鄉村社會治理水平范文

導語：如何才能寫好一篇鄉村社會治理水平，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村居民消費；農村社會保障；養老；農村低保

概述 社會保障體系是指整個國家有關社會保障的各個有機構成部分相互聯系、相輔相成的總體。我國社會保障制度從試點到實施，經歷了艱難曲折的過程，近幾年，農村社會保障問題已經成為整個社會比較關注的話題，由于實施時間短以及社會發展不平衡原因等等，農村社會保障體系還存在許多不合理或者是說不完善的地方，導致農村居民消費能力嚴重不足，阻礙整個國民經濟的發展。

十二五規劃明確提出提出，影響農村居民消費水平的原因多種，主要包括就業、收入分配和社會保障，接下來，主要從農村社會保障體系方面來闡述如何影響農村居民消費水平

一.農村社會保障體系不健全抑制農村居民消費需求增長

第一，農村社會保障制度不健全導致農村居民有錢不敢去消費。在缺乏社會保障的情況下，家庭小型化和未富先老的增多給農村家庭養老帶來了巨大的壓力，造成的結果是我國農村居民為了養老、醫療以及子女教育等等，盡可能的減少各項開資而增加儲蓄，導致儲蓄傾向上升。有關統計數字表明，我國農村居民的平均儲蓄傾向由1995年的0.1695上升到2005年的0.2151。

第二，農村醫療保險制度不夠完善使得農村居民疾病風險支出加大，農村居民消費需求受到抑制。近年來，由于社會主義市場經濟的快速發展，醫療衛生體制不斷改革，農村居民的各項醫療費用不斷提高，上升幅度超過了農村居民實際平均收入的增長幅度。1990年，農村居民平均純收入為686.3 元，而在2007年農村居民平均純收入為4140.4 元， 增長了將近6倍；醫療費用的不斷提高，給農村居民的生活帶來了嚴重的挑戰。在農村居民不能得到基本社會保障的情況下，農村居民必須減少當前消費，為未來進行儲蓄，從而降低了農村居民的消費意愿，進而抑制了他們的消費需求，阻礙了農村經濟的發展。

第三，農村養老保障制度不完善增加了農村居民養老支出風險，使得農村居民有錢不愿意也不敢去消費，從而抑制了農村居民的消費需求，降低了農村居民的消費水平。老齡化時代的到來早已給我國的農村養老保險提出了嚴峻的挑戰。隨著勞動能力的下降及勞動機會的喪失，老年人的收入越來越少，甚至完全切斷了其收入來源。農村社會養老保險（簡稱“老農?！保┗鸩捎玫姆e累模式是“完全積累制”模式，國家財政不提供支持，集體補助又時常落空，往往演變成為“個人儲蓄保險”，即自己儲蓄為自己養老。而“新型農村社會養老保險”（簡稱“新農?！保╇m然增加了財政補貼，但由于處于試點和探索階段，覆蓋面太小，還有待擴大。因此，由于我國農村養老保障體系的不完善，沒能夠很好的解決農村居民的后顧之憂，農村居民只能依靠儲蓄為自己的養老風險買單，消費需求必然會因此而受到很大程度上的影響。

第四，農村社會救助體系的不完善使得農村低收入人群消費意愿受到了抑制。

有關統計資料顯示，截至2009 年5月之前，我國已有4356.4萬農村居民享受到農村居民最低生活保障，但由于我國各地經濟社會發展極其不平衡等原因，各地的低保標準都不一樣，少到幾百余元大到幾千余元，差距比較大。除了農村低保標準低以外，還有其他各類社會救濟標準都比較低，諸如五保戶供養、自然災害救濟、農業補貼以及優撫安置費用等，這些都增加了農村居民各種方險支出的可能性，抑制了農村居民的消費意愿，降低了他們的消費需求。

第五，農民工和失地農村居民進入了農村社會保障制度保障的范圍之外，進一步抑制了農村居民的消費意愿，降低了農村居民的消費需求。

由于種種原因的存在，我國農民工參保率普遍較低，有關數據顯示，在2010年末，農民工養老、醫療、工傷、生育、失業保險參保率分別只有34.7%、22.8%、31.9%、、10.4%、5.6% ，而其他類保險的參保率則更低，農民工的企業補充保險的參保率為2.9%、職工互助合作保險的參保率為3.1%、商業保險的參保率為5.1%。只有部分農民工享有其單位提供的極少量醫療補助金，但是，農民工一旦離開了所在單位，各種救助將隨之解除。顯然，由于農民工和失地農村居民都缺乏保障，其將來的預期支出會明顯加大，必然降低其現期消費意愿，進一步減少了整個農村居民的消費需求，降低了農村居民的消費水平。

二.建立和完善農村社會保障制度提升農村居民消費需求的原理分析

第一，建立和完善農村社會保障制度有利于增加農村居民收入，提高其購買力，從而提升農村居民消費需求，增加消費。

建立和完善農村社會保障制度，將會從多方面增加農村居民收入，其中最主要的有兩點，其一， 農村社會保障制度可以縮小城鄉收入差距，通過稅收以及各種補貼等方式直接增加農村居民收入。以英國為例來說明，早在1982年，英國收入最高的20%的家庭與收入最低的20%的家庭納稅前的收入比達到驚人的120∶1，但經過各種社會保障補貼以及納稅之后，其最終收入比縮小為將近4∶1。由此可見，建立和完善農村社會保障制度之后，國家和政府可以通過稅收以及各種社會保障措施，對城鄉居民收入進行再次分配，縮小城鄉收入差距，直接增加農村居民收入。其二，農村社會保障制度可以加快城鎮化的進程，間接增加農村居民收入。即通過消除農村居民的養老、醫療、失業、子女教育和最低生活保障等后顧之憂，把農村居民從土地上徹底解救出來，促進農村剩余勞動力向城市轉移，推進農村城鎮化的發展，為發展農村經濟、增加農村居民收入創造有利條件，最終將會提高農村居民收入水平，增強購買力。

第二，建立和完善農村社會保障制度有利于改善農村居民對未來收入和支出的預期，改善消費意愿，擴大消費需求。

無論是根據莫迪利安尼的生命周期說，還是參考弗里德曼的“持久收入”說，健全的農村社會保障制度都有利于提高農村居民未來收入的穩定性，從而改善其消費意愿，降低儲蓄率。即健全的農村社會保障制度有利于改善農村居民對未來的收入預期，認為未來收入將會逐步增加或者至少不會減少，從而會改善農村居民消費意愿，減少儲蓄傾向，增加即期消費。

第三，建立和完善農村社會保障制度有利于形成農村社會保障基金，拉動消費并能夠調節經濟發展。

建立和完善農村社會保障制度之后，有利于形成一個數額巨大的社會保障基金。在西方及一些發達的國家，社會保障基金已經成為政府投資的重要來源。在我國社會保障基金也開始用來進行投資，主要用于國家的基礎設施建設，例如，三峽工程，南水北調和西氣東輸等等。社?；鸬倪\用，可以用來促進國家的快速發展，調節經濟并拉動國內的消費需求。

三.現實意義

分析我國社會保障體系如何影響農村居民消費水平對于完善我國社會保障體系具有重大意義。只有深入分析影響因素，才能找出完善我國社會保障體系的切入點與改善措施，才能從根本上完善我國的社會保障體系。近年來，國家政府及立法機關，對我國農村社會保障有了足夠的重視，相信未來幾年內，我國農村社保體系將會更加完善，農村居民的生活水平將會不斷提高。（作者單位：山西財經大學）

參考文獻

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【關鍵詞】多中心治理 鄉村治理 治理結構 善治

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題?！岸嘀行摹焙汀爸卫怼钡墓餐卣魇欠謾嗪妥灾危岸嘀行摹蓖癸@競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作?！雹勰壳暗男姓芾眢w制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制。基層政府應該以建設服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農村社會組織在維護農村社會穩定中的作用”，《安徽農業科學》，2010年第17期。

篇3

關鍵詞：鄉村環境；治理變化；存在問題；完善對策

黨的十八屆三中全會始終把生態文明建設與經濟、政治、社會、文化建設相提并論?？梢婞h央、國務院對生態文明建設的重視程度。然而由于受客觀環境的局限和農民自身的環保意識不強，大部分農村存在著垃圾到處傾倒、污水隨意排放、家禽家畜糞便任意堆放的現象，鄉村地區在實際發展中，受經濟社會及改革開放的影響，其自然環境、內部構造以及相關組織形態都在原有的基礎上發生了極大的改變，這些改變在推動鄉村發展的同時，還給鄉村治理帶了許多問題，加強鄉村環境治理已到了刻不容緩的地步。

一、當前我國鄉村治理環境發生的變化

自改革開放以來，我國鄉村治理環境發生的變化主要體現在以下兩個方面：首先，與傳統的鄉村社會相比，現今的鄉村社會已經被徹底重塑，在彌補傳統鄉村社會中存在的不足時，還進一步推動了鄉村社會的發展。在這一過程的變化中，第一，鄉村人口結構發生了重大變化，尤其是大量務工人員的外出，對鄉村人口的整體結構造成了極大的影響；第二，隨著社會經濟的迅速發展，在鄉村日常生活中，家電的普及，極大的改變了人們的生活方式；第三，隨著網絡信息的迅速發展及道路交通的不斷改善，鄉村居民與外界的聯系也越來越緊密，在縮小城鄉經濟收入的同時，還拉近了城鄉居民之間的聯系。其次，除了鄉村社會發生重塑外，針對我國鄉村治理環境發生的變化，還體現在鄉鎮政權上。受鄉村整體變化的影響，導致鄉鎮政權處理存在著較大的困難，尤其是鄉鎮政權自身建設中，受相關因素的影響，導致部分鄉鎮政權不完善，直接影響該地的發展。

二、鄉村治理環境變化帶來的問題

（一）鄉村社會新增了一些不和諧因素

作為當前現代化發展中的重要組成部分，鄉村重塑在附著社會整體發展趨勢的同時，還跟上了社會發展步伐。但在實際應用中，隨著鄉村重塑的大力開展，所引發的不和諧因素也逐漸浮現，首先，人口問題。面對外出務工人員數量的不斷增加，導致鄉村地區的人口結構多為老人、婦女及兒童。其次，養老問題。隨著生活水平的不斷提升，在人口流動的影響下，導致大量空巢現象出現，在影響社會和諧的同時，還極大阻礙了鄉村地區的經濟發展。再次，留守兒童問題。2006年，我國農民工子女有2300萬是留守兒童，現在也沒有減少。由于父母在外打工，使很多孩子在受教育期間多跟沒有教育能力的爺爺奶奶在一起，造成了很多問題。最后，村民自治能力難以提高?，F在的很多村委會，很難找到能很好勝任村組干部的人才，很多自治組織常常被家族或鄉村混混控制著。

（二）鄉鎮政權治理能力衰退

結合當前我國鄉村社會的實際發展狀況，導致鄉鎮政權在實際實施中，引發了許多問題，首先，鄉鎮地區自主能力非常小。一般來講，只要涉及到鄉村工作，各級政府都要在鄉鎮落實，且每項工作在開展時，需要經過投票，一旦出現問題，則無法依據實際狀況進行靈活應對，導致該項工作處于癱瘓狀況。其次，在鄉鎮政府辦公中，面對大量的債務，對鄉鎮政府的信用造成了惡劣影響；甚至在情況嚴重時，導致討債沖突的發生。最后，一些鄉鎮黨委政府在開展工作時，沒有端正自己的工作態度，本著“民不舉官不究”的工作態度，導致許多該及時制止的事情發生，如：違法建房、葬墳等問題。

（三）國家統籌城鄉工作的阻力增大

在當前開展的城鄉統籌活動中，其核心目標在于廣大農民在日常生活中，能夠第一時間分享到國家現代化、工業化的發展成果，在感受改革開放帶來的喜悅時，還能第一時間了解黨和政府頒布的優惠政策。但在實際運行中，受農村地區經濟發展水平及受教育水平的影響，這些工作在實際開展中，仍會遇到一定的阻礙。

三、對開展鄉村環境治理的建議

針對當前鄉村治理環境中存在的問題，需要鄉鎮政府結合著本地的實際發展狀況，本著一切從實際出發的原則，采取相應的措施進行完善，只有這樣，才能在推動鄉村發展的同時，提高村民的生活質量

（一）因地制宜，科學規劃?？茖W的規劃是農村環境衛生治理工作取得實際效果的重要前提和基礎，規劃合理與否，必然直接影響農村的后序建設與發展，也必然影響到農村環境。因此，要高度重視鄉村規劃工作，規劃先行，統一建設，統一管理。規劃要超前考慮垃圾處理、污水排放、糞便堆積等農村實際問題，綜合考慮公共場所、道路、水溝、公廁、綠化美化等多種因素，做到有實用性、可行性、操作性。

（二）加大投入，鼓勵環保投資。環保資金能否到位，到位的資金是否切實用于農村環境治理，關系到農村環境治理的可持續性和成敗。一是加大財政投入?？h（鄉）財政應將環境衛生治理經費納入年度預算，并提高財政投入新農村建設、環境建設資金的傾斜比例。根據實際情況，集政府、集體、群眾多方力量，通過多渠道籌集治理資金。對村級衛生治理實行以獎代補、以物代補。二是整合打捆項目。環境治理項目資金應嚴格落到實處，實行公開透明的財務制度，“打捆”涉農項目資金，使農村環境連片治理項目與農業結構調整和農業現代化相結合，與農村新能源開發相結合，與基本農田改造項目相結合，整合項目、集聚資金、成片進行、同步推進，使資金的效用最大化。三是運用市場機制。學習、借鑒一些地方的成功經驗，鼓勵民間資本、社會力量投資生態建設，積極探索農村生活垃圾處置市場運作、循環利用的路子。

（三）明確部門職責，加強協調配合。農村環境衛生治理是系統工程，各部門要充分發揮自身的行業優勢和專業特長，各司其職，密切配合。國土、城建、城管等職能部門要堅決執行規劃，把拆違還耕、拆違還綠、拆違治臟、拆違添景有機結合起來。水利等部門加強河道治理與執法；環保部門重點監管企業生產垃圾和村民塑料袋等生活垃圾的處置；林業、農業等部門重點指導和規范清潔種植、畜禽糞便治理和生態家園建設。

（四）大力宣傳，提高村民環保意識。通過等媒體，通過宣傳標語、展板、電視、廣播、報刊等多種形式強化宣傳，使環衛知識家喻戶曉，

（五）完善干部績效考核制度，建立監督機制。將農村環境保護和綜合治理納入各級政府工作日程，將環境保護和治理與干部考核評比掛鉤。發動廣大村民，開展集體環衛活動，通過評比形式予以獎懲，營造人人爭當環境衛士的良好氛圍。對于可能污染環境和破壞生態的工程項目，要進行嚴格的環保評估，從源頭上遏制破壞行為。同時，充分發揮人大、政協、群眾監督職能，全程監督企業運行，健全事后審查機制。多管齊下，建立起一套長效管理機制，共同呵護天藍、地綠、水清的美好家園。

綜上所述，面對當前市場經濟的迅速發展，鄉村地區在治理環境時，要想取得好的治理效果，其核心因素在于采取與之相符的治理措施，并在開展過程中調動村民的環保積極性，使其積極參與到環境治理中來。只有這樣，才能提高鄉村治理環境的效果，才能進一步推動鄉村地區的經濟發展。

參考文獻：

[1]丁培軒.農村環境衛生治理的問題及對策[J].北京農業，2013，12：273-274.

[2]馮剛.新農村建設中經濟與生態保護協調發展模式研究[D].北京林業大學，2008.

篇4

【關鍵詞】村莊 善治 公共財

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

鄉村治理秩序或者鄉村系統的相對穩定，以村莊治理秩序為載體，需要相應的經濟資源集聚機制為基礎。當現代市場社會的核心發展越來越取決于產業化利益的時候，以廣大小農為對象的村莊治理，必然會與公共資本―“公共財”密切相關。那么，村莊要想達到善治狀態，即“通過治理以實現農村社區公共利益最大化的動態管理過程”①，這塊公共財應該是多少？從何而來？用向何處？在缺乏公共財的傳統農區村莊，是否有可能重新生成公共財？地方上有無這樣的經驗性探索？這正是此文需探討的。

公共財，是村莊善治可持續的關鍵

改革開放以來，一方面，鄉村經歷了一個對于小農村社制度的去組織化過程，其既有自治平衡結構支離破碎，大多數村兩委缺乏集體收入；另一方面國家面臨經濟危機，財政緊縮，對鄉土社會治理欠缺充足的投資。于是，鄉村劣治便出現了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統的方式，通過向農民攤派治理成本，來維持對鄉土社會的治理。

自2005年起全面免去農業稅之后，又出現另一種形式的治理問題，即自上而下地給錢，才能形成對上負責的鄉村治理。稅費制度取消，變成了由上級政府特別是中央、省兩級承擔對農村公共開支責任，這是一個重大變化。其結果是：誰給錢我對誰負責，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負責，但是上面的指導并不必然與村莊內在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實際需求和愿望出發……發展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實事求是。

例如，你要求我建立黨員活動室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺電腦，我再給你增加一份審請報告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現有的這套自上而下的體系，任何一項所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時其功能也增加。這是今日鄉村治理所出現的機制性問題。

無論是農業稅費時代的鄉村治理問題，還是免去稅費之后的新問題，其實質在于：鄉村治理需要公共資本―“公共財”。在基層，有財才有政；有私財則有私政；有公財則有公政，才會增強基層治理活力，形成相對持久的公共治理，強化以廣大小農為基本立場的村莊善治。

公共財正是公共空間存在的必要條件。我們曾經對村級收入與村級有效治理的相關性有一個經驗性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產業收入，使得村級收入能占到全村經濟總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級治理。無論村兩委是誰當政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級收入，便能形成有效的治理。因為就算村民不出資，開辦村里活動還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財產分干凈、沒有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問題的處理上，談不上構成起碼的村級治理，不管上級是否給足了村兩委啟動資金。基層治理主體弱化的問題，本質上是基層公共財缺失的問題。農村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區別主要在于有錢與否：沒錢便管不了事，發揮不了作用；村里有地租或者經濟林收入，便有實力來應付各種復雜治理問題。

在傳統農區，利潤從農業不斷流入二、三產業的經趨勢下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關系，只能是內生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經變成了外生型的，即取之于上級，村兩委便只想著對上負責；那么便難以杜絕應付、投機等對待小農的現象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導性的條件或者環境支持，為了區別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發型邏輯。

公共財的“內生型”邏輯

公共財的“內生型”邏輯，源于村兩委主導的社區綜合合作社。十多年來，當代鄉村建設的主要目的之一是以村兩委主導的農民合作為綱，形成區別于分散小農的組織化主體，以有組織的農民經濟活動、社會活動乃至文化活動，形成鄉村治理的良性結構，為鄉村善治形成有價值的機制性探索。其中，關鍵在于，形成村兩委主導的綜合性農民經濟合作社，以其經濟活動的內部化良性循環機制，主要是以第三產業內部服務于第一、第二實體產業的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財，服務于村莊社會、文化、教育、生態、基礎設施建設等公共事務，以形成鄉村善治。

為什么說需要村兩委主導的社區綜合合作社呢？首先，在農村基層，要把農民組織起來，行政村是最適合的基礎性單元。因為村民自治委員會本是建立在村莊集體土地所有制基礎上的農民自組織，發展農村經濟、增加農民收入、開展村莊各種服務工作，本就是村黨支部、村委會分內的工作職責。其次，雖然合作社是市場經濟的主體，但是大多數不是村兩委主導下的合作社組織，因缺乏體制內的資源和條件借用，能實質運行的并不多，服務能力強、信譽好的生產型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農立場的鄉村治理，這樣的組織系統管理，本質上是在一定的經濟財產占有、生產、分配、服務基礎上的社會管理。要強化小農立場的鄉村治理，以村兩委主導的農民綜合合作社為組織載體，提振農民組織，形成農民群體的主體性人格；重建鄉村系統，形成農村地域范圍的主體性實體，可能實現這一點。

如何在第一、第二產業無利、微利的傳統農區，形成一塊旨在促進鄉村良性治理的公共資金？分散小農只能產生處于生計線上的家戶資金，并不能產生公共資金。單純的農民專業合作社發展，只能產生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續的生存風險。村兩委具有體制內動員力；農民經濟合作尤其是金融合作或其它服務業合作，相對具有一定的利潤空間。李昌平認為，發育村社“內置金融”合作是村民主體性發育的根基。村社有了“內置金融”，農戶土地承包權就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內生之動力就會自發生成。楊團認為：以村莊為基礎單元的綜合農協―合作社要辦信用部，在合作購銷功能上增加合作金融功能，是三農改革的突破口。綜合農協的農技推廣、村容和環境治理、老年人照護與兒童教育等社區服務和文化開支，都是農民合作組織通過規?；?、社會化的經濟服務獲得的收入。

以蘭考縣南馬莊村兩委主導的農民生態合作聯社發展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產業的推廣發展，村留守婦女、返鄉青年創業，均可以成員身份從合作社的資金互助部進行12‰的借貸。資金互助部服務于小農生產發展，加工實體也返利于成員，給大家帶來利益。迄今，南馬莊的資金互助達1000萬，每年產生的利潤，為社員承擔其生活用電費；也為老年人協會進行捐贈支持公益事業；還為6個月～15歲的合作社成員子女購買保險……以金融合作為核心把小農組織起來，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農民的農業收入、打工收入中來，其利潤又回饋于農民，為農民的文化福利、社會福利買單。在這種村社內部良性循環的模式中，會培養一批公心的組織帶頭人，形成信息業、金融業、服務于實體經濟的好方式。

再以胡寨村村兩委主導的農牧業專業合作社的綜合發展為例。發展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務來聚人氣。在農業經濟上，合作社做種植、養殖、加工等的產前、產中、產后的技術、種子、農資、銷售等服務；還直接搞資金互助，現有100多萬互助資金直接服務于社員的資金需求，還以其自身利潤用來支撐村莊幼兒園的發展，以及村莊老年協會、腰鼓隊、廣場舞的社會文化需求。正是因為村莊綜合合作社的發展，在村兩委班子選舉時，合作社出面組織人參與選舉相當順利。對于村民而言，離開了村兩委主導的合作社，產品沒辦法加工；農產品不知道賣給誰；蔬菜怎么種，技術上沒辦法掌握解決；農田沒辦法進行水利灌溉……離開了合作社的農民組織，無法更好地生產、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發展都是村干部領辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現了村社血地緣關系與黨政體制內資源有機結合的合作社成長規律。其共性在于：采取的是村兩委主導的“合作金融+實體產業+公益服務”的程式：首先指的是一種“內部化”的經濟機制，即以村社為邊界的農業、加工業和農村金融業三業并進，能夠內部化收益互補并降低外部風險的經濟；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內部化”經濟收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務。正是種方式，小小村社成為再造農民人生價值和生命意義的基本場域。

公共財的“外發型”邏輯

公共財的“外發型”邏輯，源于政府涉農部門及涉農企業為主的社會參與力量。多年來的一個共識是：任何外部參與力量進入鄉土社會面對分散小農的時候，會有不可克服的高成本交易。這里所說的社會參與力量，包括各級政府部門、各類涉農企業、社會公益機構、個體行動者力量等。只有克服了與分散小農之間高成本代價的社會參與才是有效參與，只有克服了與分散小農之間交易成本過大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農村社內生力已損其根，外發力量再猛烈、再強大，也只能屬于外發的、輔的力量，也得在發育和弘揚內生力并尊重其為主體的基礎上，才能發揮外在環境條件的作用。

顯然，小農社會在目前強勢的城市市場力量目前，并不能自行組織起來，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農民組織?！皟戎媒鹑凇?、“綜合農協”，均要發育農民內生的主體性組織力量，采取“外發促內生”的方式使改善外部政策、經濟、社會條件或者外部力量適當介入，以促使合作力量組織起來的內力發展的辦法。這里，強調鄉村治理所憑借的經濟增量的增加以及內在的綜合性合作組織的創建。早在基層做鄉建試驗的時候，筆者就提出“外發促內生”的動員模式。今天再來提“外發促內生”，是想更為強調產生公共資金的動員機制?！巴獍l促內生”的外發力，主要來自于不失靈的政府涉農部門，以及有效的新型企業。在中國國內經濟面臨結構性矛盾―勞動力，產能和金融“三大過剩”壓力的宏觀背景下，在廣大村莊內部化降低外部風險的機制普遍削弱的情況下，會有不失靈的政府部門參與經驗，以及有效的新型企業出現嗎？

有兩例正在成長中的經驗性探索，一是小額信貸公司經驗；一是政府涉農部門―縣級農委會的經驗。例一：北京宜農貸小額信貸公司的“愛心金融+協會或合作社+農民”模式，作為“無形之手”，為有利于鄉村善治的農民組織提供了經濟動力。宜農貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財助農平臺，致力于促使社會上有愛心的出借人，通過宜農貸的高科技網絡平臺，直接將富余資金出借給那些遠在中西部地區需要資金支持的農村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農貸管理費和2%的借款人愛心回報費，使受益方承擔起創造價值的責任。宜農貸以網絡平臺的技術優勢以及宜信公司的理財業等的內部收益互補機制，在青海、寧夏、陜西等多個省份自治區的20余個貧困農村地區，進行公益性和商業性有機結合的探索。其中一個有價值的經驗是：宜農貸會給合作的協會或者合作社注入幾十萬、上百萬的社會愛心資金，以參與資金互助所得來的大部分利潤（合作社向借款社員收1分2，給宜農貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤）留在持小農立場的合作社內部，助其成長壯大。2015年4月20日，宜農貸在國家級貧困縣―河南省蘭考縣，推出“宜信―谷雨”戰略，決定在蘭考已注冊的700余家合作社中推廣“愛心金融+協會或合作社+農民”模式。在資本化時代金融產業異化于實體產業的大背景下，以合作社為平臺扶持農民組織化發展的經濟試驗，作為一種“可持續扶貧”的創新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農社會治理關系的大難題。

例二：江蘇射陽農委會發起的“聯耕聯種”體制創新，作為“有形之手”，指導服務到位，為鄉村善治提供了政府部門不失靈的好經驗。2013年起，江蘇射陽縣農業委員會在全縣發起了聯耕聯種的農村經營體制創新。即在平原地區在不改變農民土地承包權、經營權的前提下，通過村兩委引領和農業部門服務，帶動專業合作建設，把農戶組織起來，使農民破除田埂、進行有組織的家庭合作，有聯耕聯種、聯種聯管、聯種聯收三種基本形式。三年內，聯耕聯種帶來了節本增效、提高了勞動生產率，帶動了大農機和新機具的推廣應用；還促進了集成技術的運用，破解了適期播種難題，帶來了糧食穩產增產；實現了秸桿全量還田，有利于化肥農藥減少使用，改善了農業生態環境。中央農辦調研認為，聯耕聯種有利于穩定和完善農村家庭經營制度，是土地不流轉也可實現規模經營的新路子，適合約占全國耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統農區。②

聯耕聯種的諸多調研材料大都強調其經濟體制創新作用。實際上，其實施和推廣，至少屬于縣級涉農部門在解決三農問題上靈驗的典型；同時，它又成為改善鄉村治理的一個良好契機，為小農立場的鄉村善治形成了經濟體制改革的基礎。在小農打交道過程中普遍失靈的背景下，射陽縣農委會為什么不失靈？原因在于他們認識到，中國有2億多農戶，小規模經營自家承包耕地的普通農民仍占大多數并將長期存在，分散的農戶完全可以通過聯合，依托社會化服務組織，實現土地規模經營，所以，不需要走以土地流轉讓大戶發財而促發土地流轉糾紛問題禍亂鄉村的路子。首先，在射陽縣農委辦的縣級頂層設計下，全縣村組干部以行政組織為強有力的抓手，把分散農地集中起來，進行組織、協調和安排，將各種現代農業生產要素注入家庭經營；其次，村組干部在組織協調過程中，通過引導甚至主導農民專業合作組織建設，將村里農機手、農資大戶等組織起來，利用聯耕聯種之機，可以大力發育集機耕、機收、育秧、條播、植保、開墑、烘干等業務的綜合合作社組織，構建農民組織與市場相配合的多元社會化服務結構。這里面，有商機，有利潤，有增量的公共財。

（本文系國家社會科學基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉村治理結構與機制研究”的階段性研究成果之一，項目編號：14ZDA064）

【注釋】

①張金明：“地權變動下的鄉村善治理念與機制創新”，《農業工程》，2013年第1期。

篇5

[關鍵詞]鄉村治理；制度權威；正式制度

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉村治理是治理理論與鄉村實際相結合、解決鄉村問題的新模式。在當代鄉村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網絡的一體化行動是特別值得關注的問題。由于當下鄉村治理中存在的問題主要不是缺少制度規范，而更多是制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉村治理機制轉型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構制度權威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉村治理中制度權威建構的緊迫性和重要性。

制度權威是衡量制度發揮作用和有效性的重要標尺，表現為人們對制度的服從關系。鄉村治理中的制度權威是指以正式制度規范作為鄉村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數人的意志，而是與現實發展要求相適應的制度規則，這些制度規則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規則，不是習俗、慣例等非正式的制度規范；二是管理行為的標準化、規范化和常態化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權威系以正式制度為基礎。

一、鄉村治理與制度權威的契合

鄉村治理作為國家多層治理結構的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現善治目標和可持續發展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉村治理的運作邏輯和規則體系，既要界定多元參與主體的權能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩定性。

（一）鄉村治理中制度權威建構的可能性

“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質上是一種規范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內容而言，制度本質上是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權威的強調。比如全球治理委員會在其定義中強調，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵3]我國學者俞可平認為，治理的基本內容是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內核”的合作關系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規范或品質。[5]

治理概念中對制度的強調表明，制度是保障治理的基礎性要素。公平、有效的治理必須以一個穩定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統社會管理體制、實現善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權威的內在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結構可以被視為制度框架[7]，制度權威的建構被視為檢視治理成功與否的重要標準。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權威的內在一致性。與此同時，鄉村治理過程中的同構性也為制度權威的建構提供了可能。目前，雖然我國鄉村發展形態各異、地方差異較大，但各地的鄉村治理經歷了大體相同的發展階段、面臨相似的發展問題、具有相似的發展要素、呈現出相似的利益結構。在頂層設計作為鄉村治理發展的重要動力機制下，鄉村治理中的同一性特點決定了其制度化發展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內在的包含了對體現為差異性的不同區域制度安排的服從關系。

（二）鄉村治理中制度權威建構的必要性

制度既是多元行為主體進入治理的規則空間，也是治理行為的發生場域。制度權威在鄉村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權威是鄉村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權威。[9]在社會急劇變革的轉型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉村治理的內在秩序難以自覺生成，由外而內的制度權威就成為影響鄉村治理變局的重要基石。首先，制度權威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉型的大背景下，鄉村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權威的建構能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩定性和合法性。其次，制度權威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩定與發展。在傳統的鄉村治理模式下，基層社會矛盾往往表現為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉村社會問題的功能性資源基礎。

2.制度權威有助于整合鄉村治理的多元要素。在快速多變的后現代社會中，隨著鄉村成員權利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉村治理中的多元主體極力掙脫傳統的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉村利益的統一性和公共性規范著鄉村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉村的穩定性和可治理性、另外，具有權威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉村社會各方面建設的前提條件。鄉村治理通過特定程序把個人偏好轉化為社會決策，對于整合離散的鄉村社會，輸入現代性要素，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權威有助于鄉村治理的可持續發展。制度權威的建構能夠切實推進中央政府關于鄉村改革的政策措施。中國的現實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設計是鄉村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此，遵循制度規則，嚴格程序，是穩步推進改革的基本前提。制度的廣泛規束還有助于降低鄉村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉型中，但這個問題隨著鄉村治理中參與主體的規模增加、結構復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設計通過規定有關行為規則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉村治理的挑戰，維護著鄉村治理的內在結構，有助于其持續穩定的發展。

二、鄉村治理中的制度權威缺失

“鄉村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規則的缺陷，這些制度在構造基層政權的角色、權利義務及其和村民的社會關系方面，存在著內在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉村治理在很大程度上是農村舊的制度規范消解和新的制度規范重構的過程。但一直以來，中國鄉村都是社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，正式制度權威并沒有真正地建立起來。目前，鄉村治理中的制度權威存在以下問題：一是制度失靈，即現有的制度規范無法有效解決鄉村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現有的制度規范未被有效地遵守和執行；三是制度權威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權威替代，表現為鄉村治理中的非正式制度權威對正式制度權威的替代。

從一定程度上講，制度權威是一個客體性概念，它取決于鄉村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質、動員能力、執行條件等綜合性條件。具體分析，鄉村治理中制度權威無法有效建構的主要原因如下：

（一）制度權威與鄉村治理之間的內在緊張

制度權威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩定的運行規則和程序來應對鄉村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協商：事實上，鄉村治理的評估標準更多關注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩定性、封閉性特點與鄉村治理所強調的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調合理性的調適。在現實的鄉村治理中，制度的剛性程度越高，鄉村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現為制度權威約束下鄉村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權威的建構產生巨大的威脅。

（二）制度權威的碎片化

鄉村治理中的制度權威碎片化是指由于權力分化、沖突缺乏協調和利益統一，導致制度相互分割、無法有效整合引發制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現象。導致制度權威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調專業化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協調與權責整合導致各行政部門出現條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉村治理出現眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經過這些部門層層過濾。在不同層級的執行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結構，政治制度、經濟制度和文化制度之間并沒有實現無縫對接，城鄉公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉村社會的價值觀念、倫理規范和利益取向的沖突，并進而導致鄉村社會各主體選擇行為的沖突，引發制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發形成、并被人們無意識接受的行為規范，主要包括意識形態、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統的鄉村社會文化生態中，個人權威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經濟學認為，正式制度的權威依賴于它與非正式制度的兼容和協調程度。[17]但從我國鄉村治理的制度環境來看，傳統農業封閉保守的生產方式和家族倫理觀念與正式制度權威所要求的產業化分工、開放經濟以及建立在平等基礎上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉村治理的社會文化生態相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續與轉換，制度權威的建構受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發揮積極的作用。其內含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權威和作用的重要因素。特別是在社會結構轉型和體制轉軌交疊的大背景下，經濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權威的組織化資源的同時，將鄉土游戲規則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。

（四）鄉鎮政府的自利行為選擇

在鄉村治理的結構體系中，鄉鎮政府作為行政階梯序列中的基層政權組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構建起一套利益共享和責任互賴的制度聯結體系：鄉鎮政府既要在科層組織體系中遵循制度規則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉村治理體系中，鄉鎮政府基于理性自利人的角色發揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權力下沉，鄉鎮政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權力邊界和利益空間。由于傳統的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉鎮政府的自利角色調整使得制度對鄉村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現了制度權威弱化的現象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉鎮政府的權力運作空間，這雖然有助于其職能轉變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎，制度供給鏈條在鄉鎮政府遇到梗阻。

鄉鎮政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當地人民的基層政府。[19]鄉鎮政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權威的一個負面標桿。

（五）制度環境的約束

制度權威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結構之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉村是中國社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，長期較為封閉的生產方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現非規范。

伴隨著改革開放和市場經濟發展，鄉村傳統的生活節奏受到沖擊，人們開始重新建構對利益的追求。于是，凡事必經過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經常根據利益的游移而允許不同的規則在鄉村中被轉換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權威的形成、轉換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發生。在這種治理背景下，漠視制度權威的投機行為強化了鄉村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規則。

三、鄉村治理中的制度權威重構

我國鄉村治理中的制度權威重構，既要遵循制度權威建設的一般要求，又要從實際出發尋求制度權威建設的有效路徑。

（一）制度權威重構的基本原則

當代地方治理發展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉村治理的權力中心轉向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權力與利益資源的行為。為實現此目標，未來鄉村治理中重構制度權威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉村治理的制度權威建構應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權力結構、不同政府層級和部門的職能分工與機構整合，在政治、經濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉村治理的單兵突進或者是鄉村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉村治理是利益重新整合的過程，制度權威所涉及的運作環境、權責結構、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧鄉村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權威建構要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉村治理環境。具體說來，由于鄉村治理環境變動不居，制度必須能夠適應這一動態的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎上，根據權益訴求和政治生態的變化來進行動態的制度調整，以實現整個體系的適應性和穩定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權威的逐漸強大并不意味著鄉村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權威在保證鄉村治理基本價值的基礎上往往會塑造和延續村莊間的多元狀況。

所謂回應性原則，是指制度設計必須能夠積極敏感地回應鄉村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據制度所負載的權力資源來加強對鄉村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內部，實現適應性的變革發展”[23]，既是制度能被鄉村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現民眾對制度認同從工具理性權威到價值理性權威轉變的核心要素。

（二）制度權威重構的路徑設計

治理與制度的同構性使得制度權威與鄉村治理結構的再造密不可分。制度權威是是多次認同效果的積加，所以制度權威的重構需要多層面的努力。具體看來，制度權威建構需要從以下方面進行：

1.整合政府職能，完善制度設計。制度權威以權力結構關系為基礎，并影響鄉村治理的進展、為建構整體型鄉村治理，需要在權力結構的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權力和資源配置的碎片化，建構無縫隙的整體性政府。由于鄉村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協調一致行動的前提。應該圍繞轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，從中央政府的層面上繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，逐步建立科學合理、協調統一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉村治理的制度化轉型奠定權威基礎。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統治理模式決定了貫徹落實好頂層設計是中國鄉村改革的基本前提。所以，增強鄉村治理的制度權威首先要在頂層設計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規范，保證鄉村治理的全局性、戰略性、根本性的正式制度優先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關注配套制度的設計和創新，整合與完善鄉村治理制度的中層設計和底層設計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權威的建構要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉村經濟社會的快速發展致使規則制定出現滯后性，即現在鄉村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規則的制約。這種陳舊規則與現實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權威性的確立。為此，鄉村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規范，創新制度供給，用適應現實社會發展要求的新制度形式來規范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應制度需求。鄉村治理網絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享，獲得了參與鄉村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規定了社會關系網絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此，合理、規范的制度必須來源于社會民眾的持續同意。從這個意義上說，構建適應鄉村經濟社會發展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內的開放討論和平等參與，能夠在制度設置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權威堅實的社會基礎。

4.明確政府定位，規范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規范與否對社會行為規范化至關重要。為此，需要厘清政府與社會關系，明確政府行為的規范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監督，爭取社會認可。作為鄉村治理中的重要角色，鄉鎮政府的職能發揮與制度權威的建構之間具有極強的同構性。從制度結構安排的視角來看，鄉鎮政府功能的理順表現在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關系，明確不同主體的治理價值和權能邊界，促使鄉鎮政府回歸公共服務的核心職能，以制度規范為前提釋放鄉村社會的治理空間；二是明確鄉鎮政府在政府體系中的職能定位。鄉鎮政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權關系，理順鄉鎮政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，建構鄉村治理協調整合的運行規則和激勵機制；三是提升鄉鎮政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結構相配套的鄉鎮政府組織體系，鄉鎮政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據鄉鎮政府的結構和功能是否符合鄉村治理的客觀要求，改組鄉鎮政府內部的組織和功能結構，有效組織鄉村治理的運作。

5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權威的保障還依賴于其運行所需的傳統淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在鄉村治理過程中出現非規范。[27]原有的計劃經濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態的“路徑”適應，對這種制度權威的消除必然帶來人們制度權威的“無意識”狀態和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態還會進一步發展。針對此問題，應該加快城鄉公共服務均等化過程，促進鄉村社會養老、醫療、教育、休閑等公共服務的發展，消除鄉村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現代信息手段，加快社會信譽制度在鄉村的實施，為鄉村治理的制度化建設提供規范行為的有力社會環境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇6

以加強鄉基礎設施建設、風貌塑造、數字化城管建設和建立長效管理機制為重點，以“清潔化、秩序化、優美化、制度化”評價體系標準，根據科學規劃、統一組織、因地制宜和分類指導的原則，大力開展城鄉環境綜合治理工作，全面提升城鄉環境綜合治理工作水平，營造良好的經濟社會發展環境，為建黨90周年獻禮。

二、工作目標

到今年年底，要實現全鄉80%的鄉鎮、60%的村莊達到“四化”標準，城市生活垃圾無害化處理率、生活污水處理率等主要環境指標超過省級環保模范城市和“五十百千示范工程”標準要求。通過治理，基本形成比較完善的城鄉基礎設施、環保設施和公共服務設施體系，通過建立和完善規章管理制度等方式進一步提高工作水平，有效建立城鄉環境綜合治理長效機制，實現城鄉環境綜合管理的科學化、信息化、制度化、標準化、規范化，廣泛彰顯區域特色，全面提升城鄉環境治理總體水平。

三、工作內容

（一）加強設施建設，夯實工作基礎

在繼續推進環衛“五個一”工程建設的基礎上，按照“以獎代補、統一標準、突出重點、分級實施”的方式，積極推進城鄉環衛基礎設施建設和公共服務設施建設，進一步完善公共設施功能和服務網絡。一是加強環衛基礎設施建設。按照環衛設施重點規劃要求，我鄉計劃在廣東灣村、螞蝗箐村、干坪子村分別修建兩個垃圾房。其次，重點抓好城鄉生活污水、生活垃圾集中處理設施建設，作好項目可研、立項、初設等前期工作，盡快開工建設。力爭到2015年，我鄉生活垃圾無害化處理率要達到95%，繼續保持北部地區領先水平；生活污水處理率達到85%以上，達到北部地區領先水平。在此基礎上，村社要因地制宜地采用“沼氣厭氧”、“濕地凈化”及“村收、鎮集、縣處理”、“衛生填埋”等方式，對生活污水及生活垃圾進行集中處理。二是抓好公共服務設施建設。重點抓好道路交通指示牌、旅游標識牌等公共服務體系建設，在公路、車站等重要節點部位建設公示牌、廣告牌、指示牌，方便村民出行，提高村民城鄉環境綜合治理知曉率。在村社有計劃地建設規范農村市場交易秩序，改善城鄉環境和鄉村居民生活水平。

（二）持續治理“亂”，鞏固治理成果

將日常治理和專項治理相結合，持續開展治理“五亂”工作，消除“盲點、死角”，避免回潮反彈。一是繼續治理垃圾亂扔。繼續完善環境衛生保潔制度，加快實施城鄉環衛設施建設，扎實推進農村生活垃圾，減量化、無害化處理和資源化利用，重點治理鄉、村結合部、集貿市場、小巷、公路、河道等區域存在的衛生死角。今年底，全鄉要基本建成“村收集、鄉轉運、縣處理”的機制，同時要認真貫徹國務院的相關要求，迅速制定城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作，全面提高生活垃圾處理能力。二是繼續治理車輛亂停。按照“緩堵保暢、安全便民”的要求，結合“安全無事故”、“暢通工程”，集中開展駕乘人員和群眾不文明交通行為專項治理行動，特別是駕乘人員亂丟和群眾亂穿公路的不文明交通行為治理，重點治理車輛亂停亂放等問題。三是繼續治理工地亂象。按照“規范管理、文明施工”的要求，依據國務院《城市市容和環境衛生管理條例》、《建筑施工現場環境與衛生標準》和《市城鄉環境綜合治理建筑工地綜合治理標準》等標準，采取抽查、督查和檢查建筑工地、實施安全文明監督、規范材料堆放和清理建筑工地衛生死角等措施，集中治理噪音擾民、揚塵污染等問題，有效遏制工地亂象。四是繼續治理廣告亂貼。按照“統一規劃、規范管理、突出重點、美化環境、塑造良好形象、提升鄉村內涵”的要求，加強戶外廣告管理，規范廣告牌設置，重點治理戶外廣告亂貼、亂掛和“牛皮癬”等頑癥。

（三）深化“七進”活動，營造濃厚治理氛圍

堅持“內容豐富多彩、形式喜聞樂見，貼近群眾、貼近生活”的原則，創新開展形式多樣的“七進”主題活動，發揮鄉村干部群眾支持參與城鄉環境綜合治理工作，為深入推進治理工作奠定堅實的群眾基礎。一是繼續開展“七進”主題活動。按照《市城鄉環境綜合治理“除陋習、樹新風”專項行動實施方案》，開展“城鄉環境共清潔、革除陋習我行動”，““除陋習、樹新風，爭做文明旅客”，“我參與、我體驗”等主題活動，組織文明創建評選，促進鄉村群眾摒棄生活陋習，形成良好衛生習慣。二是繼續開展“四亂”治理。各職能部門迅速行動，聯動開展“除陋習、樹新風，治理‘四亂’”專項行動，繼續治理亂扔雜物，亂吐痰（口香糖），亂丟垃圾，行人亂穿公路等不文明行為，組織開展文明勸導活動，并按照相關規定對不文明現象進行嚴格處罰，營造嚴管嚴治的治理氛圍。

（四）推進塑造風貌，提升治理水平

著眼于優化美化城鄉環境、塑造鄉村風貌的目標，以鞏固“五十百千環境優美示范工程”為載體，精心策劃，強力實施城鄉風貌塑造工程，不斷提升鄉村形象，彰顯山地鄉村個性特色。一是按照“四注重、四提升”，繼續推進鄉村風貌塑造。根據“主題鮮明、特色突出、效果明顯”的原則，以“五十百千示范工程”為載體，將鄉村、民族文化和傳統特色融入建設中，以立面治理為重點，突出鄉村出入口通道、中心區域、主要小巷等鄉域主要節點建構筑物立面打造，打造具有當地特色區域。二是按照“三打破、三提高”，繼續推進鄉村風貌塑造。根據“外部突出特色、內部優化功能”的原則，以“環境優美示范鄉村打造”為載體，完善鄉村基礎設施功能，要抓好村落和新農村綜合體風貌建設，完成全鄉55%以上的村莊風貌塑造工作，全面提升鄉村形象。

（五）健全長效機制，實現常態管理

一是進一步健全管理體系。按照“誰主管，誰負責”的原則，進一步明確部門職能職責，健全日常管理機構，落實人員和經費保障，將城鄉區域內主街主路環境衛生清掃、公共服務設施設備維護和“臟亂差”治理納入統一管理，實現治理工作全覆蓋、無遺漏。二是進一步健全隊伍建設機制。以多方投入為保障，完善城鄉環境綜合治理管理隊伍、專業技術隊伍和日常保潔隊伍建設。三是進一步健全完善經費保障機制。各相關部門要落實城鄉環境綜合治理必要工作經費，調整優化公共財政支出結構，動員社會各界積極投入，整合其他各項資金，加大投入，建立經費保障機制。

四、保障措施

（一）強化責任落實，加強組織領導

按照既定的領導聯系包抓和部門幫扶等工作機制推進治理工作。各部門既要分工明確、各負其責，又要密切協作、各司其職，進一步形成統籌協調、上下聯動、齊抓共管的工作格局。

（二）精心制定規劃，加強規范管理

按照《市城鄉環境綜合治理總體規劃（-年）》要求，進一步強化城鄉環境治理規劃的編制，并嚴格按照規劃要求來執行。鄉各部門要嚴格按照省委、省政府和市委、市政府城鄉環境治理的相關規定，結合各部門實際，制定城鄉環境治理“十二五”總體規劃并組織實施。規劃要體現指導思想和基本原則，總體目標和分年度目標，主要任務，專項規劃和保障措施五個內容。

篇7

關鍵詞 法治 鄉村社會 鄉賢文化

作者簡介：陳曦，中南財經政法大學法學院2012級本科生。

一、鄉村社會法治現狀

改革開放以來，中國經濟迅速發展，隨之而來的是以國家政權為后盾的各種現代化制度建設，高速而強力的法制建設似乎讓依稀沉睡著的鄉村社會應接不暇，然而，它卻不得不接受這種強力的改變，試圖將全社會納入法治圖式之中的政府將鄉村社會視為推進依法治國進程的重地，開展了“送法下鄉”等一系列普法運動。這場運動的實質是在將西方法治觀念灌輸到傳統的鄉村社會之中，以期實現法治觀念在全社會的滲入。然而，由于中國鄉村社會的古老綿長和獨特的社會結構，以及民間文化習俗、傳統組織的強大生命力，以國家政權為主導的快速的法治化推進往往出現的結果是，鄉村社會的古老習俗將這些新的法治觀念重新進行了解讀，而使得政府的預期目標難以實現?！斗綀A》雜志與江蘇省江陰市檢察院于 2012 年啟動了“中國鄉村法治調查”活動。據《方圓》雜志“中國鄉村法治調查”抽樣問卷樣本制作的圖表顯示，鄉村社會的法治現狀似乎不那么樂觀。

（注：文中圖表數據來源于《方圓》雜志“中國鄉村法治調查”抽樣問卷樣本）

“在農民的心目中，法律是神圣的，但在意向和行為上，他們并非能毫無保留的支持?！?在此種情形下，鄉賢文化的倡導者們吸引了我的注意，促使我思考鄉賢文化與我們正在推行的鄉村法治化是否相背離，鄉賢文化能否對法治社會的構建起到作用。

二、鄉賢文化的內涵及其運行

那么，何謂鄉賢文化呢？鄉賢文化是我們中華民族優秀傳統文化的一個組成部分。在中國悠久的歷史進程中，鄉紳或鄉賢之士都是鄉村風俗教化、社會公共事務的主導力量。早在唐朝，劉知九的《史通?雜述》中就有這樣的記載：“郡書赤矜其鄉賢，美其邦族?！逼诿髑?，各州縣都建有鄉賢祠，以供奉歷代鄉賢人物。凡進入鄉賢祠的人既要有“惠政”，又要體現地方民眾的意志，這一種文化思想淵源長久。而在《孟子》《周禮》等古代著作中均有具體的鄉村組織與管理構想的記載。

“鄉賢”，是本鄉本土有德行、才能和聲望而深被本地民眾所尊重的賢達，是對去世者予以表彰的榮譽稱號。按照傳統，“鄉賢”的標準是“三不朽”，即立德、立功、立言，也就是做人、做事、做學問?！班l賢文化”就是這個鄉土地域歷代有名的賢士積淀下來的榜樣文化，是在這個地域形成的有激勵、教化作用的思想文化形態?！巴ǔＪ强h級基層地區，研究本地歷代名流時賢的德行貢獻，用以弘文勵教、建構和諧社會的文化理念與教化策略?！?/p>

然而，從古老的封建時代延續至今，鄉賢文化多多少少帶了一絲“人治”亦或是“德治”的色彩。在鄉賢文化之中，活躍在鄉村社會的鄉賢充當的角色實際上是政府與民眾之間的中介，他們向民眾傳達來自上面的政策、機制，調和民眾與政府及民眾之間的矛盾，同時，他們也以自己的行為為廣大鄉民樹立榜樣。而他們的行為其實就是在封建禮俗約束下的帶有規范性的行為，民眾出于對鄉賢的尊重和愛戴而紛紛效仿其行為，從而達到了以傳統道德、禮俗來治理社會的目的。由于鄉賢的作用，也使得封建社會的國家政權延伸到了鄉土社會。

三、法治現狀之原因剖析

那么，這樣一種源于鄉土社會的禮俗文化，在講究法理的現代社會，在兩種文化的碰撞中如何從現代公共治理和傳統人文精神中找到結合點？在現代化社會中能否為鄉村社會的法治化提供一些有意義的借鑒呢？這還要分析當下鄉村社會法治進程緩慢的原因。

首先，中國社會是一個熟人社會，筆下鄉土社會的基本特征是人們終老己鄉、不輕易流動，同時重視倫理和血緣，以血緣結成關系，以倫理維持秩序。無訟、無為政治、長老統治。這樣的熟人社會即使經歷著農村精英向城市流動，城鄉背離式發展的打擊，也依然沒有褪去它以倫理維持秩序的古老面貌。在這種情形下，農民對法律的認同缺失，加上根深蒂固的權利虛無意識，使得法治難以推進。其次，政府對法治體制的主觀設計和急促推進與鄉村社會客觀需要之間的脫節， 決定了法律和鄉村社會的緊張和背離。最后，“薄弱和落后的經濟基礎使農村法治進程面臨著先天不足和后天發展的障礙?！?因此，在鄉土社會的生產方式和相應的社會組織結構尚未發生根本性變化之前，廣大農民很容易將國家權力的行使者――法治推行者視為外來力量。說到底也就是，法律并沒有被信仰，反而是被忽視、被厭惡。而名義上至高無上的國家權力在延伸到鄉村社會時，是有限度的。

四、結論――鄉賢文化如何與法治相契合

那么，鄉賢文化的倡導和弘揚與現今鄉村法治化的推進有無矛盾呢？這樣一種以人為主導而不是以制度的運轉為主導的存在與依法治國的大背景是否契合？如何調和兩者之間的關系并從鄉賢文化中追尋到共同點呢？

“任何一項事業背后，必須存在著一種無形的精神力量?！边@是馬克斯?韋伯在《新教倫理與資本主義》中的斷言。從鄉賢文化出發，鄉賢文化所給予的精神力量其實就是鄉賢作為榜樣的力量。在古代，鄉賢是鄉村社會里的榜樣，他們的一言一行都引導和教化著民眾，使他們的行為符合封建禮俗和道德的要求。而在當下的法治社會，我們要在鄉村社會推進法治，且要讓鄉賢文化發揮作用的話，我們所弘揚的鄉賢文化就必須是革新的鄉賢文化，我們認定的鄉賢就必須是新鄉賢。

經分析，我認為，現今鄉村社會法治進程推進緩慢的根本原因在于法治意識不能有效地植入廣大鄉民的思想和血液當中，而將這一點作為突破點，去發掘和革新鄉賢文化，利用鄉賢的力量去傳播和激發鄉村社會的權利、法治意識，是將鄉賢文化與法治建設相結合的必經之路。從這條路徑出發，鄉賢文化作為一種協調式、帶動式的文化，就具備了新時代的教化功能――法治教化。而鄉賢文化與法治也結合了起來，不再因其帶有“人治”色彩和調解性質而顯得與依法治國進程相背離。要做到鄉賢文化與法治的契合，要做到以下幾點： 首先，新鄉賢，必須是有法治意識的鄉賢。有人說，法律是最低層次的道德。道德規范固然是調整社會秩序的重要規范，然而新鄉賢須在品德高尚下具備良好的法律素養。這是新時代弘揚鄉賢文化，推進依法治國的前提。

其次，過去的鄉賢游走在政府和民眾之間，大都通過調解解決糾紛，而新鄉賢卻不應該僅僅直接充當一個鄉村社會調解員的角色，在實施調解之前，鄉賢要將一整套糾紛解決機制呈現在民眾面前，供他們挑選。在私力救濟與公力救濟之間，讓他們自行選擇。當然，前提是，要讓民眾知道不同救濟方式的利弊。某一個問題，既可以通過協商、調解進行私力救濟，也可以拿起法律武器，利用國家強制力的介入。只有在事實面前，讓民眾自行選擇，這樣他們就知道事情的解決并非只能靠政府或者他們眼中的“權威”。相信鄉賢們這樣慢慢去做了，鄉村社會才會開始接受和熟悉“法律”這個陌生的東西。

最后，弘揚鄉賢文化，推進依法治國，最關鍵的就是喚醒鄉土社會的權利意識。漫長的封建社會歷史在鄉土社會留下了深刻的印記，與西方國家相比，我們的民眾缺乏權利意識的根基。“在西方國家，當被詢問權利是哪里來的，多數人會立即回答：權利是生來就有的，政府立法授予公民以權利，是對人們天賦權利的確認。而在我們國家，多數人認為權利是政府賦予的，不是生來就有的。這種折射出兩者觀念上的差異：前者反映出一種主動的權利意識，后者反映出一種被動的、虛無的權利意識?！?若要使民眾擁有法治觀念，那么權利意識定是第一步。若鄉賢的榜樣作用不能使鄉村社會脫離權利意識虛無的泥潭，那么它對于法治的作用也就微乎其微了?！霸谵r村具體的普法過程中，我們不一定要讓每個農民懂得法律的具體規則、規定是什么，但一定要讓農民懂得法律賦予每個農民的基本權利是什么，權利受到侵犯后，求助的辦法和保障在哪里，法律的權威和地位有多高，等等?！?這一步就是鄉賢們要做的，也是我們當下要去弘揚的鄉賢文化中所應包含的重要內容。

篇8

關鍵詞 農村 社會管理 制度重構

中圖分類號：G615 文獻標識碼：A

一、農村社會正處在制度解構與重構轉換的關鍵節點

農村社會如何在傳統走向現代的過程中保持穩定和秩序，是一個需要我們努力破解的新問題。“農村作用是個變數，它不是穩定的根源，就是革命的根源”。這是美國著名學者亨廷頓在其《變動社會中的政治秩序》一書中提出的一個重要論斷。在亨廷頓看來，雖然現代性有利于穩定，但作為演進過程的現代化又會引起不穩定。在現代化演進過程中，農村則是一個不確定的角色，既可以是穩定的基石，又可以是不穩定的根源。

當前，加強社會建設，創新社會管理，農村是一個十分薄弱的領域。目前，我國正處于從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，社會結構、社會組織形式、社會價值理念等都已經和正在發生深刻變化。計劃經濟時代，以為核心的基層組織體系直接滲透到農村社會內部，加上通過各種運動、宣傳手段所進行的文化整合，農村社會管理呈現出有條不紊的狀態。改革開放以來，農村社會急劇變遷，大量農民走出農村，加上現代通訊、傳媒技術，農村社會已變得越來越開放、多元。傳統的以為核心的農村社會管理體系在急劇的社會變遷中逐漸解構，失去了對農村的控制力，與市場經濟和新農村建設相適應的新的社會管理體系還沒建立起來。

變革中的中國農村社會，正處在制度解構與重構轉換的關鍵節點。在這樣的社會背景下，如何創新農村社會管理體制，構建與社會主義市場經濟相適應的農村社會管理新格局，實現農村社會和諧穩定，既是當前理論界關注的重要前沿課題，也是農村社會管理體制改革的核心問題。

二、當前農村社會管理面臨的困境

當前農村社會管理面臨的最大問題是制度解構與重構轉換中出現“真空”。在這新舊制度轉換的關鍵期，農村社會管理出現了某種失范，在改革思路上出現一些搖擺不定和相互沖突的現象。

（一）控制與自治的沖突。

隨著村民自治的實施，國家權力從鄉村收縮，農村基層組織控制力減弱。村民自治組織代替原有國家權力在鄉村的職能，實行村民自我管理、自我服務、自我監督。但由于農民參與意識和能力不足，以及相關配套措施不健全，一些地區出現了基層村委會癱瘓或半癱瘓的狀況，自治無序化現象并不少見。在村委會選舉中，賄選、暴力、威脅等不正當競爭手段時有發生。面對這種情況，一些鄉鎮政府對村民自治活動進行干預，如直接控制村委會選舉過程，指派、選派候選人，隨意免去村民直接選舉產生的村委會組成人員等。這就造成了鄉鎮政府控制與村民自治的矛盾。村民自治到底應該怎樣推進，是放手還是控制，始終是一個兩難的問題。

（二）包攬與放手的沖突。

盡管強調政府職能轉變，但政府究竟應該管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情應該放，放到什么程度，仍然是一個不很清楚的問題。多數地方政府還是延續著“大政府”的慣性，對社會管理采取包攬的態度，但實際上很多問題卻管不了，因而出現很多“失靈”狀況。一些地方惡霸勢力趁虛而入，為非作歹、禍害百姓。正是由于政府社會管理職能弱化，統攬無力，導致農村社會整合能力低下、社會矛盾處理滯后等一系列的問題。由于政府直接面對社會，加上歷史形成的傳統習慣和心理依賴，農民遇到問題往往都去找政府，使政府疲于應付各種社會問題，還容易使部分群眾產生與政府的對立情緒。而另一個現實問題是，即使政府有些事務想放手，卻找不到可以接棒的社會組織。民間組織數量過少、能力參差不齊、管理不規范、可信度不高等問題也困擾著政府部門的職能轉變。

（三）傾聽民聲與漠視民意的沖突。

一個好的社會管理不是沒有問題，而是能夠正視和解決問題；一個好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。在社會轉型、體制轉軌、價值觀轉變、利益多元的大變動時期，各種聲音不斷增多，各種矛盾不期而至。面對這種情況，一些地方政府能夠積極傾聽民眾的訴求，關注民意的風向，疏導情緒，溝通思想，化解民怨，在良性互動中促進社會共識。但也有一些地方政府對批評或質疑過于敏感，甚至將其視為不和諧聲音，能捂則捂，能壓就壓，以為沒有質疑聲音，才算工作平妥；以為掩蓋了問題，才算治理有方。在目前的維穩模式下，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現短期內的社會穩定，成了相當普遍的做法。事實表明，大量沉默的聲音背后，都有被壓抑的情緒；諸多矛盾沖突事件后面，往往是利益表達機制的缺失。有矛盾暴露，有沖突產生，有分歧出現，正是多元多樣利益和價值在尋找渠道相互對話、彼此辯駁。若不從根本上完善利益表達機制，一味以穩定為名壓制合法的利益表達方式，則只會積聚矛盾，擴大沖突，使社會更不穩定。

（四）政治救助與司法救助的沖突。

當前一個耐人尋味的現象是，面對不斷增加的農民上訪和農村，地方政府在處理問題的時候，往往在政治救助與司法救助的選擇中猶豫，一方面希望群眾能通過法律渠道解決矛盾沖突和糾紛，另一方面又大量地運用政治救助手段。而上訪群眾很快就發現，通過越級上訪和聚眾鬧事的方式，經常都能促使一些問題得到落實解決。在目前的維穩考核機制下，地方政府往往對越級上訪和顧慮重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事寧人，甚至認為“搞定就是穩定”，“擺平就是水平”。這反過來又助長了部分群眾“不鬧白不鬧，鬧了不白鬧”的心理，弱化了人們的法律意識：人們對司法救助的期望值下降，卻對政治救助的期望值上升；通過政治途徑解決問題的可信度提高了，而通過司法途徑解決問題的可信度卻下降了。這就陷入了一種惡性循環狀態：地方政府越是害怕，部分群眾越是喜歡越級上訪和聚眾鬧事；事情鬧得越大，地方政府就越害怕。

（五）個體分散與組織整合的沖突。

農村實行家庭承包經營制和解體后，農民處于一盤散沙狀態。加上村基層組織建設存在嚴重問題，導致農民處于無組織可依托的狀態。原子化的農民個體既無法形成自己的話語權，更不能很好地維護自己的利益。一旦他們的利益受到侵害，大多數農民會選擇忍氣吞聲，但也有一部分農民采用混亂和無序的利益表達方式，形成大規模的群體性突發事件，給社會穩定帶來負面的影響。然而，如果將農民組織起來，一些地方領導又總有擺脫不了的政治心理陰影，對農村社會組織的發展存有戒心，因而缺乏培育發展農村社會組織的主動性和積極性。

三、創新農村社會管理的建議

加強和創新農村社會管理是一項綜合性的系統工程。社會管理涉及社會不同領域和各個環節，既包括現實社會領域，也包括虛擬社會領域；既包括社會組織等社會實體，又包括社會關系等社會軟體；既涉及各個層次的社會群體，也涉及不同地域的基層組織。只有綜合系統的改革措施，才能深入到社會的各個領域，不留空白點。未來農村社會管理制度重構的重點，是要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。為此，需要從政府、社會、公眾三個維度進行探索，完成以下三大改革創新任務：

（一）從職能轉變入手，探索政府負責新模式。

必須充分發揮政府的主導和核心作用，切實轉變政府職能，建立健全農村社會管理體制與機制，培育合理的現代社會結構，促成公平公正的社會利益關系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序和穩定。要厘清楚政府什么該管，什么不該管，重點解決政府社會管理缺位和越位的問題，實現農村社會的穩定和秩序化。農村社會管理水平的提高，關鍵取決于鄉鎮行政組織與村民自治組織的融合程度。農村基層組織如若具有較高的整合度，那么就有可能提高組織在村莊和村民中的動員力和凝聚力，從而提高農村社會管理體系的效能。從治理結構的變革的趨勢看，推動基層政府行政功能與農村自治功能的融合，是加強和創新農村社會管理，實現農村社會管理科學化的核心任務。通過推動基層政府行政功能與農村自治功能的融合，逐步形成黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與的社會管理新格局。

（二）從基層自治入手，探索社會協同新模式。

在急邃的社會變遷中，農村會產生各種難以預料的問題，遇到各種不期而至的風險。因此，必須建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系來應對現代化進程中可能出現的各種問題、風險或危機。在村民自治制度環境下，農村社會管理很大程度上依靠農村自治組織。同時，根據農村經濟社會發展和鄉村治理的需要，積極探索新的組織形式，創新農村基層組織設置。要注重發揮基層社會管理服務多元主體的作用，建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系。要培育和發展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間。同時，根據農村經濟社會發展和鄉村治理的需要，積極探索新的組織形式，創新農村基層組織設置。

（三）從公民教育入手，探索農民參與新模式。

篇9

一、究竟為什么要免除農業稅

究竟為什么要免除農業稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經濟價值是兩回事情。認識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。

很多人把農業稅看作一種土地財產稅。如果這個說法能成立，那么，免除農業稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產征稅，對農業領域的耕地占用征稅也不應該。在法律上，土地是集體的，農戶不應該是直接的納稅主體。更重要的是，財產的價值大小與財產的用途有關。就種植業來說，即使在農產品價格令人滿意的情況下，農產品銷售額中扣除包括勞動成本在內的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細算。如果說廠房設備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產價值，那么，對農業用地的財產價值不能用這種方法來估計。可以認為，中國大量的農用土地是“邊際土地”，其財產價值是零或負數。此外，把農業稅當作對地租的替代，更是講不通。

免除農業稅的另一個理由，是把農業部門看作一個效果高度外溢的經濟部門，政府理應免除對農業生產開征的稅收。從技術性質上說，農業部門容易做到對環境的正向貢獻，這不用細說。此外，農業部門還可以是與國家安全高度相關的部門；農業產業是具有高度戰略關聯度的產業，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學理上并不容易說清楚。

免除農業稅的理由從政府方面來講，是因為農民收入低，征收農業稅有失公正性，并在政治上產生很多問題。以后農民收入水平提高了，應該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農業稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。

從歷史的眼光看，農業稅實際上是國家在經濟上對農民實行強制（管理）的一個表現。在經濟還很不發達的時候，依靠市場交換方式，國家的非農部門的生存和發展不能得到足夠的糧食，不得不對農民實行強制（管理），向農民征收糧食。市場關系改善以后，“公糧”轉變為“農業稅”。所以，農業稅是國家對農民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標志是產生了一個龐大的縣鄉官僚機構。僅僅為了給農民和農業提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構。但為了向農民征稅和征收其他收入，就設立了大量機構。大量調查表明，許多機構并不向農民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經是公認的事實，不用我在這里作大量舉證。當然，任何稅收都有強制的性質，但強制必須建立在公正的基礎上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農業稅反映的強制關系具有特殊的性質。

當經濟發展到一定水平以后，對農民的“強制”在經濟上是低效的，在政治上是失分的。據對河北某地的調查，在一些合理假設之下，經計算，每向農民征收1元稅費，付出的代價是1.7元。①從宏觀面上看，據國家統計局農村調查隊測算，全國鄉級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農業領域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態。從政治關系看，在引起農村社會關系緊張的因素中，稅費征收因素曾經排在首位，近幾年才發生變化。地方政府搭車收費，使得農民繳納的稅費總額超過中央政府規定的標準，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。

從以上分析進一步推理，可以認為農業稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經喪失了征收的理由。國家的財政基礎越來越不依靠農業稅，農業稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。

停止征收農業稅至少有兩重意義：第一，政府要向農業和農民（真正的農民）提供無償的公共服務。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現代國家的公器。對低收入人群應實行低稅或免稅，甚至實行負稅，以體現稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農民還是遙遠的事情。第二，停止征收農業稅還意味著停止國家與農民之間的掠奪式交易。圍繞農業稅而發生的各種搭車收費，具有掠奪的性質，因為相關收費機構并沒有向農業和農民提供公共服務。

二、免除農業稅后究竟發生了什么問題

實行分稅制以后，縣鄉財政開始出現問題，鄉級財政逐漸大面積地發生赤字。在農業稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發生，財政難以為繼。許多研究者已經指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區進行轉移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉級干部的工資常常難以保障，影響到鄉村政治的穩定。鄉村干部是鄉鎮機關的主要債主，而且也往往是“轉手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉村財政危機是嚴重的。應該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。

問題究竟是一個什么性質？原因又在哪里？

是因為減免農業稅影響的結果么？顯然不能作這樣的簡單結論。如同一個癮君子斷了而發生問題，我們不能把他的問題歸結于中斷的后果。按我們前面的簡要分析，農業稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農民交納的稅金，就有了養干部、養機構的資金來源，就不能下決心精簡機構，減少公務人員。

關于鄉村財政危機發生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調查和統計資料的反映，近一些年里，很多農業縣的財政如果沒有上級政府的轉移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農業縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內部卻存在縣級財政抽取鄉村兩級資金的問題。在我調查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農業縣的凈流出也要具體分析。農業縣缺乏投資機會，農業貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。

問題的根子顯然在縣鄉公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統農業和農民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉的不合理的公共管理體制。

我們先來分析傳統農業和農民對公共品的需求。

如果按經濟學的規范要求，我們很難在數量上確定傳統農村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質。在社會專業化分工程度比較低的情況下，農民對公共品的需求很少會表現為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。

第一，對于國家安全、憲法秩序、環境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。

第二，農民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區的地方公共品，例如，社區安全、村規民約、糾紛仲裁、鄉村道路、區域內防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統農民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統社會的基礎是所謂“五口百畝之家”，這樣的農戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農戶，但這些農戶沒有表現出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權不下縣”制度，農民通過社區人與皇權發生聯系。社區人相當于現今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。

第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫療，傳統農民也有自己的解決辦法，而通常農民會找到經濟的付費方式。只有在現代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農民不得不向政府或其機構支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風險的回避，包括自然災害風險和養老風險等。到了現代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質，農民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農民收入水平還很低的情況下，農民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

還有一個事實必須指出，中國農民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統計局所統計的收入來支付。在農民總收入中，發生在農村的現金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當于城鎮居民水平的五分之一。在大部分農業縣和中西部貧困縣，農民的現金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內部化，而不是高度貨幣化的社會易。

綜上所述，在我國農村經濟還很不發達的情況下，農民并不需要由政府來供應大量公共品；農民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。

現在再來分析鄉村社會對公共品的供給。

因為統計數據的缺陷，我們也很難估計我國鄉村社會的公共品的供給規模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區政府）的實際支出總額作為鄉村公共品的實際供應規模。支出總額應包括預算內支出、預算外支出，還應包括違規的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據一些相關數據的保守估算，這個數字在5000億元左右。5000億元的農村公共品供給規模，相當于農民要拿在農村獲得的大約15000億元現金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農民埋單，那么，意味著一個農民在農村每獲得100元的現金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當于農民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉移支付，也就有了數千億元的鄉村兩級負債。③

現在我們清楚一些了，縣鄉財政危機的要害是我們強加給農民一個大規模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出（也被大量挪用）。大量鄉村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農民帶來公共品的享受。④

三、我們需要建立什么樣的鄉村治理結構

有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉村治理結構。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現階段，鄉村公共品的供應必須要依靠鄉村社會內部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農民只對一些具有俱樂部性質的公共品支付貨幣。

按照這個基本思路來建立鄉村社會的治理結構，以下幾點非常重要：

第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下，鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉鎮一級政府是完全錯誤的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規律看，除非某項公共職能具有高度的專業化性質，否則實行派出制會產生嚴重的弊端。⑤如果一個社區需要綜合的權威機構，那么，這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉，產生了積極結果。在一個相當長的時期里，鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二，大力推動鄉村民間組織的發展，開拓農村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農民納稅；其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現有的傳統集體經濟這個層次，代之以農民自愿組成的各種專業合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉村干部的事權范圍，有利于精簡公務人員的數量，還將減少鄉村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。其次還要逐步將現有集體經濟通過改制轉變為股份制經濟或其他形式的私營經濟，從根本上解決鄉村干部集經濟控制權和公共管理權于一身的弊端。

第四，廣泛實行委托服務制，大量減少縣級政府在鄉鎮一級所設立的垂直控制、上下對應的機構，把縣政府服務農業的公共活動通過委托的辦法交給鄉鎮自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉鎮自治政府或某民間機構（例如某醫院）辦理計劃生育事務，同時將經費劃撥給承辦機構。⑥現在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現自己的工作目標，而不必設立專門的機構。如果縣級機構沒有經費給農民提供服務，寧可撤銷也不能在鄉鎮設立一個機構用收費的辦法養活自己。

第五，現在的一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能，就將其完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民，由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者（政府機構）兌換貨幣。

篇10

關鍵詞：法學理論；法治鄉村；路徑初探

1我國“法治鄉村”建設的必要性

十政府工作報告上明確提出依法治國的理念，建立法治化的社會。法治國家是全方位的法治，不僅要全面推進黨的法治，做到依法執政，還要依法行政，全面推進政府法治，而且要推進社會法治，從而做到依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設?？梢姡ㄖ紊鐣且婪ㄖ螄匾I域和重要一環。建設法治社會是依法治國的必然要求，是建設社會主義法治國家的重要組成部分。沒有“社會”的法治，法治國家就無法推進；同時，法治社會建設可以為依法行政和依法執政的全面推進提供良好的生態環境。法治鄉村作為法治國家建設農村的重點領域，提倡新農村的法制化建設也勢在必行。十八屆四中全會再次全面重申了依法治國理念，再次為加快法治中國建設指明了前進方向和奮斗目標，是完全符合我國基本國情和各族人民的意志、愿望和新期待，廣大農民也對依法治國充滿了信心和期望，他們強烈呼吁和衷心期盼建設一個風清氣正、和諧穩定、生態文明、宜居樂業的“法治農村”，把美麗鄉村建設和管理真正納入法治化、規范化、科學化、常態化的發展軌道。

近幾年，農村經濟社會建設所取得的成就進一步擴大，而農民的法律需求也日益增多，尤其在中國鄉村社會的特殊性氛圍，更加迫切的需要加強農村法理化法治建設。然而，從目前法治鄉村來看，如何加強農村的法治建設，提高村民的自我民主意識，從而建立良好的農村秩序，最終實現村民的自我管理、自我教育、自我服務——這恰恰是我們在“法治鄉村”中面臨的重大課題。

2“法治鄉村”建設的問題及現狀

2.1宣傳不到位，法律法規制度不完善

當前農村法治狀況無法適應新常態下農村經濟發展、構建和諧社會的要求。一方面是基層鄉村干部無法勝任農村法治宣傳員的角色，在工作中沒有很好的重視農村的法治化建設宣傳工作，推行落實國家政策往往擺在主要工作方位上。另一方面是法治宣傳員的鄉鎮干部在工作中下鄉時間短，日常工作任務繁雜，導致大叔村干部無暇宣傳法治鄉村重要性。雖然法律對農村村民自治的主體、客體、內容及村民自治的程序、違法實施自治行為的法律責任等都作了明確規定。在實際的法治操作過程中，村民自治的真正作用還是難以發揮。最后，國家普法法治宣傳隊及其法律志愿者更多的是在城市中心普法宣傳，而很少甚至沒有普及到農村。農村法規體系的缺失進一步致使村民在某些情形下依舊無法可依，目前法制建設多停留于立法層面，在村民守法及其執法依然存在問題。

2.2法治意識薄弱，傳統觀念根深蒂固

農村作為我們國家依法治國方略推行的重要社會群體而言，整個農村因為種種原因對法律的認知及認同度較低，村民的守法意識及其要受法律保護的意識都很差，村民對農村的禮儀習俗的尊崇遵循都超過了對法治化的應用范疇，大部分農村都缺乏現代法治化社會所應具有的民主氛圍。我國農村受自然經濟條件的制約和長期形成的傳統觀念影響，加之農民法律意識淡薄，村民自治對農村大多數村民、村干部是比較模糊的概念，農村法治文化的建設及其農民的法治觀念趕不上社會主義和諧社會要求下的法治管理，法律在調解農村的社會矛盾、在維護農民的合法權益方面發揮作用不夠明顯。加之農村社會法治化程度不高，在一定程度上影響農村經濟建設和社會事業的和諧有序發展。同時，農村傳統文化觀念中的家族觀念、血緣關系、宗族派系相對于村民自治而言更是占據了社會管理的主流方式。基于農村整個經濟基礎水平和現實社會條件的限制，專門針對農民的專門法律知識培訓還不夠系統化，普法教育的知識水平與普及程度還處在比較初級的階段，與我們現在進行社會主義法治鄉村中提出的新知識型農民的要求還有一定差距，村民的法律知識和能力。而這一切，農民傳統觀念處理問題的方式，也在一定程度上阻礙了農村法治化的進程。

3推進“法治鄉村”建設的若干路徑