銀行業監管的原則范文

導語：如何才能寫好一篇銀行業監管的原則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2007年的金融海嘯以及由此引發的經濟危機源于投資銀行、商業銀行的金融衍生品過度投機 產生的泡沫,在對投資銀行和商業銀行過度投機一片譴責的同時,也夾雜著人們對金融 監管部門監管方式的質疑。本文通過介紹國外流行的監管方式,即規則導向監管和原則導向 監管兩大金融監管取向,比較各自的特點和適用范圍,從而為我國的商業銀行監管提供借鑒 意義。筆者認為,我國商業銀行的監管工作,有必要借鑒他們的先進經驗,將兩種監管導向 靈活地結合在一起,提高監管水平,推動商業銀行的穩健經營和創新。

一、規則導向監管

(一)規則導向監管

規則導向監管是指銀行監管機構在監管商業銀行運行時,頒布一系列的法律法規,規定銀行 在市場準入、業務經營、公司治理等方面必須滿足的標準,以及開展業務時必須符合的程序 ,從而確保銀行能夠穩健運營的一種監管制度安排。其特點是要求金融系統建立起全面、標 準化的法規體系,運用這一體系規范銀行的種種經營行為。[1]這種監管取向多適 用于成立時間不長、公司治理不完善、業務經營不夠規范的商業銀行。

(二)美國的規則導向監管體制

美國是以法制化著稱的國家,尊重法律、處處依靠法律是美國民族的特點之一,因而其管理 制度常被學者稱為“規范管理”的典范。這一風格也延續到銀行監管體系中。 美國的金融監管在金融行業不斷發展的過程中頒布了眾多法規和條例,建立了一套以法律框 架為基礎、多重機構共同履責、量化管理為手段的較為完整的金融監管體系。 在銀行監管主體方面有聯邦儲備體系、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、 聯邦住宅貸款管理總局、美國儲蓄管理局、全國信用社管理總局以及州政府。其中,履行主 要 監管職責的是貨幣監理署、聯邦儲備體系、聯邦存款保險公司和州政府。四個機構依據法規 開展工作,分工明確,履行相應的職能。具體監管職能劃分見表1。

在明確的分工下,美國還頒布了一系列的法律法規,不僅有銀行大法,還有一系列的專項法 律,并且不斷出臺銀行條例和專項制度,使得各個監管機構的工作能夠有法可依,銀行業能 夠按照法律的規定經營管理。對銀行經營和監管的主要法規見表2。

另外美國監管機構對被監管銀行實行內部檢查評級制度。[2]主要監管五個方面: (1)資本金 是否充足;(2)資產質量如何,貸款和投資活動是否規范;(3)銀行內部管理水平及風 險控制能力;(4)銀行獲利能力;(5)流動性和貸款期限搭配情況。在每一個方面,檢 查人員都對銀行進行由1―5級的打分,最后綜合五個方面的級別打出綜合評分,一級穩健 ,二級較好,三級需要關注,四級要特別認真對待,五級最差接近關閉。評級活動1年至1 年半進行一次,評級結果不對外公布但要通知銀行董事長,同時要求銀行對存在問題的方面 予以改正。

(三)規則導向監管的優點和缺點

1.規則導向監管的優點:(1)全面和細致的規則為監管工作提供了檢查的依據,監管規則 越詳細、越具體,越是便 于監管者執行這些規則。監管者只需檢查銀行是否遵循這些規則,就可以發現銀行存在的問 題。 (2)全面和細致的規則為銀行經營提供了標準。銀行在從事業務的過程中只要不違反監管 法規就可以放手去做。 (3)有利于銀行業的穩定運營。全面和細致的監管法規能有效地規范商業銀行的經營,杜 絕銀行間的惡性競爭,也有利于監管者在銀行經營過程的早期發現存在的問題。

2.規則導向監管的缺點:[3](1)規則導向監管過于強調法律,對市場敏感性不夠。它沒有考慮不同銀行出現的特殊情 況,缺乏彈性,過于僵化。不同的銀行有可能根據自己的實際情況想出更好的辦法來控制 風險,而這在缺乏彈性的監管制度下是難以存在的。另外,過于僵化的監管規則也限制了銀 行的創新動力。(2)過于細致的監管法規會造成規則的泛濫。隨著時間的推移,規則會越 來越多,越來越復雜,連監管者也難以完全掌握。(3)產生道德風險和逆向選擇。這種監 管取向只重視監管的表面過程,而忽視了監管的實 質結果,即監管者會陷于銀行是否遵守了規則,而不管是否達到了控制風險的目的。而銀行 經營管理者可能將主要精力投入到滿足監管形式上的要求,而疏于內部財務健全、經營管理 和控制風險。另外,銀行認為監管當局有規定的就應該注意這方面的風險,沒有規定的就不 必特別關注而疏于管理。 (4)過細的監管規則容易使監管者和被監管者之間的關系緊張,使銀行對監管者產生對抗 和恐懼的心理,不利于監管工作的互動和良性開展。 (5)過度的管制雖然看起來有利于金融市場的短期穩定和短期“安全”,但犧牲了效率和市 場活力,遏制了市場創新和市場機制的成長。

二、原則導向監管

(一)原則導向監管

原則導向監管是指監管機構在規范和監督銀行經營的過程中,較少地頒布成文的法規和標準 ,也很少運用量化的指標和標準化的方法進行監督,對銀行的現場檢查也比較少,監管工作 主要是通過“道義勸說”和“君子協定”等方式開展。這種監管取向的特點是監管機構頒布 的法規少,規定的標準少,彈性和靈活性比較大,監管工作因行而異,對不同的問題有不同 的處理方式和標準。[4]特別應說明的是盡管這種監管方式法律法規較少,硬性標 準較少,靈活性較大,但并不意味 著不存在這樣的標準。事實上任何一種監管取向都不可能缺少特定的法律法規和硬性的標準 ,只是多與少、強與弱的差別。 這種監管取向多適用于公司治理完善、業務水平較高、經營穩定的商業銀行。

(二)英國的原則導向監管體制

英國金融監管機構認為僵硬單一的監管要求是不符合實際情況的,對不同的銀行應有不同的 處理方式和標準。在《1987年銀行法》中確立了總的 原則,以便英格蘭銀行能夠根據商業銀行所處的不同環境來考慮、解釋和行使其權力。英 國金融監管更強調銀行的“自我管理”,通過“道義勸說”對銀行業務經營活動進行監督, 由此英國銀行監管風格被貼上“非正式管理”的標簽,并與美國規則導向監管的法律體系相 區別。[5]英國的金融監管機構主要是英國金融服務監管局,對商業銀行、投資銀 行、證券、期貨、保 險等九個金融行業進行監管。英國金融服務監管局涉及監管的法律少之又少,權力劃分明顯 要寬泛許多。在英國金融服務局的監督規章中,指 導性意見比較多、管理性條款比較少;原則性陳述多、具體指標性要求少。監管過程中, 除違規行為,監管人員對銀行隱含的風險只提出明確的整改目標,監管指導性意見多是原則 性的。在經營業務規定方面則更加體現出英國監管的寬松和靈活。表3用一些監管方面的規 定,對英國寬松的監管體制予以說明。

從表3可以看出,英國在銀行經營方面的制定規則十分寬松和模糊,沒有數量化的標準。如 :在市場準入方面,機構的董事、經理在其位置上應當是適合和合適的;一個銀行的業務經 營至少有兩個知識經驗豐富,有管理決策的人進行有效管理;銀行要以謹慎的方式進行有效 管理; 銀行應以完整和專業技巧來適應其業務的性質和規模?！斑m合和合適”的標準是什么,什么 才是“知識經驗豐富,有管理決策”,什么是“謹慎的方式”,什么又是“完整和專業的技 巧”,法規里沒有提到。就連流動性缺口、風險準備金、資本充足率、銀行的業務范圍,英 國的法律中都沒有明確的規定,而是由監管當局和銀行協商確定。

(三)原則導向監管的優缺點

1.原則導向監管的優點: (1)這種監管方式允許監管者考慮到不同銀行的特殊情況,靈活運用法律中的監管尺度, 制定特定的監管標準,有利于維持銀行的穩健運行。 (2)即使是設計再嚴密的監管體系,頒布再多的法律法規都不免存在漏洞,而對這種監管 制度靈活的運用能夠填補法規的漏洞。 (3)這種監管體系減少了對銀行經營時條條框框的限制,賦予了銀行更多自主經營的權力 ,有利于銀行發揮主動性和創新的積極性。

2.原則導向監管的缺點:[7](1)監管中缺乏成文的法律往往會造成監管不夠嚴格,法規的彈性也會造成銀行在經營管 理中存在一些漏洞,增大了銀行的風險。 (2)缺乏眾多的標準作為依據來判斷銀行是否發生風險,要求監管者有著極其敏感的洞察 力,對監管者的素質有很高的要求。 (3)“道義勸說”的約束力往往會受到質疑,往往不能迅速而徹底地解決問題,在問題嚴 重時有可能延誤解決的時機。 (4)非量化的管理往往使監督官員缺乏統一的標準化的參考數據,結論往往互有參差。(5 )這種監管方式強調自律管理的成分很大,要求銀行從業人員具有較高的素質和自我約 束能力,和監管部門緊密配合。

三、規則導向監管和原則導向監管的結合

(一)規則導向監管結合原則導向監管的必要性

1.監管成效最大化的要求。嚴格的監管會導致過多的標準和約束束 縛銀行的發展,降低銀行和市場的效率;而過于寬松的標準則會導致監管流于形式,使銀行 缺 乏危機感,導致業務發展缺乏監管而引發風險。過寬或過嚴的監管方式都不利于銀行的穩健 經營。 正是因為意識到這一點,美國現在正在改善其監管風格,賦予銀行更多的經營自。而反 觀英國金融監管制度的變革,我們會發現在原有原則導向監管的基礎上,英國監管當局 也開始了向規則導向方向的邁進。2003年7月起英國金融服務局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)風險監管框架,體現出了規則監管的取向。它設置 了統一的評價標準和風險IT評估程序,通過對被監管機構內部存在的風險進行持續確認和評 估,進而科學地確定風險的影響程度(見表4)和風險發生的可能性,然后通過計算公式:P riority=Impact×Probability確定關注程度 (見表5)。又如它根據關注程度的大小確定差 別化的監管措施,提供及時的指導和幫助,對被監管機構 實行過程控制,防止風險的惡化和最終損失的產生。再如它在監管過程引入了七個階段的標 準化監管流程,即準備評估階段、可能性風險評估階段、制定風險控制方案階段、內部確 認和調整階段、發送信函與溝通階段、跟蹤評估階段、新的評估循環階段,形成分工明確的 監管體系。[8]

2.多層次銀行體系的要求。 我國的商業銀行體系主要包括四大國有銀行、股份制商業銀行、政策性銀行、城市商業銀行 、農村商業銀行以及外資銀行的分支機構。這些不同層次的商業銀行成立時間、業務水平、 資產規模、管理成熟度、發展趨向等都有所不同,用同樣的監管方式和方法是不現實的。對 于一些成立時間較長、資產規模較大、公司治理良好、業務經營規范、創新能力較強的商業 銀行,如四大國有商業銀行以及部分股份制商業銀行可以考慮采用原則導向監管,充分發 揮監管的激勵機制,賦予這些銀行更多的靈活性和自由,提高銀行的效率和市場化程度。而 對于那些成立時間較晚、規模較小、公司治理水平一般、業務經營不夠規范的商業銀行仍應 該注重采用規則導向監管,規范公司治理和業務經營,及時發現和抑制銀行可能引發風險的 活動。在這些銀行做大做強之后,再考慮是否改用原則導向監管。

3.降低監管成本的要求。 對銀行的監管是要花費成本的,主要包括:一是費用類成本。是指監管當局在對金融機構與 市場進行監管的過程中所發生的直接的費用。二是損失類成本。是指監管當局對銀行和市場 的監管,會影響銀行的效率,抑制金融創新,扭曲市場配置資源的功能。

4.客觀金融環境和銀行良性發展的要求。 當前我國金融市場環境不斷好轉,涉及商業銀行運營的法律體系也日臻完善,而商業銀行本 身市場化程度和風險控制能力日益提高,已經具備了規則導向監管結合原則導向監管的客觀 條件。一些發展較快的銀行已經能夠明顯地感覺到過多的規則和標準對發展與創新的束縛, 一些年代久遠的法律規定也已經不符合當前金融市場的變化,如:《儲蓄管理條例》(1992 年頒布)、《金融機構管理規定》(1994年頒布)、《貸款通則》(1996頒布)等法規都是 多年前制定的,已不適應新形勢的要求。賦予銀行在經營方面的更多的靈活性和自由多成為 許多銀行共同的呼聲。

5.發揮銀行經營的正向激勵機制的要求。 規則導向監管結合原則導向監管的方式有利于發揮監管的激勵機制。如監管者在對商業 銀行監管的過程中,對于內控良好,或上次現場檢查評級很高的銀行可以減少對檢查的范圍 和頻率,在市場準入方面也可以放寬條件,而對于一家內控薄弱、評級較低的銀行 就需要加大檢查的力度,擴大檢查的范圍和頻率。這樣在設計制度時就巧妙地把監管規則和 激勵機制結合起來了,使得銀行在經營中自覺地向監管者所要求的方向去努力。

(二)英美監管方式對我國監管方式的啟示

在我國的監管工作中,把監管思路逐步轉向以原則為基礎的監管,更多地 采用非現場檢查的方式,用非現場檢查指導現場檢查,應該是監管人員改進監管工作的方向 。

1.充分認識改革監管方式的重要性。 縱觀英美兩國金融監管制度變革的歷史,無一不是在原有監管制度的基礎上吸收對方監管制 度的優點,實現監管制度向兩者結合的方向發展,也許這正說明了在當代紛繁、復雜、多變 的金融市場中,沒有哪一種監管制度能夠獨立承擔起完善監管的重任。在以后的監管工作中 緊密地結合兩種監管方式將是今后長期監管工作的重點。

2.完善監管法規建設,放松法規約束。 今后的法律規章應該更多地關注于提高銀行運行的效率和競爭力,給予銀行充分、自由發展 的空間,因此在出臺法規方面應該多一些指導性要求,少一些約束性細則;多一些原則性導 向,少一些非審慎限制。

3.實施嚴格的市場準入制度,為原則導向監管打基礎。我們在看到英國原則導向監管工作 所取得的成效的同時,也應該看到英國實行的是嚴格的“ 授權”制度。而美國相對寬松的準入制度決定了它不可能施行以原則導向為主的監管制度。 因此要想實現我國監管取向的轉變,提高監管的效率,必須實施嚴格的市場準入制度。

主要參考文獻:

[1]陳建華.金融監管有效性研究[M].北京:中國金融出版社,2002.

[2](美)彼得•S.羅斯.商業銀行管理(第三版)[M].北京:經濟科學出版社,1 998.[3]張 荔.發達國家金融監管比較研究[M].北京:中國金融出版社,2003. [4]史紀良.銀行監管比較研究[M].北京:中國金融出版社,2004 .

[5]戴國強.2005年中國金融發展報告[M].上海:上海財經大學出版社,2005.

[6]雷 泓.當代美國銀行監管的特點及對我國的啟示[J].湖南經濟管理學院學報 ,2003(4).

[7]俞 靖.美英日銀行監管體制比較分析[J].新金融,2006(8).

[8]王 丹.銀行監管的理論研究[J].集團經濟研究,2006年2上半月刊.

[9]李 濤.商業銀行監管的國際比較:模式及影響[J].經濟研究,2003(12).

Comparison between Rule-based Banking Regulation and Principle-based Banking R egulation

Xu JieAbstract:The financial disaster happened in 2007 arose people ’s oppugn on the

supervisory ways of the supervision and regulation departments of USA,Europe a nd other developed countries. This essay discusses about the mainly supervisory

ways of these countries, which are rule-based banking regulation and principle-b ased banking regulation. The article talks about the different characteristic, a dvantages and disadvantages of these two ways. At last, the article suggests tha t the supervisory departments for commercial banks of China should adopt the met hod that combines these two ways together to improve the supervisory efficiency

篇2

“五個充分

認識”

尚福林主席在2014年全國銀行業監管工作會議上全面深刻地分析了當前形勢，對深入推進銀行業改革開放進行了部署，明確了銀行業深化自身改革的重點，強調了防范和化解金融風險隱患的舉措，并對提升銀行業金融服務水平提出了具體要求。針對尚主席講話中的“五個充分認識”、“銀行業治理體系改革”、“業務產品創新”、“監管改革”、“防范和化解金融風險隱患”、“提升金融服務水平”等關鍵詞，本刊進行一一解讀。

關鍵詞之一：“五個充分認識”

對于當前銀行業面臨的形勢，尚主席在講話中強調，要充分認識經濟緩慢復蘇對銀行業當前發展的影響，充分認識全面深化改革對銀行業應變能力的影響，充分認識產業結構調整對銀行業風控能力的影響，充分認識貨幣政策調整對銀行業適應能力的影響，充分認識金融業態演變對銀行創新能力的影響。

尚主席指出，世界經濟仍將延續緩慢復蘇態勢，我國經濟面臨增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”，經濟的差異性復蘇和行業的差別性變化將對我國銀行業的發展戰略和業務轉型帶來很大影響。市場在資源配置中起決定性作用的機制強化后，對銀行業金融機構經營自主決策、利率自主定價、風險自主擔責等會產生更大影響。同時，國內外貨幣政策變化的大背景下，銀行業資產負債管理方式面臨新的挑戰。新興金融業態的興起和發展，對銀行體系發展提出了新的挑戰。

尚主席深刻分析了銀行業所面臨的形勢變化，從國家安全和改革全局的角度看金融，從國民經濟循環流轉分析金融，及時引導銀行業保持清醒頭腦，增強轉型發展的危機感和緊迫感，非常具有現實意義?！霸诋斍皣鴥韧庳泿耪咦兓拇蟊尘跋拢械你y行仍然按照慣性思維，追求規模高增速、業績高指標、利潤高增長，仍然在走規模擴張的老路?！边@種不科學、不可持續的發展模式已被市場敲響了警鐘。復雜多變、嚴峻迫切的形勢，要求銀行業審時度勢，對自身的發展戰略、轉型方向、風控體系、業務結構、資產負債管理方式、現代信息技術與金融業務融合等重大課題進行深入研究、考量論證，充分做好應對挑戰的準備，增強統籌謀劃能力，抓住戰略機遇，贏得改革創新、轉型發展的先機，贏得未來。

關鍵詞之二：四大治理體系建設

尚主席在講話中指出，深化銀行業改革，首先要推進銀行業自身治理體系的現代化建設，重點是完善公司治理、業務治理、風險治理和行業治理四大體系建設。

提出“推進銀行業自身治理體系現代化建設”是一大亮點，有著深刻的時代背景。十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標。國家層面上的治理體系和治理能力現代化推進要求和實踐，必然也必須反映在金融、銀行領域。

從銀行業自身來看，推進銀行業自身治理體系的現代化建設，是深化銀行業改革的首要要求，是銀行業實現長期可持續發展的必然要求。銀行業改革要想全面、深入、有效推進，必須首先深化銀行業自身改革，特別是銀行業自身的治理體系改革，只有做到這一點，銀行業才具備了服務全面改革這個大局的前提。同時，面對當前復雜多變的國內外形勢，銀行業唯有練好內功，構建系統完備、科學規范、運行有效的體制機制，具有健全的治理體系和高水平的治理能力，才能從根本上做到長治久安、基業長青。

尚主席在講話中明確了完善公司治理、業務治理、風險治理和行業治理四大體系建設的重點。總的來看，公司治理體系改革強調“制衡有效”和“激勵兼容”，以解決大股東控制、內部人控制、高管層個人利益與銀行中長期發展目標不統一等問題，這一點，對于部分中小銀行、農商銀行和非銀金融機構尤其重要。業務治理體系改革適應銀行綜合化經營、集團化發展的趨勢及新形勢下客戶行為模式的變化，對銀行體制、業務模式進行改革，在促進銀行業轉型發展的同時，對一些非銀行金融業務也能起到風險隔離的作用。風險治理體系改革突出風險全口徑并表和風險全方位管理，強調風險責任歸屬，從實質上強化全面風險管理。行業治理體系改革強化行業協會的服務和救助功能，以此增強行業自律和自我救助能力，體現還權于市場、讓權于社會，加強行業穩定機制建設的導向。

關鍵詞之三：業務產品創新三原則

尚主席在講話中提出了業務產品創新的三原則，即“柵欄”原則、“普惠”原則、“驅動”原則。

持續進行業務產品創新是打造銀行業差異化競爭優勢的必由之路，是深化銀行業自身改革和推動全面改革的題中應有之意和重要一環。“柵欄”、“普惠”、“驅動”這三個原則，在頂層設計和總體規劃的層面上確立了銀行業金融機構業務產品創新的導向。

“柵欄”原則體現了審慎推進金融產品創新的態度。為需要保護的業務設置“柵欄”，實行“柵欄”防護，并鼓勵在“柵欄”內積極創新，做到既能避險又能增利。“普惠”原則著眼于農村金融仍然是整個金融改革發展最為薄弱環節這一現實，以服務“三農”為出發點和落腳點，堅持局部利益服從整體利益，眼前利益服從長遠利益，通過服務方式的創新，通過以人為本，擴大金融服務的覆蓋面、公平性和可獲得性，推動建立“陽光普照”的農村普惠金融體系，提升廣大金融消費群體對金融服務的滿意度?！膀寗印痹瓌t，強調創新驅動特別是管理制度創新的效力，明確了農村“三權”抵質押、信貸資產證券化等當前業務創新的重點領域，以此進一步釋放改革紅利、制度創新紅利、拓展市場空間。

關鍵詞之四：監管改革四大重點

尚主席在講話中提出了當前監管改革的重點，即優化市場準入，推進分類管理，完善監管規劃，改進監管方式。

篇3

關鍵詞：銀行業監管現狀發展趨勢

一、我國對銀行業監管的現狀

1.利率政策

我國利率改革的方式是明確的,即漸進、有序,原則上遵循先外幣、后本幣,先貸款、后存款,先農村、后城市,先大額、后小額的步驟。但是中國目前還沒有明確全面實現利率市場化的時間表。利率市場的起步較晚,從1996年開放同業拆借利率開始,此后又開放了銀行間債券利率。2000年開放了外幣利率(小額外幣存款除外),2004年存款利率管上限,貸款利率管下限的格局。在這種情況下,中國貨幣市場和資本市場至今也尚未形成基準利率體系,自然也沒有簡單的金融衍生工具,如期權和期貨。這使得中國的金融衍生品市場不僅落后于發達國家,和其他發展中國家相比也存在差距。

2.商業銀行的跨區域經營問題

長期以來,我國的中小商業銀行,即城市商業銀行不能跨區域經營?！冻鞘猩虡I銀行暫行管理辦法》第6條規定,城市商業銀行在地級以城市設定,一個城市只能設立一家城市商業銀行;第二條規定,城市商業銀行主要為本市中小企業和居民提供金融服務。

分析城市商業銀行的發展歷史我們可以看出,中國的城市商業銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風險的產物。與此同時還承擔了支持地方經濟發展,特別是支持中小企業的重擔。城市商業銀行人員素質較低、經營管理水平不高、風險高度集中。這是監管政策明文規定城市商業銀行不允許跨區經營的背景。

隨著我國銀行業改革開放的推進,城商行風險管理水平不斷提高,許多城商行提出了拓展發展空間、實現跨區域發展的要求。對此,銀監會與相關部門進行了認真研究并達成共識,城市商業銀行完全可以走出城市。2009年4月,銀監會調整了中小商業銀行的準入政策。規定中小商業銀行的機構發展不再受數量指標控制,不再對股份制商業銀行、城市商業銀行設立分行和支行設定統一的營運資金要求,從而實現了基本上統一監管標準,實施同質同類監管。

3.混業經營

在上世紀80年代改革開放的最初期,我國金融業并不是分業經營的。當時,商業銀行可以設立信托投資公司、證券公司,比如,交通銀行和太平洋保險就是連在一起的。但是,由于后來金融業出現了一些混亂情況,當時一種主流的看法認為這些混亂來自于混業經營,因此就逐漸把金融業務切分開來;同時在立法上加以保證,形成了一種比較嚴格的分業經營體制。1995年通過并于2003年修改的《中華人民共和國商業銀行法》第43條規定,商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務,不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資,但國家另有規定的除外。

二、進一步完善銀行業監管法律體系的相關思路

我們正處于一個金融市場迅速創新、競爭不斷加劇的年代。這對我國銀行業的發展和銀行業法規建設來說,既是機遇又是挑戰。監管部門應當審時度勢,抓住機遇,應對挑戰,明確相關政策法律改革調整思路,進一步完善銀行業監管法律體系。

完善調整金融市場主體關系的主導性法律制度。首當其沖的即是對我國商業銀行的產權制度和公司治理結構相關法律制度的調整。這些年,我國市場經濟發展和銀行業改革取得了重要進展,不僅為國有商業銀行補充資本金、剝離不良資產,也借鑒國際先進經驗在風險控制、財務管理、薪酬激勵等方面進行了改革,但由于進行市場主體制度設計過程中主要按照政府意志展開改革,而未按照私法原理明確主體權利與義務,導致體制和機制等深層次問題沒有得到很好解決,改革在許多方面還需要進一步深化。未來幾年,法律需要在商業銀行產權制度、出資人制度、股東權利與義務、股東行為約束、法人治理結構等方面,在深刻理清社會關系的基礎上,作出科學明晰的規定,在私法層面明確銀行在市場中的商事主體地位,保護其自治權利,維護市場對于市場主體的選擇和對于金融資源的配置。

建設開放性市場準入制度,培育多層次金融市場主體。銀行業是有限持牌的行業,我國銀行業實行嚴格的準入制度,這是完全必要和合理的。但過高的準入門檻也容易導致市場壟斷,我國現有金融機構之間在服務方式上、組織構架上、經營模式上、服務對象上、產品設計上、業務流程上都具有驚人的相似性,同質化情況嚴重,供給動力不足。因此,如何實現經濟的平等性是今后中國銀行業法律制度完善的重要方面。作為國際政府管理的長期趨勢,放松管制對于銀行業發展至關重要。一方面,金融機構的豐富可以使優質資本進入銀行業,提高中國銀行業的發展實力;另一方面,各類金融機構可以提供不同的產品,實現服務多樣化,從而解決金融市場供需矛盾。

篇4

一、金融監管法 

金融監管是金融監督管理的簡稱，是金融監管機構利用公權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監管法則是調整金融監管關系的法律規范的總稱。根據我國分業監管體制，我國金融監管法包括銀行業監管法、證券業監管法和保險業監管法等。金融監管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎地位，是規制整個金融市場的最有力工具。進行金融監管可以防范和化解金融風險，確保金融安全和債權人利益。進行金融監管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監管行為適時、適度、規范進行，防止監管過度和不足等“失靈”現象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現金融監管的理念和目標。 

二、金融監管法基本原則 

金融監管法的基本原則是指金融監管法所確認并反映金融監管法本質和特征，其效力貫穿于金融監管法律規范之中，對金融監管法律規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。金融監管法的基本原則貫穿于金融監管法的始終，充分體現了其法律目的和根本價值，反映了金融監管法所調整的金融監管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。另外，金融監管法的基本原則還具有彌補金融監管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質的國家有所不同，在同一國家經濟發展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經濟發展水平、貨幣金融政策目標等密切相關，是一國特定的經濟、金融環境在法律上的反映。 

我國對金融監管法的基本原則并沒有統一的定論，說法不一，但是根據金融監管法在金融體系中所起的作用和金融監管法的立法目的和根本價值，結合我國現有的《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監管核心原則》，以下介紹我國金融監管法應遵循的六項基本原則： 

（一）依法監管原則 

依法統一監管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監管法領域的具體體現。所謂依法監管，就是監管法定，是指金融監管活動必須依照法律規定。依法監管包括監管主體的法定性、監管內容的法定性﹑監管程序的法定性和監管權力的法定性等。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第七條與《保險法》第九條也分別規定，“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，“國務院保險監督管理機構依法對保險業實施監督管理”。依法監管原則要求合法的金融監管主體利用合法的監管職權，遵照法定的程序進行法定的監管行為。該原則具體包括以下內容： 第一，所有金融機構應毫無例外地接受監管；①第二，金融監管機關的設立及其職權的取得必須有法律依據，這是金融監管機關行使監管職權，進行監管活動的必要前提和條件。第三，金融監管職權應依法行使，也就是說金融監管職權的取得，范圍和程序都應該依照法律的規定。第四，金融監管應有平衡制約機制，必須控制金融監管自由裁量權的濫用。權力是把雙刃劍，既然法律賦予權力，就應同時對權力加以限制，避免濫用。 

（二）監管主體獨立性原則 

國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發表的“監管獨立性與金融穩定性”的論文中首次提出了監管獨立性的概念及其構成要素。這一原則要求金融監管機構有明確的責任和目標，享有操作上的自主權和充分的資源。金融監管機構獨立性包括監管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監管機構“行業俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監管機構才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協議的核心原則，監管主體獨立性主要是指監管主體應獨立于政府。我國《銀行業監督管理法》第五條規定銀行監管機構及其工作人員依法履行職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監管機構應具備組織獨立、執行獨立、規制獨立和預算獨立四點特征。 

（三）合理適度監管原則 

適度，即適當。行政執法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監管是遵循市場規律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監管是指金融監管主體必須以保證金融監管目標的實現為前提，尊重金融市場的規律，運用有效的監管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業的發展。根據適度監管原則，金融監管主體的監管行為必須滿足以下要求：第一，金融監管必須以金融市場的自發性調節為基礎，尊重市場自身的規律。市場有自身的運行規律，應讓其自我調節機制得到充分發揮，只有在出現市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監管機構的介入。第二，監管者應避免直接微觀管制金融機構。直接微觀管制金融機構容易造成對經營者權利的侵犯，抑制市場活力，監管者應盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當時，應該能及時應對、運用適當的方法、有力的措施，維護金融穩定；第四，應對監管對象實行分級分類，區別監管，運用激勵相容的金融監管理念，實現監管者與被監管者行為之間的良性互動，提高金融監管的效率。

（四）公開、公正原則 

公開原則或稱金融監管的“透明度原則”，其基本含義是金融監管行為除依法應保密的以外，應一律公開進行。根據公開原則，有關金融監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關當事人，以保障社會公眾和有關當事人對監管過程和監管結果的知情權。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規定，“證券的發行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監管主體要按照公平、統一的監管標準和監管方式對金融機構實施監管，規范金融機構的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監管者。公開、公正原則不僅是金融監管活動應該遵循的原則，也是其他金融活動應該遵循的重要原則。 

（五）安全與效率并重原則 

安全與效率是金融監管的永恒主題。金融安全原則要求監管者采取各種措施防范和化解金融風險，保障金融系統的安全、穩健運行。金融安全關系著整個金融市場的健康和穩定，也是金融監管的根本出發點。而金融效率原則是指監管者應為金融機構創造一個良好的、公平的競爭環境，提高金融機構的競爭力，為本國經濟的快速、健康發展發揮作用。效率原則是有效金融監管理念的必然要求，是確保金融業和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現和終極目標。我國《銀行業監督管理法》第一條就規定：“為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。”體現了這一原則。金融監管的效率原則包括兩方面的內容：一是金融監管應講求經濟效率，即金融監管不應導致金融機構效率的喪失，而是要通過規范、引導和鼓勵等來提高金融業的整體效率；二是金融監管應講求行政效率，即金融監管應以盡可能小的成本達到最大化的金融監管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發金融市場的活力，保證金融市場健康穩定。 

（六）協調監管原則 

篇5

作者：張家榮 單位：華中科技大學文華學院

發達國家主要采用非現場檢查和聘用外部注冊會計師或審計師檢查這種方式，與此相對應的是，發展中國家（或地區）由于自己的發展水平限制，其監管方式雖然出現了非現場化的趨勢，但目前仍偏重于現場監督方式。網絡銀行監管法律制度存在不同點的原因1.網絡銀行發展水平不同。事實上，目前發達國家普遍制定了有關網絡銀行監管的規則，而部分發展中國家逐漸出現有關網絡銀行監管的規則（如美國、印度、俄羅斯等）。從這個意義上說，網絡銀行發展水平不同是網絡銀行監管法律制度不同的決定性因素。2.政體不同。由于網絡銀行監管法律制度是一國政體的重要組成部分，因此網絡銀行監管法律制度必然是特定政體的具體體現和反映。比如美國是典型的實行“三權分立”的聯邦制國家，強調國家權力之間、中央政府與地方政府之間的分權制衡，而“兩頭多線”的網絡銀行監管體制明顯地反映了美國政治結構中的制衡與分權特征以及各州政府在管理經濟活動中的重要作用。3.法制基礎與水平不同。不僅不同法系的國家（或地區）的法制基礎、水平不同，而且同一法系的國家（或地區）的法制基礎、水平也不同。由于法制本身是個動態的有機系統，各部分之間相互作用、相互影響，而網絡銀行監管法律制度是整個法治的縮影和自然展開。因此，各國（或地區）法制基礎與水平的不同，也必然會影響并反映到網絡銀行監管法律制度上。從這個意義上說，各國（或地區）法制基礎與水平的不同構成網絡銀行監管法律制度的重要原因。不同國家（或地區）網絡銀行監管法律制度對我國的啟示1.網絡銀行監管法律制度是受多種因素綜合影響的產物。如果說金融監管的模式基于一國的政治經濟的發展，同時受到全球政治、經濟和金融市場的影響。各國金融體系的發展狀況、業務分工方式、競爭方式等在不同程度上影響著金融監管的方式和監管手段的變化。那么我們可以說網絡銀行監管法律制度也同樣受多種因素影響和作用而形成、發展。這些因素包括經濟、政治、文化、歷史、科學技術、法制等方面。2.在各種因素綜合作用下，各國（或地區）網絡銀行監管法律制度有自己的特色。如前所述，由于各國（或地區）經濟社會發展水平與需求、網絡銀行發展水平等方面不同，導致其網絡銀行監管法律制度在監管主體、監管范圍等方面不同，因而“針對不同的政治與法律體制而試圖提出統一的所謂最好的操作建議是有缺陷的”。這就意味著網絡銀行監管法律制度沒有統一的僵化的模式與標準，而必須結合自己的具體情況找到適合網絡銀行發展的模式與標準。3.由于多種因素的共同作用，各國（或地區）的網絡銀行監管法律制度有許多的共同點。可見，世界監管制度趨同化、監管組織統一化的趨勢是世界金融監管創新的主流和方向。

構建我國網絡銀行監管法律制度的原則1.明確監管目標的原則。網絡銀行監管法律制度的目標包括安全、效率與公平，其相互之間存在內在的辯證統一關系。在構建網絡銀行監管法律制度時，應充分全面地體現并落實這些目標，否則就失去了監管方向，出現盲目監管的局面，從而不能有效地保證網絡銀行正常健康地發展、壯大。2.健全監管主體體系的原則。網絡銀行監管主體體系是網絡銀行監管法律制度的主體要素，是其中最活動、最積極的因素。對網絡銀行的監管是通過具體的人來進行的，而人又是處于一定監管體系中的。沒有監全的網絡銀行監管主體體系，就不可能對網絡銀行進行有效地監管。因此，健全監管主體體系具有重要意義。健全的網絡銀行監管主體體系是由政府監管部門、行業協會、社會監督主體、網絡銀行內部監管組織等因素構成的，這些因素之間相互作用、相互影響、相互制約。3.合理劃分監管職責的原則。合理劃分監管職責是程序正當性的體現，是提高監管效率、保證監管公平的要求。沒有科學合理的權力配置，就沒有有效的權力監督和權力制約。由于歷史和文化的影響，在我國目前特定的社會制度背景下，片面地強調加強監管，依然堅持嚴格的分業經營與分業監管，簡單地擴充行政監管力量，可能并不會真正提高我國金融體系的實際風險管理水平，反而可能會由于部門利益的影響，在監管權力細分并強化后，導致監管協調成本快速上升，社會的綜合監管效率與效益下降。同時，在任何社會，金融監管的權力都與金融尋租行為一旦受到偶發因素的激勵，就會形成金融管理體系“重局部、輕管理”的現象。如果這種現象成為現實，金融體系仍然會保持發展，但這種發展會成為一種“累退式”改進，最終可能導致我國金融業與國際發展水平的差距逐漸拉大，甚至衰敗。因此，在明確網絡銀行監管目標的前提下，合理劃分監管職責，做正確的事情，以便正確地做事和把事做正確。4.正當程序原則。正當程序是一個動態的歷史概念，是司法與行政等多種因素結合在一起的符合“自然正義”、“公正”的程序。從構成要件上看，正當程序的構成要件包括程序的合法性、程序的平等性、過程的公開性、決策的自治性、結果的合理性；從具體要求來看，正當程序要求程序中立、程序公平、程序理性和程序經濟。上述網絡銀行監管法律制度的原則是一個有機整體，相互影響、相互制約、相互作用。其中，明確監管目標原則是首要原則、出發點和歸宿，健全監管主體體系原則和合理劃分監管職責原則是核心原則，正當程序原則則是保障性原則。網絡銀行監管法律制度構建的具體內容從具體的內容看，網絡銀行監管法律制度應包括政府監管、行業自治自律、社會監督、網絡銀行內部等方面。這里主要針對政府監管方面提出相應的具體內容。1.擴大、規范與約束網絡銀行政府監管部門的職權。（1）應繼續擴展網絡銀行業務監管部門的職權。我國2006年10月31日修正公布的《銀行業監督管理法》第42條賦予了監管機構“業務調查權”，但是僅賦予網絡銀行監管部門業務調查權是不夠的，還應賦予相應的處罰權（如等同于金融機構的罰款等）。其理由在于：一是給予網絡銀行監管部門以處罰權才能保證調查權的實現，否則僅依靠禁止性規定或通過公安機關給予治安處罰是難以有效進行調查的；二是網絡銀行的業務界限模糊，其經營活動可能遍及全球。如果網絡銀行業務監管部門只享有調查權而沒有相應的處罰權，那么就難從根本上遏制來自不同國家或地區的網絡金融違法犯罪行為。（2）在擴展網絡銀行業務監管部門職權的同時加強約束與補救制度。首先是明確地嚴格地規范網絡銀行業務監管部門行使職權的條件。如上所述，我國2006年修正的《銀行業監督管理法》第42條規定的“對于涉嫌違法事項有關的單位和個人”就需進一步明確，否則就可能導致監管部門情況的惡果。其次，應按照正當程序的要求規范調查程序。一方面應設置向上一級監管部門進行調查備案的程序；另一方面應對監管部門的“業外調查”增加司法監督程序。最后應增補網絡銀行監管部門及其人員的責任性規定。2.以功能為標準劃分網絡銀行監管范圍。長期以來機構標準成為銀行等金融業務監管的唯一標準，但是隨著金融業務的不斷創新，機構標準就不能有效地適應金融業務創新的要求，特別是不能有效地適應網絡銀行混業經營的需要。于是，客觀上需要以功能標準來代替機構標準實施對網絡銀行的監管。以功能標準來重新劃分網絡銀行監管范圍。3.通過國際慣例途徑提升網絡銀行監管標準。首先，我國有必要在憲法中對國際慣例的地位與效力作出概括性規定，同時規定國際慣例不得與憲法相違背。通過這種建立直接適用國際慣例的機制以提升網絡銀行監管水準。其次，我國應在扶持和構筑強大的網絡銀行基礎上，積極參加網絡銀行監管的國際合作和協調活動，積極參加網絡銀行監管慣例的形成過程，爭取更多的“話語權”。最后，爭取讓國內網絡銀行監管標準國際管理化，可以通過先點后面、先局部后整體的路徑來實現。4.構建以網絡為基礎、以信息為紐帶的網絡銀行動態信息監測監控系統。第一，在網絡銀行政府監管部門與網絡銀行之間建立動態直通信息檢測監控系統；第二，網絡銀行政府監管部門之間建立動態的網絡銀行監管信息共建共享平臺；第三，網絡銀行內部應建立安全有效地動態信息監測監控系統，以保證網絡銀行相關信息能夠安全地有效地交換和流通；第四，在我國網絡銀行政府監管部門與國外網絡銀行政府部門、國際金融監管組織之間構建動態的網絡銀行監管信息合作協調系統，以保證網絡銀行國際監管合作與協調機制得以安全有效地開展。5.完善網絡銀行監管責任體系。明確并擴展網絡銀行監管責任的主體范圍，應明確并擴展《銀行業監督管理法》規定的銀行業監督管理機構從事監督管理工作的人員范圍。同時，應該完善網絡銀行監管者刑事、民事責任和行政責任，以保持公權利與私權利之間的動態平衡狀態。

網絡銀行的出現給傳統銀行業帶來了一系列的制度變遷和前所未有的發展機遇，同時也給銀行業帶來了空前的風險。這些風險在影響銀行業穩健運行地同時，也給現有的金融監管體系帶來了巨大的挑戰。網絡銀行業務在我國各商業銀行已經展開，但是，國內的法律法規及金融規章并未對這一新業務進行系統規制，出現法律空白。網絡銀行業務所涉法律問題甚為豐富而復雜，網絡銀行業務有關的法律問題對傳統的法制和理念也提出了挑戰。最能夠保證一國經濟安全的重要手段莫過于使用法律這個強大的武器，我們就應當充分運用法律的手段來實現保證網絡銀行安全運行的需要。在我國建立完善的網絡銀行監管法律體制是我國網絡銀行發展過程中亟待解決的問題。基于此，我們應該立足于我國金融發展水平，借鑒發達國家對網絡銀行監管所積累的經驗，有計劃、有步驟地探索出一套符合我國國情地行之有效地網絡銀行的監管法律制度。

篇6

關鍵詞：原則導向；市場紀律；有效監管

Abstrace: Banking supervision reform is a hot topic in the current financial crisis. In these discussions, more and more evidences indicate that this turn reform should emphasize the principles-based regulation and market discipline. Core principles of effective banking supervision and Basel II, as guidelines of global banking supervision, advocate the principles-based regulation and market discipline. This paper first discusses the connotation of the principles-based regulation and market discipline, and then give some advises for how to implement effective banking supervision in China.

Key Words: principles-based regulation，market discipline，effective banking supervision

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2009）03-0052-03

一、引言

銀行監管的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。金融體系的內在不穩定性是對銀行危機產生機制的主流解釋，而政府的干預可以有效防范危機的產生，這可以解釋政府實施銀行監管的理論基礎。而監管行為所產生的成本及其成本收益分析，是監管行為可持續性的關鍵考量。有效銀行監管就是權衡監管收益與成本，以最小的監管成本實現銀行監管收益的最大化，促進宏觀經濟發展。

美國次貸危機的發生與演變，充分顯現出金融危機快速傳導的特性和巨大破壞力，其原因之一就是監管體系未能及時預警并采取有效措施阻斷危機惡化。次貸危機引發人們對銀行監管有效性的反思，對現有監管框架、監管方式和監管理念重新審視。盡管金融監管改革的最終塵埃落定尚需時日，但原則導向與市場紀律配合的改革指向卻漸趨明朗。

次貸危機發生之后，美國財政部了《美國金融監管體制改革藍圖》，長期目標就是逐步改革“規則監管”方法，建立一個全新的“目標導向”的監管框架，其本質上是采用了原則導向監管的理念和做法，即根據市場的發展變化來調整監管資源，增加與市場的有效溝通，更好平衡監管的加強與市場紀律的培養。美聯儲主席伯南克也指出“監管最好的選擇就是用持續的、原則導向和風險為本的監管方法來應對金融創新。無論何時，只要可能，市場紀律的培育是防御的第一戰線；為確保投資者和管理人員對其金融決策負責，監管者所采取的任何措施都是對于市場紀律的加強；依靠市場紀律不應該同自由放任政策相混淆，市場紀律通常需要政府監督的支持?！?/p>

原則導向與市場紀律配合的監管思路，勢必對我國金融監管有效性建設產生深遠影響。如何根據我國銀行業改革

發展實際，因地制宜、穩妥地進一步加強監管有效性建設，是當前值得研究的重要課題。

二、原則導向與《有效銀行監管的核心原則》

原則導向監管是指更多地依賴于原則并且實踐結果導向的監管活動，同時以規則作為輔助以實現監管目標。盡量多的以原則為指導和盡量少的使用規則是原則導向的關鍵內涵。

顯然，與原則導向監管相對應的是規則導向監管。規則導向的實質是“邊界明確”，要求監管者明確說明什么是準許的，什么是不準的?！斑吔缑鞔_”的優點在于監管者便于執行，被監管者也能清楚了解自己的責任。但是，規則制定要以市場活動為根據，其先天的滯后性總是為市場留下套利機會。而且由于規則太多，各個規則之間就可能出現矛盾。實際情況正是由于這些規則自身愈來愈復雜，最終不能夠被人們充分理解，市場開始發展出用以避稅或者逃避規則約束的產品和服務。美國次貸危機就被認為是規則導向監管缺乏彈性和前瞻性的后果。

原則導向監管理念的倡導者是英國金融服務局，并在全球范圍內被廣為接受。巴塞爾委員會制定的《有效銀行監管的核心原則》為各國監管當局設立了良好監管實踐的基本要求，體現了原則導向監管理念，我國也將核心原則作為評估監管體系的質量和明確未來工作要求的標桿。

《有效銀行監管的核心原則》規定了有效監管體系應遵循的25條原則。這些原則總體上可劃分為七個方面的內容：目標、獨立性、權力、透明度和合作，許可的業務范圍，審慎監管規章制度，持續監管的各種方法，會計處理與信息披露，監管當局的糾正及整改權力和并表及跨境監管?！队行сy行監管的核心原則》明確提出，有效的市場約束是實施有效銀行監管的先決條件。

原則導向監管的優點主要表現在幾個方面：（1）原則側重于目的而不是那些細節性的規定，增加了監管的彈性和靈活度，使監管要求更具“持久性”，監管者能夠根據市場變化調整監管重點，被監管者則不能輕易規避。（2）原則給予被監管機構和監管者一定的靈活度，能夠提高市場效率，促進業務模式、產品、戰略和內部流程的創新。（3）原則著眼于最重要的規則，有利于降低監管成本。（4）原則導向監管有利于金融機構內部培養風險管理與合規文化，使得風險管理與合規文化能貫穿在每個業務條線之中，而不僅僅只是合規部門或風險管理部門去了解和遵循監管者的要求。

三、市場紀律與《新資本協議》

市場紀律是指充分發揮市場在信息收集、傳導方面的作用，使市場參與者共同來監督銀行經營活動，通過及時發現風險來降低危機發生概率。因此，市場紀律是一種市場影響機制，這種機制不僅把監督和約束銀行的任務授權給監管機構，同時也授權給市場參與者，通過市場參與者的連續約束行為激勵銀行以安全、穩健的方式來經營。巴塞爾委員會于2004年頒布了《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》（即《新資本協議》），將市場紀律引入銀行監管實踐。銀監會于2007年頒布了《中國銀行業實施新資本協議指導意見》，將于2010年底起在我國實施《新資本協議》。

顯然，市場紀律的理論基礎是有效市場假說，即市場參與者能夠獲取所有市場信息，并據此做出理性反應。但是，《新資本協議》并沒有偏執地相信市場能夠完美運行，而是通過最低資本要求、監管當局監督檢查、市場紀律三大支柱相互配合與完善，共同推動有效銀行監管。

對于市場紀律，《新資本協議》強調信息披露的重要性。監管者應當為銀行信息披露方式與披露內容設定原則，確保所披露信息的準確性、及時性，以利于市場參與者了解銀行經營范圍、資本情況、風險暴露、風險評估程序等信息。

市場紀律通過建立監管者與市場參與者相互補充的監管機制，能夠更加及時有效地防范銀行風險，促進銀行合規經營。市場紀律發揮作用，也依賴于嚴格明晰的會計準則、完善的銀行公司治理機制等先決條件。

四、對我國實施有效銀行監管的思考

（一）應當重視原則導向與市場紀律的監管理念

原則導向與市場紀律監管理念，重新確立了監管與市場紀律之間的關系，其實質在于將監管與市場有機地統一起來。監管的最終目標是金融穩定，實現金融穩定的路徑是通過原則導向監管來培養市場紀律。作為新興市場國家，中國的市場機制還很不完善，充分實施原則導向監管和發揮市場紀律的條件還不成熟，因此應當根據《有效銀行監管的核心原則》和《新資本協議》要求，積極推進銀行公司治理改革、建設良好信用環境、繼續堅持管內控和提高透明度，為進一步推動有效銀行監管創造條件。

（二）推進銀行監管由“規則導向監管”向“規則導向監管”與“原則導向監管”相結合的轉變

實施原則導向監管并不是要摒棄規則導向監管，而是要將一般原則與特殊規則相結合，通過實踐權衡不斷調整二者的平衡。就我國銀行業金融機構和銀行業監管現狀來看，尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件。但是，根據金融創新和日新月異的技術進步以及國際上推進良好規則和實施監管改革的發展趨勢，我國銀行監管既要基于審慎監管的需要堅持規則導向監管，又要基于鼓勵金融創新的需要逐步推行原則導向監管，從“規則導向監管”向“規則導向監管”與“原則導向監管”結合轉變。

（三）建立有效的“公共安全網”機制

《有效銀行監管的核心原則》指出，建立適度的“公共安全網”機制是實施有效監管的前提之一?！肮舶踩W”一方面能夠在正常時期幫助建立銀行機構的市場退出機制，加強市場約束、防范道德風險；另一方面能夠在危機發生時預防多米諾骨牌現象在金融體系發生，從而降低系統性危機發生的風險。在我國，政府一直被認為是銀行存款的最終擔保人，這可以視為一種“隱性的安全網”。但是政府對銀行實施保護的普遍觀念容易引發道德風險，最終會導致銀行部門的脆弱性，所以首要的任務是通過設立顯性的安全網，減少和明確政府保護的邊界。在當前的情況下，建立存款保險制度既可以減輕政府的壓力，又有助于良好市場秩序的形成，是必然的選擇。

（四）提高監管和被監管人員素質

原則導向監管的運用需要高素質的人力資源環境。與規則導向監管理念不同，原則監管意味著監管者和被監管者面對的不完全是清晰明確的法規條文，需要根據現實中的情形做出靈活審慎的職業判斷，這對人員素質提出更高的要求。需要指出的是，原則導向監管對高素質人員的需求不僅針對監管者，還包括被監管者。原則導向監管要求監管機構實現在理念、判斷和能力上的巨大進步，同時，由于原則導向強調監管者與被監管者之間的持續而充分地溝通，所以，也要求被監管者的人員素質要相應改變和提升。只有監管機構和被監管機構從業人員的共同進步，才能實現中國銀行業的真正進步。

（五）嚴格銀行業信息披露制度

目前我國上市銀行已經建立起規范的信息披露制度，城市商業銀行也依據《商業銀行信息披露暫行辦法》等法規要求進行信息披露。但是仍有大量的城信社、農信社沒有強制進行信息披露。已經實施信息披露的銀行業機構，信息披露的及時性和準確性也有待于進一步提高。我國要逐步發揮市場紀律的作用，就要進一步規范和嚴格銀行業的信息披露行為，使市場參與者能夠及時全面了解銀行經營信息。

（六）規范對評級機構和擔保機構的監管

次貸危機中，一些評級機構因給予次貸債券極高的信用評級，被外界批評為扮演了對次貸風暴推波助瀾的角色。我國擔保公司和評級公司也存在沒有嚴格的準入門檻、缺乏有效的行業監管等問題。評級機構和擔保公司作為市場紀律發揮作用的重要環節，理應對其加強監管，通過明確對評級公司行使全面監管職權的監管機構、統一行業準入標準和退出規則等手段規范市場秩序，為實施有效監管奠定基礎。

參考文獻：

[1] 王兆星 .中國銀行業監管有效性建設進入新階段[N].金融時報，2008年.

[2]廖岷.原則導向監管真的失效了嗎[J].當代金融家，2008，（11）.

篇7

革、加強金融監管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監會為推進銀行業改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監會的工作主要表現在兩個方面:一是規制,即法規建設;二是監督,即實施。這也正是《銀行業監督管理法》對銀行監管機構界定的職責。

首先,監管法制建設取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規章制度和規范性文件,在《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》的基礎上初步建立了以資本監管為核心的審慎監管體系。其次,狠抓落實,持續監管取得新成效。在銀行業全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風險中小金融機構風險處置工作也在繼續推進。此外,銀監會積極推動金融制度和業務創新。借鑒國際經驗,引導我國有關政策性銀行和商業銀行加快面向小企業的金融產品和服務創新等等。

這些舉措都是銀監會履行監管職責、貫徹監管新理念的具體行動。在成立之初,銀監會就明確了把“通過審慎有效的監管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監管的第一目標以及“三管一提高”的新的監管理念,即“管法人、管風險、管內控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現。對照核心原則,檢查我們監管實踐,既可以發現問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。

根據銀監會的文件和會領導的講話,銀監會“三管一提高”的新的監管理念的內容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監管指標集中體現在法人層面、銀行內控制度主要由法人制定、各類風險主要由法人承擔的實際,所以需要改變過去總部監管總部、分支機構監管分支機構的分割監管方式,實施法人集中監管。所謂“管風險”,即在加強對銀行機構合規性監管的基礎上,把監管著力點放在風險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風險為基礎,風險大,多監管,風險小,少監管。所謂“管內控”,即嚴格監管銀行內控制度建設和執行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規范披露信息,讓監管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監管部門自身依法行政的透明度。

應該看到,“三管一提高”的監管理念有效指導著銀監會的監管實踐。然而,隨著對我國銀行業監管工作的逐步深入和監管水平的不斷提高,銀監會在深入貫徹監管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監管”。所謂“并表監管”,是指監管當局對銀行內的所有業務進行適當的監測并認真落實審慎監督各項原則,從機構角度看,其中不僅包括銀行的國內法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構和合資機構。從業務范圍上看,監管當局應該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業務,以及國內外機構從事的業務。

在一定程度上,銀監會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監管,但從總體風險的把握、防范和化解來看,即從并表監管來看,一方面,銀監會需要制定合理規劃,要求銀行法人向監管部門報送并表數據和管理信息,強化對銀行法人實體的監管。另一方面,銀監會要加強與證券、保險等監管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構的風險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當的監管措施。具體來說,實現從“管法人”到并表過渡,銀監會要充分發揮與證監會、保監會建立的三方聯席會議制度的作用,根據“三會”在金融監管方面分工合作的備忘錄,落實好分業監管體制下的監管分工合作框架。

目前各監管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監管工作的開展中,各個部門監管各自分管的行業。從實現對銀行有效的并表監管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經驗也表明,并表監管能力較弱是許多國家共同的軟肋。

二、“管風險”

應該看到,目前銀監會提出的“管風險”的主要內容是強化審慎監管,而重點又放在解決長期以來銀行資產質量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導銀監會工作的“監管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監會督促商業銀行根據風險變化情況,及時調整貸款質量形態,提高貸款五級分類的準確性和規范性,特別考慮到近期出臺的有關監測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執行充足的撥備制度,要求商業銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業銀行增資擴股、發行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復銀行的穩健性。

然而“管風險”并不完全等同于以風險為本的監管。所謂“以風險為本的監管”,是一種基于對銀行主要業務線的識別和全面了解,以及對各主要業務中可能存在的風險按類別進行風險水平、風險發展方向和風險管理能力的分析評估,在此基礎上規劃監管行動和檢查方案,確定風險評級并采取監管措施和持續監管的有計劃、有部署、前瞻式的監管方式。這種監管觀念對于發達國家來說,也是近幾年才系統建成并付諸實施的。而對于中國銀行業來說,只有全面完成了整個銀行業的財務重組、實現銀行業的穩定后,才可能具備向以風險為本監管過渡的客觀條件。

三、“管內控”

商業銀行內部控制是銀行為實現經營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。銀監會在促進商業銀行完善內部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業銀行內部控制指引》;促進商業銀行不斷完善公司治理結構;促進商業銀行加強風險管理;促進商業銀行加強信息披露;加大對商業銀行內部控制的評估與監督等等。我國商業銀行的內部控制也有了較大的改善。

但是,商業銀行內部控制機制的完善和內控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經過長期的努力才能實現。首先,商業銀行應該按照《商業銀行內部控制指引》進一步加強內部控制的制度建設。在各項業務和管理活動中制定明確的內部控制政策,規定內部控制的原則和基本要求;著力培育內部控制文化。其次,商業銀行應該將內控和內審結合進行。為此,銀監會即將出臺《銀行業金融機構內部審計指引》,督促商業銀行建立專業、規范、敬業和具有獨立性的內部審計隊伍,從商業銀行內部構筑防范風險的防線。商業銀行應建立內部審計垂直管理體系,進一步提高內部審計的獨立性和內部審計質量,樹立內審權威,并建立內審部門與銀監會直接匯報渠道。再次,商業銀行,特別是擬上市的商業銀行應該結合本行的情況,認真考慮根據巴塞爾銀行監管委員會的指導原則組建專門的合規部門,以強化和改善商業銀行的內控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規事件的發生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的監管理念,要求增強商業銀行的透明度和銀監會自身的透明度。2003年《商業銀行信息披露暫行辦法》要求商業銀行按照規定披露財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業銀行資本充足率管理辦法》要求商業銀行進行資本充足率相關方面的披露,內容包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險。目前,銀監會已經做到按季披露主要商業銀行不良貸款的匯總數據,而且在制定法規時主動征求商業銀行的意見。

然而,我們應該看到,在近期要求我國商業銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標準達標的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態度,充分考慮到信息披露的結果可能對市場信心造成的負面影響和沖擊。

篇8

【關鍵詞】銀行并購 外部監管 內控機制 協調

2013年4月，主席同出席博鰲亞洲論壇年會的32位中外企業家代表座談時強調，中國將在更大范圍、更寬領域、更深層次上提高開放型經濟水平。中國的大門將繼續對各國投資者開放，中國將依法保障外商投資企業合法權益。作為外資企業典型代表的外資銀行業，逐利性是其業務本性，也是外資銀行并購的動因。由此，外資銀行并購行為及其后續經營可能與我國法律法規及現行銀行內控制度產生某些沖突。

首先，我國對外資銀行雖有準入要求，但有資格進入國內并購市場的外資銀行本身在經營方面已具備豐富經驗，包括對規避東道國相關法律、法規的手段，這在一定程度上弱化了我國法律的執行性。其次，爭取高價值回報是外資銀行并購的典型特征，該種行為目標與我國政府以貨幣政策作為重要調控手段的宏觀調控政策目標不能完全統一，因而可能導致我國政府的經濟宏觀調控力度被削弱。再次，外資銀行并購我國銀行或者外資銀行在中國管轄范圍內發生互相并購意味著我國的金融監管權越來越多地受到并購方母國的牽制。同時，伴隨外資銀行并購進入我國市場，國內中小銀行的生存與發展局面將重新洗牌。而且，外資銀行并購的目的伴隨投機性，注重資本的短期運作，并未將東道國金融安全放在首要位置。最后，由于我國規制外資銀行并購的法律法規存在體系性不強、法律位階低、操作性較差等特點，并購銀行內控制度建設不完善、與外部監管機構存在對接障礙等原因，因此對外資銀行在境內的并購監管必須從內外兩方面進行協調加強。

外資銀行并購的外部監管

現行外資銀行并購的外部監管主要來源于三大主體，即CBRC（中國銀行業監督管理委員會）、PBOC（中國人民銀行）以及SAFE（中國國家外匯管理局）。

外部監管主體與立法。來源于CBRC的外部監管立法。中國銀行業監督管理委員會是依據《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》和《外資銀行管理條例》等法律法規對銀行業實施法律監管的法定監管主體，依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍。具體而言，當外資銀行出現并購動向時，必須先向CBRC提出書面申請，由CBRC自收到申請文件之日起三個月內作出批準或者不批準并購的書面決定。一旦CBRC批準并購行為，還將對并購過程作出全程監控，例如，批準資產轉移事項、批準業務合并進程、要求被并購銀行交回金融許可證、要求提供清算組成立備案報告并提供清算月報。由此，CBRC可以對外資銀行并購涉及的核心利益進行監管。

來源于PBOC的外部監管立法。中國人民銀行是按照《商業銀行法》和《中國人民銀行法》等法律法規對銀行業實施法律監管的法定監管主體，依法對外資銀行發生并購時涉及的結售匯業務、同業拆借市場等業務的終止進行監管，依法核準被并購銀行退出由PBOC提供的大額支付系統、人民幣同業拆借系統與反洗錢監測系統等各類清算、支付金融系統，并按要求指導并購雙方報送資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料。

來源于SAFE的外部監管立法。國家外匯管理局是按照《外匯管理條例》等法律法規對外資銀行并購實施一定程度監管的監管主體，主要對并購雙方的資本金及其他資產轉移中涉及外匯轉移事項進行監管，并依法核準被并購銀行提交的終止經營外匯業務申請。被并購銀行終止經營外匯業務時，外管局應當依法對該銀行進行外匯債權、債務的清算，并繳銷其外匯經營許可證。此外，其他有關機構也享有對外資銀行并購行為進行適當監管的權力，例如，來自司法部門、稅務部門、工商行政部門以及銀行業同業協會的外部監管。

外部監管原則與要求。外部監管原則：第一，有效監管原則。無論是來源于CBRC、PBOC還是SAFE的監管方式和監管措施都必須體現有效監管理念，杜絕重復監管、監管空白或者監管失當，同時注重外部監管與內控機制有效協調、合理銜接的關系。第二，國民待遇原則。該原則是WTO核心原則，也是現階段外資銀行并購外部監管的主流原則，該原則的確立能吸引外國銀行資本，引導其長遠、健康發展。

外部監管要求：所有外部監管都必須體現對國家經濟安全、社會公眾利益、金融秩序與公平市場競爭秩序的維護。吸收存款是銀行業負債業務的主要來源之一，《銀行業監督管理法》指出，為了加強對銀行業的監督管理，保護存款人以及社會公眾利益，防范和化解銀行業風險，特制定本法。在銀行業務活動中，社會公眾處于弱勢地位，為保障其權益，要求涉及并購事由的銀行嚴格執行信息公開制度，全面履行信息披露義務。同時，中資銀行相較外資銀行而言存在經營劣勢，由此《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》規定了外資銀行投資中資銀行的入股比例上限，以防止外資壟斷我國金融市場。因此，外部監管立法必須在維護我國金融安全前提下實現銀行業的快速、穩定發展。

外資銀行并購的內控機制

在銀行內部對并購行為進行監督與控制的機構主要指內部合規部門、內部定期會議以及并購被核準后成立的清算小組。如果存在為銀行并購而專門籌建的項目小組，那么內控機構還包括該并購項目小組。

內控機構與措施。來源于合規部門的日常監管。并購被監管部門核準之前，由合規部門對并購行為的合法性給出建議，同時合規部門負責協助擬定并購行為的法律框架，并對其中可能出現的法律風險進行評估與控制；一旦并購被監管部門核準，合規部門需要起草整個并購過程相關的法律文件，包括銀行客戶賬戶轉移文件、合同轉讓條款、銀行資產轉移及處置文件等。因此，合規部門具備一整套防范內部風險的控制機制與控制措施。

來源于定期會議的自查監管。內部定期會議主要通過對并購進程的規劃與定期檢查實現內部控制，其可以討論決定并購過程中的各類重大事項，處置并報告并購行為中出現的突發事件，制定各類內控機制，以此監督并影響并購進程。

來源于內部清算小組的日常監管。清算小組是在并購行為被核準后，報經CBRC批準而成立的。主要職責在于定期向監管部門報送清算報告，報告并購銀行雙方在資產清算與轉移、客戶轉移、員工轉移、清算審計和重新驗資等方面的步驟安排與實施進程，以此實現銀行并購行為的監督與自查職能。

內控原則與規則。外資銀行并購過程中，內控機制的核心原則在于控制風險。此外，保障債權人利益與貸款人利益、保障各類資產與負債的合法轉移均是內控制度建設的原則所在。在具體的實施中，側重于內部控制機構之間的合理分工與平穩過渡，并購前后執行內控制度的連貫性，內控機構報備各種報告的程序性、真實性及其對內控制的有效性。

協調構建外部監管與內控機制的法律框架

《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《公司法》及《證券法》對銀行并購都規定了相關條款，但并非專門調整外資銀行并購，且過于原則化，缺乏針對性。作為專門性法律，《商業銀行法》第二十五條僅指明商業銀行的分立、合并，適用《公司法》的規定，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準?！躲y行業監督管理法》雖然也涉及銀行并購，但對外資并購的準入審查及并購后續經營行為的審查缺乏細致的規定?！蹲C券法》規定了上市公司并購事項，但并非專門針對上市銀行類金融機構的并購行為，同時，并非所有銀行都是上市公司，所以其適用范圍不能涵蓋所有銀行并購行為，缺乏全面性。因此，協調構建外資銀行并購外部監管與內控機制可分為兩部分展開，首先從宏觀層面研究協調構建外部監管與內控機制的法律框架，然后從微觀層面研究其具體路徑。

協調構建外部監管立法的宏觀框架。我國現行外資銀行并購監管的總體法律框架缺乏體系性，以部門規章為主，法律法規為輔，針對性和操作性不足。相關法律有：《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《公司法》、《反壟斷法》、《證券法》等；部門規章諸如：《外資金融機構管理條例》、《外資銀行管理條例》、《外資銀行管理條例實施細則》、《外資銀行并表監管管理辦法》、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》、《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》、《外資金融機構行政許可事項實施辦法》等。《銀行業監督管理法》指出CBRC審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍，但缺少監管外資銀行并購的專門性規定。同時，有關調整外資銀行并購的法律位階不高，法律條文體現為“規定”、“辦法”、“實施細則”等，不能很好地體現法律的強制效力。我國銀行領域全面開放在即，外資銀行并購案例增多，必須制定一部調整外資銀行并購的專門性法律，以增強法律的操作性和針對性。在該專門性法律的建構中，必須解決如下問題：

第一，進一步規范各類外部監管主體的監管職責、監管范圍與監管措施。明確CBRC、PBOC、SAFE以及其他外部監管主體的監管定位、職能配置、權責劃分、運行機理，并規定其監管失責的處罰措施。同時，強調依法監管，致力于監管立法的有效執行與全面運行?？茖W行使銀行業監管規則制定權，有效提升監管規則質量，構建符合客觀規律的銀行業監管法律規則體系，是推進銀行業依法監管的基礎。①

第二，分別明確監管下列并購事項的主體與監管審核程序：（1）外資銀行并購的準入資格審查；（2）核準并購行為；（3）被并購銀行停止經營性業務；（4）歸還金融許可證；（5）外債額度轉移；（6）外匯賬戶轉移；（7）終止外匯交易系統；（8）終止人民幣支付系統；（9）終止同業拆借系統；（10）退出銀行間外匯市場；（11）資本金轉移；（12）資產與負債轉移；（13）客戶合同轉讓；（14）員工轉移與賠償；（15）成立清算組；（16）定期呈交清算報告；（17）聘請外部審計；（18）清算審計和重新驗資；（19）稅務清算；（20）終止各類服務協議；（21）更改營業場所；（22）提交金融業機構信息變更備案書；（23）關閉行賬戶；（24）信息披露與公告；（25）注銷營業許可證；（26）注銷工商登記等。例如，必須明確對短期外債額度的合并應由外匯管理局審批，而對中長期外債額度的合并則由國家發改委批準，區分監管權力的歸屬。明確具體并購事項的監管主體與監管程序，包括對申請事項的核準批復形式、批復時限，避免申請審批的長時間拖延而導致銀行資源的損失與浪費。

協調構建內控機制的法律對策。我國對外資銀行的并購監管歷來以外部監管為主，而事實上外部監管與內控機制相輔相成，互相依賴。外部監管法律的完善與執行有賴于行之有效的內控制度相配合，因此需要特別強調內控機制的合理構建。

首先，必須強化內部合規部門監管策略，使之有力約束外資銀行從申請并購到注銷工商登記的全部過程。合規部門可以依賴銀行原有內控制度或者創設新的內控制度，指定專門法律合規人員負責整個并購過程合規風險的監管工作，即有專人負責的專門性內控機制。

其次，必須強化內部定期會議自查監管策略，內部定期會議具有宏觀規劃并購進程、安排并購工作執行人員與進度要求、處理并購過程計劃外事件的能力，因而由銀行高層組成的內部會議可以根據實際情況設置內控機制，以化解可能產生的并購風險。

再次，必須強化清算小組監管策略，清算小組是自銀行停止經營性業務行為后直至完全注銷登記期間存在的機構，職責在于完成各項清算工作，編制清算報告，報告并購進程。清算小組的結構相對獨立，可以由外部專業人員參加，其對并購風險的控制是快速而直接的。

最后，必須重構外部監管與內控制度對接機制，拓寬內外監管法制的對接渠道，構筑外部監管與內部監控兩條風險控制防線，同時整合內外資源，強化內外監管的協調廣度與深度。

協調構建外部監管與內控機制的具體路徑

透明化外部監管標準。外資銀行并購時對來自專門性監管主體的外部監管易產生恐懼心理，原因在于外部監管準則的非透明化以及國民待遇的非普遍性。在協調構建外部監管與內控機制的過程中，必須透明化外部監管標準，使之清晰、明確，因而具備內化為具體內控操作機制的可能性。

標準化外部監管要求。協調構建外部監管立法與內控機制還需要消除差別待遇，實現外部監管要求的統一與標準化。同時，外部監管相對較強、內控機制相對較弱的傳統也應有所突破，需要強調內控、弱化外控，形式上適當弱化外部監管，并將外部監管要求滲入內控機制建設的實質中。

強化內部常規監管。協調構建外部監管立法與內控機制的具體路徑必須通過內部常規監管得以實現。作為外部監管依據的各類報表、報告，其制作與報送都是通過內控部門完成的，因而強化內控機制、落實內控職責、明確內控紕漏歸責是促進外部監管效率、銜接內外監控的有效途徑。

執行合理報備制度。為規避外資銀行并購所可能引發的一切風險，必須嚴格執行報備制度，就合并相關事項向外部監管主體或者內控機構進行上報或備案。合理報備是溝通外部監管主體與內控機構之間的橋梁，是并購行為合法推進的佐證，也是監管者追蹤并購過程、預測并購結果的依據。

建立存款保險制度。該制度指由符合條件的各類存款性金融機構集中設立保險機構，各存款機構作為投保人繳納保費，當投保機構發生支付危機或面臨破產時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付存款，從而維護銀行信用的制度。我國應盡快建立存款保險制度，以取代國家的行政干預救助，減輕中國人民銀行負擔，并有效降低外資銀行并購風險，維護金融安全。

加強信息披露機制。加強內控制度建設中的信息披露制度，能夠將銀行置于市場和監管主體的雙重監督之下，使外部監管與市場監管有效結合，有助于銀行的投資人、存款人等各類利益相關主體以及外部監管主體及時了解并購前后銀行的財務狀況、風險狀況、內部治理機制和各類重大事項等信息，有利于外部監管機構實現有效監管，減少并購行為的投機性。

綜上所述，外資企業需要把握“中國機遇”，同時中國經濟也需要外資企業。外資銀行是外資企業的重要組織形式，對東道國經濟安全影響深遠。協調構建外資銀行并購外部監管立法與內控機制，對促進外資銀行業的整體發展具有現實意義，既是與時俱進、推進理論創新，也是堅持中國改革開放的要求，更是實現國家金融安全與穩定的重要法治保障。

（作者單位：上海金融學院法律系）

【注釋】

篇9

銀行業開放是中國總體對外開放的重要組成部分。自1979年以來，中國銀行業對外開放經歷了從局部地區到全國范圍，從外幣業務到本幣業務，從外國企業、居民到本國企業、居民的發展歷程。特別是2001年加入世界貿易組織以來，中國認真履行承諾，銀行業在開放廣度和深度上發生了巨大變化，外資銀行機構網絡不斷擴大，業務規模迅速增長，與中資銀行廣泛開展了業務合作。截至目前，我國已向外資銀行開放了全面外匯業務，在25個城市開放了外資銀行對中、外資企業的人民幣業務，其中5個城市屬提前開放，獲準經營人民幣業務的外資金融機構已達111家。

此次修訂的《條例》突出體現了法人導向政策，完全符合審慎性原則和國際通行做法。世貿組織《服務貿易總協定》允許成員為保護存款人利益和保證金融體系完整、穩定而采取審慎性措施。巴塞爾銀行監管委員會也鼓勵各國監管者利用審慎法規的要求來控制風險。《條例》借鑒以上審慎做法，符合中國銀行業市場參與者和廣大存款人的利益。

修訂后的《條例》既充分體現了國民待遇，履行了對外開放的承諾，同時充分利用國際審慎監管的原則保護廣大存款人的利益和我國金融體系的安全，得到了國內外各方面的普遍認可。

篇10

近十年來，隨著銀行同業競爭加劇和金融市場的發展，金融創新不斷加速，金融消費領域信息不對稱情況日益嚴重，銀行業金融機構因行為失當而侵害消費者權益的現象大量出現，金融消費者的弱勢地位愈益明顯。必須在審慎的風險監管的同時，實施嚴格的行為監管――2012年，銀監會成立銀行業消費者權益保護局，在探索雙峰監管理念的過程中，“保護金融消費者是監管者的重要使命”成為銀行監管者的共識。

理念：制止侵權 《指引》亮劍

銀監會銀行業消費者權益保護局（以下簡稱消費者保護局）局長劉元在接受記者的采訪時表示，對于銀行業消費者權益保護，國際上公認必須做好以下五項基礎性工作：第一，建立完善的金融消費者權益保護法規體系；第二，成立專業的金融消費者權益保護機構；第三，建立有效的金融消費糾紛解決機制；第四，做出穩健的消費者金融教育規劃；第五，堅持公平對待消費者的理念和文化。

2013年9月，銀監會在一行三會中率先實施《銀行業消費者權益保護工作指引》（下稱《指引》），這是我國有史以來第一部規制性的保護金融消費者權益的政策法規文件，標志著我國銀行業消費者權益保護走出了關鍵的第一步。

《指引》明確，銀行業消費者權益保護的目標，是維護公平、公正的市場環境，增強公眾對銀行業的市場信心，促進銀行業健康發展，保持金融體系穩定。銀行業消費者權益保護的宗旨是，堅持以人為本，堅持服務至上，堅持社會責任。銀行業消費者權益保護的內容是，踐行向銀行業消費者公開信息的義務，履行公正對待銀行業消費者的責任，遵從公平交易的原則，依法維護銀行業消費者的合法權益。

《指引》提出了深化銀行業消費者權益保護的監管方略，即全面推進五項重點工作：一是做好消費者保護理念和意識深化，二是建設好消費者保護的機制，三是加強對消費者訴求的響應，四是夯實消費者保護的基礎建設，五是推進消費者金融宣傳和教育。

劉元認為，銀行業消費者權益保護需建立、完善和實施五項機制，落實五大責任，即完善糾紛調解機制，落實社會責任；完善監管協調機制，落實監管責任；建立高層指導委員會機制，落實主體責任；實施三評監督機制，落實督促責任；實施定期通報機制，落實提示責任。

銀監會消費者保護局政策制度處處長王召告訴記者，當前消費者投訴較多地集中于信用卡、理財、各種銀行代銷產品存在的侵權。對于消費者提出的維權訴求，銀監會將主動開展行為監督，突出做好重點整治。

此外，銀監會制定的《銀行業消費者權益保護工作規劃綱要（2012-2015）》明確了銀行業消費者權益保護的工作框架，包括八個方面內容：構建堅實的法制基礎，形成科學的工作機制，制定系統、標準、規范的工作流程，完善預先的保護框架，建立快捷的應訴程序，創建務實的后評估體系，制定系統的宣傳規劃，探索持續的教育模式。

政策：遵循“預防為先” 遵守“行為準則”

王召在向記者解讀《指引》內容時特別強調，銀行業消費者權益保護要遵循“預防為先”的原則，銀行業金融機構要深植消費者保護概念，將保護消費者的理念嵌入所有的制度、法規、流程，在公司治理、內部控制、信息披露、業務規則等方面嵌入消費者權益保護的理念和要求，建立健全事前協調和管控機制。銀行業金融機構應在產品和服務的設計開發、定價管理、協議制定、審批準入、營銷推介及售后管理等各個業務環節，落實有關銀行業消費者權益保護的內部規章和監管要求，使銀行業消費者權益的保護措施在產品和服務進入市場前得以實施。銀行業金融機構同時還應實施事中監督與事后救濟，制定消費者權益保護工作考核評價體系，完善內部監督約束機制，加強內部審計力度，完善消費者投訴處置工作機制，合理解決消費者訴求。

王召告訴記者，以往，金融消費糾紛產生的根源在于消費者的知情權和自主選擇權被剝奪，銀行在銷售復雜金融產品時，不僅不履行風險告知義務，還利用信息不對稱，隱瞞風險、夸大收益，誘導消費者購買。《指引》將知情權視為加強整個銀行業消費者權益保護的起點和關鍵，在第二章“行為準則”明確了八項禁止性規定，進一步強化了銀行業消費者知情權、自主選擇權、公平交易權、個人金融信息安全權等的保障，同時對風險適合度、銷售誤導、服務便利、特殊消費者群體保障等提出了原則性要求。

在處理消費者投訴和糾紛方面，《指引》在“制度保障”章節明確：銀行業金融機構應確保投訴渠道暢通，應在營業網點和門戶網站醒目位置公布投訴方式和投訴流程；做好投訴登記工作，并通過有效方式告知投訴者受理情況、處理時限和聯系方式。據記者了解，目前國內銀行業金融機構在消費者保護方面還存在很多問題，比如，尚未見到有哪家機構在其門戶網站醒目位置公布投訴電話和投訴流程等。

對于糾紛的解決，《指引》明確，銀行業金融機構要在規定時限內調查核實并及時處理消費者投訴，對于確實存在問題的產品和服務，應當采取措施進行補救或糾正；造成損失的，可通過和解、調解、仲裁、訴訟等方式，根據有關法律法規或合同約定向銀行業消費者進行賠償或補償。

在金融消費投訴與糾紛的解決方面，香港金融糾紛調解中心采取的“先調解、后仲裁”的替代性爭議解決方式值得借鑒。

當下實踐：金融消費者教育是重中之重

消費者金融宣傳教育是當前一大工作重點。劉元告訴記者，每年的9月份，銀監會都在全國范圍內開展公益性的宣傳服務月活動，2014年將以青少年金融教育為主題。以關注特殊群體、推進公民教育、開展知識普及為主要內容的消費者金融宣傳教育將是一個持續的過程。務工者、老年人、學生等群體受到格外關注；同時，上海、廣東正在開展推進公民教育的試點工作；知識普及則在新生消費群體、潛在消費群體、成熟消費群體和銀行從業人員這四大群體中展開。大學在校生和剛剛畢業的學生、進城務工者絕大多數剛剛介入到銀行消費中，消費活動比較活躍，這一新生消費群體對金融知識教育最為迫切；而中小學生則是潛在的消費群體；成熟消費群體最需要金融創新、新金融工具與產品的知識教育；老年人作為最容易受到侵害的特殊群體，需要受到特別的保護。

在消費者金融教育方面，澳大利亞的金融教育國家戰略、澳大利亞證券和投資委員會（ASIC）的MoneySmart網站和MoneySmart教育計劃有許多值得效仿的經驗做法。

目前，農村中小金融機構馬上要做的，就是開展員工教育和培訓，以幫助員工強化銀行業消費者權益保護意識，理解銀行業消費者權益保護工作政策和程序，提高服務技能，豐富專業知識，提升保護銀行業消費者權益的能力。與此同時，開展銀行業金融知識宣傳教育活動，通過提升社會公眾的金融意識和金融素質，主動預防和化解潛在矛盾。

《指引》在“監督管理”章節明確，銀監會及其派出機構將建立健全銀行業金融機構消費者權益保護工作評估體系，督促銀行業金融機構履行銀行業消費者權益保護工作的主體責任。為推動銀行業消費者權益保護工作，銀監會建立起了三評體系，即實施監管評估，組織行業評比，開展社會評價。在監管評估方面，目前銀監會已征求二次意見，并已于2014年4月下旬將消費者權益保護工作情況納入監管評估中。

目前，銀監會正在制定《銀行業消費者權益保護工作考核評價辦法》，《辦法》中，對于“設立專職的消費者權益保護職能部門”的銀行業金融機構將給予加分，以示鼓勵。

利率市場化的沖擊日益澎湃，存款保險制度實施已箭在弦上，匯率放開也指日可待，全面競爭時代終將來臨。銀行業金融機構只有摒棄舊思維，高度重視消費者權益的保護，打好服務這張牌，才能在激烈的競爭中立于不敗之地。

鏈接

NO.1：

國際組織在行動

2009年5月，隸屬于經合組織的金融教育國際網絡（INFE）了《金融教育和認知最佳實踐》；2011年10月，二十國集團巴黎峰會出臺了經合組織牽頭制定的《金融消費者保護高級原則》，金融穩定委員會了《重點涉及信貸的消費者金融保護》以及消費者報告；2012年6月，世界銀行頒布了《金融消費者保護的良好經驗》。

不得在推銷產品和服務過程中以任何方式隱瞞風險、夸大收益，或者進行強制易

不得在格式合同和協議文本中出現誤導、欺詐等侵害銀行業消費者合法權益的條款

不得主動提供與銀行業消費者風險承受能力不相符合的產品和服務

不得在未經銀行業消費者授權或同意的情況下向第三方提供個人金融信息

不得混淆、模糊自有產品和代銷產品的性質向銀行業消費者誤導銷售金融產品

不得隨意增加收費項目或提高收費標準

不得無故拒絕銀行業消費者合理的服務需求

不得在服務中對殘疾人等特殊銀行業消費者有歧視

NO.2：

八項禁止性規定

鏈接

NO.3：

國外法律金典拾貝

1.新加坡《金融機構董事會和高級管理人員公平交易職責指引》提出公平交易的五大目標之一：“消費者對金融機構將公平交易作為企業文化的核心具有信心”。

點評：這一點非常不容易！農村中小金融機構如能做到這一點，絕對能“逆襲”巨無霸銀行。

2.韓國《金融消費者保護最佳做法》提出金融產品售后階段的消費者保護：金融機構一旦決定受理消費者投訴，“應立即以書信、傳真、電子郵件、短信或電話等方式將投訴處理人的姓名和聯系方式等告知投訴人?！?/p>

點評：此做法值得推介。目前我國尚無此做法。