《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）自2000年1月1日實施以來，對于促進公平競爭，保證采購質量，節約采購資金，預防和懲治腐敗，加強廉政建設都具有非常重要的作用。但由于招標投標工作量增加過快，管理基礎薄弱，招投標制度不健全等原因，招投標中存在一些問題，集中表現在：招投標漏洞多制度不健、投標報名的隨意性大，資質審查不夠嚴謹，承包企業“掛靠”現象嚴重、對招投標在控制成本、保證工期、質量的重要性重視程度不夠[1]。國家發展改革委、國務院法制辦、監察部在認真總結《招標投標法》實施經驗基礎上，于2012年聯合頒布了《條例》，為解決當前招標投標突出問題作了有針對性的制度安排。只有堅持依法監督，監督才能有權威性和法律效力。

高校招標采購工作除政府采購外，還有一些采購金額達不到《招標投標法》規定的數額，但金額比較高的項目，高校大多采用委托招標機構組織的招標，除以上兩種招標形式外，還有一部分金額小、規模小的項目，高校均采用自行組織招標（如：小額的維修、裝潢工程，物業、保安等小額服務類等）。這些小額的自行招標項目涉及金額小，沒有引起相關部門重視，使得操作不規范，缺少監督，容易成為滋生腐敗的溫床。

一、高校招標監督現狀

（一）招標監督工作缺乏制度的有力保障

在政府采購活動中監督檢查的對象是指《政府采購法》規定的政府采購當事人，即在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，主要包括采購人、集中采購機構或采購機構、政府采購評審專家、政府采購監督管理部門以及供應商[2]。而高校等事業單位沒有可依據的法律法規?！墩袠送稑朔ā泛汀秾嵤l例》只是對招投標活動的監督作了原則上的規定，并沒有具體的可執行的監督實施細則，因此具體到各高校,只是在某些相關規定上點到即止,或者只是規定對招投標過程的某個環節的監督,并沒有對整個招投標過程進行一系列的環環相扣的監督, 影響對招投標的有效監督[3]。有的單位制定了本單位的關于招標監督方面的規章制度，但是此規定是事業單位內部規定，僅限于對招標人的監督，對投標人、招標機構、評標專家等沒有約束力。

（二）監督人員業務素質欠缺，監督工作流于形式。

高標招標工作涉及領域廣，專業性強，可能涉及法律法規、建筑工程、通信電子、家具采購、專業儀器、專業耗材等。在高校招標工作常由紀檢監察一個部門擔任，紀檢監察中普遍存在人員配備不足、對招標業務不熟悉的情況。常常出現監督人員不懂招投標文件，制定招標文件、評標等過程中雖然有現場監督，但監督人員只能依賴專家及招標人。出現在招標文件中有明顯的排他性內容、甚至在評標時招標單位派出的專家在監督人員的眼皮子底下“綁架”專家組的行為等。監督工作容易流于形式，名存實亡。

（三）目前招標監督不規范

按照招投標活動“招標信息編制招標文件投標企業資格審查抽取專家投標、開標、評標、決標簽訂工程合同”的基本程序，監督從“事前監督、事中監督、事后監督”三個方面展開。一是事前監督，即招標階段的監督。包括招標文件的審核備案和招標公告的。對招標條件、招標方式、招標程序及招標文件的確定等。二是事中監督，即開標過程的監督。包括主體的管理和行為的監督。主體的管理表現在評標專家的抽取。行為的監督主要是評標過程的監督及中標信息的。三是事后監督，即中標人確定后的合同履行階段的監督。包括合同簽訂前的考察監督、合同書的備案以及驗收監督[3]。

但是很多高校監督人員并沒有參與所有程序的監督，當招標程序運行到某一階段時才邀請監督人員參與或只邀請監督人員參與某一階段的監督。最常見的是監督人員只參與開標及評標等事中監督。事前、事后很難介入監督。使得招標監督處于尷尬局面。

二、中國醫學科學院 北京協和醫學院（以下簡稱院校）在招標工作中嚴把“四關”即：一是信息公開關。項目立項批復后,相關部門必須將項目概況、招標條件等在一定范圍內公開。二是程序公開關。從項目登記備案開始,確定招標方式、起草招標文件，現場勘查答疑，明確各項招標規定和時限要求。三是結果公開關。由評標專家,對所有標書進行評審,評標結果由專家簽字留存，中標結果在當天進行公示。四是監督關。由紀檢監察部門對工程建設項目進行全程監督,確保招標投標工作的公平、公正[4]。院校還特別注重以下幾點細節工作。

(一)健全招標權力運行制度規定。院校結合權力運行監控機制建設優化招標權力運行流程，編制“招標權力運行流程圖”。使各部門責權明確、程序規范，明確并公開招標權力運行的基本程序，承辦部門或崗位、相對人權限等，使招標工作運行步驟更加清晰流暢、程序更加簡約明確、監督更加方便有效，形成結構合理、程序嚴密、制約有效的招標權力運行流程。“招標權力運行流程圖”，經院校領導班子集體討論，報衛生部批準后，以文件形式印發，成為院校必須遵守的一項重要規章制度[5]。

（二）成立專門的組織機構。采用決策、執行、監督適當分開的原則，項目負責人組建成立工作組與監督組，工作組和監督組受項目負責人領導。項目負責人主要由院校領導或業務部門負責人，項目負責人不直接參加與招標工作具體工作，主要負責內部溝通及重大問題的決策。工作組只執行領導的決策，不參與決策，受監督組監督。監督組既不參與決策也不參與具體工作，發現問題直接向項目負責人反饋。

（三）監督組人員組成。監督組由紀檢監察、審計、政策法規等部門派人員參加。紀檢監察負責程序監督，及時糾正招投標活動中所產生的違法、違規現象，依法定程序開展招投標活動；審計本身具有經濟監督職能，通過對招標活動的全過程實施有效的審計監督，最大限度地提高資金的使用效益，確保招投標活動在遵循公開、公平、公正和誠實信用原則的前提下有序競爭。政策法規聯合統一監督打破了以往只有紀檢監察部門人員參加監督，結構配備不合理、業務素質欠缺使得監督成為表面上的工作。由于招投標過程貫穿的法律性、政策性、技術性很強，監督人員在這方面的業務知識欠缺，多部門的監督小組很大程度上彌補人員知識層面的不足。聯合統一監督節約了監督時間，提高了工作效率。

（四）注重事前監督。自采購項目確定，經院校主管領導審批，采購項目招標工作即開始，項目負責人向監督組介紹項目基本情況，包括項目類型、采購原因、預算、經費來源、時間表以及預期效果等等。此時監督組的介入避免了以往監督工作信息滯后，信息反饋不及時，監督工作盲目性等缺陷。同時監督工作的提前介入，在很大程度上杜絕了后續工作因某一人為原因隨意變更。

（五）實施合同會簽制度。院校制定《經濟合同會簽管理辦法（試行）》。規定各個部門各自的職責，紀檢監察室對合同訂立的程序進行監督；政策法規室負責審查合同條款的合理性、準確性、合法合規性及合同要件的完備性；條件財務處審查項目經費預算來源及合同資金收付條款等；審計處負責合同金額是否與項目前期招標等程序確定的結果一致，并負責不定期對合同管理情況開展專項審計等。多部門的聯合會簽制度是簽定合同前的一次較為全面、系統的監督審核。

總之，應加強對高校招標投標工作過程的管理，按照“公開、公正、公平”誠實信用的原則，確立大監督思想，構建全方位監督網絡，實施全程同步監督，形成完備的監督體制和機制，使招標投標工作有一個良性循環的環境。

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[4]切實加強監管確保建設工程項目招投標健康有序進行[J]．中國監察2005.（24）

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近日，國務院辦公廳印發《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》，提出將工程建設項目招標投標、土地使用權和礦產權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源交易納入規范化、法治化軌道，實行全流程透明化管理。這是深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，創新事中事后監管，建設現代市場體系的重大舉措，對子提高政府管理水平和效率，防止權力尋租和滋生腐敗，促進創業創新與公共資源的便捷有效對接，具有重要意義。

《工作方案》明確提出了整合目標：2016年6月底前，地方各級人民政府基本完成公共資源交易平臺整合工作。2017年6月底前，在全國范圍內形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系，基本實現公共資源交易全過程電子化。在此基礎上，逐步推動其他公共資源進入統一平臺進行交易，實現公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變。

《工作方案》對財政部門提出了六點具體工作要求：一是制定全國統一的政府采購管理交易平臺交易規則和技術標準；二是指導地方對公共資源交易規則有關政府采購內容進行清理，對違法設置審批事項、以備案名義變相實施審批、干預交易主體自主權，以及與法律法規相沖突的內容進行糾正；三是加強對公共資源交易中政府采購活動的監督執法，依法查處交易中的違法違規行為；四是進一步完善政府采購評審專業分類標準，方便各省級政府整合本地區專家資源，實現政府采購評審專家的隨機抽取，健全專家選聘與退出機制，建立專家黑名單制度，強化專家責任追究；五是運用大數據等手段，實施電子化行政監督，強化對交易活動的動態監督和預警；六是會同有關部門加強對《方案》執行情況的督促檢查，協調解決工作中遇到的問題，確保各項任務措施落實到位。

具體到政府采購領域，各級財政部門要從以下三個方面推進資源整合工作：一是推進政府采購信息系統整合。各省級財政部門要按照財政部統一的政府采購管理交易系統建設標準和規范，整合本地區分散的政府采購信息系統，加快建設全行政區域統一的電子化政府采購管理交易平臺，逐步推動本地區所有政府采購項目進入政府采購管理交易平臺進行交易，并按照《方案》的有關要求，實現與公共資源交易平臺的交易信息共享。二是推進政府采購場所資源整合。具備評審場所的集中采購機構要按照國家統一的場所設施標準和服務標準對現有場所進行改造，以滿足政府采購評審、交易驗證以及有關現場業務辦理需要。在保障政府采購項目交易效率的基礎上，集中采購機構應允許其他公共資源交易項目進入現有場所進行交易，并遵循非營利原則，對所有入場交易的公共資源項目不得違規收取費用。集中采購機構以外的采購機構，能實現交易信息與政府采購管理交易平臺共享并符合監管要求的，其所的政府采購項目可以在現有場所進行交易，也可以進入公共資源交易場所進行交易。三是推進政府采購評審專家資源整合。各省級財政部門要按照財政部確定的全國統一的政府采購評審專家分類標準，整合本地區專家資源，在政府采購管理交易系統中建立本地區的政府采購評審專家庫，并通過政府采購管理交易系統與公共資源交易平臺的連接，推動實現政府采購評審專家和工程評標專家資源及專家信用信息在全國范圍內互聯共享。

財政部將采取以下措施抓好《方案》落實工作：一是完善政府采購管理交易系統技術標準，通過政府采購管理交易系統與公共資源交易平臺的連接，實現與公共資源交易平臺的交易信息共享、專家資源共享、市場主體登記注冊和信用信息共享，落實好《方案》明確的電子化無形平臺改革方向。二是結合《政府采購法實施條例》的貫徹落實，清理和修訂與現行法律法規不銜接的制度規定，抓緊制定招標文件標準文本、采購合同標準文本等制度規定，進一步完善政府采購管理制度體系，落實好《方案》提出的“縱向統一交易規則”的要求。三是制發專門文件，指導地方落實好《方案》提出的對前期試點中違法違規問題進行清理、加強監管、創新監督方式等要求。

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關鍵詞：法治思維；政府；采購政策

中圖分類號：F253.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）007-000-03

隨著我國政府采購規模的不斷擴大，社會公眾對于政府采購的公共屬性認識不斷加深，政府采購受到的關注度也越來越大，一方面“天價采購”的負面新聞充斥輿論媒體，另一方面地方政府出臺的各類政策中“政府采購”的出現頻率也遠高于以往。這里就存在一個問題，在政府采購中體現市場屬性的基本功能和體現政策導向的政策功能之間如何協調，特別是在依法治國的時代背景下，有關政策功能的法律依據相對有限，該如何作為才能不偏不倚。

一、政策功能的界定和理解

（一）政策功能的界定

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“《政府采購法》”）第九條作出明確規定，“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”，這是一系列政策功能有關法規文件得以出臺的基石。在今年3月實行的《中華人民共和國政府采購法實施條例》中（以下簡稱“《政府采購法實施條例》”），對政策功能的實現形式進行了規定，“國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標”。目前，我國中央層面有關政策功能的規章主要集中在節能環保、進口產品采購審核管理和鼓勵自主創新方面。其中節能環保通過“節能產品政府采購清單”、“環境標志產品政府采購清單”兩個動態調整的清單實現，采購進口產品則建立了財政部門審批制度。

政府采購有基本功能和政策功能兩大功能?；竟δ苁钦少徆逃械?、與生俱來的，主要包括節約財政資金、規范采購操作、預防腐敗。政策功能是指在經濟社會發展過程中政府為實現特定的目的，將政府采購作為一種主動調控市場的工具而賦予政府采購的一種功能。這兩類功能相對獨立，卻也在一定條件下融合，更隨著政府采購的階段性發展而有不同側重。即使僅就政策功能本身來講，也呈現出動態變化特征，具體內容會隨社會經濟發展而變化。

（二）政策功能和基本功能之間的關系

1.實現基本功能是政府采購的首要目標。通過政府采購購買中間產品，最終提供出合格的公共產品，這是政府采購的本質。基本功能正是圍繞著這一點，不論是發揮規模效應或者通過制度規避操作風險，都將最終采購到的產品是否“物有所值”作為衡量標準，可以說，正是有實現基本功能的需求，才促使了政府采購的產生。從這個意義上來講，基本功能是第一位的，相對而言政策功能是第二位的。

2.部分政策功能和基本功能相融合。部分政策功能可能在一定情況下實現基本功能的目標。比如，節能產品的采購，可能在短期內耗費了更多的財政資金，但如果在全生命周期內考量，則可能反而節省了資金。這種融合相當大程度是政府采購的效用衡量標準單一所造成的，因為目前情況下，政府采購的效益衡量往往隨著采購的結束而結束。這些政策從短期看是發揮了政策功能，從長期來看則實現了基本功能。

3.部分政策功能可能與基本功能產生沖突。基本功能的核心之一是公平競爭，政策功能的實現形式之一是政策傾斜，并導致一部分市場主體受益、另一部分市場主體受損，某些政策功能因此和基本功能形成了直接的沖突。如果多個政策功能交織在一起，將很可能會對追求公平競爭的市場造成相當程度的沖擊。但不是所有的政策功能都會與基本功能沖突，也有部分政策功能可以和基本功能相互促進，比如中小企業信用融資政策提升了中小企業參與競爭的能力，增加了市場競爭，對基本功能的實現是有效推動。

（三）政策功能和政府采購發展階段的關系

通常情況下在政府采購發展的高級階段，成熟的市場機制、采購機制已經能夠很大程度上保證基本功能的實現，此時對政策功能的需求更大，政策功能類決策在政府采購中的比例也越高，特別是政策功能和基本功能之間的沖突可以準確的預期，推行的風險和阻力也會更小。政府采購的發展程度和對政策功能的需求可以用下圖來體現。

我國在2003年政府采購才正式開始實施，迄今只有十多年，仍處于政府采購的初級階段，很多政府采購機制、制度還不完善，反映政府采購發展程度的采購金額占GDP比重僅在2%左右，距離已經發展較為成熟國家10%-15%的比重還有較大距離，中國模式的政府采購專家評審制也在實踐中問題重重，“物有所值”的價值取向遠沒有實現。在這種情況下，將政策功能放在第一位只是政府采購的例外而非一般情況，在出現明顯更加重要的目標時才具有共識，比如支持民族產業、保護環境等。因此，雖然政策功能的重要性正在提升是不爭的事實，但不論從法律規定還是實踐角度來講，還遠沒有達到高于基本功能的程度。

（四）對政策功能涵蓋范圍的理解

一些地方政府的政策制定者認為法律為政策功能的制定留下了很大的空間，因為法條在列舉的結尾是一個“等”字，但這種理解會有很大的風險。法條的表述應理解為立法者出于謹慎考慮留有一定的余地，因為，一旦擴大理解，則政治、經濟、社會的方方面面都可以納入，那么當中的列舉也就失去了意義，這顯然不是法律的初衷。更加需要警惕的是，一些地方以發揮政策功能之名，行地方保護主義之實。因此，依據法律所進行的實踐應該謹慎，不可擅自、盲目的擴大理解。

二、杭州市發揮政策功能的情況

（一）政府采購信用融資，支持了本地企業發展

為了緩解中小企業“融資難、融資貴”的狀況，杭州市財政局聯合省銀監局、發改委、金融辦制定了《杭州市政府采購支持中小企業信用融資暫行辦法》，并搭建了配套的融資平臺。中小企業可以以不高于同期基準利率上浮10%的優惠利率申請融資，并獲得五個工作日內完成審批、三個工作日內完成放款的銀行服務承諾。依托政府采購主要從四個方面對中小企業提供支持：一是銀行以政府采購誠信考核和信用審查為前提，根據政府采購合同，按優于一般中小企業的利率直接發放貸款；二是原則上不要求附加其他任何形式的擔保條件，做到以政府采購信用為基礎，簡化手續，提高效率，降低中小企業融資成本；三是積極探索政府采購信用融資政策和其他財政政策的整合和銜接，提高銀行和中小企業參與政府采購信用融資的積極性；四是合作銀行在每季度末需將融資金額、期限、還款情況、供應商信用等信息及時反饋，以便相關部門能及時掌握和分析銀企融資信息，不斷推進信用融資工作。截止目前，杭州市中小企業信用融資累計合同金額突破6000萬元，授信金額近3500萬元。事實上，由于合作銀行均為本地銀行，銀行貸款也主要面向本地企業，融資資金全部流向杭州企業，大大提升了其參與政府采購的能力和意愿。

（二）采購節能產品和環保產品

1.網上商城的設備采購項目。2014年度以前，政府采購“網上商城”實行“入圍招標”，對節能、環保產品設置4分的加分項：列入“節能產品政府采購清單”與“環境標志產品政府采購清單”的，各得2分。從2014年度開始，政府采購“網上商城”實行“承諾入圍”，對“節能產品政府采購清單”中要求強制采購的商品，在招標時予以強制采購，若清單更新，已中標產品未在新的清單內，該產品將被暫停交易，并允許供應商對老產品替換更新，主要包括計算機、打印機、空調。對納入“環境標志產品政府采購清單”的產品，在產品介紹中進行特別標注，推薦采購單位優先采購。

2.非網上商城的項目采購。在一些綜合性項目中，比如系統集成項目里會有涉及到大量的硬件設備，為此，杭州市財政局積極與采購中心溝通，在制定招標文件范本的時候，采購節能產品強制采購清單涉及的品目時，必須為清單內的產品，采購優先采購清單涉及的品目時，進行加分，該項占到3分的分值。

（三）選用國產汽車和新能源汽車

2014年出臺了《關于做好公務用車控購審批和登記上牌工作的通知》，要求支持國產汽車品牌和新能源汽車的發展。對符合規定允許購置并實行政府集中采購的車輛，要求選用國產自主品牌汽車，并優先選用新能源汽車。在這一文件出臺以后，杭州市增量公務用車絕大部分為國產自主品牌。

（四）優先采購本國產品

嚴格執行進口產品審批制度，由采購單位提出需求并組織專家論證，并公示不少于3個工作日，無異議的，交由行業或行政主管部門審查，最后報財政部門審核。在過程當中，財政部門不僅僅在審核程序上嚴格按照規定操作，還對需求的合理性進行邏輯審核，以最大程度的保障本國產品的優先購買地位。

三、發揮政策功能的難點和問題

（一）執行政策功能存在的問題

1.制度頂層設計的問題，主要是部分措施難以落地?！墩少彿▽嵤l例》提出了多種具體的政策功能實現途徑，包括制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等，其中制定需求標準和價格評審優惠較為容易理解，但預留采購份額、優先采購卻并沒有相關條文可以參照。比如，在多個部委的文件中都有提到預留30%采購份額給中小企業的原則，但預留采購份額到底該怎么留沒有明確，首先從杭州市的情況來看，作為民營經濟比較發達的區域，目前80%以上的采購份額已經由中小企業占據的，有沒有必要自我加壓再行提高比例或者保持現狀，其次，如果出臺政策到底怎么留，是在中小企業發達的行業留份額，還是在中小企業不發達的行業留份額，政策精神有必要進一步明確。

2.節能產品采購中的問題，主要是新認定節能產品可能超過限價標準以及產能不足。每年為了采購單位編制預算，資產管理部門都會對相關資產設置價格標準，并且這一標準是相對固定的。年初編制預算時單位參照價格標準，年中遇到清單調整，可能出現原先滿足需求的老產品被剔除出清單，同樣滿足需求的新產品超過價格標準的情況。同時，也有可能出現新產品產能不足的現象，特別是在實行協議供貨這些產品型號相對固定的品類上，會陷入兩難的境地，既要執行強制采購的制度，同時又擔心滿足采購單位需求的產品產能不足或者供貨周期很長，從而影響采購的執行。

3.扶持中小企業中的問題，主要是中小企業認定繁瑣?！墩少彿ā访鞔_規定政府采購要促進中小企業發展，在2011年四部委聯合發下了《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》，對各行業中小企業的標準進行了明確。理論上，企業的相關材料在工商、稅務等部門都有報備，但目前“中小企業”的認定依舊較為復雜，需要企業現場提交資料到相關部門核實，其中還包括審計報告這樣可能增加企業負擔的材料。對中小企業的扶持，最可行的方式是在采購文件中設置價格優惠，但認定的繁瑣，導致財政部門不敢輕易設置傾斜政策，以免“中小企業”政策不能惠及全部中小企業，反而成為了對部分中小企業的門檻。當然，從中小企業認定的角度來看，也存在一個問題，那就是企業的發展是動態的，一個企業今年是小型企業，明年可能是中型企業，也有可能回到微型企業，這也會影響政策的執行。

4.政策功能執行主體的問題，主要是采購單位的主體責任意識尚有欠缺。財政部門在政府采購中主要起到的是政策制定和監督的作用，但執行的主動權把握在采購單位手中。現實中，采購單位第一位考慮的是買到好的產品，而不是政策功能的發揮，可能無意甚至有意的選擇忽視政策，比如隱瞞要采購的是進口產品。特別是在以往采購文件確認備案的模式下，采購單位會以文件已經過財政部門報備為理由，拒絕承擔主體責任。

（二）制定相關政策的難點

1.政策功能和基本功能之間的平衡度很難把握。政策功能出得好，可以通過政府采購引領產業發展，最終增加國民福利，政策功能出的不好，則會擾亂政府采購市場，進而減少國民福利。特別是考慮到政府采購的引導作用、杠桿效應，政策功能的邊界在哪里，哪些領域可以發揮政策功能，支持的力度是多少，都需要一個精準的把握，一旦失準，會造成重大的損失。

以空調采購為例，僅杭州市本級2015年空調采購規模就在兩千萬以上，因此一項空調節能方面的政策，在全國甚至僅在浙江省范圍內執行，也會對一些空調生產企業產生巨大的影響。目前，“節能產品政府采購清單”中的空調產品均為能效等級二級的產品，但在市場上在一些款型中，變頻機三級能效還是主流，體現在價格上，二級能效產品比三級能效價格高很多。這時，至少從這三個方面進行測算衡量，從經濟的角度測算，在產品壽命周期內，二級能效空調節約的運行資金與售價差距是何種關系；從對企業發展的角度看，因為大企業技術實力雄厚，更可能將目前的非主流產品實現規?；a，對中小企業的影響有多少；從節能的角度來看，由于政府采購了二級能效產品，產量上去以后，產品價格降低，可能促進產品提前進入市場主流，能產生多少正面影響。從目前來看，這樣綜合性的衡量機制并沒有建立，政策功能到底有多少效益，事先無法形成一個大致的估量，事后無從判斷效果，導致是否出臺政策、政策效果好壞更多的是一種主觀判斷。

2.地方出臺政策面臨風險。這里的風險主要有兩個，一是政策的效果風險，即使已經通過測算，對政策的效果有了一定的預判，但如果客觀環境發生變化或者本身衡量機制就不準確，實際執行的效果和預判之間會產生差異，也不能排除這種差異大到足以政策本身的可能性，而政策的法律效力越強糾錯成本會越高。二是政策的法律風險，誠如上文所言，如果政策拓展到了法有明文規定的領域以外，那么就面臨著很大的法律風險。而目前新的《中華人民共和國行政訴訟法》也支持法院審查規范性文件的合法性，作為政策功能相對受損的一方，有權利也有動力對相關文件提起審查，并且從法院的審理情況來看，也越來越傾向于保護行政相對人。

四、進一步發揮政策功能的建議

（一）推動完善頂層設計，加強政策可操作性

積極將實際工作中遇到的問題向上級部門反映，在頂層設計在橫向更加完整的基礎上，推動向縱向延伸推進。同時，考慮中國已經提交了第六份政府采購協議（GPA）出價清單，離正式加入越來越近，對未來政策功能可能和清單有沖突的方面要有所估計，可以建議中央下放一定的權限給地方，能夠使地方及時有效的對國家戰略性行業和幼稚行業進行扶持，從而應對國外企業的沖擊。

（二）有傾斜必有依據，牢固樹立采購單位主體責任意識

加快推進政府采購相關環節的自動備案制，突出采購單位的主體地位，體現采購單位的主體責任，要求其嚴格遵循《政府采購法》“不得以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的要求，不隨意設置傾斜條件。如果確實需要設立相關限制條件或者作為加分條件的，必須有政策依據。特別需要注意，會議紀要等政府部門內部文件并不具備足夠的法律效力，來對政府采購所涉及到的采購單位、供應商、政府采購機構進行約束，政府采購項目更不能以此作為政策傾斜依據。對于財政部門來講，要加強事中事后的檢查，并充分發揮審計部門的監督作用。

（三）遵循法治思維，夯實法制基礎

一是緊繃依法行政這根弦，充分領會和貫徹《政府采購法》及相關法律法規精神，對于從局部利益、部門利益角度出臺的政策文件特別是規范性文件要慎重，以避免可能出現的合法性審查。二是在出臺政策文件前，要充分征求利益相關方的意見，對各方訴求的合理性進行全面的分析，特別是對潛在行政相對方的訴求不滿足可能產生的風險要有評估。三是文件體現嚴肅性和延續性，但如果預期效果不明朗，把握性不高的，可以采取靈活的方式，比如先出臺試行、暫行辦法，等到運行平穩，再出臺長期有效的文件?？傊?，在目前依法治國的大背景下，各個群體包括供應商的維權意識空前提升，規范性文件的出臺要考慮全面，經得起推敲，不能把規范性文件作為固化利益的工具。

（四）繼續完善基本功能，創造政策功能發揮的良好環境

基本功能是政策功能執行的前提，在現階段應該遵循基本功能為主，政策功能為輔的思路，特別是要爭取做大政府采購規模。通過做大基數，來提升政策輻射范圍，是當前既不會與基本功能相沖突，又能夠增強政策效果的最優選擇。通過基本功能的提升，推動我國政府采購向更高階段邁進，從而為政策功能的發揮打下堅實基礎。

（五）著眼國家發展戰略，在依法行政與扶持本地企業之間找到結合點和平衡點

確實需要出臺《政府采購法》列舉條目以外的政策的，應當符合國家發展戰略，同時可以結合本地特點進行適當優化。比如支持高新技術企業發展，是符合國家鼓勵自主創新、產業優化升級的大戰略的，作為地方如果出臺相關政府采購支持高新技術企業發展的政策文件，既具有多方共識，也能夠得到足夠的法理支撐。同時，杭州作為省內高新技術企業的集聚區域，這項政策也會對本地的社會經濟發展產生正面影響。

（六）建立綜合衡量機制，完善已有各項政策

一是建立政策功能的效益衡量標準，綜合經濟效益、社會效益，分析短期效益和中長期效益，力求政策的公允和有效，做到估量必充分、落地即有效。二是積極應對中央政策中落實中的難點。對于節能產品采購制度，要嚴格執行，同時建議上級部門調整清單考慮循序漸進，保持資產配置標準的相對穩定性，并預估行業的產能情況。對于中小企業扶持政策，在沒有權威部門認定的情況下，可以采取企業承諾、網上公示、社會監督的方式，讓中小企業真正享受到政府采購的優惠待遇，把監督權交給社會公眾。三是結合衡量機制，拓展杭州特色的政策功能。對已經經過檢驗，效果較好的政策進行拓展，比如對信用融資政策進一步深化，可以考慮，對有相同合作銀行的地區，探索異地互認機制，形成跨區域、甚至是全國“一盤棋”的局面，增強杭州市中小企業“走出去”參與外省市政府采購競爭的能力。

篇10

一、進一步提高認識，穩步推進政府采購制度改革

政府采購制度改革是財政支出管理改革的重要內容，對提高財政資金使用效益，支持國內企業發展，從源頭上防止和治理腐敗，具有十分重要的意義。近年來，政府采購制度改革工作取得了較大進展，但也存在一些問題，主要是一些地區和部門對政府采購制度改革還存在觀望態度，干預具體采購活動的現象時有發生，采購行為不夠規范透明，采購程序不夠科學嚴密，管理體制尚不健全，采購管理人員和執行人員素質有待進一步提高等。

政府采購制度改革工作涉及面廣，政策性強，各地區、各部門要高度重視，加強組織領導，切實負起責任，狠抓落實。要進一步統一思想，樹立依法采購觀念，發揮政府制度作用。政府采購制度改革是一項復雜的系統工程，涉及到制度創新和觀念轉變，與管理規范化緊密相關，必須結合實際，研究制訂相關管理辦法和工作程序，做到既規范采購，又體現效率，確?！墩少彿ā返捻樌麑嵤?。

二、積極采取措施，突出重點，逐步擴大政府采購規模

要結合本地區實際情況，科學合理地制訂政府集中采購目錄和政府采購限額標準，逐步擴大政府采購實施范圍，保證政府采購規模逐年增長。要全面編制政府采購預算，通過細化財政資金采購項目和編制年度政府集中采購計劃，加強政府采購的計劃性。已經實行部門預算改革的，要將政府采購預算納入部門預算統一編制；沒有實行部門預算改革的，要單獨編制政府采購預算。

要積極推行政府采購資金財政直接支付辦法，擴大直接支付規模。對單位分散采購活動，也要加強管理和監督。當前，應當通過政府采購，重點支持我國辦公軟件、計算機和汽車行業的發展，增強國內企業競爭實力和發展后勁。

三、做好管理與執行機構分設工作，加快政府采購管理體制的建設

政府采購管理職能與執行職能分離，機構分別設置，是建立政府采購制度的客觀要求。要科學界定監督管理職能和執行職能。政府采購監督管理部門要切實做好政府采購的政策制定、預算編制、資金支付、信息管理、聘用專家管理、供應商投訴處理、集中采購機構業績考核和政府采購管理人員培訓等監督管理工作。集中采購機構要接受委托，認真組織實施政府集中采購目錄中的項目采購，制訂集中采購操作規程，負責集中采購業務人員的培訓。要建立管理機構與集中采購機構相互協調的工作機制。管理機構不得進入采購市場參與商業交易活動；集中采購機構作為執行機構，要嚴格執行有關政策，確保政府采購活動公開、公平、公正、高效。

要重點抓好集中采購機構的設置，充分發揮集中采購機構在全面推進政府采購制度改革中的重要作用。要按照法律規定和工作需要，獨立設置與行政部門沒有隸屬關系和利益關系的集中采購機構。對已經設立的集中采購機構，要通過加強制度建設和完善監管機制，進一步規范管理。對不設置集中采購機構的，要因地制宜，積極探索提高政府采購資金效益的有效途徑和辦法。目前隸屬于行政部門的集中采購機構，應于*年年底以前與所屬部門分離。

四、繼續抓好制度建設，推進政府采購工作規范化管理

各地區、各部門要把加強制度建設擺在更加突出的位置。在國務院公布政府采購法實施細則前，各地區、各部門可以在法律規定的權限內，根據工作需要，制訂配套的規章制度或過渡性辦法，以指導和規范政府采購活動?，F行規章制度中與《政府采購法》原則不相符的，要予以廢止或修訂。財政部要會同有關部門，按照法律要求，組織力量盡快研究起草政府采購法實施條例報國務院，并相應制訂政府采購合同規范文本及有關貨物和服務招投標、政府采購信息管理、政府采購專家管理、供應商投訴和集中采購機構考核等方面的管理辦法。

要加大政府采購規范化管理力度。政府采購要堅持公開透明、公平競爭和公正原則，將公開招標作為主要的采購方式；進一步改進和完善采購程序，做到規范采購與簡便高效相結合；建立科學、規范的政府采購聘用專家管理辦法，做到管理與使用適度分離；認真處理供應商投訴，促進供應商投訴處理工作制度化和規范化。要重視調查研究，解決政府采購改革中存在的突出問題。

五、開展監督檢查，進一步完善政府采購監督體系

要建立以財政部門為主，監察、審計及其他有關部門共同配合的有效監督機制，充分發揮監察、審計等部門的監督職能，強化對政府采購行為的約束，確保各項政策的落實，防止和消除政府采購中的腐敗現象及各種逃避政府集中采購的行為，堅決克服本位主義和地方保護主義。要重點抓好采購范圍、采購方式、采購程序和集中采購目錄執行情況的監督管理，切實做到嚴格執法。要協調好財政部門與其他政府部門之間的工作關系，形成綜合管理與行業專業監督相結合的協作機制。要強化政府采購透明度建設，開辟社會監督渠道，發揮新聞媒介和社會公眾的監督作用。