投資項目管理制度范文

導語：如何才能寫好一篇投資項目管理制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第一條根據《中華人民共和國行政許可法》和《國務院關于投資體制改革的決定》，為規范對外商投資項目的核準管理，特制定本辦法。

第二條本辦法適用于中外合資、中外合作、外商獨資、外商購并境內企業、外商投資企業增資等各類外商投資項目的核準。

第二章核準機關及權限

第三條按照《外商投資產業指導目錄》分類，總投資（包括增資額，下同）1億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元及以上的限制類項目，由國家發展改革委核準項目申請報告，其中總投資5億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資1億美元及以上的限制類項目由國家發展改革委對項目申請報告審核后報國務院核準。

第四條總投資1億美元以下的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元以下的限制類項目由地方發展改革部門核準，其中限制類項目由省級發展改革部門核準，此類項目的核準權不得下放。

地方政府按照有關法規對上款所列項目的核準另有規定的，從其規定。

第三章項目申請報告

第五條報送國家發展改革委的項目申請報告應包括以下內容：

（一）項目名稱、經營期限、投資方基本情況；

（二）項目建設規模、主要建設內容及產品，采用的主要技術和工藝，產品目標市場，計劃用工人數；

（三）項目建設地點，對土地、水、能源等資源的需求，以及主要原材料的消耗量；

（四）環境影響評價；

（五）涉及公共產品或服務的價格；

（六）項目總投資、注冊資本及各方出資額、出資方式及融資方案，需要進口設備及金額。

第六條報送國家發展改革委的項目申請報告應附以下文件：

（一）中外投資各方的企業注冊證（營業執照）、商務登記證及經審計的最新企業財務報表（包括資產負債表、損益表和現金流量表）、開戶銀行出具的資金信用證明；

（二）投資意向書，增資、購并項目的公司董事會決議；

（三）銀行出具的融資意向書；

（四）省級或國家環境保護行政主管部門出具的環境影響評價意見書；

（五）省級規劃部門出具的規劃選址意見書；

（六）省級或國家國土資源管理部門出具的項目用地預審意見書；

（七）以國有資產或土地使用權出資的，需由有關主管部門出具的確認文件。

第四章核準程序

第七條按核準權限屬于國家發展改革委和國務院核準的項目，由項目申請人向項目所在地的省級發展改革部門提出項目申請報告，經省級發展改革部門審核后報國家發展改革委。計劃單列企業集團和中央管理企業可直接向國家發展改革委提交項目申請報告。

第八條國家發展改革委核準項目申請報告時，需要征求國務院行業主管部門意見的，應向國務院行業主管部門出具征求意見函并附相關材料。國務院行業主管部門應在接到上述材料之日起7個工作日內，向國家發展改革委提出書面意見。

第九條國家發展改革委在受理項目申請報告之日起5個工作日內，對需要進行評估論證的重點問題委托有資質的咨詢機構進行評估論證。接受委托的咨詢機構應在規定的時間內向國家發展改革委提出評估報告。

第十條國家發展改革委自受理項目申請報告之日起20個工作日內，完成對項目申請報告的核準，或向國務院報送審核意見。如20個工作日內不能做出核準決定或報送審核意見的，由國家發展改革委負責人批準延長10個工作日，并將延長期限的理由告知項目申請人。

前款規定的核準期限，不包括委托咨詢機構進行評估的時間。

第十一條國家發展改革委對核準的項目向項目申請人出具書面核準文件；對不予核準的項目，應以書面決定通知項目申請人，說明理由并告知項目申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

第五章核準條件及效力

第十二條國家發展改革委對項目申請報告的核準條件是：

（一）符合國家有關法律法規和《外商投資產業指導目錄》、《中西部地區外商投資優勢產業目錄》的規定；

（二）符合國民經濟和社會發展中長期規劃、行業規劃和產業結構調整政策的要求；

（三）符合公共利益和國家反壟斷的有關規定；

（四）符合土地利用規劃、城市總體規劃和環境保護政策的要求；

（五）符合國家規定的技術、工藝標準的要求；

（六）符合國家資本項目管理、外債管理的有關規定。

第十三條項目申請人憑國家發展改革委的核準文件，依法辦理土地使用、城市規劃、質量監管、安全生產、資源利用、企業設立（變更）、資本項目管理、設備進口及適用稅收政策等方面手續。

第十四條國家發展改革委出具的核準文件應規定核準文件的有效期。在有效期內，核準文件是項目申請人辦理本辦法第十三條所列相關手續的依據；有效期滿后，項目申請人辦理上述相關手續時，應同時出示國家發展改革委出具的準予延續文件。

第十五條未經核準的外商投資項目，土地、城市規劃、質量監管、安全生產監管、工商、海關、稅務、外匯管理等部門不得辦理相關手續。

第十六條項目申請人以拆分項目或提供虛假材料等不正當手段取得項目核準文件的，國家發展改革委可以撤銷對該項目的核準文件。

第十七條國家發展改革委可以對項目申請人執行項目情況和地方發展改革部門核準外商投資項目情況進行監督檢查，并對查實問題依法進行處理。

第六章變更及其核準

第十八條經國家發展改革委核準的項目如出現下列情況之一的，需向國家發展改革委申請變更：

（一）建設地點發生變化；

（二）投資方或股權發生變化；

（三）主要建設內容及主要產品發生變化；

（四）總投資超過原核準投資額20%及以上；

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關鍵詞：檔案管理；固定資產；制度建設

中圖分類號：C913.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0143-02

固定資產投資項目是以擴大研發生產能力為目的而進行的技術改造基本建設工程，以及設備儀器更新與升級換代等建設項目。固定資產投資項目檔案（以下簡稱項目檔案）是指伴隨整個項目建設流程（立項論證審批、可行性研究，勘察、設計、施工、監理、竣工，采購、安裝、驗收等活動）而產生的一系列具有歸檔保存價值的文字材料、圖紙、照片、實物、聲像資料等，是對項目的完整、系統、客觀、準確的記錄，對項目建設和后續維修維護與改擴建具有重要的參考價值，也是項目后評價的主要材料依據。做好項目檔案管理對于總結投資效果、提升國有資產經營能力甚至反腐倡廉具有重大意義。

“十五”以來，伴隨著國民經濟的高速發展和國防建設的迫切需求，國家大幅度增加了國防科技工業部門的固定資產投資支持力度，建設單位項目管理任務大幅度提升，并且由于建設項目中新技術的應用，對應檔案管理復雜度和難度也不斷提高，一度普遍出現了項目檔案資料收集不完整、內容不完善、保存不合格、使用不規范等問題。

為此，原國防科工委、國家檔案局聯合頒布了《國防科技工業固定資產投資項目檔案驗收辦法》（科工辦[2007]161 號，以下簡稱《驗收辦法》），提出了項目檔案管理的基本要求，并規定通過專項檔案檢查驗收，是項目通過竣工驗收的先決條件。中國電子科技集團公司配套制定了《固定資產投資項目檔案驗收評分細則（試行）》（以下簡稱《評分細則》），通過組織宣傳培訓和交互檢查驗收，進一步落實項目檔案管理工作的具體施實。

通過這些措施，中國電子科技集團各成員單位項目檔案管理水平得到了極大提高。然而在項目檔案檢查驗收工作中也發現，一些建設單位由于項目檔案管理制度建設不完善，導致業務部門與檔案管理部門協調困難，對檔案管理工作的提高造成了很大的困擾。下面結合檔案管理工作實踐，對檔案管理制度建設過程中的一些常見問題進行具體梳理分析，并提出應對措施建議。

一、檔案制度缺失問題

項目檔案管理工作早期主要的問題，是很多單位缺乏專門的檔案管理制度，沒有項目檔案收集、整理、保管、利用的基本要求，更談不上相應的部門崗位職責要求與分工，主要依靠業務部門根據自身需要收集和保存積累資料，導致項目檔案管理盲目、混亂，驗收檢查時就會發現資料收集不齊全、文件內容缺失、組卷整理不規范、檢索調用困難等基本問題普遍存在，甚至在業務部門和檔案管理部門的職責推諉中造成重要資料的散失。

例如，在一次檔案驗收時，發現該單位購置的設備沒有保修卡，驗收專家指出后，檔案管理人員不知情，項目負責人也不知情，最后問采購人員才發現是在采購人員手中暫存著。進一步的了解得知，采購員正因為是知道保修卡是儀器設備的重要終身資料，直接影響到設備運行過程中的維修與維護，也是當設備發生故障時與供貨商交涉的重要憑據。但是，因為沒有相應的檔案管理制度明確規定必須隨設備入庫及時歸檔，反倒“不敢隨便放到資料庫里”，而是自己慎重收藏起來了。

這種現象隨著近年來《驗收辦法》和《評分細則》的宣貫落實，已經引起了建設單位的高度重視，基本建立健全了檔案管理制度。在近年來的檔案檢查驗收中可以明顯體現出來，項目檔案的基礎管理和檔案完整性都有了很大進步。

二、檔案制度的可操作性

目前項目檔案管理制度方面的問題，已經深入到了制度要求與建設單位崗位設置和工作流程建設相關的可操作性、與業務部門和檔案管理部門相關人員業務素質相關的執行操作嚴謹性等方面，成為制約項目檔案管理質量和效率的深層次因素。

以資料的收集整理和案卷歸檔環節為例，這是作為素材的文件資料轉化為規范檔案的關鍵一步，但又恰恰出現在業務和管理兩類職能部門的工作界面上，如果管理制度缺乏明確的職責和分工要求，就很容易造成工作的脫節：業務部門可能會覺得我們只需要忠實的收集、提交建設過程中形成的資料給檔案部門即可；而檔案部門則可能以為自己不懂技術，所以完備、條理、規范地組卷是業務部門的事，自己只需要做到嚴格記錄、安全保管、提供利用就可以了。比如筆者所在單位，幾年前某固定資產投資項目接近尾聲時，業務部門推著小推車把毫無邏輯排列的一堆材料交給了檔案室，而檔案室對于整個項目的情況不了解，無法條理系統地整理這一車雜亂無章的材料。匆忙中兩個部門勉強配合把材料大概進行了整理，結果檔案驗收時專家指出多處問題。

這個問題的出現是由于管理制度對相應的工作界面規定模糊造成的，這個矛盾的化解需要結合單位實際，明確個性化的制度規定。比如業務特色集中、檔案部門崗位配置較弱的單位，就可以采取業務部門組卷歸檔、檔案管理部門指導檢查、案卷保存的模式；而業務面廣、檔案管理部門崗位配置較強的單位，則可以考慮業務部門只需要及時完整收集、提交檔案資料，由檔案部門承擔起準歸檔階段的材料審查、整理、組卷，自行完成歸檔管理。筆者所在單位后來根據業務和崗位特點規定了一種折中處理方式，由檔案室制訂宣貫歸檔資料要求，各業務部門設立兼職檔案員，以卷為單位收集項目建設資料，保證文件齊套性和正確性后交付檔案室，檔案室再進行形式審查并負責完成規范組卷歸檔，既保證了業務鏈條的有效銜接，又保證了檔案的準確、完備和系統、規范，在最近兩次檔案驗收中都以高分通過了驗收。

三、n案制度的完備性

制度是相對靜態的，但實際工作中面對的情況千變萬化，需要不斷修訂完備檔案制度。這不僅是需要適應技術進步帶來的檔案資料形式和內容的變化，甚至還要延伸到對建設項目合作方的制約。例如有些建設單位與參建單位簽訂合同中，對檔案工作的具體要求沒有專項條款做出明確規定，導致在建設項目檔案驗收和項目最終驗收時，有些參建單位或監理單位會以相關工程已結束為由，不參加、不配合檔案驗收。更大的隱患是，由于沒有從法律上對參建單位的項目檔案管理工作形成有效約束，導致對建設單位的相關利益保護的缺失。

筆者所在單位幾年前的一次項目檔案驗收會中，專家發現基建圖紙與設計變更通知單對應關系不明確，要求參建單位到驗收現場解釋，但是參建單位以各種理由推托，遲遲不到現場。在單位不斷催促下，第二天才到會解釋問題，嚴重拖延了驗收會議時間，雖然解釋清楚了問題，但也給項目評價造成了惡劣的影響。為此，筆者單位亡羊補牢，再次修訂完備檔案管理制度，增加了“項目文件材料的收集、整理和歸檔納入合同管理，要求明確，控制措施有力”的條文。建設單位與參建單位簽訂合同，提前設立專門條款，明確項目檔案工作的具體要求，建設單位就變被動為主動，既保證項目建設利完成，又保證了項目檔案的齊套與完整性。

四、檔案制度執行的嚴肅性

檔案管理工作的規范化，除了完備檔案管理制度作基礎，還需要嚴格的執行來落實。沒有到位的執行，一些制度就成了虛設。

實際工作中經常發現，有些文件材料簽字沒有日期，尾頁有空白項不填寫，領導批示和簽字內容不全等等，日后一旦發生合同糾紛，就有可能因為合同生效日期或成立條件的分歧，使建設單位成了被動方；一些設備儀器的購置合同、技術協議中也經常出現落款簽字處只有責任人簽名而沒有簽署日期的情況，也會給解決糾紛或是責任追溯造成困難，甚至給腐敗留下漏洞；還有一些表格的填寫，簽署流程沒有問題，但是主管領導在審批時只簽姓名，沒有具體意見，不符合審批規定，也不符合檔案質量的要求。這類問題根源在簽署人。單位領導應該在管理過程中，更多關注各項制度的落實情況，認真執行各項制度的具體要求。

因此，檔案制度建設不僅要根據檔案部門的實際需要，制訂一系列系統、科學、合理的檔案管理制度，還要在制度的有效執行方面下足功夫，才能更有效調動全員積極性，使檔案管理水平不斷提升。

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第一條本辦法適用于省備案系統及有關信息流程的管理。

第二條為規范管理*省企業投資項目備案管理信息系統（以下簡稱省備案系統），確保省備案系統網站有序、安全運行，進一步完善備案管理工作，根據《中華人民共和國計算機信息網絡國際互聯網管理暫行規定》、《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》和《*省企業投資項目核準和備案暫行辦法》等有關規定，結合實際，制定本辦法。

第三條省備案系統是我省實施企業投資項目備案制的申報、運行和管理平臺。

第四條省備案系統是在因特網上正式注冊的站點，注冊域名為：*

第二章職責分工和信息安全

第五條*省發展和改革委員會（以下簡稱省發改委）和*省經濟貿易委員會（以下簡稱省經貿委）主管省備案系統，指導、協調網站的建設、規劃和結構設計；負責與各相關單位（部門）的協調工作以及所有上網信息內容（除地方信息外）的審核工作；對運行情況進行督促、檢查和指導。

第六條*省經濟信息中心在省發改委和省經貿委的指導下負責省備案系統的建設、運行、維護和技術支持工作,對網站欄目進行總體構圖和安排，監督網站的運行狀況，確保網站的正常運行。

第七條相關欄目的設立和變更需經省發改委和省經貿委審定；地方信息欄目的內容實行單位（部門）負責制，各單位（部門）根據本單位情況制定信息審核制度，嚴格履行上網信息的審核程序。按照“誰提供，誰負責”的原則，提供單位為第一責任人，確保信息的嚴肅性和準確性。

第八條各地發改、經貿部門應將從事省備案系統工作的負責人報省發改委、經貿委備案。相關負責人發生變更時，應在變更后一月內以書面形式報省發改委、經貿委備案。

第九條備案管理部門申請用戶帳號必須完整填寫用戶申請表（見附表），并由當地行政服務中心審核后，報省發改委登記，由省發改委統一發放。

第十條備案項目信息和數據的查詢嚴格按權限執行，其中非公開的信息和數據任何個人不得拷貝；嚴禁向無關人員提供進網用戶名和口令，以確保省備案系統的正常運行和信息安全。

第三章備案管理

第十一條凡屬備案類管理的企業投資項目都必須在省備案系統上進行備案和備案后相關行政許可。發展改革和經貿行政主管部門負責企業基本建設投資和技術改造項目網上備案，相關部門并聯辦理已備案項目的行政許可等手續。

第十二條各單位（部門）嚴格按照《*省企業投資項目核準和備案暫行辦法》，利用網站提供的平成項目備案全過程，簡化程序、提高效率、創新管理、改善服務。

第十三條省備案系統是全省惟一合法的備案項目履行基本建設程序的工作管理平臺。未在省備案系統網上備案的項目，屬于未履行基本建設和技術改造程序，不予辦理進口設備免稅、退稅，以及重點項目申請。

第四章培訓和考核

第十四條從事省備案系統運行、維護、管理的工作人員必須具有較高的政策水平和專業技術素質。要加強學習，不斷提高自身的業務水平和工作能力，提高備案質量；積極參加省發改委和省經貿委統一組織的工作培訓。

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[關鍵詞] 代建制 制度變遷 理性分析

國務院2004年7月頒布的《關于投資體制改革的決定》中提出：“對非經營性政府投資項目加快實行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量、工期，建成后移交使用單位。”至此，近年來在一些地方政府中試行的代建制，首次在中央政府的文件中被正式推出，發展中的代建制有了政策性依據，但與代建制相關的基礎理論還需進一步研究。

一、代建制的內涵分析

1.代建制的概念

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托――稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。

2.代建制與工程項目管理和工程總承包

所謂“工程項目管理”,是指從事工程項目管理的企業受業主委托，按照合同的約定，代表業主對項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理服務。在項目管理過程中，項目管理企業不直接與項目的總承包企業或勘察、設計、施工等企業簽訂合同,只是協助業主與上述企業簽訂合同并受業主委托監督合同的履行。項目管理的主要方式由項目管理服務(PM)和項目管理承包(PMC)兩種。

所謂“工程總承包”，是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。在工程總承包中，總承包企業按照合同約定對工程項目的質量、工期、造價等向業主負責、總承包企業依法將所承包工程中的部分工作發包給具有相應資質的分包企業，分包企業按照合同的約定對總承包企業負責。工程總承包中的主要方式有設計――采購――施工(EPC)或交鑰匙總承包、設計――施工總承包(DB)等幾種。

綜合上述三個概念的表達，可以得出如下結論：

第一，項目管理對于項目建設單位來講，是在合同范圍內為之提供一種技術性管理服務，工程總承包則是為建設單位提供技術性與建造勞務相結合的服務。在這一點上，代建單位的代建工作與項目管理相同，而與工程總承包有所區別。

第二，在項目管理中，項目管理企業的管理行為是代表建設單位，以建設單位的名義做出的;而在工程總承包中，總包企業除了以自己的名義完成承包范圍內的工作外，對從自己這里分包工程的分包企業的管理和協調也是以自己的名義而非代表建設單位進行。在這一點上，代建單位完全以自己的名義完成工程建設及其管理的操作方式與工程總承包相同，而與項目管理有所區別。代建制是對建設管理費用的承包，項目管理企業具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金支配權)，同時承擔相應責任，包括投資保值責任。

第三，與項目管理和工程總承包一樣，工程項目的“代建”從根本上講是一種適應市場發展和變化的工程建設方式，我國將其作為公共工程建設的制度化范式，從公共投資管理角度來講，無疑是一種體制創新。

政府投資項目代建制的主要宗旨是為了解決在我國現有行政管理體制之下，行政機關直接管理尤其以國家名義投資建設項目所造成的“投資、建設、管理、使用”四權合一模式所造成的“責、權、利”難以分清，難以具體落實的嚴重弊端，是以分權和市場化的方式對政府機關的行政權利運行進行一定的限制，在實施的效果上則主要表現為項目投資和工期的節省、質量的提高和工程建設領域腐敗現象的防治。因此，基于政府投資項目管理的主旨，我們在對代建制進行制度定位時，不應將其混同于一般的項目管理方式，否則將難于理清代建單位的代建和對于項目的管理之間的關系，而應當將其歸位為解決政府業主的“虛位”問題，提高項目管理的效率，明確各主體責任而將政府對于公益性項目的建設管理通過一攬子的方式委托代建單位實施的行政管理方式，是一種具有中國特色的政府投資項目管理方式。

二、代建制的新制度經濟學分析

新制度經濟學認為，制度之間是相互依存的，一項制度安排的變動將使原有結構失衡，從而可能引發其他制度安排的變遷。我國傳統的政府投資項目管理制度具有典型的計劃經濟特征，是政府直接配置資源的一種制度安排，但是在市場經濟條件下，原有制度所使用的環境發生了實質性變化，從而為其制度變遷提供了條件。

我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，實踐已經證明原有政府投資項目管理制度出現了邊際效用遞減趨勢，不但導致了社會和經濟效益的日趨低下，而且還導致了腐敗現象的大量滋生，充分暴露出原有制度的無效性，政府投資項目代建制的出現和實施，就是原有制度變遷的過程。

傳統的政府投資項目管理制度為計劃經濟時期的政府投資項目建設做出了應有的歷史貢獻，但是，它明顯與市場經濟體制不適應，并逐步顯露出其制度的無效性。一是政府職能的越位、錯位。二是趨利機制導致投資失控。三是項目建設的自營性、臨時性、分散性導致質量與效益低下。四是監督制約機制缺失導致腐敗。政府官員的參與造成行政權力直接介入項目投資和建設，容易產生“長官意志”、“拍腦袋決策”問題，當監督機制缺失時更會導致腐敗。五是導致建設市場混亂。

政府投資項目實際上就是政府向社會提供的公共物品，其投資管理模式是由政府向社會提供公共物品制度所決定的。長期以來，我國實行高速集中的計劃經濟和相對單一的所有制形式，政府壟斷了社會資源的配置，成為公共物品的惟一供給者。因此，在計劃經濟體制基礎上建立起來的政府投資項目管理制度，必然與基本經濟體制相適應，與政府向社會提供公共物品的制度保持高度的一致性。同時，政府投資項目管理制度與投資體制和建筑業管理制度密切相關。

隨著我國市場經濟體制的逐步建立，與政府投資項目管理制度密切相關的其他制度發生了深刻的變遷：一是公共物品供給制度，從政府是惟一的供給主體，演變成為公共物品多元化供給的一種新的制度安排；二是打破了傳統計劃經濟體制下的投資體制，形成了投資主體和資金渠道多元化格局；三是建筑業管理制度的變革，促使了項目法人責任制、招投標制度、工程監理和工程總承包等一系列制度的建立。

上述表明，在公共物品供給制度、投資體制和建筑業管理制度發生變遷時，一方面，原有的制度安排出現了結構失衡，傳統的政府投資項目管理制度已經無法適應這一環境變化，必須通過制度的變遷來改變這一狀況；另一方面，其他制度安排的改變也為政府投資項目管理制度提供了變遷的基本條件。所以，政府投資項目代建制是原有制度安排的一種變遷。

三、代建制委托理論分析

委托――理論興起于20世紀60年代末，由羅斯（Ross）、詹森（Jensen）與麥克林（Meckling）等經濟學家提出來的。委托――理論認為委托人與人之間存在信息不對稱性，人掌握著比委托人更多的信息，憑借這個優勢獲取更多的利益，而造成委托人的損失。信息不對稱性從發生的時間來看，可分為事前不對稱和事后不對稱，事前不對稱發生在當事人簽訂契約之前，產生逆向選擇；事后不對稱性發生在簽訂契約之后，產生道德風險。逆向選擇指委托人處于信息不利地位，不清楚潛在人的真實情況，可能選擇到并不滿意的人。而且人還會利用這部分隱蔽信息選擇有利于自己的契約，犧牲委托人的利益。為解決逆向選擇問題，委托人可通過制定一套策略或契約來獲取人的信息，采用信息甄別手段；或者高質量人利用信息優勢向委托人傳播自己的私人信息，采用信號傳遞手段。道德風險發生在委托――關系確立以后，指方利用信息優勢隱瞞對委托方不利的信息和行為，使委托方遭受損失，而實現利己的目的。道德風險會增加不利事件發生的概率、影響資源的最優配置和導致低效率。為了解決道德風險對委托人造成的利益損失，委托人在與人簽約時就應考慮如何減少道德風險的損害。一種解決方案是在合同中簽訂避免道德風險的條款，以防止人采取危害委托人的行為。采用這種方案，委托人需要在合同履行過程中監督人的行為。合同條款是否能避免道德風險，關鍵在于委托人能否監督人的行為，以及監督成本的大小。監督越困難，道德風險出現的可能性越大，而且道德風險的危害也越大。另一種方案是為了彌補監督的困難采取的激勵措施，以激勵促使人為了自身效用最大化自愿地或不得不選擇與委托人標準或目標相一致的行動。

對于政府投資項目，傳統上是采用項目使用單位自建的建設工程管理模式，即通過組成項目法人、工程指揮部或基建辦等對政府投資項目直接管理，項目使用單位因分別與規劃設計單位、建設承包商和建設監理單位之間直接簽訂業務承攬合同而建立了委托――關系:首先,政府投資主管部門與項目使用單位之形成了委托――關系，在這里政府投資主管部門為委托人，項目使用單位為人,其次,則是由項目使用單位因分別與規劃設計單位等簽訂業務合同而形成的委托――關系，在這里項目使用單位為委托人，而規劃設計等單位為人。但這種在我國計劃經濟下的建設工程管理模式所產生出來的委托――關系中在著許多弊端。在這個以項目使用單位為紐帶所形成的委托――鏈當中，使用單位無論作為人，還是作為委托人都是不合適的。

實行代建制后，項目使用單位只是對項目提出建筑功能和使用上的需求后便不再直接參與項目的建設和管理，其主要職責變為和政府投資主管部門一道對代建單位的建設活動實施監督。這樣以來，對于政府投資項目在代建制框架下就形成了一條以代建單位為紐帶的委托――鏈:項目投資主管部門通過公開招標選擇專業化的項目管理單位(代建單位)負責項目的投資管理和建設實施活動，這里政府投資主管部門(包括項目使用單位)為政府投資項目的委托人，代建單位為人。在這個以代建單位為紐帶的委托――鏈中，代建單位因其專業化和第三方等特點使其成為政府投資項目成敗的關鍵環節。作為人，因為代建單位具有豐富的項目管理知識和經驗，熟悉投資規律和基建程序，委托其代行業主的職能對政府投資項目全過程負責，不僅能克服設計、施工、試運行等項目各階段相互脫節的矛盾，而且出于自身經濟利益的考慮，代建單位會主動發揮其專業優勢，運用各種有效的項目管理手段來實現政府投資項目投資效益的最大化。

四、代建制隱形激勵理論分析

所謂激勵就是要使得人達到一種狀態,在這種狀態下,他具有采取行動動力。20世紀80年代以來,經濟學將動態博奕理論引人委托――關系的研究之中,論證了在多次重復關系情況下,競爭、聲譽等隱性激勵機制能夠發揮激勵人的作用,充實了長期委托――關系中激勵理論的內容。由克瑞普斯等人提出的聲譽模型, 解釋了靜態博奕中難以解釋的“囚徒困境”問題。當參與人之間只進行一次易時,理性的參與人往往會采取機會主義行為,通過欺騙等手段追求自身效用最大化目標,其結果只能是非合作均衡。但當參與人之間重復多次交易時,為了獲取長期利益,參與人通常需要建立自己的聲譽,一定時期內的合作均衡能夠實現。法瑪的研究表明,“人市場的競爭對人施加有效壓力”,在競爭性人市場上,人的市場價值決定于其過去的經營業績,從長期來看,人必須對自己的行為負完全的責任,因此,即使沒有顯性激勵的合同,人也會有積極性努力工作, 因為這樣做可以改進自己在人市場上的聲譽,從而提高未來的收入?；裟匪固啬穼⑸鲜鏊枷肽Ｐ突?形成人――聲譽模型。這一機制的作用在于,人工作的質量是其努力和能力的一種信號,表現差的人難以得到人們對他的良好預期,不僅內部提升的可能性下降,而且被其他企業重用的機率也很弱。

綜上所述，政府投資項目代建制在我國的產生有其深厚的理論基礎，解決了傳統體制所有者代表缺位的問題，解決了傳統體制下由“基建辦”、“指揮部”等臨時機構外行管理內行的問題，解決了政府機構過多直接參與項目建設實施,以及概預算軟約束的問題等，體現項目管理的專業化、科學化,以及責權利的統一。

參考文獻：

[1]錢省三 梁 穎:關于代建制的理論基礎分析.中國工程咨詢，2007（12）

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1、固定資產投資項目管理制度執行及監管情況

（1）嚴格項目程序管理。

為了進一步規范投資程序，我公司明確了省工業公司作為全省工業企業固定資產投資管理主體，公司綜合計劃部作為固定資產投資管理的具體責任部門。公司所屬各企業基建、技改部門受企業和工業公司綜合計劃部雙重領導，業務主要以工業公司綜合計劃部垂直管理為主，公司及所屬企業的固定資產投資管理必須在綜合計劃部的具體管理和指導下進行。

所屬企業上報的固定資產投資項目，按需要進行企業論證，并經企業投資管理委員會討論通過后，以文件的形式上報省工業公司。工業公司按照國家局批準的權限和要求，對于重大投資項目申請，組織專家論證后上報國家局，一般項目需要組織技術論證，經公司投資管理委員會討論同意，上報公司總經理辦公會議或總經理批準后執行。

（2）做好項目審批備案

根據我公司投資項目管理制度，對于企業權限范圍內的投資項目，公司要求所屬企業嚴格按照項目管理的要求，在企業進行備案，由省公司負責進行抽查。對于省公司批準的項目，由省公司進行檔案管理。同時，為了進一步強化我省的投資項目檔案管理，我們和北京五洲工程設計院聯合開發了“*中煙工業公司投資項目管理信息系統”，進行具體的監管工作。有關建設項目按照《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[*]*號）、《*省企業投資項目備案暫行辦法》（*政發[*]38號）以及地方政府關于投資項目備案暫行辦法的要求，做好了地方政府備案工作。

（3）執行項目的審計和監督制度

在《*中煙工業公司固定資產投資審計實施辦法》中，首先對固定資產投資項目進行分級管理、合理授權，明確實施項目權限。第二，為加強固定資產投資全過程管理，合理控制造價，明確了跟蹤審計和決算審計的內容，將合同條款和工程進度、工程量、工程質量考核相結合，嚴格控制付款進度。第三，為加強固定資產投資審計項目的管理，建立了相應的考核制度，有效保證保證固定資產投資審計管理。這樣在項目執行過程中，就形成了企業的審計部門、第三方審計、地方政府的紀律監督部門相互牽制、相互制約的有效的內部監督制度體系。

2、固定資產投資管理制度建設情況

*工業公司成立于*年9月。根據國家局關于進一步加強對煙草行業重大投資管理要求，我公司于當年9月，成立了公司投資管理委員會（*煙工〔*〕87號），主要負責公司所屬企業重大投資項目的審議和決定，并相繼制定了《江蘇*工業公司投資委員會工作職責》（*煙工〔*〕159號）。*年7月，為了加強煙草制品生產企業投資項目及非煙草制品投資項目管理，按照國家局有關規范要求，制定下發了《*中煙工業公司關于煙草制品生產企業投資項目審批管理辦法》（*煙工〔*〕185號）、《*中煙工業公司關于非煙草制品投資項目內部審批管理規定》（*煙工〔*〕186號）。

*年12月，*中煙工業公司完成合并重組后，為進一步加強投資管理體制建設，規范投資決策程序，強化監管機制，先后制定下發了《*中煙工業公司對外事務印章使用規定（暫行）》（*煙工〔*〕344號）、《*中煙工業公司投資管理委員會工作規則（暫行）》、《*中煙工業公司投資項目管理規定（暫行）》（*煙工〔*〕194號）、《關于加強基建技改投資項目規范管理工作的通知》（*煙工〔*〕216號）和《*中煙工業公司固定資產投資審計實施辦法》（*煙工[*]361號），進一步明確了工業公司及其所屬企業投資管理的權限、程序、操作過程以及必備的文件附件等。同時，所屬企業按照省公司的要求，相應制訂了一系列的管理制度（詳見企業附件）。

二、我省固定資產投資專項檢查工作開展情況

根據國家局*年全國煙草行業整頓和規范市場經濟秩序工作會議，和全國煙草行業發展計劃會議有關規范固定資產投資管理專項規定，我公司按照國煙辦〔*〕135號文件中對固定資產投資管理專項檢查的要求，于*年5月份組織了全省所屬企業固定資產投資的專項檢查活動。7月份，結合國家局下發324號文件《關于*年加強工程投資項目管理監督的實施方案》，制定了我省有關在固定資產投資方面的貫徹文件，并按照要求進行了任務分解、責任到人，*年8月底，我省所屬企業均基本完成了固定資產投資方面的自查工作。

1、投資項目自查的過程和方法

*年9月下旬，根據國家局全國煙草系統固定資產投資專項檢查電視電話會議工作部署，和《關于煙草系統固定資產投資專項檢查工作安排的通知》（國煙辦綜〔*〕372號）要求，我公司組織了認真的傳達和學習，并按照電視電話會議和文件要求，在工業公司所屬企業自查的基礎上，由公司牽頭再次組織一次全面的檢查。

為更好的貫徹落實全國煙草行業整頓規范工作會議的要求，工業公司制定了《*中煙工業公司關于貫徹落實整頓規范工作六個實施方案的工作意見》（*煙工〔*〕268號文件），明確了各個方案的責任部門、工作內容和完成時間。其中《關于*年加強工程投資項目管理監督的實施方案》由綜合計劃部牽頭組織，審計部、財務管理部、監察部配合實施。各所屬單位根據《工作意見》的總體安排，制定了各自工作安排，并上報了工業公司。

*年5月上中旬，工業公司組織固定資產投資項目檢查組，對全省公司系統固定資產投資項目進行了專項檢查。

檢查方式主要是按照國家局、省公司近幾年審批的固定資產臺帳，查閱相關直屬單位固定資產投資管理各類項目的合同、標書、批復文件等相關資料，并進行了實地檢查。通過檢查摸清了公司所屬各單位近幾年的固定資產投資管理的基本情況。

2、加快項目管理信息系統實施工作

為了適應我省固定資產投資項目的集中管理要求，我公司組織開發了“江蘇中煙工業投資項目管理信息系統”。系統管理主要分為兩個方面：一是今后凡屬于國家局（總公司）、工業公司批準的基建、技改項目從投資項目立項開始，必須將各類原始資料錄入“投資項目管理信息系統”，以便于國家局（總公司）和工業公司技術查詢和控制，對于沒有錄入系統的項目一律不予批復和實施。二是對于江蘇中煙工業公司成立以來（*年9月）所有已完成的基建、技改項目，按照項目的實施順序，補充錄入，便于跟蹤項目實施，指導和協調項目的管理。目前，此項工作正在有條不紊的進行之中。

三、我省工業系統固定資產投資項目的自查情況

1、全省工業系統累計完成投資自查情況

*年1月1日至*年6月3*日，全省工業系統經批準的項目總投資金額*2169.*萬元，實際發生的投資金額16**.6萬元。

2、全省工業系統完成投資項目分類統計

*年1月1日至*年6月3*日，全省累計完成投資項目

299個。其中煙機設備購置項目113個，基本建設項目23個，技術改造項目186個。

3、國家局批準的重點投資項目概況

（1）*卷煙廠重點技術改造項目執行情況

*卷煙廠本期基建技改項目主要包括“十五”后期技術改造項目、制絲配套設備和物流系統技術改造項目、南廠區新建生產輔助綜合樓項目、煙草專用機械購置、澄城分廠煙草專用機械購置、澄城分廠制絲線技術改造項目等，上述項目分別由國煙計[*]562號、[*]874號、[*]631號、[*]876號、[*]3*號和蘇煙工[*]3*2號文件批復。“十五”后期技術改造項目批復建筑面積393*㎡，批復投資186*萬元；制絲配套設備和物流系統技術改造項目批復投資19*萬元；南廠區生產輔助綜合樓項目批復建筑面積21*㎡，批復投資1868*萬元（待建）。

（2）*卷煙廠重點技術改造項目執行情況

*卷煙廠本期技術改造項目主要包括“十五”后期規劃調整項目、62畝土地搬遷工程、煙葉倉庫建設項目和其他相關配套工程，上述項目分別由國煙計[*]183號文件、國煙計[*]814號文件、國煙計[*]178號文件和江蘇中煙工業公司相關文件批復。“十五”后期規劃調整項目批復建筑面積65*㎡，批復投資175*萬元。煙葉倉庫建設項目批復建筑面積5114*㎡，批復投資77*萬元。

（3）南京卷煙廠重點技術改造項目情況

南京卷煙廠現有制絲及卷接包車間受原設計限制，不能適應制絲生產分組加工的需要。為進一步打造中式卷煙特色工藝，繼續保持“南京”品牌良好的發展態勢，根據南京市人民政府市長辦公會議紀要（*年第15號），南京市政府提供3*畝土地用于南京卷煙廠的技術改造工程。由于土地拆遷難度大、耗費時間長，經南京市人民政府協調，需要按照拆遷進度支付3*畝土地出讓金。如不及時按照拆遷進度繳納土地出讓金，南京卷煙廠將失去進行技術改造的空間。江蘇中煙工業公司根據拆遷進度分別批準南京卷煙廠支付土地出讓金987.84萬元、919.24萬元、823.2萬元。目前，土地拆遷事宜已接近尾聲，項目進入供地階段。

（4）格瑞公司投資項目情況

格瑞公司本期基建項目主要包括倉庫樓和浴室綜合樓項目，分別由蘇煙工[*]165號（改工業備字[*]*8號）和改投資備字[*]*2號文件批復。倉庫樓批復建筑面積8*㎡，批復投資98*萬元。浴室綜合樓項目批復建筑面積13*㎡，批復投資298萬元。項目實施過程規范，均已經按規定向相關部門報批、備案。

（5）南通煙濾嘴有限責任公司投資項目情況

江蘇中煙工業公司以蘇煙工[*]85號文批準南通煙濾嘴有限責任公司生產車間改造項目，批準投資5*萬元；后南通煙濾嘴有限責任公司根據南通市環保局和南通市規劃局意見分別于*年11月*日和*年3月28日對初步設計進行了變更，申請增補費用48*萬元，江蘇中煙工業公司論證后以蘇煙工[*]235號予以批準。該項目于*年1月開工，目前主體結構已封頂，正在進行公用工程設備安裝工作，預計11月份投入使用。

四、我省在固定資產投資項目管理中存在問題及情況說明

按照國家局、省工業公司有關投資項目管理規定，在工業公司組織的檢查和企業自查中，主要發現了以下投資過程中的問題：

1、項目招標超前的問題

淮陰卷煙廠在國家局批準“十五”后期規劃項目后，因地方政府征用土地拆遷時間影響了總體規劃的實施，后根據拆遷后的情況結合企業的總體規劃要求，省公司以蘇煙工[*]*號文件，上報了《關于上報江蘇中煙工業公司所屬淮陰卷煙廠“十一五”技術改造項目申請報告的請示》。由于企業考慮到實施期間正值企業所在地淮安的雨季，以及部分項目整體性、連續性和相關性等方面的問題。先期對部分項目進行了招投標工作，并簽定了相關合同。在省公司5月份組織的專項自查中，及時發現并制止了該問題。省公司要求淮陰卷煙廠全面停止合同執行，以國煙計[*]183號文批復的175*萬元投資金額為準，不得再進行施工，等待國家局的批準文件。目前該項目投資全部停止，投資金額控制在國家局批準的175*萬元以內。

2、存在項目先期運作的問題。

*年國家局以國煙計［*］562號《關于徐州卷煙廠“十五”后期技術改造項目的批復》，批復了徐州卷煙廠“十五”后期技術改造工程。徐州卷煙廠在總體規劃項目的實施過程中，因考慮實施項目施工的優化和項目報批時間，在實際施工中對高架庫物流系統、鍋爐房、部分附屬工程等部分建設內容在沒獲得批準的情況下，先期進行了項目的招標和部分的實施，涉及的先期投入金額8*萬元。為此，我公司向國家煙草專賣局轉報了徐州卷煙廠的檢討，得到了國家局領導的諒解，對配套項目及時給予了批復。

3、部分項目超支問題

徐州卷煙廠在實施國煙計［*］562號《關于徐州卷煙廠“十五”后期技術改造項目的批復》項目中，由于先期對項目設計要求不高，后考慮到地質條件復雜，防火、環保、節能要求提高，原材料價格上漲和設計變更等原因，造成了工程實際發生費用超出了預算批復投資額約35*萬元。雖然在在批復總投資15%以內，但是在項目的報告中未做具體的匯報。

五、相關建議

1、加快出臺相應的投資項目管理制度。

國家局組織進行的實施六個方案中，關于*年加強工程投資項目管理監督的實施方案，提出的《煙草行業投資項目招投標實施辦法》，目前尚未出臺，使得在對照檢查、制度修改等方面缺乏明確的執行標準。

2、有關投資項目的建設標準不應一刀切

對技改投資的建設標準方面，以企業年實際產量（年生產能力），職工人數等因素，劃定投資總額范圍，生產用房、輔助用房、辦公用房及附屬設施的建筑面積以及單位面積的施工標準，應修改后出臺。但是應考慮到各省的發展情況不一，地方建設相應的要求不一，以及各省的發展要求等方面的問題，不宜規定過細、限制過死，具有一定的彈性，便于固定資產投資項目的實際操作。

3、建議國家局組織開發統一的固定資產投資項目管理信息系統

為規范煙草系統的固定資產投資的管理流程，提高管理效率，增強管理透明度，建議國家局組織開發統一的固定資產投資項目管理信息系統，內容主要包括：固定資產投資項目的招投標管理、投資項目的合同管理、投資項目的資金給付管理、投資項目的統計管理等。同時適當增加系統管理及數據錄入人員的數量。

4、建議在技改項目中對節能減排給予傾斜。

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關健詞：政府投資 建設項目 代建制

中圖分類號：TU198 文獻標識碼：A 文章編號：

【前言】：2004年7月，國務院《關于投資體制改革的決定》明確提出，加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。“對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制”。此舉加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。我市于2007年對政府投資50萬元以上的非經營性項目實施代建制，每年的在建代建項目多達幾十項，政府每年的總投資不少于15個億。

一、政府投資項目實施“代建制”的必要性

以前我國投資建設工程項目管理實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業主”為運作載體的自建自管自用模式，一些建設單位缺乏工程項目所需的管理、技術人員，不具備與工程項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束后機構即行解散。項目代建制的采用，能使我們逐步與國際接軌，融入國際市場，同時，能推進我們的管理理念和水平向國際先進的管理方式、模式接軌，并逐步達到成熟和完善。

二、當前我省政府投資項目實施“代建制”的模式分析

我省的代建制采用兩種模式：一是采用代建管理模式，委托代建單位（中介機構）具體實施代建建設；二是采用代建建設模式（以業主的身份對政府投資項目的建設實施管理任務）。我市采用的是代建建設模式。

三、政府投資項目實施“代建制”模式的作用

實施代建制后，代建單位的作為項目建設階段管理主體，可以充分發揮其社會化、職業化、商業化的優勢。概括起來有以下作用：

（一）可提高項目管理水平和工作效率

實施代建制，對項目進行專業化管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。

（二）可使項目控制得到真正落實

代建制為政府投資項目引入了更嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，保證項目的投資、質量和進度達到要求。

（三）配置市場資源的作用

在傳統的建設項目實施過程中，由于項目業主擁有投資、建設、管理、使用等絕對權力，代建制的實行打破了這種模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再具體介入項目建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，由代建中心承擔政府工程的管理職能，即代政府行使主職能，在公開、公平、公正的環境下進行招標和定標

（四）有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現行政府投資體制中投資、建設、管理和使用四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。這將有利于遏制政府投資項目建設過程中腐敗現象的發生。

（五）政府對項目的監管更加規范有力

代建制下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發展改革、財政、審計、監察等部門運用審計、監察等手段，對項目進行強力有效監督。

三、我市政府投資項目“代建制”推進過程的現狀與問題分析

（一）代建管理隊伍技術人員偏少、專業性不齊全，目前只能臨時向社會聘請技術管理人員，充實代建隊伍，遇代建項目多、工期緊時，工作壓力非常大；

（二）在目前建設項目管理過程中，個別施工單位管理水平較低和監理單位普遍存在責任心和管理水平偏低，加大了我們的工作難度；

（三）工程實施中的進度款、設計變更等申報審批事項期限過于冗長，進度與審批程序、審批時間之間的矛盾越來越突出，造成項目的總體工期也經常受影響而滯后。

（四）代建制度與現有的建設工程管理制度交迭 。

當前建設行政管理體制上的已具有一些管理制度和機制形式，如工程質量管理制度、工程監理制度及其他各類細分的工程建設制度等。這些制度和機構組織的業務與代建制度有些具有同性質的重迭性。另外還因與政府的某行業的管理職能關聯，通過各自的資質、資格及業務范圍的管理而形成相對的封閉的運行機制，可能導致建設工程的中間管理服務環節過多，造成資源浪費，管理低效等問題，在一定程度上阻礙了建筑領域的市場經濟發展步伐。

（五）項目前期工作的風險。我市目前的項目前期的勘察設計方面是由業主負責，代建部門對前期的工作不了解，對后續的工作帶來一定的影響。

建議：

代建管理盡管實施了五年，也收到了較大的成效，但在各項規章制度也需要不斷完善和改進，如何才能更好地執行好政府代建制和《代建辦法》，需要政府的進一步高度重視和支持，進一步明確代建單位的工作內容、提高單位級別和充實代建隊伍，才能便于在管理工作中發揮協調作用，有利于代建管理工作的完成。

參考文獻

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【關鍵詞】地方政府 投資項目 管理

一、當前地方政府投資項目管理中存在的問題

隨著各地對城市建設等基礎設施和社會公益事業等方面投入力度的加大，當前，政府投資項目管理中的存在的問題也日益顯現。各地政府投資項目管理工作目前仍具有較強的傳統色彩，主要表現在以下幾個方面：決策機制不健全，影響投資效益；項目管理不完善，削弱監督功能；財務管理不規范，降低核算質量；配套管理不到位，制約后續工作。政府投資項目管理不完善，嚴重制約政府投資項目的管理工作，深刻影響財政資金使用效益。

作為我國社會經濟發展的重要構成要素，政府投資項目涉及到經濟、環境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關系到國民經濟發展的好壞及快慢，關系到百姓生活質量的變化及和諧平安社會的建設。如何加強政府投資項目管理，確保工程質量，提高投資效益已成為百姓關注、政府重視的熱點、焦點問題。

二、做好政府投資項目管理工作的探討

（一）以項目價值管理為核心，重點做好項目前期可行性論證及決策

項目前期規劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻占70％以上，直接關系到項目的成敗，可見前期規劃與決策階段是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學論證的可行性研究和錯誤的決策分析將會帶來人力、物力、財力的嚴重浪費，甚至造成無法挽回的損失。在這個關鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現項目利益各方最高滿意度為目標，科學分析、理性判斷、民主決策。

第一，建立健全政府投資管理制度；第二，認真開展調查研究，前移政府投資評審關口，嚴格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算的審查關，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹防超標準、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執行政府采購制度和招標投標管理制度，該招標采購的決不直接發包，堅持“貨比三家”，加強對投標單位的資格審查，防止圍標、串標和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標”，從源頭上擠壓工程招標采購預算的“水分”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。

（二）以加強工程項目管理為關鍵，把好事中監督關口

加強對建筑市場的監督管理，采取有效措施解決施工企業“借殼”掛靠問題，嚴厲打擊圍標、串標、賣標、非法轉包分包行為，強化對工程監理、造價咨詢、招標等中介機構的監管，嚴肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規行為的企業、中介機構，要予以嚴肅查處，情節嚴重的，要堅決吊銷資質證書，依法清出建筑市場。

加強合同管理，規范合同簽訂行為，認真審核合同條款的合法性、嚴密性，詳細約定工程質量、進度、合同價款的確定及其調整方法、雙方的責任和義務、工程付款方式、違約責任等內容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價。

明確職責分工，強化責任意識。按照“投資、建設、監管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發揮項目管理公司的專業優勢，大力節減投資成本。

（三）以加強項目資金管理為重點，把住政府投資管理的“閘口”

資金管理是政府投資項目管理的基礎，要管好政府投資項目，就必須抓住資金管理這個閘口?？偫碓赋觯骸敖ㄔO資金管理，要貫穿工程建設全過程，從概算、預算到決算，始終堅持嚴格審核，嚴格的財政監督和管理，不能等到竣工后再算賬?！本唧w來說，必須著力抓好三個環節。

一是把好資金投向關，凡申請使用政府資金投資的項目，均要按照公共財政的支出原則，嚴格加以審核，對一般經營性項目不安排政府投資，對能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的作用；二是把好預算編制關，堅持“先評審，后編制”，根據項目可行性研究、概（預）算和工程進度等情況合理編制項目資金預算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預算超估算、決算超預算的“三超”現象；三是把好資金撥付關，堅持“先評審，后撥款”，嚴格執行建設資金財政直接支付制度，減少中間環節，提高工作效率，保證工程進度用款和民工工資發放需要。

（四）以實行績效考評為標準，促進政府投資效益全面提高

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關鍵詞：政府投資 項目管理 思考

政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發行國債或地方政府債券、利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款興建的固定資產投資項目。由于政府投資項目基本上都屬于不能通過市場運作方式解決，才需要財政資金的投入，與一般投資項目相比，呈現如下的特點：非盈利性、更嚴格的管理程序和社會公眾關注性高。近年來隨著我國的經濟持續快速發展，財政收入不斷增加，政府投資項目規模越來越大，對整個國民經濟的持續健康發展產生越來越大的影響。雖然各地均已開展工程管理模式的探索和試點，但由于政府投資管理受多重因素影響，管理難度較大，如何順應政府投資體制改革，加強管理，提高投資效益，具有非常重要的意義。

一、當前政府投資項目管理存在的一些問題

（一）未完全實行代建制管理方式

近年，我國各地對政府投資項目實行代建制進行嘗試，但由于多種原因，部分政府投資項目仍通過成立臨時管理機構等方式進行項目管理。由于傳統管理方式為非專業化、職業化管理，普遍存在管理不規范；加上資金管理者、建設管理者與建成使用者又是三位一體，沒有形成相互制約的機制，缺乏監督約束，違規操作時有發生，浪費現象普遍，造成很多政府投資項目超概算，“胡子”工程、“釣魚”工程大量出現，嚴重影響了概算控制和建設資金效益。

（二）項目前期工作缺乏深度

項目前期工作主要包括了提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行設計和編制工程概預算，及按照管理權限提請審批立項。這個階段的工作在整個項目建設程序中起著舉足輕重的作用，但在實際工作中，許多項目沒進行詳細的前期準備工作，如可行性研究報告流于形式、地質勘察馬虎、圖紙設計粗略等，造成項目實施過程中變更工程量大、投資額超概嚴重、施工索賠等問題。

（三）建設過程中各項管理工作不到位

為加強政府投資項目建設管理，雖各地都先后出臺涉及招投標、基本建設財務管理、工程建設監理和現場簽證等管理制度，但由于管理工作的不到位，在政府投資項目中表現出如下諸多不規范問題：肢解項目規避招投標、先進場再行招投標、施工單位冒牌子進行投標和“串標”、“圍標”現象多；財務管理制度不健全、財務管理混亂及財務核算不準確；施工簽證不規范、不及時和串通虛假簽證；工程建設監理存在無人監理、監理人員把關不嚴和建設單位臨理不力，形成監管的漏洞。

二、加強政府投資項目管理的對策

（一）全面實行代建制管理方式

代建制是世界上一種比較先進和成熟的項目法人運作方式，經過我國多年政府投資模式創新體制改革，應該說各地在實行代建制管理模式方面取得了較好的成效。由于部分地方政府投資項目未完全實行代建制仍采用傳統的管理模式，而傳統模式不能很好使政府投資項目“建設-管理-使用-監管”職能的分離，所以需要全力推進代建制管理。代建制主要有兩種:一種是設立的政府投資項目建設管理公司;另一種是通過招投標方式在已有專業工程管理公司中選擇。實行代建制，就能很好地消除上述職能不分的弊端，也有利于發揮專業工程公司的作用，最終達到保證工程質量、工期和提高效益的目的。

（二）健全政府投資項目決策機制，提高投資決策的科學化、民主化水平

這就需要進一步完善和堅持科學的決策規則和程序。項目一般都應經過符合機構的評估論證，重大投資項目則要經過專家評估論證、提交同級人大的審批，減少決策的盲目性。還要逐步建立政府投資項目的公示制度和聽證制度。將對項目的決策納入到廣泛聽取各方面的意見和建議，增加投策決策的透明度，提高決策的民主化。

（三）規范科學管理

首先，在設計、施工、監理和供應等實行全方位、全過程的招標，擇優選擇，杜絕工程招標過程中的不正當競爭行為。其次，嚴把招投標程序的合法合理性。堅持“公開、公平、公正”原則，實施陽光工程。再次，把好合同關，做好招投標與合同一致，減少項目實施的變更與索賠。第四，把好項目管理關，建立健全內控制度，及時做好簽證。第五，提高建設單位財務管理能力。加強財務的會計核算工作，把好資金使用關。

（四）切實加強政府投資項目的監督管理

既要建立健全法律與政府投資有關的法律法規，規范政府投資項目的管理活動；也要建立和完善政府多部門聯動的立體監管系統，投資主管部門、建設主管部門、財政主管部門、審計及監察部門，要依據職能分工，對項目的管理進行相互監督。還要建立政府投資后評估制度和責任追究制度，通過開展對投資項目完成后經濟效益、社會效益的評估，促進項目的廉潔高效，進一步提高財政資金的使用效益，同時對違反法規給國家造成重大損失，一定要嚴懲不貸。

三、結束語

現階段加強政府投資建設項目的管理，除了需要全面實行代建制先進管理方式，還要健全投資項目的決策機制及建設過程中規范招投標、合同和監理等系列工作，當然對項目的監督管理機制的完善也必不可少，上述工作任務繁重、意義深遠。

參考文獻：

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(一)制度不健全，方法不完善。總體來說，我國目前已經開始推行農業項目管理的改革，改革的面和范圍也涉及各個方面，但是由于制度的漏洞和傳統管理習慣的影響，使得改革的效果并不理想。譬如有的農業項目的投資、評估還是流于形式，管理部門權利和責任不清晰明確;缺乏一套科學合理的投資保障體系，有的管理部門在宏觀調控時拿捏不當，導致許多錯誤的發生。另外，雖然國家和各個地方也出臺了一些管理辦法，但是由于方法的制定沒有聯系實際，不夠完善，導致農業項目投資浪費和流失現象十分普遍，主要表現為:國家一再削弱農業項目投資力度，各個地方政府也把資金集中在其他產業中，對農業投資逐年減少;有的地方出現農業投資項目資金被挪用的情況，使各個項目的資金落實不到位;有的則是只管投入，不考慮產出效果，造成浪費現象嚴重。這些都是我國目前農業項目管理體制中存在的突出問題。

(二)缺乏統籌規劃，配套設施落后。農業項目投資主體的多元化，雖然在一定程度上對農業生產者或者農業生產企業的積極性能產生促進作用，但是從整體上看，缺乏統一的籌劃、布局和調控，大多數都把注意力集中在投資低、產出快、收益高的農業項目上，而那些普通項目卻無人問津，這就造成投資項目和投資方向不穩定，缺乏平衡性。筆者認為，單靠市場自身調節的作用，而不加強對市場經濟的宏觀調控是不能從根本上改善農業投資結構失衡的問題的。同時，目前還存在農業配套設施落后的問題。很多地區的水利設施陳舊、生態環境惡化、農機設備落后，導致農民和企業不能高質、優效地進行農業生產。

(三)資金分散現象突出。近年來，國家制定了一系列的惠農政策，因此投入了大量資金，使得項目投放渠道明顯拓寬。農業相關部門積極爭取項目資金，農戶、專業合作社也積極爭取項目資金、貸款，用以各個農業項目的使用。另外，有些政府機構還設立了一些支農基金，把它作為支援我國窮困地區的扶貧基金等等。這些資金名目繁多，卻無法集中統一的管理和利用，相對來說十分散亂，不能形成較為統一的投資方向和投資格局，使農業項目投資達不到綜合效益。

二、我國農業項目管理體制的改革對策

我國現行農業項目管理體制改革，要想做好農業項目管理工作，就必須在管理體制上下功夫，堅持改革的精神。針對上述現狀，筆者提出以下改革我國現行農業項目管理體制的對策:

(一)完善管理制度，規范管理辦法。我國的農業管理部門要進一步完善農業項目管理制度，及時總結過去的經驗和教訓，不斷進行新的實踐嘗試，借鑒他國有價值的技術，確立一個行之有效的管理制度，使農業項目管理走上規范化和科學化的道路。要堅持一個大的改革方向，即宏觀調控、微觀放活、全面統籌、兼顧重點。具體來說要做到以下幾個方面:

1．要逐漸走出傳統的農業項目管理模式的牢籠。根據我國農業發展的實際情況，擬定切實可行的農業項目，投資農業項目前，必須認真分析和計算投資項目的各項效益。

2．進一步健全投資包干責任制，推進物資管理體制的形成，實行招標投標制度。這樣有利于將農業投資管理引入市場機制，打破建設項目的地域界限，獲取更高的投資效益。

3．對于農村地區，要逐步建立一個良性循環的投資機制。引導農業生產戶把資金和勞力適當投入在農業設施中，改善農田水利工程，更換新的農機設備，以此提高生產效率。

4．嚴格財務管理辦法，建立目標責任制。這樣來促使各個部門做好項目的核算、預算以及決算工作，使管理人員、投資方和建設企業之間的權責更加明晰，避免無人負責的現象發生。另外，國家還應加快投資立法工作，制定相關的法規來約束投資者的行為，從而清除改革道路上的阻礙。

(二)全面統籌，合理安排。要想實現農業項目的集中統一管理，就要爭取政府部門、財政部門、農業部門、水利部門等共同參與，共同選舉組成農業項目管理領導小組，實行統一規劃，合理安排。專門負責部署和制定相關農業投資項目的規范、辦法，協調安排各個地區的總體布局，制定明確的細則和方法，促使農業投資恰當好處，最終提高農業綜合生產能力。還可以在領導小組下設辦公室等部門，在領導小組的指導下開展工作，專門負責處理交辦的具體事宜。

(三)分層管理，合理配置。由于各個地區項目整合難度較大，所以導致資金不能有效地整合在一起，形成一個統一的資金鏈，項目實施形成一個有效合力。所以，要做到合理劃分項目范圍，實行分層管理。嚴格執行投資主體負責制，堅持按項目投放，?？顚Ｓ?。各下級部門的農業資金要按規定合理使用，不能大興土木，挪用于其他非農業項目。在安排農業投資時，要做到因地制宜，注意協調好各級、各方的關系，充分調動投資商的積極性。同時，還要注意建立一個符合實際需求的信息平臺，促進各地之間的信息交流，以便及時掌握各地投資動態，搞好從中央到地方的資金安排工作。

三、結語

篇10

關鍵詞：項目管理現狀 投資計劃 投資效益

隨著油田機構改革的不斷深化，舊的投資項目管理方式存在諸多弊端，不能滿足當前投資管理實施的需要，有限公司與石油工程板塊分開，管理局物資供應部門作為上市公司為非上市單位采購物資設備，其矛盾、問題將更加突出。因此需要進一步改進與完成現行投資管理制度。

投資計劃管理制度存在的問題

1. 投資計劃管理與項目的組織實施脫節

投資計劃管理與項目的實施應該是連續的，油田多數二級單位計劃部門只管要投資項目、要資金，管不了項目的組織實施，商務洽談，合同內容不知道，項目是否變更，資金走向不明確，有的單位機動部門即管設備大修費用，又管設備投資費用的使用，由于計劃科不能參與投資計劃項目的實施全過程，則難以掌握真實情況。造成項目資金管理與項目實施脫節，項目資金管理只是一句空話，有名無實。

2.監督約束機制不健全

有限公司與存續公司雖然沒有徹底分開，但畢竟還是有一定區別。在一些項目的實施過程中，近千萬元的投資項目，作為上市公司的物資供應部門在投資計劃資金還沒有到位之前，就直接與廠商代表第三方（二級單位投資使用方）簽訂經濟合同，連廠商自己都覺得不合理，這應該說是管理約束上的一種漏洞，其結果是簽訂的合同金額高出下達的投資計劃。各職能部門要互相配合、互相監督，以規范投資管理行為，確保投資效益。否則，投資計劃管理就是一句空話。

投資計劃的申報，總體上以各專業公司生產建設急需設備為主，上報投資計劃項目。各二級單位業務技術部門做適當調整，但一般情況下應尊重基層單位意見，因為基層最了解設備的使用及生產急需情況。二級以下各單位要根據自己申報的投資項目，按照上級投資計劃管理部門下達的投資項目通知書逐項落實，對不合理的投資項目不予簽字驗收。貨到后發現問題或有疑問應及時向投資管理部門和業務技術部門反映，以得到及時解決。

3. 管理部門與業務技術部門權限職責不明

計劃系統作為投資專項資金的管理部門，投資資金下達后，不能真正掌握資金的詳細使用情況，投資資金管理表面在計劃部門，而實際卻不是，這和投資計劃管理是相矛盾的。作為業務系統，應該在業務技術上把好關，根據下達的投資項目，以生產建設的實際需要，提出設備需要改進的地方，對產品的性能、技術指標提出相應的要求，配合計劃、供應部門搞好商務談判和業務洽談。投資管理是一項綜合性的管理工作，責任大、涉及面廣，對企業的發展和效益影響大。因此，理順投資管理程序、界定部門職責權限十分必要。

二、完善投資計劃實施管理的主要措施

1.加強項目前期可行性研究分析工作

加強投資計劃管理，不但要搞好項目的可行性分析、投資收益分析，還要搞好項目的組織實施管理工作，由于設備的更新速度加快，其配置要求也越來越高，固定資產總額大幅增加，而收入總額根據近幾年的工作量情況來看卻變化不大，這樣資產占用費將大大超出成本的承受能力。為此，加強投資計劃管理，避免增加無形資產，減輕企業資產占用負擔也是投資計劃管理的重要任務之一。

2.加強投資項目的實際價值

加快設備更新速度，增強公司后勁，從企業發展、增加科技含量來講這是好事，但資產的急劇增加，卻不能忽視資產占用費給企業帶來的巨大壓力和長期后效。同時，搞好招投標管理，不但能保證產品質量，而且還能提高、促進產品質量，還可節約投資資金。搞好投資計劃管理就是要在保證產品質量及售后服務的前提下，以最低價格買最好的產品。

認識與建議

根據以上存在的問題及分析，為切實搞好投資計劃管理，從公司的整體利益出發，建議總公司領導考慮實施“渤海鉆井總公司投資計劃實施管理辦法”。以增加透明度，增強監督約束機制，這也是油田機構改革發展的必然要求，也是加強投資計劃管理應采取的必要措施。

參考文獻