土地管理法的作用范文

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[關鍵詞]土地管理法；物權法；不動產土地

中圖分類號：R856 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）06-0284-01

隨著社會經濟的發展進步，人口急劇上升使人類生存環境不斷縮小，農耕面積大幅度減少，中國的土地問題日益突出。土地管理法的制定與實施對我國物權法的制定有著十分積極的意義。不論是從對我國市場經濟條件下最為重要的物權―土地物權的內容的規定來看，還是從對土地物權的行使方式來看，土地管理法都有非常多的規定。因此，土地管理法的制定不僅對現實的土地物權制度發揮著準據法的作用，而且對物權法發揮著積極的指導作用。但由于土地物權從屬于物權因此他們之間存在著一定的相互作用二者吩目互依存又彼此制約。

1 《物權法》對《土地管理法》的積極作用

1.1 《物權法》對《土地管理法》的指導作用

《物權法》中的“物”包括不動產和動產兩種而不動產中最重要的一部分就是土地，因此《物權法》中的關于土地產權的一些規章和基本原則對《土地管理法》的修改又有著一定的指導作用。《土地管理法》中對于土地的產權變更登記，也就是不動產產權的變更登記及相關手續并沒有給出明確的要求，使土地登記僅僅成為了一種管理方式，而在土地產權變化中失效。特別在我的現實情況中，雖然不動產的市場已經發展成為最為活躍的市場，但是在不動產的管理體制問題上，仍然保留著舊體制條件下建立的將不動產中的土地、土地上的建筑物、定著物、生成物各自分割管理、各成體系的作法。因此，《物權法》將土地產權這一物權賦予所有集體成員的這一轉變，保障了集體內每一名成員的權益，也規定了集體內的所有成員對集體產權具有維護的義務。

1.2 《物權法》對《土地管理法》的補充作用

《物權法》對《土地管理法》又有著補充完善的作用，以我國農村土地產權為例針對于土地征收這一項，《物權法》有了更完善和更全面的補充?！锻恋毓芾矸ā分兄赋?，根據建設需要國家可以對農民的土地進行征用并給與和土地相等價值的補償以保證公眾利益。這一規定意味著只要對征收土地的農民有一定的補償即可，而沒有明確解釋什么是公眾利益，因此，造成實際生活中許多地方政府為了經濟建設及城市發展而征用農民土地。在這種體制下，土地失去了其財產性質，其物權即土地使用權不再是獨立的典型的民事權利，而成為附屬性權利；與此相反，地上建筑物的價值越來越顯著，其物權成為非常重要的權利。這樣，土地的物權不得不被地上物的價值吸收，并隨同地上物轉移?！段餀喾ā分腥匀粵]有對公共利益做出明確改革的原因是《物權法》屬于民法。并且《物權法》中明確了補償條件在《土地管理法》的基礎上添加了安置費等以用于保障農民土地被征收后能夠維持正常的生活水平。同時，《物權法》對《土地管理法》中的土地登記制度有著補充的作用，比如，在不動產上設定一個抵押權時，依據物權公示的法律原則，該抵押權就必須進行登記；在登記之后，社會就有了知悉該不動產承受著一項抵押權這個法律上的負擔的合法渠道，社會的他人就會在取得該不動產物權時作出合理的避免風險的舉動。如果法律不建立登記制度，則就違背了交易的公平原則，并且給交易帶來巨大的風險。故土地登記制度實際上是物權法上一項具有重要意義的制度，它對科學的市場經濟條件下的不動產法至關重要。

2 《土地管理法》對《物權法》的積極作用

2.1 《土地管理法》對《物權法》的完善作用。

《物權法》修訂頒布的目的，是為了能夠更加客觀和全面的保障財產分配和財產流通的公平性及公正性，是目前我國最主要的財產法。因為任何交易實際上都是物權的交換。《物權法》則是用來保障這些交易可以公平公正完成的法律法規。而土地是不動產的一種，因為其珍貴性和重要性使他成為了目前最特殊的物權。《物權法》中也對于土地財產權的變更和交易進行了規定，但作為民法的一種《物權法》中關于土地物權的制定不是很完善。并且《物權法》雖然在一定程度上補充了有關征收土地后的補償政策，但我國目前多的情況是國家征用土地將土地的產權從農村集體所有轉變為國家所有，對于如何征用和征用方式并沒有進行進一步的闡述，并且對于宅基地等農村建設用地的產權變更和交易問題同樣沒有進行明確的解釋，因此《物權法》在土地產權這一方面上仍然較為薄弱。而《土地管理法》在關于不動產財產權利的規定，對不動產物權體系有較好的借鑒作用。比如，土地管理法關于兩種土地所有權的規定，關于土地使用權可以劃分為農用地使用權和建設用地使用權的規定，關于土地使用權可以轉讓的規定，關于土地使用權的變更應該進行登記的規定等，都有既符合國情又符合不動產法原理的特點。在我國未來的不動產法律體系中，這些制度對于完善《物權法》有十分重要的作用。

2.2 《土地管理法》對《物權法》的發展作用

我國耕地總體面積雖然很大，但人口數量較大，導致人均較少，并且隨著經濟發展、城市化腳步逐漸較加快，使耕地面積的逐漸縮小成為了一個日益嚴峻的問題。而《土地管理法》的修訂與頒布對如何保護我國耕地面積進行了明確的規范，指出作為基本農田的耕地轉化為建設用地等非耕地需要由國家相關部門（國務院等）進行審批，對耕地起到了一定的保護作用。此后，我國開始建立了土地使用權的市場，但是我國不存在土地所有權的市場，不動產實際工作部門也按照這一基本精神建立了相應的規章和工作程序。

3 結語

隨著社會的發展進步未來立法將逐漸增加對個人產權的重視，因此《土地管理法》和《物嚳ā繁匭胍達到精神上的高度和諧統一。

參考文獻

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    (一)客體要件

    本罪侵犯的客體是國家對國有土地使用管理的正常活動。我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律、法規,對出讓國有土地使用權的批準權限、程序和要求等都作了明確具體的規定,這對于合理開發、利用、經營土地,加強土地管理,促進城市建設和經濟發展有著十分重要的作用。國家機關工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規,濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權,就直接侵犯了國家對國有土地的使用管理制度,破壞了國有土地使用管理的正?；顒?。

    (二)客觀要件

    本罪在客觀方面表現為違反土地管理法規,徇私舞弊、濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權,情節嚴重的行為。

    出讓,是指不以謀利為目的而賣出所享有的土地使用權。所謂土地使用權,是指對土地的占有、使用、收益的權利。

    違反土地管理法規,主要是指違反《土地管理法》、《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》等有關出讓國有土地使用權的規定,如越權審批出讓或者出讓給不符合條件的單位與個人。

    低價出讓,是指以低于國有土地使用權最低價的價格出讓國有土地使用權。國家土地管理局1995年6月28日《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》就明確規定,協議出讓最低價由省、自治區、直轄市人民政府土地管理部門會同有關部門擬定,報同級人民政府批準后下達市、縣人民政府土地管理部門執行。協議出讓最低價應當根據商業、住宅、工業等不同土地用途和土地級別的基準地價的一定比例確定,具體適用比例由省、自治區、直轄市確定。但直轄市、單列市及省、自治區人民政府所在地的城市的具體適用比例,須報國家土地管理局核準?；鶞实貎r按《城鎮土地估價規程》確定。基準地價調整時,協議出讓最低價應當作相應調整。國家支持或者重點扶持發展的產業及國家鼓勵建設的項目用地,可以按行業或項目分類確定不同的協議出讓最低價。確定協議出讓最低價應當綜合考慮征地拆遷費用、土地開發費用、銀行利息及土地純收益等基本因素。以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于協議出讓最低價。

    非法低價出讓國有土地使用權的行為必須情節嚴重才能構成本罪。雖有非法低價出讓行為,但情節尚不屬于嚴重,也不能以本罪論處。所謂情節嚴重,主要是指多次實施本罪行為,屢教不改的;大量非法低價出讓國有土地使用權的;非法低價出讓國有土地使用權造成國家利益重大損失的;因嚴重徇私而非法低價出讓國有土地使用權的;因其行為造成惡劣影響的;等等。

    根據1999年9月16日最高人民檢察院施行的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》(試行)的規定,涉嫌下列情形之一的,應予立案:

    (1)非法低價 (包括無償)出讓國有土地使用權2公頃 (30畝)以上,并且價格低于規定的最低價格的60%的;

    (2)非法低價出讓國有土地使用權的數量雖未達到上述標準,但造成國有土地資產流失價值20萬元以上或者植被遭到嚴重破壞的;

    (3)非法低價出讓國有土地使用權,影響群眾生產、生活,引起糾紛,造成惡劣影響或者其他嚴重后果的。

    (三)主體要件

    本罪的主體為國家機關工作人員。任何國家機關工作人員,只要違法低價出讓國有土地使用權,情節達到了嚴重的程度,即可構成本罪。非國家機關工作人員則不能構成本罪。

    (四)主觀要件

    本罪在主觀方面必須出于故意,并且具有徇私的目的。即明知自己違反土地管理法規,在低價出讓國有土地使用權,但為了徇私而仍決意為之。過失不能構成本罪。對工作嚴重不負責任,玩忽職守,過失低價出讓國有土地的,即使構成犯罪,也不是本罪,而是玩忽職守罪。雖然出于故意,但不是為了徇私,也不能以本罪論處,構成犯罪的,應是濫用職權罪。

    二、認定

    (一)行為人收受他人賄賂而徇私舞弊,濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權的,又會牽連觸犯受賄罪,對之應擇重罪從重論處。

    (二)行為人出于牟利目的,違反土地管理法規,非法轉讓、倒賣土地使用權包括國有土地使用權的,不是構成本罪,對之應以非法轉讓、倒賣土地使用權罪定罪。

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    近年來,我國土地違法現象面廣量大,表現形式多種多樣,主要原因就是由于相關的法律法規制度的不完善,具體表現在以下幾個方面:1、違規設立各類開發區,隨意圈地、征地、批地。一些地方過去名目繁多的開發區至今仍有大量土地閑置,新一輪興辦各類開發區、園區的圈地現象又有上升之勢。2、擅自改變土地用途,任意出臺土地優惠政策。有的地方以農業開發為名,進行非農業建設。獲得土地使用權后,改變用途搞其他開發。有的地方在招商引資中,甚至實行零地價、負地價,導致國有土地資產嚴重流失。3、規避經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。一些地方以各種形式規避這一制度,暗箱操作現象屢見不鮮。4、劃撥土地和集體土地非法入市。對劃撥土地使用權非法入市即非法轉讓、出租、抵押的“土地隱形市場”,造成國有土地資產大量流失,而且加劇了社會分配不公的矛盾。

    二、我國土地管理相關法律法規完善的建議

    (一)加強對土地法學的研究近年來,很多高校都增設了土地資源管理專業,這對于培養土地資源管理專業人才和實現科學化、專業化土地資源管理是十分有利的,在對土地資源管理專業人才的培養同時,也要加強土地法學、這個土地資源管理中不可或缺的重要學科的研究。對土地法本身的研究應該在土地法科學性評價、土地法存在的問題與完善、土地法基本功能發生作用的條件和環境、土地執法體系、土地法律成本等方面開展。對土地法不同角度的研究主要可歸結為:從人類的歷史發展角度研究、從土地法的立法技術角度研究、從土地法的法律效用角度研究。

    (二)完善我國土地管理法借鑒發達國家在土地管理上的經驗,應建議將廉租房、經濟適用房等用地的土地供應最低比例寫入《土地管理法》等相關法律。我國也出臺了一些相關規定,例如,在[2006]37號文件中規定了“城市新開工住房建設中,套型在90平方米以下的住房面積必須達到70%以上,廉租住房、經濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施僅限于國務院文件、部門規定等層面,約束力不強,政策執行效果不佳。因此,應將保障公民居住權上升到法律層面,將廉租住房、經濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應量的最低比例寫入《土地管理法》等相關法律,對于不執行該項規定的,均應視為違法行為加以嚴處,從而遏制土地投機,有效地控制房價的過快上漲。將土地可持續利用、節約集約利用的思想作為重點內容寫入《土地管理法》。我國1998年修訂的《土地管理法》,通篇較少提到土地可持續利用和節約集約利用問題。當前,在資源瓶頸已成為我國社會經濟發展的主要障礙、經濟發展的主旋律已經是“好”在“快”前、促進土地資源的節約集約利用已經成為國土資源管理當前及將來很長一段時間內的工作重點的情況下,土地資源的可持續利用及節約集約利用的思想也應該作為一項重要內容寫入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,應加強土地利用規劃制定過程和規劃成果的透明度,保障公民的知情權和參與權。立法者對于個人權利的偏見一直是土地規劃歷史上的主要特點,新出臺的《土地法》應放棄這種偏見,以較多的筆墨對公民的知情權和參與權進行了規定,在規劃制定、實施過程中始終貫徹公開透明和公眾參與的原則,這也是國外發達國家土地方面法律的通行做法。因此,在我國《土地管理法》中,也應當增加土地利用規劃體系的透明度,保障公民的知情權和參與權。與土地利用規劃和有關土地信息的數據,在符合保密規定的情況下,都應該公開、透明,廣大公眾可以隨時通過一定的程序查閱,同時應增加公告和聽證程序的有關內容,提高公眾參與度,加大監督力度,防止腐敗,促進土地利用規劃和土地政策更好地執行。

    (三)執法機構設置專業、負責的執法機構是解決土地執法難問題的組織保證我國《土地管理法》第66條規定“:縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地管理監督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規,忠于職守、秉公執法。”目前,我國基層土地行政主管部門都下設了執法監察大隊,但是因為權力不夠、經費落實難導致執法監察大隊往往流于形式,工作效率不高。而且,因為監察隊伍的性質屬于自收自支的事業法人,在查辦土地違法案件時,依法行政與部門經濟利益的矛盾時有發生,一定程度上影響了執法的嚴肅性。因而我們要在法律上明文規定在土地行政主管部門中下設專門執法監察部門,配備專業工作人員,并在組織上、思想上、制度上、專業素質上和裝備上加強對這一隊伍的建設,完備充實土地執法必要的辦案工具和辦案經費,提高土地執法監察人員在執法監察工作中的積極性。要在法律上明確土地執法監察部門的具體權力,要賦予土地執法監察人員行政強制權。什么情況下可以自行解決違法行為、處罰違法主體,什么情況下需要求救公安和法院,都應該在法律上找到具體的依據。

    (四)完善土地動態巡查執法監察制度我國的土地違法大都還是“民不舉,官不究”,無形中導致了很多違反案件的出現,出現后又無法及時制止,最終釀成破壞土地的后果。在1999年11月18日由國土資源部了《國土資源部關于在土地執法監察工作中實行動態巡查責任制有關問題的通知》,這個通知明確了我國在土地執法中采取動態巡查的工作方式,這樣的工作方式對于及時發現土地違法行為、及時的加以糾正和制止是十分有效的。但是這僅僅是個通知,動態巡查還有待于上升為正規的、法律中明確規定的執法監察制度,以嚴格貫徹“預防為主、預防和查處相結合”的國土資源執法監察工作方針,建立起省、市、縣(區)、鄉(鎮)四級動態巡查體系,劃分巡查區域,明確巡查責任,建立起層層負責的斯基動態巡查目標責任考核體系,加大動態巡查的覆蓋面,提高動態巡查的質量,及時發現和制止違法,將國土資源違法消滅在萌芽狀態。近期,國土資源部根據國務院的授權向幾個試點省會城市派駐了土地督察人員,對于加強動態巡查有著重要的意義。

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[關鍵詞]國有房地產開發企業；使用土地；遵守；土地用途

一、《土地管理法》關于土地用途的規定

《土地管理法》第四條規定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

二、對《土地管理法》第四條的理解

1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區管制”；瑞典稱“土地使用管制”；英國稱“土地規劃許可制”；法國、韓國則稱“建設開發許可制”。實行這種制度的目的，是通過土地利用規劃引導合理利用土地，促進區域經濟、社會和環境的協調發展，其核心是依據土地利用規劃對土地用途轉變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經過調查研究，用科學方法主動規劃土地用途，先把區域內土地劃分成各種使用區，再把使用區內土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經濟和社會發展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。

2.土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區別，在于主動依據土地利用規劃劃定土地用途，并依法規范土地利用行為，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。

3.土地管理法對土地用途管制制度的具體內容和各個環節作了以下全面的規定：

（1）明確規定了土地利用總體規劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規劃是實行土地用途管制的依據。

（2）明確規定了農用地轉為建設用地的批準權限。根據土地用途管制的要求，建設用地必須符合土地利用總體規劃所確定的用途，并且嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。因此，本法規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的．應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

（3）適當集中了征地審批權。根據憲法的有關規定，土地征用權屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權過于分散帶來的弊病，適應土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權。征用基本農田，或者征用基本農田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權。征用農用地還必須先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權限的，還要依法另行辦理征地審批。

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1．農村土地的產權制度不夠完善，由此誘發了大量土地違法行為，農民的合法權益得不到保障

主要體現在三個方面：首先是集體土地所有權很模糊，《土地管理法》第六十二條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者用于非農業建設”。一方面法律規定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權。缺乏處置權的所有權，不是真正意義上的所有權，正是這種土地所有權的被弱化，導致了農民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權益得不到保障。其次就是農村集體土地所有權主體不明確，《土地管理法》第十條規定，“農村集體所有的土地可由村集體經濟組織或者村民委員會管理，也可以由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理，也可以由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！庇纱迕窬游瘯洜I、管理的，很難避免缺乏監督機制的村干部為了自己的私利，不做出損害農民土地權益的違法行為；由村民小組經營管理的，大多數村民小組無組織機構、法人資格和獨立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權對所有權主體內部成員的約束也是軟弱無力的。據調查，還有不少農民認為農村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導致農村集體土地幾乎成了農民的私有財產，誰占到了就是誰的，強行割占宅基地，土地權屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農民集體經濟組織卻無法處置自己的土地，嚴重喪失了所有權主體的所有權利，對內部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現狀，必然要觸及我國土地產權制度的改革，強化農民集體土地所有權的權能，確立農民集體土地所有者的法律主體地位，強化農村土地集體所有的觀念。土地是農民集體的，管理也是農民集體應盡的職責，充分調動所有權主體的主觀能動性。

2.農村集體土地管理是一種靜態管理，沒有建立土地市場機制，土地缺乏流動性，土地的資產價值不能顯化，土地利用效率很低

導致這一現狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規定，“農村村民只能使用本集體經濟組織農民集體所有的土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準”。所以在法律上是禁止農村集體土地流轉的。這種靜態管理模式阻礙了農村經濟的發展：第一，它不利于農村城鎮化建設的發展，小城鎮建設需要大量農民向建制鎮、集鎮、中心村集聚，而缺少農村集體土地的供給，城鎮化建設是不可能進行的。我國在加快城鎮化建設步伐的同時，農村集體土地市場建設卻滯后了。第二，它不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用，土地作為生產要素，當然也離不開市場的優化配制。農民的集體土地的資產價值要顯化，必須要通過市場運作，農民的土地收益才能得以體現。第三，允許農村集體建設用地依法流轉，是農民集體最大限度實現所有權的強烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉中獲得土地收益，他們的積極性就會發揮出來，對土地管理、保護和利用就會重視，土地利用效率自然會得到提高。第四，允許農村集體建設用地依法流轉，有利于形成農村土地市場，土地供應、需求的增加，必然加速土地資產的流通，從而促進土地交易市場化的建設。

由于我們現行法律禁止農村集體土地流轉，時下城市郊區、集鎮的農村集體土地只能隱形交易。因無規范的程序和標準的價格體系可參照，隱形交易就成了沒有規則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發諸多土地權屬糾紛，給社會帶來不安定因素。農村集體土地流轉還有一個非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉”之名，行商品住宅之實，為切實保護耕地，必須要嚴格執行土地用途管制制度，嚴格按照土地利用規劃確定的用途使用土地。土地利用總體規劃就是農村集體土地能否流轉的決定性門檻，要嚴把規劃關。

3.農村集體土地的利用嚴重缺乏規劃，管理很不規范，是土地管理中存在的另一個非常嚴重的問題

大部分的農村村莊，宅基地沒有規劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認為主要有以下四點：

（1）盡管我國現行《土地管理法》花了很大篇幅強調土地利用總體規劃，規定地方各級人民政府都要編制本級的土地利用總體規劃，但到了鄉一級的建制鎮、集鎮規劃，村一級的村莊規劃的編制幾乎是空白，農村土地管理根本就無規劃可依，也無規劃可言。要想從根本上改變這個現狀，必須要加強、加快農村集體土地利用規劃的編制，加大規劃的執行力度，樹立規劃的嚴肅性、法律性。

（2）農民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個統一的規劃。建房時宅基地界址不清，隱藏和出現了大量土地權糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數不少，這種無序的“霸占”導致農村村莊建設非?；靵y。

（3）還有許多農民的封建迷信思想很嚴重，建房時都要請風水先生來選地址、定座向，時興避邪，本來規劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學規劃執行嚴重受阻，從另一方面正好反映農村基層國土資源部門無得力執法措施可采用，執行力度也不大。

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【關鍵詞】土地執法 原因 對策

1.土地執法難的表現

1.1發現和掌握土地違法行為及其動向難。由于我國土地執法工作起步較晚，執法力量薄弱，加上缺乏先進的監察手段，沒有形成有效的土地執法監察網絡系統，面對土地違法活動涉及面廣，案發范圍大的嚴峻形勢，土地管理部門往往處于信息不靈，反饋不到位，無法對土地違法活動實行有效監視和控制的被動局面，造成土地違法行為發現和掌握極其困難。

1.2防范和制止土地違法活動困難重重。在現實生活中，資源性土地違法活動與資產性土地違法活動兩者并存，且難以有效防范和制止。資源性土地違法活動包括非法占用土地、破壞耕地等，其季節性強，違法時間集中，實施和完成土地違法行為速度快，有時甚至多起違法行為同時進行。資產性土地違法活動包括低價出讓、非法倒賣、轉讓土地等，其違法手段較為隱蔽，社會違害隱形、長期，并且共同違法案件占較大比例，甚至違法者訂立共守同盟，共同分享違法所得等。由于缺乏完整的監察網絡和土地違法信息反饋系統，使土地管理部門對土地違法活動無法進行有效防范和控制，特別是發生在土地市場流通領域的資產性土地違法活動的查處，更是“心有余而力不足”。

1.3對土地違法案件的調查取證、處罰和執罰極其艱難。由于土地管理法律法規對土地違法行為的行政處罰極為嚴厲，輕則“罰款”，重則“限期拆除或者沒收在非法占用的土地上所建的構筑物和其它設施”，以至“追究當事人刑事責任”等。在這種情況下，土地違法者總是采用一切方式對抗，阻撓土地違法案件的調查取證和處罰，拒不執行土地管理部門的行政處罰決定，使土地執法執罰“寸步唯堅”。

2.土地執法難的原因探析

2.1傳統歷史原因。幾十年傳統的計劃經濟體制下土地管理的弊端，以其歷史車輪的特有慣性，對人們的心理和行為所產生的不良影響至今遠未消失，從當前土地管理部門查處的許多土地違法案件和開展土地執法工作所面臨的困難中，我們都不難看出這種不良影響的歷史烙印。

2.2思想意識原因。首先，長期以來，“地大物博”觀念在人們的思想中根深蒂固，“人均耕地資源貧乏”的土地國情沒能深入人心，造成節約用地、依法用地的意識淡薄。其次，某些不法分子為了滿足個人私欲，從事土地違法活動，并千方百計對抗、阻撓土地執法工作，企圖逃避法律的制裁。再次，社會團體、人民群眾土地法律意識不強，直接影響土地執法工作的順利開展。

2.3土地管理部門獨立執法的局限性嚴重困擾著依法行政。《土地管理法》賦予土地管理部門獨立執法的權限十分有限，還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規得到全面貫徹實施，這就給土地管理部門開展土地執法造成許多困難。根據《土地管理法》有關規定，“對在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施，違法單位和個人必須立即停止施工，自行拆除，對繼續施工的，作為處罰決定的機關有權制止”，但沒有明確采取何種措施制止。同時規定，對已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。從現實看，法院因執行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定未能及時予以強制執行，在一定程度上削弱上行政執法的權威。因此，土地管理部門獨立執法所受到的局限本身就成為土地執法中的一個難題。

3.解決土地執法難的對策思路

3.1大力宣傳土地法律、法規，提高廣大干部和群眾的土地法律意識，創造有利于土地執法的社會氛圍。必須采取各種方式，利用一切可以利用的機會，充分調動社會各界組織和團體，開展多層次的土地法規宣傳活動，加強對各級領導干部和人民群眾的土地法制宣傳教育，促使全體社會成員對土地國情國策國法形成正確的認識，從而自覺地支持和配合土地執法工作。

3.2建立一支素質優良的土地執法隊伍，全面提高其對土地違法活動的快速反應能力和遏制能力。“徒法不能以自行”，沒有優良的執法隊伍，就無法保證土地管理法律法規的順利執行和土地管理職能的全面到位。因此，建立一支政治素質良好和業務素質過硬的土地執法隊伍，是解決土地執法難的關鍵。

3.3掌握大量、詳實的土地違法信息，形成控制土地違法的正確決策，是指導土地執法工作順利開展的基礎。只有廣泛收集和掌握大量的土地違法信息，進行綜合分析和判斷，才能作為控制土地違法的正確決策，科學地指導土地執法活動，從決策上解決土地執法難的問題。要通過受理群眾來信來訪，深入扎實地開展巡回檢查掌握土地違法信息；通過查處土地違法案件，與土地違法者接觸，掌握土地違法行為的實施過程和違法者心理信息；通過不斷收集新聞報道和各級部門移交的違法案件掌握土地違法活動信息；等等。在科學分析這些信息的基礎上，大膽決策，從源頭上預防和控制違法案件的發生。

篇7

1998年8月29日,國務院通過了新修《中華人民共和國土地管理法》,并已在1999年月1日起實施,新土地管理法的頒布,標志著國家在貫徹執行“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實保護耕地”基本國策等方面加大了力度,標志著土地管理工作在法制軌道上又邁出了一大步,具有重大的現實意義和深遠的戰略意義。土地管理工作的主要內容包括地籍管理和土地利用管理兩大方面,其中地籍管理是土地管理的基礎,要認真貫徹執行《土地管理法》,首先必須做好地籍管理工作,只有加強地籍管理,才能及時準確反映土地利用現狀,掌握建設用地情況,為建設用地審批、土地利用規劃的制定提供依據。

地籍通常是指記載有關土地的位置、界址、數量、質量、權屬和用途(地類)等基本狀況的登記簿冊,也可形象地將地籍比喻為土地的戶籍。地籍管理則是建立這類簿冊而采取的一系列工作措施。主要針對城鎮用地和農村用地,做好權屬調查、土地登記、土地分等定級、土地統計以及土地擋案管理等方面的工作。因此,地籍管理是地籍工作體系的簡稱。在我國歷史上,地籍早期是一種以土地為對象的征稅簿冊,是歷代政府登記土地作為收田賦的譜冊。“秦始皇三十一年(公元216年),始令黔首(即人民百姓)自實田土以定賦,東漢秦彭做山陽太守時,按當地田畝多肥瘠,編立文簿,藏于鄉縣。后中央政府將其所立條式通令各州縣仿行。全國普遍造地籍冊,始此”(見《辭海》)。隨著社會生產力的發展,地籍的概念有了很大的變化,地籍的含義已包括著有關土地的自然狀況、社會經濟狀況和法律狀況的調查與登記,所獲得的資料不僅限于簿冊,而且還包括有關文件、數據和圖件,地籍還包含著眾多的要素,它不僅包含土地的權屬、位置、面積等要素,而且還應包括土地上附著物的權屬、位置、利用現狀等要素,使地籍的含義從賦稅或權屬這單一概念中擺脫出來,故現在地籍是指土地的諸要素隸屬關系綜合成統一體的總稱,是有關土地的檔案資料,它為國家經濟建設各有關部門服務,形成為多用途地籍,這是國家經濟建設的需要,也是科學技術發展的必然趨勢。

由于建立地籍的目的和任務的不同,地籍管理的內容也不同。以財政目的為主的稅收地籍,地籍調查只要能解決以下兩個問題就夠了:一是向誰收稅;二是收多少稅。以多種功能為目的的多用途地籍,除作為財政稅收的依據、法律權屬的依據外,還為土地利用規劃、管線、通訊設施、城市建設規劃、交通道路規劃及其他各種經濟建設規劃服務。以法律為目的的產權地籍也具有為稅收服務的功能,但除此之外,它還具有更重要的功能,即保護權屬單位的合法權益。目前我國地籍管理的主要任務是維護社會主義的土地關系,促進土地的合理開發、利用,為編制計劃、利用規劃、制定有關土地法規等提供有關土地方面的自然、經濟和法律方面的基礎信息,管理土地權屬,保護土地所有者、使用者的合法權益而來的行政、經濟、法律和技術的 綜合措施體系。地籍管理的主要內容包括土地調查、登記和統計工作,土地的分等定級和土地利用的動態監測,地籍檔案的建立與管理。為了能獲得地籍工作中所必須的土地權屬界線、位置和面積等各項資料,就必須進行測量工作,從而為地籍管理提供文字、數字和圖件等測繪基礎資料。地籍管理不是一次性靜態工作,為了保持地籍資料的現勢性,滿足土地管理和經濟發展的需要,必須注意及時掌握土地信息,特別是權屬狀況的變化。

截至2000年底,全國共頒發國有土地使用證2 200萬本,占應發數的85%;集體土地使用證1.5億本,占應發數的68%;集體土地所有證180萬本,占應發數的28%。初步建立了土地調查統計制度。從1996年開始,每年開展土地變更調查,查清了土地利用現狀變化情況。城鎮地籍調查完成面積達3.4萬平方公里,占應完成的74%。地籍信息化建設步伐加快。目前,全國大部分市、縣建立了土地利用現狀屬性數據庫,400多個市、縣建立了土地利用現狀圖形數據庫。

近年來,我國地籍管理工作在土地登記、土地調查統計制度和地籍信息化建設面取得了長足進展。土地登記制度已基本建立,土地調查統計制度的全面建立已成為土地用途管制和有效保護耕地的堅實基礎和有力保障。今后幾年,我國地籍管理的主要目標是:完善土地產權管理制度,健全土地調查統計制度,建成覆蓋全國的土地遙感體系,初步形成全國地籍管理信息網絡,土地產權管理得到加強。幾年來又開展了農村集體土地產權制度調研,制定了擴大農村集體土地登記發證覆蓋面的政策措施和技術標準,并開展了試點和示范區建設。這項工作的政策和技術準備工作已基本完成,即將全面推開。地籍管理還為征收土地稅提供了準確的資料,2000年稅務部門采用地籍資料征收契稅142億元、土地使用稅65億元、土地增值稅8億元。

由于近幾年來,土地行政訴訟案件呈逐年上升趨勢,特別是請求撤銷土地使用證等案件遠遠多于請求撤銷土地行政處罰案件。主要原因是土地登記行為不完善等問題而引發的官司,作為依法行使政府的職能部門――國土資源管理部門應引以為戒,高度重視地籍資料的完善和土地登記的規范性。否則,還會引發更多的請求撤銷土地使用證等問題案件產生。

從全國范圍看,我國現階段地籍管理正處在起步階段,同世界各先進國家相比,在某些方面還有一定的距離。當前,我國地籍管理應以開展城鎮和農村基層的日常地籍管理為重點,建立符合基本國情需要的地籍管理新體系。所以目前地籍管理工作還存在一些不容忽視的問題。主要表現在:土地登記尚未做到全覆蓋,法律地位還不高,作用還沒有充分發揮。自動化、信息化的水平不夠高,地籍管理手段尚未徹底擺脫手工作業和半手工作業狀態。地域發展不平衡,部分地區領導對地籍管理在國土資源管理工作中的地位缺乏足夠的認識,致使當地地籍管理工作缺乏足夠的物質障。另外由于技術手段、資金、人員和工作進度要求等原因,土地登記不夠規范,其中,覆蓋不全是目前影響土地登記制度正常運行的最大障礙。

篇8

【關鍵詞】土地征收 農村集體建設用地 使用權流轉

【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。”因此，我們必須認真、深入地思考、探討和研究我國現行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農村集體土地所有權的活動。經濟發展和社會進步，尤其是工業化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規范土地征收活動，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第十條第三款）《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ诙l第四款）這兩條立法規定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現行土地征收制度的基本內容。同發達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當的。但是，其中也有很多是不必要的、不正當的濫征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農村集體經濟組織、農村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發生，進而導致社會的不穩定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴格土地征收活動，保護農村集體經濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規劃”、“城市規劃”、“發展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經常和廣泛運用，致使不少出于商業目的、經濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設用地；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業用地；國家重大經濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優點。第一，規范性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就限制了那些為了商業目的而進行的土地征收；第三，適當的靈活性。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發展、不斷變化的經濟形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農村集體經濟組織和農村村民的生產和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發展。在這種情況下，農村集體經濟組織和農村村民要求征地主體對其進行補償便是天經地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農村集體經濟組織和農村村民的補償訴求，明確規定征地過程中應當對農村集體經濟組織和農村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償的全部立法規定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農村集體經濟組織所有的土地被國家征收后，農村集體經濟組織便喪失了進行農業生產建設活動的物質基礎，農村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農村集體經濟組織和農村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農民眼前能夠生存，長遠能夠發展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農村集體經濟組織和農村村民既無遠憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和生活水平的不斷提高，絕大多數失地農民和集體經濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經常向土地征收人提出一些非貨幣補償的要求。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當得到理解、支持和滿足。

對于農村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續創造出了“社保型補償”、“就業型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農村村民的實際需求，深受廣大農村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償的范圍，一個是補償的標準。前者決定著補償的廣度，后者決定著補償的深度。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經影響到了被征地農村村民的實際生活水平，也影響到了農業生產的順利進行和農村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當地的生產力發展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償的范圍、不斷提高補償的標準，盡可能從寬、從高地向農村集體經濟組織和農村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發達地區的市縣人民政府已經在現行法律規定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農村集體經濟組織和農村村民以較高，甚至是極高的經濟補償，受到了廣大農村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償的義務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。

被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農村集體經濟組織，一個是農村集體經濟組織內部的農村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農村集體經濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農村集體經濟組織內部的農村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協議的方式進行，都必須保證補償的及時到位。在農村集體經濟組織承載的補償協議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數的支付給該農村集體經濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現象；在農村集體經濟組織內部成員承載的補償協議中，應當切實保障補償協議面對具體的農村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關于補償范圍，不同的國家和地區有不同的規定，其規定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規定就相對較細，補償項目較多，補償的范圍也相對較寬，其將下列損失均納入補償的范圍：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規?？s小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離職者補償；事業損失補償。相反，德國和我國臺灣地區土地法的規定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償的范圍：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區土地法也僅將下列損失納入補償的范圍：地價補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償的范圍嚴格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關于補償范圍的立法規定，我們不難發現，與其他國家征收補償范圍的規定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規定，不利于保護農村集體經濟組織和農村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償的基礎上，擴大了補償的范圍和項目，規定：征地補償包括土地補償，被征地農民的安置補助與社會保障費用，農村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障?！?/p>

通過上述規定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。

補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規明確規定之。

關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規定方法。一種是直接規定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?；另一種是授權規定，即間接規定。如《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定?！钡诙钜惨幎ǎ骸氨徽魇胀恋厣系母街锖颓嗝绲难a償標準，由省、自治區、直轄市規定?！?/p>

無論是哪種規定，都難逃學術界對我國現行補償標準立法規定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。

第一，補償標準偏低。從現行立法規定來看，我國現行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。

針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農村集體所有的土地是依據法律的規定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定執行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業者，因此，其征地補償標準按現行法律法規的規定執行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經濟可持續發展?！雹?/p>

對于我國土地征收補償標準規定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產力的發展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區內區片綜合地價以下，根據轄區內統一的年產值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農民進行補償。

第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規定而未做具體規定。這種只授權而不做具體規定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規定或者對補償的上下線做出規定。

補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規定》做了明確的規定。該法第四十八條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”第四十九條規定，“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！备鶕鲜鲆幎?，我國土地征收補償的程序可以劃分為四個階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數量，農村村民的人口數量、結構，地上附著物的類別、數量、經濟價值，地上青苗的種類、數量、經濟價值等內容；調查的數據應該準確無誤，并已經農村集體經濟組織和農村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據法律的規定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。

第二，土地補償方案的公告。根據《土地管理法》的規定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的社會監督，又可以避免因土地權屬等不清而產生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規定，及時地在適當地方依據法律的方式對補償方案進行公告。

第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民的意見。根據《征用土地公告辦法》的有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理和土地征收工作的順利進行；被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監督，我國《土地管理法》第四十九條明確規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！币话愣?，對補償費用的收支狀況的監督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農業和民政部門的監督；一種是農村村民，包括全體村民在內的監督。政府部門依職權進行監督，農村村民依社員權進行監督。法律保障政府部門和農村村民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。

我國工業化和城市化的進程對土地的需求數量是巨大的，其中，既有以實現公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現經濟利益為目的的商業用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創新，以滿足工業化和城市化進程中商業用地的需求。這一制度的創新，就是農村集體建設用地的流轉制度。所謂農村集體建設用地流轉是指農村集體組織、鄉鎮企業及農戶等依據土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地等。

建立健全農村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是盤活存量土地，實現土地資產保值增值的必然選擇，是增加農民收入，妥善安置農民生活的必然選擇，是減少城鎮用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經依法批準作為建設用地或已經依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規劃或村鎮規劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產權制度。農民集體所有的建設用地應在明確農村土地產權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農村集體建設用地流轉的具體形式。農村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發展的土地供給市場，也才能真正助力中國經濟的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償的立法困惑與破解模式”，《第六屆中國農村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。

③王衛國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。

篇9

關鍵詞：農村經濟；農村閑置宅基地；有效避免

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.065

近年來，我國的國民經濟持續健康快速的發展，與之相應，我國各地方的城鎮化進程也隨之加快，房屋拆遷工作更在各地如火如荼的進行，這就不可避免的催生了一種農村現象：曾經老百姓們安身立命的農村宅基地被閑置，大量的土地資源被浪費，“空村”現象隨之而來。

1 農村宅基地被閑置的原因

1.1 外出打工經濟的興起

隨著經濟的發展，許多老百姓從小鄉村走進大城市去打工，而當少部分外出打工者“穿金戴銀”回到農村老家后，會帶動更多的同村村民一同外出。漸漸地，農村的田地無人耕種，農村的房屋無人居住，只剩下了因為求學在家的小孩和因為年歲過高無法外出的老人。曾經熱鬧的鄉村、曾經擁擠的道路、曾經走親訪友的人群只有在春節或者“五一”、“十一”等小長假時才能見到。

1.2 部分地方鄉鎮規劃不完善

一些地方政府部門在鄉村規劃時，未從長遠的角度來做規劃方案，只追求當下新建房屋整齊劃一的美觀性，而忽視了對舊宅基地的改造利用，導致農民建房的隨意性。于是，新房越建越多，被閑置的舊宅基地自然就不斷擴大。

1.3 土地管理的法律意識薄弱

我國《中華人民共和國土地管理法》明確規定：中華人民共和國土地實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。但一部分群眾以為只要是所在村民組將這塊土地交給自己使用，這塊土地就變成了自己的了，可以隨意動工建設，將原有的宅基地進行擴建，甚至將承包的責任地當成私有土地，未經許可隨意侵占或調換建新房。

1.4 建房審批制度的不健全

我國《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中涉及占用農用地的，依照規定辦理農用地轉用手續?！钡糠执逦瘯屯恋毓芾韴谭ㄈ藛T由于法律意識不強，礙于情面或迫于壓力，未嚴格按照法律規定的程序對農民的建房申請進行審批，致使一些有錢大戶買通國土干部挑地亂建房，部分當地“有頭有臉人物”仗勢欺人霸地多建房，普通老百姓請客送禮爭地搶建房，造成對宅基地管理的失控。

1.5 攀比的虛榮心理和盲目的跟隨心理作祟

一些人看到先期富裕起淼拇迕窀橇思覆閾÷シ亢螅就虛榮心作祟，也拿出積蓄建樓房，甚至有些人靠借債蓋，別人蓋三層，自己蓋不起，至少也蓋上兩層，覺得不這樣，似乎就“低人一等”?？吹絼e人嫌老屋“風水”不好，在公路邊修建新房，也紛紛效仿，舍棄老宅破屋，以滿足“想致富、臨公路”的狹隘心理。

農村宅基地的閑置，不僅是土地資源的嚴重浪費，也牽制了我國城鎮化進程的發展。農村宅基地既有生活功能又有生產功能，是老百姓的基本需求，關系到社會的穩定和經濟的發展，是需要我們投入精力和時間去進行科學規劃和有效開發的。

2 避免農村閑置宅基地產生措施

2.1 盤活農村可利用資源，做活農村經濟

村委會可以根據當地的農村特色，因地制宜，發展培育農村特色企業。同時，所在地鄉鎮政府可以通過招商引資，引進并激活現代生產要素，注重培育并引進家庭農場、合作社、現代農業企業等新型農業經營主體。政府也要給予自主創業的農民一定的經濟和政策支持，鼓勵他們按照地緣、業緣等發展農村經濟發展方面的社會組織。農村經濟發展起來了，農民就不需要再外出打工了，在家門口就能賺得較高的勞動收入，既能養家糊口，又能照顧老人小孩，農村也跟著恢復了“人氣”。

2.2 科學合理的規劃，積極引導農民有序向中心村鎮發展

規劃、國土等有關部門在進行村鎮規劃時，應切實考慮各鄉村的實際建設及未來規劃發展情況，合理有效的進行規劃設置，科學設計，積極引導農民有序建房，同時，相關部門要幫助農民將房屋建造的更加科學、合理、實用，防止今天建明天拆，造成不必要資源的浪費。

2.3 充分發揮村委村干作為土地宣傳員的作用，采取多種形式積極宣傳土地管理法律知識

村委村干作為一線的土地宣傳員，要切實履職到位，相關部門要對他們職責的履行加強監管。國土部門及各當地鄉鎮政府充分利用“4?22”世界地球日、“6?25”全國土地日、“12?4”全國法制宣傳日等主題宣傳活動，以老百姓喜聞樂見的形式，組織開展具有土地特色的宣傳活動，在農村營造依法用地的良好氛圍。

2.4 健全農民建房審批制度，加強對各運行部門的監管

國土職能部門與村委會相結合，建立健全各項用地審批制度，嚴格執法，依法辦事，本著“先批后建”的原則，對未經審批非法占地建房的，應嚴格依法處理。同時，紀檢審計等部門要加大對建房審批運行中各相關部門的監管，權力運行到哪里，監管就跟到哪里；資金運用到哪里，審計就跟到哪里。

2.5 實行有償使用土地

在不觸犯《憲法》、《土地管理法》等明文規定和不給農民增加負擔的前提下，可以按照《土地管理法》：“農村村民一戶只能擁有一宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自自治區、直轄市規定的標準”的規定，對宅基地實行“有償使用，按宅收費，以質論價，多占多交”。然后再以補償金的形式返還給申請建房的住房，讓少占的人得利，多占的人吃虧，利用經濟杠桿進行調節，一定程度上遏制農村跟風建房、盲目攀比的現象。

農村閑置宅基地的整治，是盤活農村經濟的一個重要方式，是拉動農村經濟發展的有力抓手，但它卻又是一個長期而復雜的系統工程，不是一蹴而就的。因此，我們在處理農村閑置宅基地問題時，必須在充分尊重村民意愿的基礎上，深入調查、統一部署、科學規劃、分步實施，防止片面化和“一刀切”，從而有效避免農村閑置宅基地的產生，為農村經濟的發展注入活力，為中國夢的鑄造夯實基礎。

參考文獻

[1]屈吉平.農村閑置宅基地現象亟待解決[J].鄉鎮論壇，2010，（04）.

篇10

為認真貫徹落實國家土地管理法律法規和“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地”的基本國策，堅決遏制違法違規占地行為，促進全縣經濟社會又好又快發展，現就進一步加強全縣土地管理工作通知如下：

加強領導，提高認識

合理利用和保護土地資源，是貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會可持續發展的基本要求，是轉變經濟增長方式、建設節約型社會的必然選擇。我縣人多地少，耕地資源緊缺，建設用地供需矛盾突出，作為“全國重點商品糧生產基地縣、全國優質小麥生產基地縣”，保護耕地任務艱巨。當前我縣正處于工業化、城鎮化加快發展時期，隨著國家土地政策執行越來越嚴，保紅線、保發展的矛盾日益突出。加強土地管理事關全局，事關長遠，意義重大，責任重大。各級各部門要充分認識加強土地管理工作的重要性和緊迫性，本著對人民、對子孫、對自己高度負責的精神，切實加強土地管理，推進節約集約用地，確保實現“保紅線、保發展”目標。

加強宣傳，營造氛圍

各鄉鎮、辦事處及國土部門要深入持久地開展土地政策、法律法規的宣傳教育活動，通過標語、專欄、發放明白紙、廣播等多種形式教育廣大干部群眾認清縣情，自覺樹立珍惜土地、保護耕地的意識，進一步增強依法管地用地、節約集約用地的自覺性，把土地管理法律規定變為全縣廣大干部群眾的自覺行動，營造加強土地管理工作的良好氛圍。

規范運作，合理利用

保護和利用好每一寸土地，既是遏止耕地減少，確保糧食安全的需要，也是優化土地資源、促進可持續發展的需要，對上級下達的年度用地計劃指標，要優先保障擴大內需、民生工程項目，并向工業園區傾斜，確保有限的指標得到最有效的利用。各鄉鎮、辦事處和各有關單位要把握機遇，積極做好大項目的包裝，爭取上級用地指標。同時進一步加大土地復墾力度，大力推行城鄉建設用地增減掛鉤，積極引導新上項目優先使用閑置和存量土地，鼓勵建設標準廠房和多層廠房，嚴把投資強度關和土地產出關，提高土地利用率和建筑容積率。

國土局要切實加強規劃和計劃管理，以基本農田保護為核心，認真開展土地利用總體規劃修編和實施管理工作，嚴格土地用途管制，任何單位和個人用地都必須符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃和土地利用計劃。項目單位向發改、工信、農牧、林業、水務等部門申報項目時，必須附國土資源部門預審意見。項目主管部門或項目建設單位在項目申報前，應主動與國土資源局銜接。對重點建設項目，縣國土資源局要按照“先期介入、預審協調、快速辦理”的原則，及早落實規劃調整、土地征轉、土地供應等事項，確保項目順利落地，全力保障經濟發展。

嚴格執行現行供地政策規定?？h政府成立土地儲備中心，實行一個口子進，一個口子出，堅持土地一級市場由政府壟斷的原則，加強土地市場管理，嚴格執行商業、旅游、娛樂、工業用地等各類經營性用地招標、拍賣、掛牌出讓制度。強化對土地出讓的監督管理，堅持依法操作，陽光行政，嚴禁擅自改變土地使用條件和低價出讓國有土地使用權的行為。

建全機制，落實責任