市域社會治理的重要性范文

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關鍵詞:城市化;區域公共管理;區域行政壁壘文章編號:1674-1145(2009)35-0125-02

一、公共管理創新在城市化進程中的必要性和重要性

(一)公共管理創新的必要性

1.全球化和信息化的迫切需要。當今世界,經濟全球化趨勢愈益增強,各國為了吸引資金、技術和人才以推動本國經濟發展而展開了激烈的競爭。全球化時代是高風險的時代,對各國政府開展國際合作和協商協調能力提出了更高的要求,這也推動著政府管理創新。

2.完善社會主義市場經濟體制的迫切需要。首先,完善社會主義市場經濟體制要求實現政府職能市場化和公共管理法治化。其次,完善社會主義市場經濟體制要求以企業化為導向再造政府內部的管理。借鑒企業管理的成功經驗,運用企業精神改革政府,提高政府服務質量,是改進政府內部管理的題中應有之義。

3.提高政府行政效率的必然要求。改革開放以來,我國的行政管理體制改革不斷深化,成效明顯。但是,由于各種復雜因素的影響,政府追求無限權力,形成無限政府,權力較少受到制約也難以制約,政府習慣于用單一的行政管理手段處理復雜多樣的社會事物,這顯然不利于激發和調動個人、企業與社會的積極性和主動性,不利于經濟和社會的發展。

(二)公共管理創新的重要性

1.公共管理創新為城市化奠定經濟基礎。以公共服務為目標的公共管理創新,有利于為構建城市化奠定堅實的經濟基礎。面對社會對政府公共服務提出的要求,我國政府只有提供系統性、制度性、公平性、可持續性的公共服務,才能適應迅速增長的社會公共需求,為經濟增長創造更好的發展環境。

2.公共管理創新能夠化解社會矛盾維護穩定。當前隨著我國社會公共需求的快速增長,社會矛盾更加復雜,不同社會主體之間的利益沖突不可避免,并將引發一系列社會問題。人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產品和公共服務,人們越來越期望建設一個公開、透明、沒有腐敗的政府。

3.公共管理創新明確政府在城市化中的角色定位。政府作為社會公共治理最重要的主體,承擔著建設城市化的組織職能,其自身角色的合理定位和作用的有效發揮,將在很大程度上影響和制約著構建城市化的進程。要發揮好政府的作用,就必須使政府有明確的角色定位。

二、城市化進程中區域公共管理的問題

區域治理主體的缺位、區域公共政策的沖突和區域行政壁壘的存在等障礙因素,制約了城市化建設的進一步發展,阻滯了區域公共管理體制的建立和完善。

(一)區域治理主體的缺位是組織問題

大凡區域一體化建設與發展比較成功的地區,一般都設有由中央政府或上一級政府直接領導的區域治理機構。重大的決策還要經過中央政府或上一級政府批準,并通過頒布各種法令、法規予以實施。由于沒有統一的區域規劃,城市往往都從各自利益出發,在城市規模、城鎮布局、職能定位、產業分工等方面缺乏必要的協調,因此造成了不同程度的互不相容、重復建設等問題,影響了區域經濟的協調發展。

(二)區域公共政策的沖突是政策問題

傳統行政區經濟環境下,各地政府制定政策通常都是只考慮自己行政區內的情況,我們可以稱之為內部政策。區域公共政策,是政府根據區域差異而制定的促使資源在空間的優化配置、控制區域間差距擴大、協調區際之間關系的一系列政策的總和。區域政策的突出特點是以區域為作用對象;它的出發點是區域差異,它的必要性在于市場機制在資源空間配置方面存在不足,在解決國民收入的地區間再分配方面往往失效。

(三)區域行政壁壘的存在是直接問題

行政壁壘主要是指地方政府出于對本區域利益最大化的考慮,憑借行政權力對市場進行不合理的干預,以行政區劃為界限主觀分割統一市場的行政行為。當前在我國各個地區之間沒有關稅,執行的是統一貨幣政策、財政政策和貿易政策。從國家的角度講,各個地區之間是沒有貿易障礙的。但是,由于受行政區劃影響,不同行政區之間仍然存在市場分割現象。最大障礙就是隱藏于行政區背后的區域行政壁壘及其產生的地方保護主義。

三、城市化進程中區域公共管理的創新

(一)通過觀念創新確立區域公共治理理念

隨著區域公共管理的發展,要求政府的治理理念必須跳出行政區劃的剛性圈子,關注區域公共問題的治理,擯棄傳統的“內向型行政”。在社會背景發生變化的情況下,政府的理念和行政價值必須擺脫對傳統的路徑依賴。每個地區都追求自身利益的最大化,從個體來說確實是一種理性的行為,然而從區域發展的大局來分析,區域的發展容易受到多頭行政力量的制約,區域發展極易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能實現聯動共贏。政府要意識到這個問題,堅持區域公共治理。通過合作協調,發揮比較優勢,使區域間的公共問題高效率解決,避免重復建設,惡性競爭和行政壁壘。

(二)形成統一的區域公共管理政策環境

對城市化一體化而言,創新區域公共政策可以從以下方面入手:一是抓住重點,建立高效率的行政管理體制。突破行政區劃壁壘,對區域相關政策、規劃實施進行協調、監督。二是呼應熱點,建立均等化的公共服務體制。適應農村勞動力大規模轉移的需要,加快建立區域城鄉統籌的就業、住房、社會保障體制。三是攻克難點,建立無障礙的市場流轉體制。全面清理阻礙生產要素和商品自由流動的各種不合理規定,推進要素市場、商品市場的制度對接、統一互聯,著力構建市場共同體。進一步培育區域產權市場,加快產權制度改革,形成有利于產權流轉、資源配置和高效監管的新體制。

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關鍵詞：PM2.5；聯防聯控；綜合治理；機制研究

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.06.067

近年來，我國各地區尤其是中心城市PM2.5濃度頻頻超標，引發了公眾對“生態危機”史無前例的擔憂和對“大氣污染防治”空前熱切的關注，加強資源環境管理，齊心協力治理PM2.5已成為了刻不容緩、任重道遠的重大現實問題。

1 PM2.5劃區域聯合治理的重要性

目前，我國大氣污染類型已由燃煤型污染轉變為燃煤一機動車一工業排放多類型污染、高負荷共存的重度復合大氣污染類型。大氣污染逐漸轉化為區域性復合型污染，波及范圍擴大，頻率逐漸增多，嚴重影響我國經濟社會的可持續發展，也成為關系民生的突出環境問題。由此，對PM2.5問題的研究與治理刻不容緩，PM2.5資源環境管理問題亟待解決。

1.1 PM2.5治理具有緊迫性

PM2.5影響范圍廣，情況較嚴重，具有緊迫性。近年來，我國許多省份霧霾天氣頻發，區域性的大氣污染愈演愈烈。整個2015年，北京有179個污染天，而全年的最后46天，北京的PM2.5濃度比起去年同期要高出75.9%以上，長三角、京津冀、珠三角已成為PM2.5重災區，每平方公里的污染物排放量是國內其他地區的3倍之多。

1.2 PM2.5治理具有長期性

PM2.5治理是一項任重道遠、需大量投入的項目，具有長期性。我國霧霾的污染問題日益突出，呈現出成因復雜、排放源分散、區域互相輸送等特點。這意味著大氣污染防治工作的責任重大、任務艱巨，需要各主體在未來較長時間內共同參與各區域的聯動治理。

1.3國際經驗：國際間跨區域合作見效快速并且成果明確

針對大氣污染防治的各類國際合作日益增多。其中，由政府主導的氣候與清潔空氣聯盟（縮寫：CCAC）通過搭建開放式國際自愿合作伙伴平臺，倡導并支持見效快速且成果明確的區域合作，取得顯著進展。借鑒CCAC的先行實踐，結合我國各個區域的實際情況，進一步推進跨區域合作的PM2.5聯防聯控，是一條治理PM2.5高效可行的道路。

2 PM2.5聯防聯控對經濟社會影響效應分析

2.1有利于開展區域合作，加強聯防聯控，快速啟動防治行動

PM2.5治理刻不容緩，開展區域合作，有利于每個區域立足本地防治大氣污染的同時，積極主動地聯合兄弟省市，推進區域聯防聯控，盡快開展能快速見效的節能減排行動。

2.2有利于理順合作機制，調動各方力量，協同開展大氣污染防治

協同開展大氣污染防治，有利于各個區域在兄弟省市加快建立健全貫穿區域合作各環節的長效機制，促進政府調控與市場調節相結合，從而確保區域大氣污染防治合作的有序、持續、高效開展。

2.3有利于明確防治重點，理清任務優先級，規?；_展聯合行動

開展聯合行動，有利于各個區域在加強本地治理的同時，進一步積極地與兄弟省市開展緊密型合作，抓緊明確亟待治理的重點污染物、重點領域以及防治工作的優先級，協力推動量大面廣的減排控污項目。

2.4有利于分解目標任務，制定區域行動計劃，配套監管評估

國家首次明確地方政府責任，有利于各地方政府出臺配套細則，提出目標以及具體行動計劃。有利于各個區域建立區域協作機制，統籌區域環境治理，并加大工業企業、移動源的污染防治，進一步優化產業結構，加快調整能源結構，提高能源使用效率，提升節能環保準入門檻，執行大氣污染物特別排放限制，建立健全區域、省、市級聯動的重污染天氣監測預警應急體系。

然而，一系列復雜性公共問題的起因和解決方案是多元的，需要不同組織協力應對。所以，發展積極的相互依賴關系，已經成為橫向地方政府間關系的重要趨勢。對于目前我國的環境狀況，只有通過各種強有力的措施大量削減各種類型污染物排放量，加強PM2.5區域治理。

3國外先進的治理措施

他山之石，可以攻玉。如今國外一些空氣質量較好的城市，也曾經歷過嚴重的空氣污染時期，其資源環境管理經驗對區域聯防聯控的PM2.5治理值得借鑒。

3.1完善立法，轉型能源

各國政府頒布相關法律，依法治理污染。如，英國于1956年頒布了世界首部《清潔空氣法》，其立足點在于減少煤炭用量。美國在1955年通過了《空氣污染控制法》，環保機構有權立法、執法、處罰，并通過強制執行手段開展工作。

3.2區域聯動，雙管齊下

美國政府打破州的界限，依據全國地理和社會經濟的差異，將國家劃分為十個地理區域，并設立區域辦公室進行統一管理。實現對大氣污染的應急處理和長期雙管齊下。

3.3監控嚴密，信息公開

英國政府官方網絡及時倫敦地區每天實時空氣質量數據和一周趨勢圖。美國環保署從2006年開始就對全國環境空氣質量實行24小時的監測，并及時在公布當天PM2.5監控數據和次日的預報數據。

3.4依靠“從量”，控制污染物

在美國，企業每生產一個單位的產品都有與之對應的污染物排放標準，如果違背標準，將接受環境監管部門的處罰或者從其他企業購買污染物的排放指標予以抵消。另外，在限制排放總量的前提下，可開展排污權交易。

4總結

加大PM2.5的聯防聯控，首先應繼續加大行政力量震懾空氣污染行為，并建立區域空氣質量預報預警和應急聯動機制，搭建協作的團隊共享信息平臺；采取企業環境污染第三方治理，實現“委托治理”與“托管運營”，并依合同約定支付污染治理或托管運營的費用。

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【關鍵詞】生態水利；河道治理；工程；應用

我國是一個人口眾多的國家，雖然我國自然資源豐富多彩，但是隨著社會的不斷發展，環境問題變得越來越嚴重。傳統的水利工程主要目標在于控制水流來滿足人們的供水、防洪、發電、航運等要求，但是在水工建筑物發揮其功能的同時，生態環境已經一步一步遭受破壞，經濟建設和環境保護嚴重失衡。而生態水利指的是水利建設過程中，既重視水利樞紐建設，又重視生態環境保護的生態工程。生態水利的實現不僅應該研究和掌握水利水文特性、生物種群特性、河流特性等，并河流湖泊等節能型開發和利用，不僅僅重視水利資源的開發，還應該重視對周邊生態系統的研究，重視水體的特性研究以及流域的循環特性研究。

1、生態水利在河道治理工程中的重要性

河道治理工程一直是一項非常重要的工程，要想提高河道治理的效果，除了要提高河道治理工程的設計水平，在滿足人類用水、灌溉、航運以及防洪等需求外，還需要加大生態水利在河道治理中的開發力度。一般而言，生態水利在河道治理工程中的重要性主要表現在以下三個方面：第一，生態水利工程在保障人類用水需求的同時，還可以維持生態的可持續發展，有效防止了河流斷流、植被退化、水生物減少等各種生態問題，大大改善了生態環境的循環系統；第二，在有些地區，草原退化、水土流失、生態失衡等一系列生態問題大大降低了自然生態自動修復功能，也影響到了人類生存。所以，只有穩定生態發展，才可以為社會的可持續發展提供最基本的保障；第三，生態水利工程把水土和人放在一個統一范圍中考慮，兼顧了自然和人的利益。同時，在水利工程的規劃、設計以施工過程中，加入了多樣化和自然化的方法，極大地豐富了當代河道治理內容。

2、生態水利在河道治理工程中的建設原則

2.1 提高河道形態的空間異質性原則

高質量的生態環境空間異質性，能夠創造更多的物種生存環境，提高物種生存環境質量，從而讓多種物種得以和諧、平衡共存發展。但是，由于近幾年各種水利工程的施工建設，改變了河道的自然形態，使其變得渠道化，盡管在短期內，會為我們帶來一定的經濟效益，但是，從長期的生態平衡與生態環境發展來看，還是不盡合理的。

另一方面，人們對河道自然環境的過多干預，使得河道多樣化的生態環境逐漸變得單一，長此以往，整個河道的生態系統將會有一定的退化，從而引發更多的生態環境問題。所以，針對河道的整體生態環境，我們必須在建設水利工程的同時，注重提高河道生態環境中生物群落的多樣性，即提高河道形態的空間異質性。此外，水利工程的施工建設還要保證對河道環境的保護，從而為提高河道形態空間異質性奠定良好的基礎。

2.2 景觀尺度與整體性原則

在建設生態水利工程時，我們要將景觀尺度、可持續發展以及工程實用性等目標結合在一起，對工程進行科學合理的規劃與設計。大景觀尺度，相較于小尺度，其在河道治理工程中具有更高的修復效率。而生態水利的整體性原則不僅體現在水利工程對河道生態系統結構與功能的注重與保護，還應在了解河道生態系統各要素之間的交互作用的基礎上，實施修護河道生態環境整體性與綜合性的建設措施。

2.3 服務社會原則

我們在注重水利工程的生態建設的同時，不能忽略水利工程的基本功能，即對水資源的時空調節及對洪澇災害的防治。水利工程的建設施工的根本目的就是對人類生活、生產進行服務的，特別是對于我國的農業發展，水利工程是其穩固發展的根本與基礎。因此，生態水利工程的建設必須要建立在水利工程基本功能實現的基礎上，使經濟得以發展的同時達到環境保護的目的。

3、生態水利在河道治理中的應用分析

在現代河道治理工程中，為了使河道具有生命力，河道治理設計將建立在環境學和水利工程學、生物學和生態學，以及美學為一體的基礎上，借助自然生態循環系統提供優美富有靈魂的居住環境。因此，在實際應用中將采用生態護坡、在河道斷面留出生長空間以供沉水和濕生植物、水邊和直立水生植物，以及動物生長、棲息、繁衍，提高水體自凈能力。

3.1 生態護坡

在河道治理工程施工前，應對河道周邊的地形、地貌及河道自身的功能特征進行綜合考慮，進而制定科學合理的河道生態護坡施工方案。此外，還應根據河道周邊植被類型和分布情況進行調查分析，進而確保河道周邊植被在穩定的生態系統的前提下對河道進行工程區域性劃分，通常將河道劃分為3 個區域，即常露區、變化區和常淹區； 進而根據不同的區域選擇不同類型的適應生長的植物在護坡區域進行栽植。在長露區域種植耐旱的植物，在變化區域種植適應干旱和水淹的植物，在常淹區種植水生植物。

3. 2 在河道斷面留出生長空間

以排澇泄洪為目的，結合景觀美化作用，為提高城市整體質量構建一個軟性休閑和游息的空間。同時，為了使河道更具自然風情，恢復生物的多樣性將勢在必行。可以設置一些親水的平臺和臨水的臺階、各種野生水體植物和動物等。不僅具有生態美化效果，而且還能夠尊重水循環系統調節水量、滯洪和補充水量，使河道水量平衡，促進動植物對水體的自凈功能，河水將更具生命力。

3. 3 通過動植物生長提高水評自凈能力

在河道治理工程施工中可采用人工濕地處理技術、生物膜法技術及生物操作等技術來修復遭受污染破壞的水體。通過水體中各種生物的轉化和轉移及分解的方式提高水體的自我凈化能力。并結合河道水環境的實際情況，盡可能地在不造成水體生態系統穩定的基礎上多種植植物和放養水生動物，豐富河道水環境資源，為人們提供多感官的愉悅享受。此外，作為城市河道，不僅僅需要防洪等作用，還具有美化景觀的作用，在生態水利構建河道建設時，需要考慮到河道周圍的景觀建設?？赏ㄟ^栽種花草，美化水面來實現。

3.4 水生植被與動物種群的構建

在河道內種植沉水植物，如黑藻、金魚藻等，以及浮葉植物睡蓮，以提高河道水體對N、P、K 等多種營養物的吸收與轉化，從而在增強水體自凈能力與自我調節能力的基礎上，抑制各種浮游植物的生長，為河道水環境中多樣化生物的繁衍、生存提供更加良好、穩定的環境。

現今河道水體中，各種浮游生物、腐碎以及大量微生物的增多，其主要的原因之一就是河道內水生動物種群數量的減少，而適當地增多鰱魚、鯽魚等種群的數量，提高其對浮游生物、腐碎以及微生物的消耗，可穩定河道水體的生態平衡，進一步提升水體的自凈能力。

結束語

生態水利工程保護和尊重自然環境，實現了經濟發展和環境保護的雙重目的。通過將生態水利應用在河道治理中，在不影響河道防洪蓄水功能的前提下，能夠對河道生態系統進行恢復，增加河道生態系統的生物多樣性，實現河道生態系統的健康、穩定以及可持續發展。在環境日益惡化的今天，生態水利在河道治理中的應用顯得意義重大。

參考文獻：

[1]丁林，張新民，李元紅，成自勇. 生態水利學研究進展[J]. 節水灌溉. 2009（06）

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一、指導思想

堅持以科學發展觀為指導，以建設生態和諧宜居城市為目標，緊緊抓住城鎮化快速發展的重大機遇，全面加強和改進城鄉環境治理與管理,加快城鄉環境管理的制度化、標準化、規范化、精細化步伐，實現人居環境質量的全面提升。

二、工作目標

進一步鞏固全國文明城市創建成果，貫徹落實省市和諧城鄉建設行動環境綜合整治實施方案，按照和諧城市、和諧鎮（街道）、和諧村（居）三個層次，圍繞生態環境綜合提升工作重點，重點圍繞國道、省道、鐵路、高速公路、主要河流沿線，以及舊城區、城鄉結合部、小城鎮、中心村等重點區域，組織開展以治臟、治亂、治污為主要內容的環境整治，提升管理標準，凈化環境質量，改善人居環境，實現全區城鄉基礎設施配套明顯進步，城鄉人居環境明顯改善，城鎮化水平明顯提高。

三、整治內容及責任分工

（一）環衛治理。一是實行道路分級管理。城區主次干道、背街小巷實行A、B、C三級質量標準，全面推行“全時段、全覆蓋、無縫隙”環衛保潔體制。A、B級道路，實行動態巡回撿拾作業模式，機掃沖洗車輛確保每日兩沖洗、兩機掃；保潔員實行兩班制，全時段、全覆蓋巡回撿拾掃保，達到路面無積存塵土、砂石遺漏，人行道路面顆粒物不超過30克／平方米，遺撒污物15分鐘清理干凈，達到“五凈五無”。二是完善城鄉垃圾一體化處理體系。加大生活垃圾清運處理力度，達到“戶集、村收、鎮運、區集中運送”的目標要求；積極推行壓縮車收集生活垃圾方式，按照1臺／2萬人的標準配備生活垃圾壓縮收集車，按村（居）總人口3‰的標準配備保潔員，區政府市容和環境衛生綜合整治補助資金優先用于環衛保潔人員工資，不足部分由鎮、街道承擔；按1個／100人或1個／30戶的標準在村（居）內配備與壓縮收集車配套的生活垃圾收集箱，實行定點和定時投放，杜絕二次污染；積極推行生活垃圾分類收集，袋裝化收集，做到應收盡收、日產日清，生活垃圾收集率達到90％。三是加強監督管理。區環衛部門按照職責分工和分級管理的要求，負責做好全區環境衛生工作的監督管理。要建立定期考核制度，加大鎮、街道衛生保潔和垃圾治理的監管力度，確保鎮、街道和村環衛基礎設施、環衛管理人員和環衛作業人員配備到位。四是強化建筑工地治理。加強建筑垃圾源頭管理，納入到建設工程施工、拆遷管理程序，實行處置證制度和工程竣工勘驗制度；抓好建筑垃圾運輸環節管理，實行建筑垃圾準運許可證制度；實行工程文明施工保證金制度，加強工地出入口管理，有效控制施工工地帶泥上路；城區和交通干道兩側的建筑工地，必須按標準設置施工圍擋，按標準設置車輛沖洗設施，對出工地車輛進行沖洗，嚴禁帶泥土污染道路；所有進出工地的運輸粉狀物料車輛必須封蓋嚴密，杜絕撒漏。

（二）市容治理。一是認真開展廣告治理。拆除所有樓頂廣告、大立柱廣告、落地式廣告及刀旗廣告；清理各類小廣告、活動廣告牌；整治門頭牌匾、標語牌、櫥窗、大型屏幕、霓虹燈、橫幅、拱門、標語等其他戶外廣告；按照《市戶外廣告設置技術規定》的標準，制定戶外廣告整治方案，各鎮、街道對轄區內的戶外廣告進行整治，達到整齊劃一、整潔美觀的效果。二是開展店外經營整治。全面治理店外車輛維修、清洗及公路集市貿易、探頭市場、占道經營、亂堆亂放、露天燒烤等現象，并與沿街經營業戶簽訂管理協議，實施戶籍化管理，徹底杜絕店外經營。三是規范攤點設置。城市A級道路嚴禁沿路設置攤點，B級道路經批準設置的便民攤點經營規范有序，C級道路經城管執法局審批按實際需要和便民原則合理設置攤點。四是加強車輛停放管理。在醫院、商場、銀行、學校、賓館、酒店等車輛集中停放區域必須劃定車輛停放標線，安裝輔助停放設施；其他道路按照實際情況劃定車輛停放標線、安裝輔助停放設施，杜絕亂停亂放。停放區域要做到每100米至少配備1名管理人員，車輛集中停放區域每100米應不少于2人。五是強化城市建設管理。拆除各種亂搭亂建，杜絕擅自破墻開店、裝飾裝修，清理車行道與人行道之間擅自設置的斜坡或斜梯，治理隨意將路沿石開口、向路面排放污水及其他污染物、擅自占用城市道路、利用路政設施設置廣告等行為。六是嚴禁亂倒垃圾。對沿街單位、商店、居民不按規定隨意傾倒、堆放生活垃圾和裝修垃圾、亂吐亂丟，以及沿街飲食店、娛樂場所、茶樓、燒烤店等亂倒餐廚垃圾、亂潑油污等違法行為進行查處。七是加大城區市政基礎設施建管力度。強化基礎設施建設和養護管理，保證道路平整、無坑洼，人行道、路沿石平整完好，排水設施運行正常，橋梁、護欄無安全隱患。

（三）污染治理。以創建國家環保模范城為契機，大力開展新一輪環保綜合整治，健全完善統計、監測和考核三大體系，狠抓源頭控制、科技支撐、執法監管等關鍵環節，制定最嚴格的準入標準，應用最先進的環保技術，落實最嚴厲的執法尺度，堅決打贏污染治理翻身仗。實施公安環保一體化執法，嚴厲打擊各類環境違法行為。堅決關停污染重、能耗高、不具備安全生產條件的“土小”企業。深度治理大氣污染，突出抓好化工異味、揚塵粉塵專項治理和燃煤企業脫硫設施改造，加快揚塵污染治理。嚴格運輸車輛密閉運輸，嚴格道路沖洗，嚴格企業清潔生產。加強環境監管，強化執法力度，確保企業全部達標排放。

（四）河道治理。大力推進生態修復重建，搞好、、河流域后續綜合治理，提升河流斷面水質，擴大生態涵養區面積。清理境內河道內及周邊的建筑垃圾、生活垃圾、白色污染等，保持河道整潔，將垃圾收集到指定的垃圾收集點。及時清除水面漂浮物，保持水體清潔。及時清理城區雨水、生活污水排水管線沿線及周邊的生活垃圾、建筑垃圾、生產垃圾等，防止管道堵塞，確保排放暢通。加強河道綠化管理，及時補植缺株斷壟，及時清除死株枯枝。進一步規范河道采砂、涉河項目審查、審批行為，維護正常河道管理秩序。

（五）綠化治理。抓住創建國家園林城市有利時機，積極實施“綠蔭行動”，以栽種大喬木、提升大綠量為重點，加快推進“森林進城、園林下鄉”，突出抓好“二沿三環”綠化、山區造林、庭院綠化等城鄉綠化工程，形成綠美相擁、森林環抱、林路相依、獨具特色的城鄉生態環境；按照“科學性、系統性、前瞻性”的原則，制定各類城市綠地發展指標，合理安排城市各類園林綠地建設和區域大環境綠化的空間布局，廣泛吸收先進規劃思想和設計理念，積極探索我區城市綠化規劃方面的先進技術和適用方法，增強指導性和可操作性，于2012年底完成城市園林綠地系統規劃；按照“立足當前、著眼長遠、突出重點、因地制宜”的工作思路，結合創建國家生態園林城市的指標要求，組織編制全區三年綠化建設計劃，明確具體目標任務、資金投入、完成時限、責任分工等事項，確保創建國家生態園林城市工作順利進行；對已建成道路綠化，進一步完善植物配植和栽植結構，對桓公路、中興路、牛山路、一諾路進行大樹補植，高標準、高質量施工建好大道綠化升級改造、齊興路綠化改造及晏嬰路東延、學府路西段等新建道路綠化工程；按照全省開展“綠蔭行動”的總體要求，廣泛實施“見縫插綠”，對長期空閑地、轉角地栽植大喬木、花灌木，增加綠量，對人民廣場、太公植物園以及街頭游園，充實喬灌木，實施“提檔補綠”，形成景觀良好的林蔭公園、林蔭廣場；全面實施精細化養護管理，做到林帶內基本無病蟲害、無雜草、無種植高稈作物現象，抓好日常管理，綠化帶內無雜草、垃圾、白色污染，不得種植農作物，無人畜毀壞林木現象。

（六）路域治理。按照政府主導、屬地管理、部門聯動、標本兼治的原則，采取凈化、美化、硬化、拆除、清理、規范、遮擋等方式，從2011年12月中旬至2012年3月底，對納入公路路域環境綜合整治范圍的23條主干線、8個重要出入口和齊魯石化廠區部分道路，進行集中攻堅治理，做到邊溝無垃圾、雜草，路肩邊坡整體密實、穩定、平順、暢通、美觀；路面掃保及時、潔凈，樹木常年保持涂白；全面取締車輛維修、清洗、亂停亂放及公路集市貿易、打場曬糧、占道經營等現象，依法查處違法占用公路的行為；綠化帶整齊美觀，道路兩側林帶不少于15米，穿村路段綠化不少于5米并砌筑排水溝，實現路宅、路田分離；公路兩側建筑美觀、整潔，無殘墻、斷壁、破房；堅決制止和拆除道路兩側違法、違章建筑物；廣告嚴格按標準設置，達到齊整劃一、整潔美觀的效果；重點路段、較大平交路口硬化，經營路口和店前場地硬化，并劃停車位；高標準設置垃圾箱，逐步取消垃圾池，保持道路兩側可視范圍整齊潔凈，無垃圾、糞堆、雜物堆、白色污染等。各鎮、街道轄區內其他道路也按照此標準一并治理。專項整治結束后，配足配齊保潔、養護人員和設備，建立和落實日常保潔和定期檢查制度，轉入長效機制抓好管理。

（七）村容村貌治理。優化鎮村發展布局，抓好23個兩區三村續建項目，加快實施朱臺鎮土地利用綜合整治，有序推進中心鎮、中心村和農村社區建設。大力發展農村“路水氣電醫學”等公共事業，年內改造農村道路130公里，繼續深化農村五化工程建設。根據市委、市政府《關于加強生態文明鄉村建設的意見》文件精神和《市村容村貌綜合整治實施方案》要求，大力實施村容村貌綜合整治活動，將全區農村劃分為新型農村社區型、保留村莊整治型、近期搬遷改造型三種類型，針對不同類型設定村容村貌綜合整治標準，全面完成三清（清理糞堆、垃圾堆、柴草堆）、四改（改水、改廁、改灶、改圈）、四通（通水、通電、通路、通寬帶網）、五化（實現硬化、凈化、亮化、綠化、美化）。

四、工作機制

（一）加強組織領導。各級各有關部門要充分認識市容和環境衛生綜合整治工作的重要性和緊迫性，把城鄉環境綜合整治工作擺到重要議事日程。要精心組織，強化措施，狠抓落實，主要領導親自抓，分管領導具體抓，確保城鄉環境綜合整治工作順利推進。

（二）強化督導考核。要嚴格日巡查、周檢查、月通報、年終總評制度，確保各項工作落到實處。要結合各自實際，制定切實可行的整治方案，落實整治任務及責任單位、責任人，建立整治檔案。同時，要將整治活動方案、工作進度，及時報區市容和環境衛生綜合整治辦公室。區綜治辦要嚴格督導檢查機制，確保綜合整治工作落到實處。

篇5

關鍵詞:地方政府;合作治理;跨區域公共事務

作者簡介:馬治海(1978-),男,山東平原人,陜西省生產力促進中心助理工程師,研究方向:地方治理;

姚爍(1982-),男,陜西西安人,陜西省生產力促進中心助理工程師,研究方向:人力資源管理。

中圖分類號:D625文獻標識碼:A文章編號:1672-3309(2009)11-0024-02

20世紀80年代以來,我國市場化、區域經濟一體化的進程逐步加快,使得各地區諸多傳統的“內部”問題越來越“外部化”,各種跨區域公共問題大量出現。政治體制的分權化改革,使地方政府自主意識不斷增強,既極大地調動了地方政府處理本地事務的積極性,也造成地方政府在過多關注地方利益的同時,忽視了大量的跨區域公共事務。跨區域公共事務的特征決定了單個地方政府無法加以解決,必須尋求各地方政府合作治理的道路。[1]

一、公共事務的特性需要地方政府間合作

跨區域公共事務是指超越特定行政區劃,為了滿足特定區域社會全體或大多數成員需要,體現他們的共同利益,讓他們共同受益的那類事務。[2]比如,跨行政區劃的環保問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、地區穩定問題、流行病的防治問題、區域發展問題等。

跨區域公共事務超越了特定的行政區劃,它所能滿足的是特定區域,或者說幾個地區社會全體或大多數成員的需要。跨區域公共事務也具有一般公共事務的特征,具有消費的非競爭性和非排他性。雖然政府應承擔提供公共事務的責任,但在跨區域公共事務合作中,地方政府往往首先是地方利益的代表,追求本地區利益最大化,而不是區域公共利益的最大化。因此,在跨區域公共事務治理過程中,會不可避免地帶來這樣的問題:作為理性“經濟人”的單個地方政府都不愿意承擔責任,都會有“搭便車”的行為取向。換言之,單個地方政府解決跨區域公共事務往往缺乏足夠的動力。

將跨區域公共事務的治理希望寄托于中央政府,產生的問題是政府太大而無法解決小問題。一方面,中央政府考慮的是牽涉全國的事務。如果由中央政府來解決跨區域公共事務,即在全國人民之間分攤治理成本,這對那些并不受該區域公共問題所影響的人群來說是一種不公平。而且,各種跨區域公共事務都提交到中央層面,那么無疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。另一方面,即便是中央政府認識到區域公共問題的重要性而決定來“親自”治理,但“科層制”必然存在的信息不對稱和信息傳遞過程中的扭曲與失真,使中央政府很難擁有真實、全面、及時的跨區域公共事務的治理信息,因而只能是一種運動式的、間歇式的治理。[3]

由此來看,單一地方或由中央政府統一解決都是不可取的,要么是動力不足,要么會造成各地區不同的福利損失。美國學者埃莉諾?奧斯特羅姆指出,“我不同意如下看法,即中央政府管理或私人產權是‘避免公用地災難的惟一途徑’”。他認為,“在一定的自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處的情況的結構”。[4]因此,促進地方政府間合作應該成為協調地方政府間利益矛盾、走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。實際上,由于資源稟賦的差異和越來越多的跨區域公共問題的突顯,各地區之間通過互利合作來實現利益最大化的需求也越來越迫切。只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊協商機制,降低交易費用,在一個相對規模較小的組織中,實現集體行動應該是可能的。[5]

二、地方政府合作治理跨區域公共事務的條件

在當代對跨區域公共事務的治理中,各轄區政府為了獲得各種有形無形的資源以實現一定的目標,圍繞制度、政策、公共物品和服務展開了許多惡性競爭,最終導致陷入地方主義的泥沼。各地方政府理性的微觀選擇導致了非理性的宏觀惡果,這類似于“囚徒困境”。兩個犯罪嫌疑人在互相不能溝通的情況下,最終從自身利益最大化出發,選擇對雙方最不利的坦白策略。但是,“囚徒困境”并不是不能化解的。如何避免“囚徒困境”中“非合作博弈”的發生?諾思認為大體有3個條件:第一,博弈的次數。博弈是重復進行的,而非偶發性的或一次性的。第二,博弈的主體。其應具有確定性,博弈參與者以少為佳。第三,博弈參與者應超越個人“經濟人”理性來考慮相對于不合作的機會成本問題,克服短視和狹隘,做到“知己知彼”,努力發現存在于相互依賴關系中的利益均衡點。[6]此外,“囚徒困境”的產生是由于警方將二人置于信息相互隔絕的狀態,如果二人能夠實現良好的信息溝通,這種困境也可以避免。

通過對“囚徒困境”化解條件的分析,我們認為,通過一定的制度設計,地方政府對跨區域公共事務的合作治理是可以實現的。首先,博弈的次數是動態重復的,地方政府合作治理跨區域公共事務是重復進行的,而非偶發性或一次性的。雙方會考慮不合作決策所帶來的高額代價和成本,任何“舍我其誰”、“損人利己”的做法都是不切實際的。其次,地緣位置上的確定性決定了博弈的主體是確定的,這也方便了各地方政府之間良好的交流與溝通,作到“知己知彼”。最后,各地方資源稟賦的差異,大量跨區域公共事務的出現,客觀上迫使地方政府在更為寬廣的視野下思考這一問題,這使得協商與合作成為各地方政府集體行動的內在邏輯。

三、合作治理跨區域公共事務的制度設計

(一)構建合作治理的動力激勵機制

地方政府利益及其所代表地方利益的存在是不爭的事實,也是地方政府合作的核心問題。美國經濟學家布坎南認為,公共決策并不存在“根據公共利益進行選擇”的過程,而是集團或組成集團的個體間相互討價還價、妥協與調和的過程。公共利益的最優化應該是“契約”的結果,而不是“選擇”的結果。要想實現地方政府的合作治理,就要在利益共享的基礎上設計一種動力激勵機制,使各地方政府有充分的合作動力。

由于跨區域事務的特性以及地方政府理性“經濟人”的角色,決定了建立這樣一種激勵機制并非易事。首先,需要各地方政府充分認識到跨區域事務合作解決對各自發展的必要性及重要性。其次,建立一種公共決策程序,使各地方利益偏好得以表達,沒有一個公正決策程序的介入,地區將沒有足夠的激勵說出自己對跨區域公共事務的真實評價,將會隱瞞自己的偏好,從而盡量減少成本。再次,必須根據“收益原則”和“能力原則”,就跨區域合作治理的資源投入比例和成果分配比例進行磋商,公平合理地劃分各地方政府在跨區域公共事務合作治理中的義務與權利。設計經費分擔和合作收益的相關規則,使各方在合作中的成本收益對等。最后,各方在平等、互利、協作的前提下,本著互惠互利的原則商議利益補償問題,建立一種利益共享與利益補償機制。通過一系列的制度設計,使得各地方政府能夠取得合作收益,這樣才能為跨區域合作提供充足動力,使合作達成并持續下去。

(二)構建合作治理的信息溝通機制

溝通是信息傳遞的載體。為了降低地方政府跨區域合作治理中的信息溝通不暢問題,應建立并完善相關的溝通制度。首先,制定跨區域合作治理的規范性文件及政策,這些規范性文件和政策為地方政府實現信息共享提供了“軟平臺”,從而減少了信息的不對稱狀態。其次,確保跨區域合作治理組織的權威性。地方政府不僅應設立專門的跨區域合作治理組織,而且要在人、財、物、制度等資源上給予支持,使其被其他地方政府重視,從而保證跨區域合作治理信息在地方政府間暢通交換。這提供了減少跨區域合作信息溝通不暢的“硬平臺”。[7]最后,建立信息公開制度。一方面,建立跨區域合作治理信息通報制度;另一方面,構建專門的跨區域合作治理信息平臺,比如電子政務,使大家共享相關信息,從而走出“信息孤島”。

(三)構建合作治理的監督約束機制

為了防止合作中的機會主義,保障區域合作的健康發展,需要建立區域合作的監督約束機制。這一機制主要包括:各方在合作中應遵守的規則;違規行為的認定;違規后應承擔的責任。只有對合作中的非規范行為做出懲罰性的制度設計,對違反“游戲規則”的機會主義者予以充分的懲罰,才能使違規者望而生畏。

以上3種機制在保障我國地方政府合作治理跨區域公共事務長期有效運行過程中,是相輔相成,缺一不可。任何一種組織活動,如果缺乏足夠的動力激勵,那么這種活動無異于無源之水;如果只有利益驅使的逐利行為,而沒有必要的監督約束和利益共享,即使進行再充分的信息溝通,這種合作也必然會陷入集體行動的博弈慘局。只有通過以上三種機制的構建,才能使各方在制度化信任的基礎上長期合作,并取得合作收益。(責任編輯:方涵)

參考文獻:

[1] 金太軍、沈承誠.區域公共管理制度創新困境的內在機理探究[J].中國行政管理,2007,(03).

[2] 陳瑞蓮、蔡立輝.珠江三角洲公共管理模式研究[M].北京:中國社會科學出版社,2004:60.

[3] 劉亞平、顏昌武.區域公共事務的治理邏輯:以清水江治理為例[J].中山大學學報(哲社版),2006,(04).

[4] [美]V?奧斯特羅姆等.制度分析與發展的反思――問題與抉擇[M].北京:商務印書館,1996:89.

[5] [美]曼庫爾?奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁等譯,上海:上海三聯書店,1996:71.

篇6

一、充分認識發展生態養殖業的重要性和緊迫性

近年來，規模畜禽和水產養殖業快速發展，在滿足城鄉居民消費需求、增加農民收入的同時，大量畜禽糞便、養殖污水的排放，給生態環境建設帶來了巨大壓力。大力發展生態養殖業，是克服土地等生產要素制約，加快轉變發展方式，提高畜牧業和水產養殖業發展質量和效益的必然選擇；是提高畜禽產品、水產品品質，保障城鄉居民消費安全，提高農產品市場競爭力的有效途徑；是促進畜牧業、水產養殖業與種植業、農村生態建設協調發展，有效保護資源環境，推進生態市建設的迫切需要。各級黨委政府要充分認識發展生態養殖業的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，落實措施，加快推進畜牧業和水產養殖業又好又快發展。

二、科學確定畜牧、水產生態養殖業的發展目標

發展畜牧、水產生態養殖業的總體思路是：以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，遵循生態經濟學原理，優化畜牧、水產業區域布局和產業結構，轉變畜牧、水產業發展方式，依靠科技進步、創新發展模式、加強科學管理，發展適度規模畜牧、水產生態養殖，著力構建種養結合、資源循環、養殖健康、節約高效的現代生態畜牧、水產業生產體系，全面提升農業綜合生產能力和畜禽、水產品的供給能力，促進農業增效、農民增收和生態環保，為加快建設社會主義新農村，推進生態**建設作出新的貢獻。

工作目標是：在2008年完成存欄100頭以上生豬規模養殖場污染治理工作的基礎上，擴大畜禽治理種類和范圍，把水禽、蛋禽、肉雞和湖羊規模養殖場列入治理計劃。2010年前完成存欄50頭以上生豬、4000羽以上水禽養殖場排泄物治理任務,抓好規模化溫室龜鱉養殖場污水達標排放的試點工作。2012年前完成存欄1萬羽以上蛋禽、2萬羽以上肉禽養殖場排泄物治理任務，對存欄500頭以上規模養羊場開展雨污分流及污水集中發酵處理工作。完成禁養區內規模畜禽養殖場的搬遷，創建25個省級現代化規模養殖示范場和畜牧生態養殖示范小區，95%以上規模養殖場實現農牧結合、排泄物資源化利用和污染零排放，散養戶養殖污染得到有效治理利用；完成羅氏沼蝦育苗場和集中連片5萬平方米以上溫室龜鱉養殖小區污水處理重復使用設施建設，水產養殖污水排放得到有效控制，農村生態環境明顯改善；畜產品、水產品綜合生產能力顯著提升，產品質量明顯提高，市場競爭力顯著增強，生態養殖業產值（包括蠶桑）占農業總產值的比重達到56%以上。

三、優化畜牧、水產養殖業布局和產業結構

（一）不斷優化畜牧、水產業布局。根據太湖流域水環境綜合治理和生態市建設的目標要求，對“十一五”畜牧業和水產養殖業發展規劃作進一步修改和完善，按照生態環保的理念，進一步細化禁養區、限養區、養殖區的區域劃分和界限，并以此為依據，對畜禽、水產業進行合理布局。生豬生產要“發展規模養殖、控制養殖規模”，東部平原養殖區要控制養殖總量，重點向西部山區半山區養殖區發展，保持生豬產業穩步發展。要加快發展湖羊、獺兔產業，大力發展優質特種家禽等，優化畜牧業結構，限制重污染畜種的發展；水產養殖業，要控制溫室龜鱉、羅氏沼蝦育苗、開放性水域網箱及珍珠養殖等重污染產業的發展，大力發展特種水產生態化養殖。著力培育20個畜牧、水產業強鄉（鎮）和一批畜牧、水產業強村，建成一批優質高產高效畜禽、水產品生產基地。

（二）合理安排畜禽養殖用地。要統籌規劃，優先安排生態畜牧業用地，在適宜發展畜牧產業的地方，各級政府要做好規劃并預留畜牧業發展用地。根據農牧結合、節約用地的原則，應堅持鼓勵利用廢棄地和荒山荒坡等未利用土地。將規模生態養殖場（小區）用地列入鄉（鎮）土地利用總體規劃和經濟社會發展規劃。對列入禁養區內限期搬遷的養殖場，各級政府要落實新的場址。

（三）積極發展生態規模養殖。要加快轉變養殖方式，規范養殖行為，加強生態環境保護，大力發展農業循環經濟，積極探索和推廣各種生態養殖模式。要大力支持規模生態養殖場和生態養殖小區建設。對小規模養殖密集區，要加快向生態養殖小區發展。生態規模養殖場（小區）建設要科學選址，合理布局，完善設施，生態高效，符合生態環境功能區規劃和環境保護要求，嚴格實行人畜分離，村莊與畜牧場分開。要大力發展農牧結合生態循環型畜牧業發展新模式，對畜禽糞便超過周邊承載量的規模養殖場和養殖小區，要盡量在異地配套相應承載利用能力的種植業基地，推動畜禽排泄物異地資源化利用。要大力發展生態水產養殖，加快老魚塘改造、建設標準魚塘的步伐，大力發展?；~塘、果基魚塘、菜基魚塘等種養模式，著力改善水產養殖的生態環境。要大力推廣水質綜合控制技術、多種輪養模式和多品種、多食性、多層次的立體混養模式，不斷拓展養殖空間，提高資源利用率、污染消納力和經濟效益。

四、加強對畜牧、水產養殖業的科學管理

（一）加快推進養殖業排泄物治理。按照資源化、無害化、減量化要求，制定規模畜禽養殖場和水產溫室養殖場治理計劃，大力推廣雨污分流、干濕分離、生物凈化和循環利用等多種治污形式，落實治理措施，分期分批推進治理。對在禁養區范圍內的養殖場，要制定搬遷或關閉的計劃，限期完成搬遷或關閉，努力實現規模養殖場零排放，切實保護生態環境。

（二）實行養殖準入制度。堅持總量控制，農牧結合，種養平衡原則，對新建、擴建、改建的規模畜禽養殖場和水產苗種場、龜鱉溫室養殖場等，應按照動物防疫、水產種苗管理、環境保護、土地管理等相關法律法規規定實施養殖準入制度。由建場者提出辦場申請，當地鄉鎮政府同意，縣區農業部門進行養殖環境條件審核，報縣區經濟主管部門備案，憑備案通知書委托有資質的環評單位編制環境影響評價文件，報環保部門審批，經環保部門許可后，方可建設。工程竣工后，應向農業、環保部門申領《動物防疫合格證》、《水產種苗生產許可證》、《排污許可證》等，方可投入生產。需要辦理工商登記的，申請人憑《動物防疫合格證》、《水產種苗生產許可證》和項目環評文件批復，辦理登記注冊手續。嚴禁占用基本農田新建羅氏沼蝦育苗場和溫室龜鱉養殖場；禁止在開放性水域新發展珍珠養殖，對已經養殖的要嚴格控制施肥投餌數量，并逐步退出養殖。

（三）實施排污許可證制度。對2008年底以后新建的規模養殖場實行污物排放許可證制度，新建的規模畜禽養殖場和水產溫室養殖場在依法取得排污許可證后方可排放污物，排放的污物不得超過國家或地方規定的畜禽和水產養殖業污物排放標準。對2008年底前建造的規模養殖場，根據治理計劃和要求，逐步實行排污許可證制度。

（四）大力推行標準化生產。畜禽、水產規模養殖場，要按照國家頒布的無公害畜產品與水產品養殖技術規程、標準和要求進行科學飼養，提高畜禽、水產養殖的生產水平和經濟效益。加強對規模養殖場的監督指導，實施畜禽、水產養殖檔案和畜禽免疫標識制度，逐步建立畜禽、水產品從產地環境、投入品、飼養管理過程到市場銷售的全程監控體系和質量可追溯體系，確保畜禽、水產品的質量安全。

（五）加強動物及其產品檢疫檢驗工作。依法開展畜禽的產地檢疫、屠宰檢疫和畜產品質量檢驗工作,理順檢疫檢驗體系,明確檢疫檢驗責任，健全管理制度,嚴格按照檢疫檢驗程序規范操作。

（六）加強病死畜禽的無害化處理。建立病死畜禽無害化處理制度。按照政府主導、市場運作原則，加快病死畜禽收集和無害化處理中心建設，建立病死畜禽收集網絡，對病死畜禽實行統一收集、集中處理，堅決防止亂丟亂棄現象，切實保護周邊環境。到2010年基本實現市本級病死動物集中無害化處理,2012年實現全市主要畜禽養殖場和畜禽產品交易市場病死動物集中無害化處理目標。要建立業主為主、政府補助、社會支持的資金籌措機制，保障病死畜禽收集處理工作的順利進行。

五、落實畜牧、水產生態養殖業保障措施

（一）加強責任體系建設。縣、區人民政府要將畜禽、水產業發展及資源環境保護納入國民經濟與社會發展規劃，制訂相應的計劃和整治方案，促進畜牧、水產業的持續健康發展。鄉（鎮）人民政府要做好本轄區內的組織、協調、落實、督促和檢查工作。農業部門要抓好畜牧、水產業發展規劃的修訂和產業結構調整的技術指導，做好畜牧、水產規模養殖場污染治理的考核工作。環保部門要加強畜牧、水產規模養殖場污染治理工作的監督、管理。工商部門負責規模養殖場《工商企業營業執照》的發放。各級政府和部門要相互支持、緊密配合、形成合力，共同推進生態畜牧業和水產養殖業的發展。

（二）加強社會氛圍的營造。要充分利用廣播、電視、報紙、網絡等新聞媒體，大力宣傳發展生態畜牧、水產養殖業的重要意義，宣傳各地發展生態畜牧業和水產養殖業的新模式、新做法、新經驗和先進典型，提高各級干部和廣大農民對發展生態養殖業的重要性、緊迫性認識，形成全社會重視支持發展生態健康養殖業，著力保護生態環境的社會氛圍。

篇7

為了全面貫徹落實科學發展觀，切實保障人民群眾身體健康，促進我市經濟快速、協調和可持續發展，現就加強撫河流域水環境保護和治理工作提出如下意見。

一、充分認識加強撫河流域水環境保護和治理的緊迫性和重要性

撫河是養育贛撫大地人民的“母親河”，是我們的生態之魂、生活之本、生命之源、生存之根。多年來，特別是近年來，我市始終堅持以科學發展觀為統領，認真貫徹環境保護基本國策，緊緊圍繞發展抓環保，大力實施綠色生態*建設，依法強化環境監管，積極推進撫河流域水環境保護和治理工作，取得了明顯成效。全市空氣、飲用水源、撫河地表水等指標都達到國家標準，市城區空氣質量全年保持在二級以上，集中式飲用水水源地水質保持在三類以上，達標率*0%，跨市區界面水質符合國家三類標準。但我們也應看到，撫河流域水環境保護仍面臨嚴峻形勢，主要存在“五小”企業及礦產企業污染嚴重，生活污水直排入河，城鎮垃圾處理亟待加強，農村面源污染問題日漸突出，醫療廢物污染隱患較大等問題，撫河流域水環境保護壓力越來越大。

加強撫河流域水環境保護和治理，是落實科學發展觀、構建和諧社會的重要舉措；是建設資源節約型、環境友好型社會的重要內容；是保障人民群眾身體健康、維護人民群眾長遠利益的必然要求。各地、各部門要從全局和戰略的高度，進一步統一思想，提高認識，切實提高對撫河流域水環境保護和治理工作重要性和緊迫性的認識，把水環境保護和治理工作擺上更加重要和突出的位置，下更大的力氣，做更大的努力，切實保護好*良好的生態環境。

二、加強撫河流域水環境保護和治理的指導思想和主要目標

（一）指導思想。以科學發展觀為指導，牢固樹立“既要金山銀山、更要綠水青山”理念，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，把撫河流域水環境保護與改善生態環境、促進經濟可持續發展、維護人民群眾長遠利益結合起來，突出經濟發展和環境保護并重，切實抓好撫河流域水環境保護和治理工作，為構建生態*、和諧*提供環境安全保障。

（二）主要目標。到20*年，全市干支流監測斷面I-III類水質達到90%以上，市界、縣（區）界出入境斷面水質達到III類；城市飲用水源地水質達標率*0%；城市生活污水集中處理率達到70%；全市主要污染物的排放總量得到有效控制，二氧化硫（S02）排放總量控制在3.21萬噸，化學需氧量（COD）排放總量控制在4.1萬噸；城市生活垃圾無害化處理率達到70%；工業固體廢棄物處置利用率達到90%。

三、大力開展撫河流域水環境綜合治理

（一）嚴厲整治“五小”企業及礦山污染企業。各地、各有關部門要采取強硬措施，關停整頓一批資源消耗大、納稅能力弱、對水體污染甚為嚴重的“五小”企業。經貿部門、中小企業局應對撫河流域各鄉鎮和水源保護區域的“五小”企業，進行全面的清查和整頓，對不符合國家產業政策、產能要求及工藝落后、嚴重污染環境的“五小”企業，協同環保部門限期關閉整改；國土部門應對嚴重污染環境的礦山污染企業實施限期整改，對安全、環境不能達標的企業實行停業整頓，直至吊銷采礦許可證；環保部門要積極指導企業搞好治污工作，對列入省、市政府限期整治名錄的企業要加強督導，督促其盡快達標。

（二）堅決遏制工業污染源頭。一要把好源頭關口。嚴把項目準入關，堅決落實省委、省政府提出的“三個堅決不搞”原則，對不符合環保要求、嚴重污染環境、破壞生態的項目，實行環保一票否決制，園區所有新上項目必須執行環評制度和“三同時”驗收制度，從源頭上控制環境污染和生態破壞。二要強化日常監管。各工業園區和各級環保部門要進一步完善日常監管的各項措施，搞好企業污染源普查，建立污染企業臺賬，加強對企業環評和“三同時”制度的檢查落實。對撫河流域水環境影響較大的醫藥、化工、造紙等企業應納入重點監控對象，督促企業完善治污設施，及時查處企業偷排、超標等違法行為。三要開展重點整治行動。各地、各有關部門要認真開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，對污染治理設施不能穩定運行或超標排污的企業，責令整改、直至關閉，造成惡性環境污染事故的，依法追究法律責任。

（三）加快城鎮污水處理廠及配套管網建設。2009年7月底前，金溪、廣昌、南城、東鄉四縣要建成管網配套的污水處理廠并投入運行；其它縣（區）污水處理設施2009年年底前必須完成并投入運行。要重視雨污分流排水系統建設，抓好地下管網建設和改造，新城區必須建設雨水、污水分流系統，老城區也要通過逐步改造，解決雨污合流問題。要妥善處理好工業污水排放問題，工業園區和企業必須先行處理好工業污水，達標后才能排入城鎮污水處理管網。要合理確定污水處理費的征收標準，加大污水處理費征繳力度。

（四）積極防治農業面源污染。按照《*市20*—2015年農村環境綜合整治規劃》的總體布局，結合社會主義新農村建設，各地各有關部門要因地制宜開展農村污水、垃圾污染治理，控制農業面源污染。環保部門要加強農村飲用水水源地保護、飲用水水源地污染源治理、排污口拆遷、污染水凈化處理等；建設部門要加強對農村污水和垃圾處理的指導，加快農村生活污水處理設施建設力度；農業部門要加強畜禽養殖污染治理，科學劃分規模畜禽養殖區域。對撫河兩側1公里范圍劃為規?；笄萁B區，禁止新建規?；笄蒺B殖場，對現有規模化養殖場限期搬遷或關閉。其它規?；B殖企業要按照要求完善糞污處理設施，實行厭氧處理措施，達到畜禽類污水排放標準，達標排放。各縣（區）要廣泛深入開展環境優美鄉鎮、生態村創建活動，適時啟動農村小康環保行動計劃，大力普及、推廣豬沼果、稻田養魚等生態種養模式和節水農業模式；積極引導有條件的地區推廣發展無公害食品、綠色食品和有機食品為主的生態農業產業；指導農民科學使用農藥、化肥、農用薄膜，防治農村面源污染。

（五）加大城鎮和農村生活垃圾處理力度。各縣（區）要積極拓展籌融資渠道，采取政府主導、市場運作的方式，盡快規劃、啟動縣城垃圾填埋場建設。要完善通風管道、防滲層、衛生防護及滲濾液處理等環保措施，確保垃圾處理無害化。要加強對現有的露天垃圾填埋場的消毒工作，嚴防垃圾滲濾液對水環境造成污染。鼓勵有條件的中心鄉（鎮）建立區域性鄉（鎮）垃圾衛生填埋場，按照“村組收集、鄉（鎮）轉運、縣（區）處理”模式，對垃圾進行集中填埋處理；制定鄉（鎮）和行政村生活垃圾處置管理制度，指導鄉鎮因地制宜進行垃圾處理。

（六）切實加強醫療廢物處置。各地各有關部門要進一步加強宣傳力度，增強公眾的健康環保意識，為醫療廢物集中處置營造良好的社會氛圍。衛生部門要加強醫療廢物處置的管理，要對本行政區域內醫療廢物的收集、運輸、貯存、處置以及監督管理等活動進行規范。物價部門要盡快制定無固定病床的醫療機構廢物集中處置收費標準，擴大醫療廢物收集范圍，將所有鄉鎮醫療機構和社區醫療服務站、個體診所全部納入集中處置范圍。要加大監管力度，對不按照環境保護、衛生行政主管部門規定，擅自偷排醫療廢液、廢物的醫療機構，將按有規定嚴厲懲處。

四、建立完善撫河流域水環境保護和治理的長效機制

（一）嚴格落實領導責任制。為加強撫河流域水環境保護和治理工作，市政府成立撫河流域水環境保護和治理工作領導小組，組長由市政府主要領導擔任，成員由各縣（區）政府和市直有關部門主要負責同志組成。各縣（區）、鄉（鎮）政府主要領導和有關部門主要負責人是本行政區域和本部門水環境保護和治理的第一責任人，分管領導是具體責任人。各級政府要加強對水環境保護和治理工作的督促檢查，做到責任、措施和投入“三到位”，并每年向人大、政協或有關監督部門報告或通報水環境保護和治理工作。要建立健全水環境保護和治理的目標管理考核制度，把水環境保護和治理工作考核結果作為領導干部政績考核、選拔任用和獎懲的重要依據之一。因上游排污對下游造成污染事故的，上游有關縣（區）政府要承擔賠付補償責任，并依法追究相關單位和人員的責任。

（二）加強規劃引導和調控。堅持規劃先行，制定完善撫河流域源頭、風景名勝區、生態功能區及自然保護區等生態敏感重點區域的控制性規劃，未制定規劃的不得盲目開發建設。各地制定規劃編制要突出保護優先和統一協調，充分考慮生態環境容量和資源承載能力，體現塑造地域特色要求、自然性和原生態要求、歷史文化保護要求，科學劃定建設區、限建區、禁建區，制定相應的區域開發和環保政策。對有一定環境容量、資源較為豐富、發展潛力較大的地區，實行優先開發；對生物多樣區、土壤侵蝕防治區和具有特殊保護價值的地區，實行限制開發，逐步恢復生態平衡；對自然保護區和具有特殊保護價值的地區，實行禁止開發。發展改革部門要會同有關部門于2009年12月底前，完成各類功能區劃工作，并作為今后建設項目核準和環評審批的參考依據。

（三）建立和完善環境保護情況報告和預測預警制度。各地各相關部門要依法加強環境監管，建立健全環境保護情況報告制度和預測預警制度，積極推進撫河流域水環境保護和治理工作。環保部門要制定完善環境保護應急預案，加大日常巡查力度，對涉及撫河流域水環境污染的情況，要及時報告，認真處置，依法查處。

（四）健全水環境保護和治理的協調機制。各地各部門要建立撫河流域水環境保護和治理的綜合決策機制，加強協調，密切協作，形成合力。環保部門要積極作好水環境保護和治理工作的統一監督管理，主動加強與有關部門的溝通協調，嚴格把好項目環評和環保“三同時”驗收關；經濟綜合和有關主管部門要制定有利于水環境保護的財政、稅收、金融、科技等有關政策；發改、國土、建設、房管、工商等有關部門要依法在各自的職責范圍內對環境污染防治實施監督管理；宣傳教育部門要積極開展撫河流域水環境保護宣傳教育，普及環保知識。

（五）加大水環境保護和治理的監管力度。對沒有完成淘汰落后產能任務的地區，對超過總量指標排污、重點治理項目未達到目標責任要求的地區，對環境違法現象突出的地區，全部實行項目“區域限批”。對在限期內不能達標排放的企業，一律停產整頓。對長期超標排污的，私設暗管偷排偷放、污染直排的、存在重大污染隱患的企業，一律停產整治。對建設項目未批先建、未經驗收擅自投產的，一律停產停建。對環境違法行為，監察部門要根據有關規定，進行嚴厲查處，并依法依規追究有關單位、企業和相關人員的責任；對于依法取締和關停的非法排污企業，工商部門應責令限期辦理注銷登記或變更登記，逾期不辦相關登記的，依相關登記法規進行查處，供電、供水部門要嚴格執行政府下達的停電、停水通知，做到有令必行、有禁必止。

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1、財政支持生態文明建設理論基礎:公共產品理論

生態文明研究較為廣泛，在內涵界定上還存在一些歧義。綜觀所有學者觀點，有代表性的主要有四種:第一種觀點認為生態文明包含人們用來維護生態環境的相關制度、文化、法律意識等，以此來維護生態平衡，實現可持續發展。第二種觀點認為生態文明是系統化的文明構成形態，這是表現人類多樣機能的綜合體，以一種多元化的系統體現出來。第三種觀點認為生態文明相對于以前的文明形態而言是一種新型文明形態，通常與自然生態融合一體的文明，表現為較高的物質生產與精神生產階段。第四種觀點認為自然與文明的關系是從崇拜自然的原始文明到依賴自然的農業文明和征服自然的工業文明，正在轉化為效法自然的生態文明。就這些觀點而言，生態文明其實就是體現人與自然相互和諧的物質與精神積累的成果，其通常由生態物質、生態化技術以及生態化精神累計而成。生態環境變化與生態資源資本化的特征決定生態文明的特性:第一是生態文明難以界定與計量。第二是生態文明的相關建設成效與整個人類生產、生活息息相關，同時其消費表現出強烈的排他性特征。第三是生態文明建設效益具有較強的外溢性與滯后性。生態文明這三大特點正是公共產品的典型特性。外部性是公共產品的特性，從而使得生態環境保護中出現“搭便車”現象，導致生態環境投入資金不足，投資主體缺位現象時有出現。生態文明建設出現市場失靈時，必然會擠壓社會資本投資，這樣導致的最終結果就是出現生態產品供給不足。政府的適當介入是解決市場失靈的有效方式之一，而財政支持政策是最為主要的調控手段。

2、財政支持生態文明建設實踐基礎:現實依據

生態環境惡化是全球性的緊迫問題，同時也是困擾我國經濟社會發展的關鍵性問題。盡管我國在改革開放以來經濟發展取得長足進展，但生態環境污染代價卻非常嚴重。據相關資料顯示，我國經濟增長至少有二成是依靠生態資源與環境“透支”獲得;同時國家環?？偩忠豁椦芯拷Y果也顯示，我國環境污染所帶來的經濟損失占該年GDP的10%左右。這些數據充分顯示出我國生態環境的狀況，實施財政支持成為一種必不可少的條件。我國逐漸認識與關注生態環境的保護，生態環境投入量逐漸增加。統計資料顯示，生態環境投資在“七五”期間占GDP的比例為0.7%、“八五”期間占GDP的比例為0.8%、“十五”期間占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例長期低下，與發達國家的生態資本投資比例1.5%－2%的水平還存在較大差距。我國在經濟總量上已經成為世界第二大經濟體，2012年GDP總量為51.93萬億元、外匯總量達到3.5萬億美元左右、財政收入達到11.72萬億元，這些數據充分顯示我國有能力也有足夠財政空間來加強生態環境保護的投資。

二、財政支持生態文明建設的成效與困境

1、財政支持生態文明建設的成效

1998年至2007年在生態環境保護與恢復建設中的實際投資就已經達到2700億元(見表1)。統計資料顯示，1950－1999年50年間，國家在草原生態建設上的投入僅為21億元;2000年以來，雖然加大了投入力度，投入總計約100億元，大體相當于前50年投資總額的5倍，平均達25元/hm2;同時，國家林業投入達1100多億元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生態環境投資增加，對于改善生態環境起到非常大的作用。1998年至2008年間，造林面積增加40093.29千公頃、增加林地面積3.64億畝，森林覆蓋率增加近2個百分點。生態環境保護性投資對于促進我國森林面積增長以及森林覆蓋率的提升作用很大。在草原生態建設方面增長成效顯著，統計顯示2001年至2007年間，退牧還草面積達到17005.33千公頃，禁牧休牧草原超過13億畝。在濕地保護方面，主要是利用退田還湖等方式來實現，截至2006年底，已經建立濕地保護區域473處，面積高達4346萬公頃。水土流失治理也是生態保護一個非常重要的方面，“十五”期間僅水土流失治理經費達到122.6億元，經過治理達到較好效果。2007年我國水土流失治理面積達到99.87萬平方米，較1998年，已經增加了24.85萬平方米。生態建設進展較好，截至2012年底，全國共有各級自然保護區2669個，總面積達到14979萬公頃;國家自然保護區為363個，面積高達9415萬公頃。

2、財政支持生態文明建設的困境

生態文明建設是一個長期過程，其整體實現需要財政支持，但由于不同影響因素的作用，導致生態文明建設陷入“囚徒困境”中，具體體現如下:(1)生態環境保護投入需求不斷增加，這已超出國家現有的資金投入能力當前投入需求壓力主要體現的因素在于:一是當前我們國家環境污染嚴重，環境治理的難度也逐漸增強。僅僅以過往簡單技術來治理環境問題已經越來越難達到效果，這就需要環境治理技術創新與推廣，新技術研發與推廣則需要大量資金，這樣就促成污染治理投入資金不斷增加，從而導致環境治理的成本不斷增大。二是生態環境污染的性質已經發生很大變化，呈現出新的特征。當前生態環境污染已經呈現出區域性、流域性等新特征，這已經逐漸成為整個社會發展的新矛盾，而生態環境污染治理問題則需要更多生態環境投資資金。三是由于歷史發展原因造成生態環境投資“欠賬”過多。一直以來，我國生態環境方面的投資整體水平比較低，遠遠低于維持生態系統平衡的水平。就國外開展環境治理的主要經驗可以知道，只有當我們在生態環境治理上的投資達到GDP的2%時，整個生態環境惡化趨勢才能得到有效的控制，而過往我國在生態環境投入方面的水平還遠未能達到這一最低要求，這樣就造成生態環境治理的包袱越來越重。同時，隨著經濟社會的發展，人們生活水平的提高，整個民眾對生態環境改善的期望與需求也逐漸提高，這也為生態環境投資增加壓力。(2)生態環境投入渠道比較單一，主要還是以政府投入為主雖然我國在生態環境投入方面逐年遞增，但是相比于日益嚴重的生態環境局面以及由此所產生的巨額環保資金缺口，往往就會促使生態環境投入力不從心。在目前管理體制下，容易擠壓其他生態環境投入資金渠道，這樣就導致一部分投入渠道萎縮，而另外一部分投入渠道就顯得名存實亡，這樣就很難充分發揮應有的作用。尤其對于那些跨區域、流域性的大規模環境綜合治理項目，在資金的籌措和調度上都面臨極其嚴峻的挑戰。資金問題已經普遍成為環境治理的主要瓶頸。(3)生態環境投入管理方式還比較落后，未能適應市場而創新管理方式由于生態環境產品的公共產品特性，使得生態環境投入主要還是以政府投入為主，這使我國生態環境投入變成一個國家性壟斷行業，使一些社會資金介入生態環境投入領域非常困難。同時也缺乏一套非常嚴格、具有規范性的、缺乏具體可操作性的管理模式。發達資本主義國家的環境治理經驗表明，僅僅依靠國家財政資金是難以有效遏制環境惡化的，也難以與當前國家的經濟和社會現狀相匹配。因此，如要在一定時間內控制生態環境惡化的勢頭，就需要改革行政管理機制，按照市場經濟的要求實行對外開放，將生態環境投入領域逐漸向社會開放，以便吸收社會資本的介入。

三、財政支持生態文明建設的優化路徑

生態文明建設是一個漫長而艱巨的過程，生態文明的維護需要大量資金的扶持與維護，這些都離不開財政支持。當前的財政投入資金盡管逐年增加，但是投資效率較低、投資環境惡化、投資監管失位比較嚴重，這就需要不斷創新財政支持生態文明建設的機制與思路，優化生態文明建設的多元路徑。

1、構建區域差異性財政支持政策

由于經濟社會發展的不平衡，會導致生態環境污染與生態環境保護呈現區域差異性。這些差異性形成具有很強的歷史原因，對于生態文明建設的主要責任方而言，需要關注區域差異性的特性。生態文明建設的財政支持政策的制定，則需要充分考慮到區域差異性，從而形成區域差異性的策略。例如，東部地區經濟較為發達、在生態環境保護方面的意識較強、市場完善化程度要高些，這就需要在財政支持生態文明建設時要注意適當引入社會資本進入，優化投資結構，以便降低財政支持壓力;對于西部地區而言，經濟狀況較差，市場化程度較差，市民生態環境保護意識不足，這些都會影響生態投資渠道與需求。因此，構建一個區域差異性財政支持體系，尊重區域發展的差異性，以科學發展觀的態度統領生態文明建設顯得尤為重要。

2、建立生態環境財政投入穩定增長機制

生態環境投入在目前階段還是以政府投入為主，這就需要提高政府財政資金的投入比例。由于歷史欠賬、經濟發展差異性以及民眾生態意識等方面的因素導致我國財政生態投資比例較低，遠遠不能滿足當前生態環境保護要求。發達國家的經驗表明，生態投資需要占到GDP的2%左右，而我國還不到1.5%，這說明我國財政投入還有很大的進步空間。因而構建財政投入增長的長效機制就顯得尤為重要。在此，可以借鑒農業財政支出的具體做法，利用《環境保護法》在法律上規定財政生態環境投入資金比例，將其控制在2%－3%之間。與此同時，還需要強化各級政府的監管部門要加強對生態環境投入方面的監督力度，對不能完成的各級部門的主要負責人采用問責制度，真正將制度落實到實處。

3、構建財政支持生態文明建設績效評價指標體系

財政對生態環境投入較低，究其深層次的原因在于政府部門政績考核體系的問題，環境保護在政績考核中地位不突出，甚至未能納入考核體系。強化財政支持生態文明建設，需要重新考慮生態環境納入官員政績考核體系中，同時需要突出其權重。構建財政支持生態文明建設績效評價指標體系，更能清楚地了解到各級政府實際支持生態文明建設的力度與成效，避免定性指標的主觀偏見所帶來的不良影響，以量化指標全面及時地反映出各級政府在生態文明建設中的作用與績效。財政支持生態文明建設是一個長期艱苦的過程，在績效指標構建中就需要充分考慮各級政府的實際情況，同時也要考慮到各地區之間的差異性，因而在指標選擇與指標權重的分配上要充分考慮各級政府的實際權益，要具有差異性，以此更加科學地反應出實際問題。

4、優化投入渠道，創新管理機制

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二、目標任務和時間要求（一）防治工業污染1.炒石膏粉廠、小生化廠、小板廠、小瓦盆窯、小淀粉、小造紙、小電鍍等土（?。┢髽I，必須于**年年底全部關停、拆除。今后發現一處拆除一處，嚴防死灰復燃。2.全區34家耐火材料廠（名單見附表2），必須于**年3月底前采用煤氣發生爐或梭式窯生產技術進行改造，實現達標排放。3.城市規劃區內、新老206國道兩側、街道辦事處駐地周圍的燃煤企業（名單見附表3），必須實行煤改氣工程，地板磚行業的生產廢水和采用冷煤氣為燃料的企業，必須配套上馬廢水處理設施，不得直排造成對環境的二次污染。達標驗收時間為**年6月底前。4.**年年底前關停取締所有交通干線兩側可視范圍內的石灰窯（名單見附表4），逐步關停取締不在重點區域的石灰窯。5.即日起環保部門不再審批新上石料開采項目。原有分布于主要交通干線兩側的石子廠必須立即停產并拆除設備。不在重點區域的石子廠要在**年6月底前關停拆除。正在建設的要停止建設并拆除設備。6.大力推行新型回轉窯生產技術，逐步淘汰落后的機立窯生產線。今后不得新建、擴建機立窯設備和直徑小于2.5米的小型回轉窯，對現有年產量10萬噸以下水泥機立窯生產線逐步關?；蜣D產。7.繼續鞏固小煉鐵、土煉焦兩小企業的關停成果，未完成拆除任務的街道辦事處年底前完成拆除任務，確保轄區內不發生反彈。8.**年10月底前完成對盛能電廠、華盛電廠脫硫裝置和大氣污染物在線自動監測裝置的安裝調試工作（名單見附表5），確保**年年底前各項污染指標均達標排放。9.其他未被列入關停治理改造的大氣污染企業，必須在**年10月底前采用清潔能源進行治理改造。10.嚴格建設項目審批管理。一切對大氣環境質量有影響的建設項目（包括新建、擴建、技改項目），必須經過環保部門進行環境影響評價，否則任何部門不得審批。對環境造成污染的項目，環保部門有一票否決權。禁止在城區建成區及規劃區內建設煉鋼、煉鐵、電石、水泥等粉塵污染嚴重的項目，進一步削減污染物排放總量。

從**年起，對占城區污染負荷80%以上的排污單位發放排污許可證。責任單位：區經貿局、環保分局、建設局、發展計劃局、監察局、工商分局、司法局、安監局、土地分局（二）防治煤煙污染1.發展和推行集中供熱，凡集中供熱管網所及范圍的生產和采暖單位，原有燃煤鍋爐一律拆除或封存。對要求加入集中供熱的用戶，供熱單位不得無故拖延或拒絕；對未納入熱網規劃區域的，要實行區域聯片工業采暖。責任單位：區建設局、規劃分局、質量技術監督分局、環保分局2.城市建成區內，嚴禁新上蒸發量10噸/時以下民用燃煤鍋爐；所有工業燃煤窯爐和蒸發量1噸/時及以下的燃煤鍋爐、茶水爐、飲食服務大灶等燃煤裝置，**年5月1日前全部取締淘汰。改用天然氣、液化石油氣、電等清潔能源的，要按隸屬關系,到有關主管部門登記備案。對新上直接燃煤的商業性的飲食或浴池等經營性鍋爐、煤爐、大灶，任何部門不得批準或接受備案。對木材加工企業的小鍋爐煙塵污染，采取建立工業園區、實施集中供熱、推廣綠色能源等有效措施進行治理、整頓或關閉。**年底前，所有木材加工企業燃煤鍋爐一律關停取締。責任單位：區環保分局、質量技術監督分局、城市管理行政執法大隊、工商分局3.各煤炭經營單位，不得向城區范圍內供應含硫量大于1%、灰分大于17%的高污染煤炭燃料。責任單位：區環保分局、經貿局、工商分局4.城市建成區內積極推廣使用燃氣、天然氣、液化石油氣、太陽能、電等清潔能源，**年底前清潔能源使用率達到80%以上。責任單位：區建設局、環保分局（三）防治機動車污染1.嚴格按照國家機動車產業政策，停止生產和銷售落后車型，加強出租車和公交車的管理，加快運營車輛更新。嚴格按照國家的政策和標準，做好機動車報廢工作。對超期服役、污染嚴重的機動車，實行強制淘汰。2.推廣燃氣汽車技術，加快燃氣站建設，以公交車和出租車為重點，推廣使用液化石油氣、二甲醚等清潔能源。**年底使用雙燃料的公交車、出租車要達到30%，**年底達到50%，**年底達到90%。責任單位：區交通分局、公安分局、環保分局3.加大機動車尾氣排放的監督管理力度，將機動車尾氣排放監測納入車輛年檢程序。辦理車輛年檢、轉入等手續時，應取得市環保部門核發的《機動車污染物排放許可證》，超標排放尾氣的車輛要安裝尾氣凈化裝置，尾氣超標的機動車輛一律不得通過年檢，不得上路。加強對道路上行駛的機動車尾氣排放情況的監督檢查，每年路檢車輛不能低于當地現有車輛總數的5%。區環保部門要建立機動車排放污染物監督管理動態數據庫，定期向區政府報告全區機動車污染物排放情況。限制摩托車發展，停止對二沖程摩托車掛牌。責任單位：區公安分局、環保分局4.車用汽油必須符合《機動車排放污染防治技術政策》、《車用汽油有害物質控制指標》等要求，銷售單位要按規定添加燃油清凈劑。責任單位：區質量技術監督分局、環保分局（四）防治揚塵、油煙污染1.加強建筑施工現場和物料堆放場的管理。建成區內所有建筑施工現場，必須采取有效措施防止揚塵污染，施工方案中要有防治揚塵措施，施工現場要進行硬化處理，建筑施工垃圾要及時回收清運，物料堆放場四周要設置有效、整潔的防塵隔離圍擋。運輸散流物料的車輛，應采取密閉措施，防止運送過程中發生遺撒泄漏。城區道路堅持灑水清掃，積極開展道路機掃，做到城市垃圾日產日清。責任單位：區建設局、公路局2.提高城市建成區綠化覆蓋率，防止地面揚塵污染。**年基本實現城區地面綠化。城市綠化覆蓋率**年達到30%，**年達到35%，**年達到40%以上。責任單位：區建設局、林業局3.防治飲食業油煙污染?，F有飲食服務場所污染擾民或超過國家規定排放標準的，**年6月底前必須安裝油煙凈化設施，實現達標排放，**年7月1日起，不能達標排放的，責令停業整頓或關閉。新建飲食服務業油煙排放必須達到國家規定的飲食業油煙排放標準。禁止在城區內露天烹調、燒烤食品。

責任單位：區城市管理行政執法大隊、環保分局4.在人口密集的地區禁止焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質。責任單位：區城市管理行政執法大隊

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關鍵詞：西部縣域;甘肅省崇信縣;生態功能區劃

中圖分類號：Q149 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）20-4838-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2014.20.017

Ecological Function Regionalization of the Western Countries in Gansu Province

LI Xiao-ling1，2

（1.College of Civil Engineering， Qinghai University，Xining 810016，China;

2.College of Earth and Environment Sciences， Lanzhou University，Lanzhou 730000，China）

Abstract： Based on the principle of ecological function regionalization， the ecological environment status of Chongxin county and its role in Gansu province and Ping Liang city. Chongxin country was divided into 3 ecological functional regions including the region of coal resources development and vegetation restoration， the region of hill valley agricultural production， the region of tableland ravines of agriculture and forestry production. According to the need of main ecological function and social development of each region， some advices on ecological protection and construction were proposed. It will provide a scientific reference for environmental protection， economic development and ecological function regionalization.

Key words： the west country; Chongxin country; ecological function regionalization

生態功能區劃是根據區域生態環境要素、生態環境敏感性與生態服務功能空間分異規律，將區域劃分成不同生態功能區的過程。其目的是為制定區域生態環境保護與建設規劃、維護區域生態安全以及資源合理利用與工農業生產布局、保育區域生態環境提供科學依據。并為環境管理部門和決策部門提供管理信息與管理手段。

1 研究區概況

中國西部，特別是西北部地區是中國甚至東亞生態環境最為脆弱和敏感的地區，其生態環境條件也最為獨特、復雜，是全國生態環境恢復、建設與保護的重點地區[1]。研究西部地區的生態功能區劃，對于西部生態環境保護和經濟、產業發展具有重要的顯示意義。本文的研究區域是西部甘肅省平涼市的崇信縣。

崇信縣位于甘肅省平涼市東南部，東靠涇川、靈臺兩縣，西與華亭縣接壤，北連崆峒區，南與陜西省隴縣毗鄰。介于東經106°49′-107°13′和北緯35°01′-35°25′，南北長41.5 km，東西寬35 km，國土面積852 km2?？h城距蘭州約420 km，距咸陽國際機場約280 km。寶（雞）中（衛）鐵路通過境內，省道304線涇（川）甘（谷）公路橫貫全境。氣候屬于暖溫帶半干旱大陸性季風氣候，冬春寒冷干燥，夏秋溫熱多雨?？h境內河流、支溝水系發育，河自西向東縱貫全境，黑河、達溪河在縣境內西南部穿境而過。此外崇信縣礦產資源種類較多，尤以煤炭資源最為豐富，現為國家15個重點礦區和100個重點產煤縣之一。2011年，全縣總人口10.25萬人，地區生產總值完成25.64億元。

2 區劃原則

崇信縣生態功能區劃遵循以下原則[2]：發生學原則、區域相關性原則、相似原則和區域共軛原則。根據以上原則，真正實現崇信縣區域經濟社會與人口、資源、環境的協調可持續發展，建成富裕文明和諧生態新崇信。

3 區劃依據

崇信縣生態功能區劃分在甘肅省生態功能區劃的基礎上進行。甘肅省級生態功能區劃實行三級功能分區[3-6]。一級功能區以中國西部生態區劃為基礎，結合甘肅省地貌特點、典型生態系統及生態環境管理的要求進行調整。二級功能區以甘肅省域的主要生態系統類型和生態服務功能類型為依據劃分。三級功能區以生態服務功能重要性、生態環境敏感性及生態系統脅迫狀況等為依據劃分。一級功能區命名主要體現分區的氣候和地貌特征，由地名+地貌特征+生態區構成，地貌類型包括高原、山地、丘陵等，命名時選擇重要或典型者。二級功能區命名體現分區的生態系統結構、過程與典型生態服務功能，由地名+生態系統類型（生態系統服務功能）+生態亞區構成。生態系統類型包括森林、草地、濕地、農業等，命名時選擇典型類型。三級功能區命名要體現分區的生態服務功能重要性、生態環境敏感性或脅迫性的特點，由地名+生態功能特點（或生態環境敏感性特征）+生態功能區構成。生態系統服務功能包括生物多樣性保護、水源涵養、水土保持、景觀保護等，選擇重要或典型服務功能進行命名。依據《甘肅省生態功能區劃》，甘肅省劃分為9個生態區、20個生態亞區、67個生態功能區。

4 區劃方法

規劃采用定性分析與定量分析相結合的方法進行生態功能區劃分。在甘肅省生態功能區劃的背景下，結合崇信縣地貌圖、植被圖、土地利用規劃圖、水資源分布圖等圖件，經過定性分析，在滿足自然生態環境一致的條件下，按照求大同存小異、空間上連續的原則，同時考慮到崇信縣社會經濟發展政策的需求，對初步方案進行修訂，在自然區劃和生態服務功能分區的基礎上，開展生態功能區劃，確定最終方案。

5 區劃方案

5.1 生態功能區劃方案

根據《甘肅省生態功能區劃》，崇信縣被劃入黃土高原農業生態區（Ⅷ）的寧南-隴東黃土丘陵農業生態亞區（Ⅷ-2）和六盤山落葉闊葉林灌叢生態亞區（Ⅷ-5），包括涇河谷地城鎮與灌溉農業區（Ⅷ-2-7）、黃土殘塬旱作農業強烈水土流失生態功能區（Ⅷ-2-8）以及六盤山、關山森林水源涵養生態功能區（Ⅷ-5-5）和華亭農業生態功能區（Ⅷ-5-6）等4個生態功能區。

根據甘肅省生態功能區的劃分，依據生態功能區劃的基本原則，考慮崇信縣的生態環境要素、生態環境敏感性與生態服務功能空間分異規律，結合崇信縣社會經濟發展的實際條件，將其劃分為以下三個生態功能區。

1）煤炭資源開發與植被恢復功能區。本區包括新窯鎮和五舉農場，總面積243.76 km2，占全縣總面積的28.7%。本區山巒起伏，溝壑縱橫，地勢高低不平，天然次生林茂密，主要在唐帽山一帶，還有天然草場分布;煤炭資源十分豐富，有新柏、五舉等煤礦，是崇信縣煤炭蘊藏集中區域，采礦活動導致的塌陷、裂縫、沉降等地質現象突出，植被及土壤破壞嚴重。

2）丘陵河谷農業生產功能區。本區包括柏樹鄉、錦屏鎮、黃寨鄉的全部，面積423.4 km2，占全縣總面積的49.86%。本區地勢由西向東傾斜，坡度不到5°，屬丘陵溝壑和狹窄河谷川區，土壤大部分為黃壤土、黃綿土經過長期耕作變為黑壚土，土地平整，土層深厚，河由西向東縱貫全區，水資源較豐富，灌溉條件好，加之光能資源豐富，熱量充足，農業技術水平和機械化程度較高，適合多種農作物生長，農業發達。

3）殘塬溝壑農林生產功能區。本區包括木林鄉、黃花鄉的全部，面積182.09 km2，占全縣總面積的21.44%。本區地勢由北向南傾斜，坡度4°～5°，海拔1 450～1 480 m，溝壑多、塬面窄小、山陡低洼，水土流失嚴重。本區林木稀少，燃料主要靠農作物秸稈，生態系統比較脆弱。

5.2 生態功能區的生態敏感性、生態服務功能重要性評價與主導功能定位

生態環境敏感性是指生態系統對人類活動反應的敏感程度，用來反映產生生態失衡與生態環境問題的可能性大小。根據崇信縣的實際情況，主要對由外力造成的土壤侵蝕、物質的遷移及生物的棲息繁衍和物種流動等生態過程敏感性進行評價（表1）。

生態服務功能是指生態系統及其生態過程所形成的有利于人類生存與發展的生態環境條件與效用，主要包括生物多樣性維持、水源涵養、水土保持、沙漠化控制等方面（表2）。本規劃對各個生態功能區的生態服務功能重要性評價和生態功能定位（表3）。

5.3 各生態功能區生態保護與建設方向

1）煤炭資源開發與植被恢復功能區。維護并進一步提高森林覆蓋率和森林質量，加強水源涵養能力和保持土壤能力;加大礦區生態恢復與治理力度;嚴格化肥農藥的施用，推行生態農業生產，防止面源污染，重點保護水源地水質。

2）丘陵河谷農業生產功能區。加強資源、環境的管理和基礎設施的建設，限制建設用地的無序過快增長，維護良好的城鎮生態環境;加強基本農田建設，保護耕地和農田，防止農田破壞和污染危害，大力發展旱作農業和節水灌溉農業;積極發展南北兩山的水土保持林，退耕還林還草，封山育林，封坡育草，修梯田，控制水土流失;為防止河流的側蝕作用破壞耕地，要改造河道、修直河床、筑防洪堤并沿堤大量植樹;加強農村畜禽養殖污染、生活垃圾污染治理和地膜回收，控制化肥、農藥施用量，增加有機肥施用量，改善農村生態環境質量。

3）殘塬溝壑農林生產功能區。本區塬面長期受水土侵蝕，溝谷切割，形成殘塬，塬邊坡地水土流失強烈，土壤貧瘠，是水土流失治理的重點地帶。要平整土地、填平小溝淺溝、黃土溶溝和盲溝，特別要重視塬邊和塬側溝谷的治理，應沿塬邊修筑圍墻和植樹造林，以防塬上水土下塬，并能固結塬邊的土體坍塌。大力發展灌木林和人工草地，控制土壤侵蝕。

6 區域經濟發展與生態功能區劃的關系

生態建設和環境保護是崇信縣“經濟-社會-生態”可持續發展和提高人民生活水平的重要內容，崇信縣域經濟的發展，包括工農業生產布局、資源開發利用必須與生態功能區的生態保護與建設方向相一致。

煤炭資源開發與植被恢復功能區以煤炭資源開發和利用為主導產業，依托天然草場，農村經濟以草畜產業為支柱產業。

丘陵河谷農業生產功能區寬闊平坦，土地肥沃，灌溉條件便利，適宜耕作，是崇信縣農業生產的精華地帶。工業、蔬菜、林果和商貿是其大力發展的支柱產業。

殘塬溝壑農林生產功能區經濟以農業為主，種植業、草畜產業和林果產業是其大力發展的主導產業。

參考文獻：

[1] 張清宇，秦玉才，田偉利，等.西部地區生態文明指標體系研究[M].杭州：浙江大學出版社，2011.

[2] 傅伯杰，劉國華，陳利頂，等.中國生態區劃方案[J].生態學報，2001，21（1）：1-6.

[3] 賈良清，歐陽志云，趙同謙，等.安徽省生態功能區劃研究[J].生態學報，2005，25（2）：254-260.

[4] 俞 潔，邵衛偉，于海燕，等.浙江省生態功能區劃研究[J].環境污染與防治，2006，28（8）：620-623.