土地管理法律范文

導語：如何才能寫好一篇土地管理法律，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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你局《關于執行土地法律、法規有關問題的請示》（皖土［法］字［1993］第062號）收悉，經研究，現答復如下：

一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。人民政府對用地單位已經撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經原批準機關同意，連續二年未使用的，不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據縣級以上人民政府的批準文件下達。公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據其主管部門核準報廢的決定，報經縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。

二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農作物的土地。

三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國家建設使用其他單位使用的國有土地，而使原使用單位實際受到的直接損失?！斑m當補償”是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設單位應當負責有關搬遷費用。

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關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據國民經濟發展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節，各類用地主體根據市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。

二、現行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度?！锻恋毓芾矸ā返?3條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現象，影響社會穩定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發企業、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據現行法律的規定，各級政府是土地一級市場的開發主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規，特別是完善《土地管理法》中不適應現代市場經濟發展的方式。要建立統一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規來規制和協調好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據現行《土地管理法》第47條規定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協商來決定補償標準；如協商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當地市場價格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償的基本原則，規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據《物權法》中相關規定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規定，建立統一的城鄉土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當的干預是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力?！皩崿F公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規劃制度，根據市場需求建立規劃機制，來保障規劃機制的科學、有效實施，充分發揮規劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開。現行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規定，致使立法的預期目的難以實現，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r理應增加耕地保護制度法律責任的規定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規體系的健全。法律規范與政府干預相互協調，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。下一個五年規劃推進中，城鎮化規模不斷擴張，土地利用數量不斷攀升，進一步推動市場穩定有序的發展具有巨大的現實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

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現將《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》印發給你們，請認真貫徹執行,關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見,收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行?！缎姓幜P法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規的規定執行外，土地管理的各項行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照《行政處罰法》規定的程序實施。為了進一步貫徹執行《行政處罰法》和土地管理法律、法規、規章，正確區分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實做到依法行政，現對認定收回土地使用權行政決定的法律性質提出如下意見：

一、依照《土地管理法》第十九條的規定，對用地單位已經撤銷或者遷移的；未經原批準機關同意，連續二年未使用的；不按批準的用途使用的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，土地管理部門報縣級以上人民政府批準，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規定收回國有劃撥土地使用權，其批準權限應與征用土地的批準權限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規定臨時使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規定土地使用權被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產管理法》第十九條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條的規定在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產管理法》第二十一條第二款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條的規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期依照法律有關規定未獲批準的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

五、依照《城市房地產管理法》第二十五條的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。

六、依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。

七、依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第一款的規定，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回國有劃撥土地使用權的，屬于行政處理決定。依照該條例第四十七條第二款的規定，根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，市、縣人民政府無償收回國有劃撥土地使用權的，也應屬于行政處理決定。

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一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。

在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。

對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：

1）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；

2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。

3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。

以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。

當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。

對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。

對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現，實現程序等還有待于明確規定。

二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。

法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。

比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。

再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。

為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。

其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。

再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。

第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。

如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。

只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：

1）中華人民共和國土地管理法

2）中華人民共和國鄉鎮企業法

3）中華人民共和國擔保法

4）中華人民共和國商業銀行法

5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）

6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）

7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》

8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號

9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號

10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定

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第一條  為加強土地監察工作，保障土地管理法律、法規的實施，依法查處土地違法行為，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律、法規規定，結合本省實際，制定本條例。

第二條  本條例所稱土地監察，是指土地管理部門依法對單位和個人執行和遵守土地管理法律、法規情況進行監督檢查以及對土地違法行為進行查處的行政執法活動。

第三條  本條例適用于我省行政區域內土地所有者、使用者及有關單位和個人土地違法行為的監察管理。

第四條  縣（市）以上土地管理部門主管本行政區域內土地監察工作。

監察、公安、審計等有關部門和人民法院、人民檢察院應按照職責分工，各司其職，密切配合，做好土地監察工作。

第五條  設區的市土地管理部門對市轄區、縣（市）土地管理部門對鄉、鎮土地監察工作實行集中統一領導。

第六條  縣（市）以上人民政府應加強對土地監察工作的領導和監督，對土地管理法律、法規的實施，實行行政首長負責制，并納入政績考核的內容。

縣（市）以上人民政府應向本級人大常委會報告土地管理法律、法規實施情況和重大土地違法案件的查處情況。

第七條  任何單位和個人都有保護土地的義務，對違反土地管理法律、法規的行為，有權向土地管理部門和有關部門舉報。

對舉報土地違法行為、協助查處土地違法案件成績顯著的單位和個人，由人民政府給予表彰或獎勵。

第二章  監察職權

第八條  土地監察職責：

（一）監督檢查土地管理法律、法規貫徹執行情況；

（二）受理對土地違法行為的檢舉和控告；

（三）制止土地違法行為，查處土地違法案件；

（四）監督檢查建設用地的審批、征用和使用情況；

（五）監督檢查國有土地使用權的劃撥、出讓、轉讓、出租、抵押、終止等活動和集體土地使用情況；

（六）監督檢查土地權屬登記和發證情況；

（七）會同有關部門監督檢查非農業建設用地計劃執行情況；

（八）監督檢查土地開發利用和復墾情況；

（九）監督檢查征地費用和國有土地使用權出讓金繳納、管理和使用情況；

（十）依法應監察的其他事項。

第九條  土地管理部門對正在發生的土地違法行為，應責令違法單位和個人停止違法行為；對依法受到限期拆除新建建筑物和其他設施處罰的單位和個人，繼續施工的，有權查封繼續施工的設備和建筑材料。

第十條  土地管理部門發現下級土地管理部門實施違法或不當的土地行政行為，應責令其限期改正；逾期不改正的，上級土地管理部門有權予以撤銷、變更。

第十一條  土地管理部門發現下級人民政府實施違法或不當的土地行政行為，應報請本級人民政府予以糾正。

第十二條  土地管理部門發現本級人民政府實施違法或不當的土地行政行為，應及時建議本級人民政府糾正，并向上一級土地管理部門報告。

第十三條  土地管理部門應根據土地監察任務，配備相應的土地監察人員，具體負責土地監察工作。

第十四條  土地監察人員應恪盡職守，秉公辦事，清正廉潔，嚴格執法。

土地監察人員必須經過培訓、考核，取得執法資格后方可從事土地監察工作。土地監察人員依法履行監察職責時，須佩帶行政執法標志，出示行政執法證件。

第十五條  土地監察人員在調查土地違法案件時，有權查閱、復印有關文件，要求當事人提供證明材料，并可進入土地違法現場檢查。

被檢查單位和個人必須接受檢查，不得拒絕。

第十六條  土地監察人員依法執法公務，受法律保護。

第十七條  符合法定條件的土地監察隊可以接受土地管理部門的委托，行使土地監察職權。

土地監察隊負責人需要任免、調動工作的，有關部門應征求上一級土地管理部門的意見。

第三章  違法案件查處

第十八條  省土地管理部門管轄全省行政區域內下列案件：

（一）市人民政府（行署）及其土地管理部門非法批準占用土地的案件；

（二）在全省范圍內有重大影響的土地違法案件；

（三）省人民政府和國家土地管理局交辦的土地違法案件。

第十九條  市（地）土地管理部門管轄本行政區域內的下列案件：

（一）縣（市）人民政府及其土地管理部門非法批準占用土地的案件；

（二）在本行政區域內有重大影響的土地違法案件；

（三）同級人民政府和上級土地管理部門交辦的土地違法案件。

第二十條  縣（市）土地管理部門管轄本行政區域內的土地違法案件。本條例第十八條、第十九條規定的除外。

第二十一條  管轄權發生爭議的，由共同上一級土地管理部門指定管轄。鄉、鎮人民政府對管轄權有爭議的，由縣（市）土地管理部門指定管轄。

第二十二條  上級土地管理部門發現下級土地管理部門對依法由其管轄的土地違法案件不及時查處或查處不力的，應發出土地違法案件查處督辦通知書，必要時可以直接依法查處。

第二十三條  土地管理部門立案查處土地違法案件，應符合下列條件：

（一）有明確的行為人；

（二）有違反土地管理法律、法規的事實；

（三）依照土地管理法律、法規應追究行政法律責任；

（四）屬于土地管理部門管轄；

（五）在追責時效內。

重大土地違法案件立案后，應抄報上一級土地管理部門備案。

第二十四條  立案查處的土地違法案件，由兩名以上土地監察人員承辦。

案件承辦人員和主管負責人，與本案有利害關系或與本案當事人有近親屬關系的，應予回避。

第二十五條  經立案調查認定有違法行為的，土地管理部門應及時發出《責令停止土地違法行為通知書》，送達當事人。當事人接到通知書后，應立即停止土地違法行為。

第二十六條  土地違法案件調查結束后，土地管理部門分別情況依法作出如下決定：

（一）認定違法事實清楚、證據確鑿，應給予行政處罰的，作出土地違法案件行政處罰決定；

（二）認定侵犯土地所有權或者使用權的，作出土地侵權行為處理決定；

（三）認為國家工作人員有違法違紀行為需要給予行政處分的，提出書面處理建議，按照干部管理權限移送有關單位；

（四）認為當事人違法行為構成犯罪的，將案件移送司法機關；

（五）認定證據不足、違法事實不成立的，決定撤銷案件。

監察、司法機關對土地管理部門移送的案件，應及時查處，并將結果反饋給土地管理部門。

第二十七條  土地管理部門查處土地違法案件，應自立案之日起60日內作出處理決定。重大、復雜的案件，經上一級土地管理部門批準，可以適當延期，但延長的期限不得超過90天。

第二十八條  各級人民政府應積極支持并監督土地管理部門依法查處土地違法案件。對土地管理部門查處土地違法案件遇到干擾、阻撓的，應采取有效措施予以排除，保障土地管理部門依法進行查處。對土地管理部門不依法查處土地違法案件或查處不力的，應督促其糾正。

第二十九條  土地管理部門查處土地違法案件，應使用省土地管理部門統一監制的文書。

案件處理完畢后，承辦人應寫出結案報告，經本級土地管理部門審查批準結案。辦案過程中形成的文書、圖片、照片等資料收集整理立卷歸檔，并將下列文書報上一級土地管理部門備案：

（一）《土地違法案件行政處罰決定書》；

（二）《土地侵權行為處理決定書》；

（三）《土地違法案件結案報告》；

（四）經復議機關復議或人民法院審理的案件，應附復議決定書副本或人民法院判決書副本。

對重大的土地違法案件，土地管理部門或人民政府應予以通報。

第四章  法律責任

第三十條  非法批準征用、使用土地的，批準文件無效，對批準的單位主管人員或責任人依法給予行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》第四百一十條規定追究刑事責任。非法批準占用的土地嚴格依法處理。

第三十一條  買賣或以其他形式非法轉讓土地的，依法給予行政處罰，對主管人員依法給予行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》第二百二十八條規定追究刑事責任。

第三十二條  違反法律規定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴重毀壞種植條件的，或因開發土地造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，依法給予行政處罰；情節嚴重，構成犯罪的，依照《刑法》第三百四十二條規定追究刑事責任。

第三十三條  違法批準出讓或擅自出讓國有土地使用權的，批準文件或出讓行為無效，對有關責任人員依法給予行政處分，占用的土地由土地管理部門依法處理。

第三十四條  拒絕、阻礙土地監察人員依法執行公務或對土地監察人員、舉報人打擊報復的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十五條  土地管理部門依照本條例第九條規定查封施工設備、建筑材料等所發生的費用，由建設單位或個人承擔；因建設、施工單位或個人過錯造成查封財產損失的，由建設、施工單位或個人承擔。

土地管理部門違法實施查封措施，給建設、施工單位或個人造成損失的，應依法予以賠償，對直接負責的主管人員和直接責任人員依法給予行政處分。

第三十六條  當事人對土地行政處罰或行政處理決定不服的，可以依法申請復議或提起訴訟。

當事人逾期不履行行政處罰或行政處理決定的，由作出行政處罰或行政處理的決定機關申請人民法院強制執行。

第三十七條  各級人民政府、土地管理部門及其工作人員對土地違法行為隱瞞不報、不查，或者在處理土地違法案件中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對有關責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五章  附  則

第三十八條  鄉、鎮人民政府依照《中華人民共和國土地管理法》第五十二條規定，可以處理本行政區域內農村居民非法占用和超標準占用土地建住宅的案件。鄉、鎮人民政府不依法作出處理或處理不當的，縣（市）土地管理部門應依法予以糾正。

篇6

    第一條  為了加強土地監察工作，保障土地管理法律、法規的實施，及時、準確查處土地違法行為，根據《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。

    第二條  本條例所稱土地監察，是指國土管理部門依法對本行政區域內土地管理法律、法規的貫徹實施情況進行監督檢查，并對違反土地管理法律、法規的行為進行查處的執法活動。

    第三條  市人民政府國土管理部門是本市土地監察工作的行政主管部門。區、縣國土管理部門按照職責權限負責轄區內的土地監察工作。

    鄉、鎮人民政府負責法律、法規授權的土地監察工作。

    第四條  計劃、建設、規劃、農林、財政、工商、稅務等部門和公安、行政監察機關，應當按照各自職責協助國土管理部門做好土地監察工作。

    第五條  土地監察工作應當遵循依法、公正、及時、準確的原則。查處土地違法案件，應當事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規準確，符合法定程序。

    第二章  土地監察職權與管轄

    第六條  國土管理部門行使下列土地監察職權：

    （一）監督檢查土地管理法律、法規的執行情況；受理對土地違法行為的檢舉、控告；調查處理土地違法案件；

    （二）依法制止土地違法行為；

    （三）對土地違法行為和土地侵權行為依法施行行政處罰；

    （四）對違反土地管理法律、法規的當事人和單位主管人員應當給予行政處分的，依法提出給予行政處分的建議。

    第七條  國土管理部門發現下級人民政府的違法批地行為，應當報請同級人民政府批準，予以公告，宣布批文無效，注銷土地使用證。

    條八條  市國土管理部門管轄本行政區域內的下列案件：

    （一）有重大影響的土地案件；

    （二）市人民政府和上級國土管理部門交辦的土地案件；

    （三）涉及兩個或兩個以上區、縣的土地案件；

    （四）涉外土地案件；

    （五）區、縣人民政府超越批準權限等非法批準占用土地的案件。

    第九條  區、縣國土管理部門管轄本行政區域內土地案件。

    鄉、鎮人民政府管轄法律、法規授權實施處罰的土地案件。

    第十條  上級國土管理部門在必要時，可以直接查處下級國土管理部門管轄的土地案件，也可以將土地案件交下級國土管理部門查處，并對案件辦理的情況進行監督。

    下級國土管理部門對上級國土管理部門交辦的土地違法案件，應當認真查處，并及時將查處結果向上級國土管理部門報告。

    第十一條  國土管理部門管轄權發生爭議的，由爭議各方協調解決；協商不一致的，報請共同的上一級國土管理部門決定。

    第三章  土地監察的內容和方式

    第十二條  國土管理部門依法對單位和個人的下列行為進行監督檢查：

    （一）建設用地行為；

    （二）建設用地審批行為；

    （三）土地開發利用行為；

    （四）土地權屬變更和登記發證行為；

    （五）土地復墾行為；

    （六）基本農田保護行為；

    （七）土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止行為；

    （八）法律、法規規定的其他行為。

    第十三條  國土管理部門對下級國土管理部門制定的與國家土地管理法律、法規相抵觸的規范性文件，可以責令其修改或者向下級人民政府提出撤銷的建議。

    國土管理部門發現下級人民政府制定的規范性文件與國家土地管理法律、法規相抵觸的，可以向制定機關提出修改建議；必要時，可以向同級人民政府提出責令修改或者撤銷的建議。

    第十四條  國土管理部門發現下級國土管理部門不履行法定職責或者消極執行的，有權責令限期改正或者報同級人民政府責令履行。對下級國土管理部門及其工作人員執行公務的違法行為有權提出處理意見，報有關部門依法追究法律責任。

    第四章  立案和調查

    第十五條  國土管理部門受理土地案件后，應當進行審查，凡符合立案條件的，應當及時立案查處；不符合立案條件的，應當告知交辦、移送案件的單位或者舉報人。

    第十六條  符合下列條件的土地案件，國土管理部門應當立案：

    （一）有明確的行為人；

    （二）有違反土地管理法律、法規的事實；

    （三）依照土地管理法律、法規的規定應當追究法律責任的。

    第十七條  國土管理部門受理的舉報案件，對不屬于自己管轄的，應當向舉報人說明，并將舉報信函或者筆錄移送給有權處理的機關。

    第十八條  在調查處理土地案件的過程中，承辦人、主管領導有下列情形之一的，應當回避：

    （一）與當事人及調查人有近親屬關系的；

    （二）本人或者近親屬與本案有利害關系的；

    （三）與本案當事人有其他關系，可能影響公正查處案件的。

    案件承辦人是否回避，由主管領導決定。

    第十九條  立案后，案件承辦人員應當及時調查。收集、調取的證據范圍包括物證、書證、證人證言、當事人陳述、調查筆錄、視聽資料、勘驗筆錄、鑒定結論。

    案件承辦人員可以詢問案件當事人、證人。詢問應當制作筆錄，案件承辦人員和被詢問人員應當在筆錄上簽名或蓋章。被詢問人拒絕簽名蓋章的，應當在筆錄上注明。

    案件承辦人員有權進入現場并使用勘驗儀器進行勘驗。勘驗現場應當制作勘驗筆錄。

    第二十條  土地監察人員依法執行公務時，應當佩戴統一標志，并出示行政執法證件。土地監察人員在調查取證時不得少于兩人。

    不按前款規定行使職權的，被監察人員有權拒絕接收監察。

    第五章  土地違法案件的處理

    第二十一條  國土管理部門在查處案件過程中，對仍在繼續違法行為的，應當發出《責令停止土地違法行為通知書》，責令停止違法行為并限期改正。對拒不停止違法行為的，國土管理部門有權予以制止。

    對依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設施的處罰的單位和個人，繼續施工的，作出處罰決定的機關有權對繼續施工的設備、建筑材料予以查封。

    第二十二條  國土管理部門依法采取查封設備、建筑材料等行政強制措施的，查封期限一般不得超過60日。特殊情況需要延長期限的，延長期不得超過30日。

    第二十三條  國土管理部門采取查封行政強制措施，應當向當事人發出《查封決定書》。

    第二十四條  被查封的設備、建筑材料，國土管理部門可以委托有關單位和個人保管，保管費由被查封人支付。國土管理部門查封錯誤的，保管費由國土管理部門支付。造成被查封人經濟損失的，按《中華人民共和國國家賠償法》的有關規定賠償。

    第二十五條  違法案件的調查處理，應當自立案之日起60日內完成。重大、復雜的案件，經國土管理部門的主管領導批準，可以延長，延長期不得超過30日。

    第二十六條  案件調查結束后，國土管理部門應當分別情況予以處理：

    （一）違法事實清楚，證據確鑿的，依法作出行政處罰決定，發出《土地違法案件行政處罰決定書》，送達當事人；

    （二）侵犯土地的所有權或者使用權的，依法作出處理決定，發出《土地侵權行為處理決定書》，送達當事人；

    （三）依法應當給予當事人行政處分的，按人事管理權限向其所在單位或主管部門或行政監察機關提出追究刑事責任建議書；

    （四）違法行為構成犯罪的，應當將案件及時移送司法機關依法追究刑事責任；

    （五）舉報不實或者證據不足的，發出《撤銷立案決定書》，立案予以撤銷，重大案件的撤銷應當報上級國土管理部門備案。

    第二十七條  國土管理部門作出行政處罰，應當制作行政處罰決定書。

    第二十八條  國土管理部門向當事人送達有關法律文書，應當直接送達當事人。當事人是法人或其他組織的，交其法定代表人或者人或收發部門簽收；當事人是自然人的，交其本人簽收，本人不在的，可交其同住成年家屬或所在單位簽收。

    受送達人拒絕簽收的，送達人應當邀請有關人員到場，說明情況，在送達回執上注明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或蓋章，將文書留在當事人的收發部門或住所，即視為送達。

    采取上述方式無法送達的，國土管理部門可以登報公告送達。自公告之日起60日后，即視為送達。

    第二十九條  國土管理部門作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。

    符合聽證條件，當事人要求聽證的，國土管理部門應當組織聽證。

    第三十條  當事人對國土管理部門作出的查封決定、行政處罰決定不服的，可以在接到《查封決定書》、《土地違法案件行政處罰決定書》后，依法申請行政復議或提起行政訴訟。當事人逾期不申請復議、不起訴、又不履行的，由作出行政處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

    第三十一條  各級行政監察機關應當加強對國家工作人員違反土地管理法律、法規行為的監察，并及時調查處理。

    行政監察機關接到國土管理部門移送的有關國家工作人員違反土地管理法律、法規需要給予行政處分的建議書，應當按管理權限及時查處，并將處理結果通報國土管理部門。

    第六章  獎勵和懲罰

    第三十二條  對檢舉、揭發土地違法行為或者協助國土管理部門依法查處土地違法行為成績顯著的單位和個人，由人民政府或者國土管理部門給予表彰獎勵。

    第三十三條  國土管理部門在行使土地管理職責中，有違法行為的，任何單位或個人都有權檢舉、控告，由有關機關依法查處。各級人民政府應當對舉報有功人員和單位給予表彰獎勵。

    第三十四條  阻礙土地監察人員依法執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》進行處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

    第三十五條  土地監察人員在監察活動中有徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權行為的，由主管機關或行政監察機關給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

    第三十六條  國土管理部門及其監察人員，在監察工作中侵犯當事人合法權益的，應當及時糾正；造成損失的應當依法承擔賠償責任。

篇7

關鍵詞：土地管理法；小產權房；集體建設用地；宅基地

人們對小產權房問題的關注并沒有因金融危機和政府不斷抑制房價上漲的舉措而有所降溫，近年來修改《土地管理法》的工作又時刻牽動社會各界關注小產權房的神經。長期以來小產權房建設和交易屢禁不止，帶來的各種糾紛已經成為一大社會隱患，現行制度障礙致使相關部門無法有效治理小產權房，目前《土地管理法》的修改不僅關系中國未來土地使用制度改革的方向和力度，也關系小產權房未來可能的治理機制和命運。應以《土地管理法》修改為契機，治理小產權房，以實現各方利益的平衡，構建和諧社會。

1 小產權房的現行法律地位

“小產權房”是指建設在農村集體土地上并向集體經濟組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據占地性質不同，小產權房分為三種類型：建設在農用地上的住宅房屋；建設在宅基地之外其他集體建設用地上的住宅房屋；建設在農村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農民對外轉讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設并對外銷售的商品住宅。小產權房的典型形態是以銷售為目的在集體土地上開發的商品住宅，不同類型小產權房的法律性質有所不同。建設在農用地上的小產權房，明顯違反《土地管理法》規定的土地用途管制制度，也嚴重威脅耕地保護目標實現，有關部門往往采取嚴厲的制裁措施。宅基地上小產權房的法律性質則較為復雜。涉及小產權房的法律規定有《憲法》第10條第4款，《物權法》第151～153條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規定來看，既未禁止農民轉讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象做出限制。但自1999年以來，以國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規定，則對宅基地使用權及其上住房的轉讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內的農民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮居民。應如何看待這些政策性規定呢？首先，關于宅基地使用權部分?！段餀喾ā返?53條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”如果將該條理解為授權性規定，則這里的“國家有關規定”使得宅基地使用權這一用益物權受到了包括上述國家政策性規定在內的其他規范性文件的限制，那么，上述政策性規定雖然不是法律，但其對宅基地使用權這一基本民事權利部分進行的規定具有法律效力。其次，關于農民所享有的宅基地上房屋的所有權。《物權法》對此并未做出特別限制，應當認為農民享有包括占有、使用、收益、處分4項權能在內的完整所有權，農民可以對其享有合法所有權的宅基地上的房屋進行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉性與宅基地使用權的不可流轉性就產生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護農民對房屋的所有權而犧牲國家在宅基地使用權流轉管理上的利益？還是相反的價值取向？法律并未明確規定。上述政策性規定選擇了后者。但農民的房屋所有權無疑是公民享有的非常重要的基本民事權利，上述政策性規定對農民的房屋所有權做出限制顯然是不合適的。盡管如此，這些規定卻在實際生活中發揮作用：房屋和土地管理部門不為轉讓給非本集體成員的農民宅基地和房屋發放產權證。司法實踐中，法院也對此種轉讓行為持否定態度。由此可見，取得合法審批手續的宅基地上房屋，農民用于自住可以取得合法產權證，但一旦轉讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護的小產權房，轉讓合同不被法律認可，受讓者也無法辦理產權登記取得產權證，從而無法取得受讓房地產的物權。

2 小產權房治理與土地使用制度改革

治理小產權房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產權房的開發銷售，另一方面要妥善處理已有小產權房，這均以從根本上改變目前城鄉土地使用不平等和城市房地產市場扭曲的狀況為前提。

2.1 推行集體建設用地流轉。構建城鄉平等的土地使用制度

傳統的征地供給模式已經越來越不適應當前社會發展形勢的需要，改革征地模式已經迫在眉睫。從政治上看，近些年來因征地引發的大量甚至是激烈的社會矛盾已經成為影響社會和諧的重要因素，地方政府在征地過程中扮演的“土地投機商”的角色極大地損害了政府的公信力。從經濟上看，目前的城鄉二元結構已經嚴重制約了中國經濟的持續快速發展，通過征地模式為城市發展提供廉價土地和資金的發展模式必須得到扭轉。

2.2 允許集體土地上的商品住宅建設，打破城鎮居民住宅用地的政府壟斷

從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發完全沒有必要，明智之舉是承認其合法性并予以法律規制。此外，應當將集體建設用地上的商品房開發納入城鎮房地產開發管理的軌道，從開發到銷售到物業管理都實行與國有土地上商品房開發一樣的管理，最終打破城鄉住房二元化態勢，實現城鄉統一的商品房市場。

篇8

1、構成要件不同，土地使用權轉讓中，轉讓的標的是土地使用權，轉讓的主體是土地使用權人，在股權轉讓中，轉讓標的是股東登記依法所享有的公司股份，股東權利和股東責任，而不僅僅是公司出資人的出資額。

2、由不同的法律所調整，土地使用權轉讓受《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法實施條例》等一系列與土地使用權轉讓有關的法律法規調整，股權轉讓則適用《公司法》、《證券法》等一系列有關法規調整。

【法律依據】

篇9

2004年5月,某市人民政府根據城市規劃,拆除了李某265平方米的房屋,并收回了其房屋占用的410平方米土地使用權,用于廣場建設｡市政府根據現行房屋拆遷補償規定,對李某給予了貨幣補償｡但李某對此不滿意,多次找市政府討說法,要求市政府對其土地使用權給予補償｡雙方各執一詞,協商未果,于是李某一紙訴狀將市政府告上法院,要求法院判令市政府對其土地使用權依法給予補償｡

法院受理該案后,審判人員有四種不同觀點｡一種觀點認為,根據國務院55號令《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第二款的規定,市政府可以無償收回李某的劃撥土地使用權,用于公益事業建設｡第二種觀點認為,根據國務院法制辦《關于2001年11月1日以后實施的拆遷,貨幣補償款中包括對土地使用權的補償》的規定,直接判定市政府勝訴｡第三種觀點認為,根據《立法法》的規定,《土地管理法》和《城市房地產管理法》的法律效力高于國務院《城市房屋拆遷條例》,因此,在涉及土地使用權補償問題上應適用《土地管理法》､《城市房地產管理法》,而不應適用其他法律法規｡第四種觀點認為,房地產既是房產和地產的統一體,也是財產權利和實體財產的混合體,因此,應在明確區分被拆遷人房地產中的房屋實體財產和土地使用權財產權利的前提下,才能明確房屋和土地使用權的補償標準,才能分清被拆遷人應獲得多少補償｡在房地產市場價格偏高和土地使用權權益未知的情況下,以房地產市場價格為依據,評估確定被拆遷人的貨幣補償金額值得探討｡因為持第二種觀點的審判人員占多數,所以本案以市政府的勝訴而告終,但被拆遷人李某對此審判結果仍存在疑問｡

本案雖以市政府勝訴而告終,但這一案件暴露出來的問題值得深思｡筆者認為,第一種觀點以國務院55號令為依據,認為應判決被拆遷人敗訴是不妥當的,這顯然是適用法律不當｡因為國務院55號令第四十七條第二款同《土地管理法》第五十八條規定相抵觸｡第二種觀點直接適用國務院法制辦文件,判令市政府勝訴是值得商榷的｡第三種觀點適用《土地管理法》審理本案是恰當的,但忽視了拆遷補償中的地價因素｡第四種觀點則道出了房屋拆遷中土地產權評估補償缺失的問題｡

現行房屋拆遷補償評估制度的主要缺陷

法規政策相抵觸和不銜接等問題,為拆遷雙方留下紛爭隱患｡眾所周知,房地產是房產和地產的統一體,房產和地產密不可分｡拆遷人拆遷房屋不是為了拆遷而拆遷,而是要通過拆遷取得被拆遷人的土地使用權,再進行開發建設,從而實現土地效益的最大化｡房屋拆遷的結果之一,就是被拆遷人的土地使用權被收回｡因此,顯化土地使用權的價值,對土地使用權進行補償,對拆遷雙方來說,都是非常重要的｡有關法律對此也有明確規定｡《城市房地產管理法》第十九條規定:“國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據土地使用者使用土地的年限和開發土地的實際情況給予相應的補償｡”《土地管理法》第五十八條規定,“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城區改造,需要調整使用土地的……｡依照前款第(一)項､第(二)項的規定收回土地使用權的,對土地使用權人應當給予適當補償｡”從上述規定可以看出,對房屋拆遷中的土地使用權給予適當補償是恰當的｡但是,從《城市房屋拆遷條例》關于以房地產的市場評估價格確定貨幣補償標準的規定可以看出,該規定沒有體現對土地使用權進行補償的問題｡這顯然同《土地管理法》､《城市房地產管理法》的有關規定不銜接｡雖然國務院法制辦文件明確規定,貨幣補償中包括對土地使用權的補償,但由于對被拆遷人補償中沒有顯化對土地使用權補償的價格,所以仍然難以使被拆遷人信服,從而引發拆遷雙方很多矛盾｡

土地使用權取得方式不同,地上房屋補償相同,“公平”背后是“不公平”｡房地產是實體財產和財產權利的結合體,房地產權利人擁有的房屋所有權是實體財產,其房屋占用范圍內的土地使用權是財產權利｡由于我國實行的是土地公有制,并且實行土地所有權和使用權分離制度,因此,房地產權利人所擁有的土地使用權是由所有權派生出來的,土地使用權權益的大小,主要取決于土地使用權取得方式､土地使用權面積､土地使用年限､土地區位等因素｡在這些因素中,土地使用權的取得方式是決定因素｡按照房地產管理法律規定,以出讓等有償使用方式取得的土地使用權在合同約定的年期內,土地使用者享有完整的財產權益｡以劃撥方式取得的土地使用權,土地使用者僅享有部分土地財產權益｡因此,如果被拆遷房屋的土地使用權不同,其補償標準也應該不同｡問題是《城市房屋拆遷條例》規定,以房地產市場評估價格確定貨幣補償的金額,這一規定實際上是以房地產的完全市場價值給予補償,也就是說,是按出讓方式取得的土地使用權的房地產價格來補償｡這樣,劃撥土地上的房地產和出讓土地上的房地產就將得到相同的補償,結果是,劃撥土地使用權房地產的被拆遷人就多得了一筆出讓金或相當于出讓金的補償,而出讓土地使用權房地產的被拆遷人理應多得補償,反而卻同劃撥土地使用權的被拆遷戶得到的補償一樣多,這顯然有失公平,不符合民法的基本原則｡

地產價值沒有顯化,地價評估缺位｡房產和地產的地位和價值是不同的,地產在房地產中處于主導和基礎的地位,而房產處于依附從屬的地位,沒有離開土地單獨存在的房屋,但是存在沒有建設房屋的土地｡地產價值是房地產價值的主體組成部分,被拆遷房屋的價值也是如此｡這兩個部分的價值需要通過地價和房價的評估,才能得到準確的數據｡房地產市場價格就是房產價格和土地價格的結合體｡

《城市房地產管理法》確定了房地產價格定期公布制度､房地產價格評估制度和房地產成交價格申報制度｡其第三十三條第二款規定,“房地產價格評估應當遵循公正､公平､公開的原則,按照國家規定的技術標準和評估程序,以基準地價､標定地價和各類房屋的重置價格為基礎,參照當地的市場價格進行評估｡”從上述法律規定可以看出,離開了地價和地價評估的房地產價格評估是不完整的,也是不真實的｡房屋拆遷的評估從本質上說,應屬于房地產價格評估的范圍,應當按照《城市房地產管理法》第三十三條第二款的規定,評估地價,顯化地產｡但問題是,《城市房屋拆遷條例》和建設部《關于房屋拆遷估價的指導意見》,均對地價和地價評估只字未提,只是規定按照房地產市場評估確定貨幣補償的金額｡同時,由于房地產市場評估技術規范不統一､內涵不明確等問題,該規定在實踐中難以有效地實施｡另一方面,由于我國實行房地產評估資質分部門管理的辦法,再加之房屋拆遷評估的管理屬于房產或建設部門,大多數的房屋拆遷評估業務是由房產評估機構承擔的,因此,房屋拆遷評估中的地價評估和地產的顯化,也就無從談起了｡事實上,土地使用面積､土地區位､土地使用年限､土地使用權取得方式及土地用途是影響被拆遷人補償的重要因素,如果不對這些因素加以顯化,不僅造成被拆遷人之間的不公平,也弱化了政府管理地價的職能｡

構建新型補償評估制度

針對現行拆遷房屋補償評估的缺陷,應依照《土地管理法》和《城市房地產管理法》進行完善,總的思路應是保障權益､明晰產權､健全規范､分別顯化､兼顧公平､促進穩定｡

篇10

一、以國土所建設為中心，深入開展“完善體制、提高素質”活動

今年上半年，我們以鄉（鎮）國土所建設為重點，繼續深入開展“完善體制、提高素質”活動。一是經過多方協調，經區編制委員會批準，我局成立三個鄉（鎮）國土資源所、三個城區國土資源所和一個執法監察中隊，使我局編制人數達到67人，目前在職干部職工全部納入編制。二是在廣泛征求各方面意見的基礎上，出臺了《關于加強國土資源所全面建設的意見》，成立了三個鄉（鎮）國土資源所，并對國土所的職責、工作方式、經費保障、人事管理及作風紀律建設等做出明確規定。三是為改善三個鄉（鎮）國土所的辦公、生活條件，經有關部門批準，今年上半年我們分別在三個鄉（鎮）區域內選擇國土所辦公場地，其中南曹鄉國土所選址在金岱工業小區內金星路與文華路西北，擬建筑面積1600M2；圃田鄉國土資源所選址在圃田鄉大王莊村，擬建筑面積1200M2；十八里河國土所選址在原十八里河鎮國土所，建筑面積1200M2。目前各項用地手續正在報批中。

二、深入開展治理商業賄賂專項工作，強化黨風廉政建設

為認真貫徹落實省、市治理商業賄賂專項工作會議精神，進一步推動反腐倡廉工作，根據上級有關文件精神，今年4月份以來，我們在全局開展了治理商業賄賂專項工作，成立了以局長為組長、副局長及各科室負責人為成員的“治理商業賄賂專項工作領導小組”，加強了對治理商業賄賂專項工作的領導；制定下發了《關于開展治理商業賄賂專項工作的實施方案》，對開展治理商業賄賂專項工作的指導思想、原則、治理范圍、實施步驟等問題提出明確要求；同時，根據治理的范圍“在市場交易活動中，經營者通過給予財物等手段獲取交易用機會或其他利益的商業賄賂”，確定我局治理的重點為國土有償使用、集體建設用地審批、土地和礦產權評估、項目發包、土地違法案件查處等五個方面。通過召開全體人員會、傳達學習文件精神，加大宣傳力度，提高全體人員對商業賄賂危害性的認識。通過開展調查摸底，我們對辦理國土資源業務的崗位、人員、程序、環節和資金等細節進行了全面查擺，摸清了國土資源管理各項業務辦理中易出現商業賄賂的環節，并對其進行重點查擺。通過認真開展自查自糾，目前我局還未發現有商業賄賂情況出現。

三、較好地完成了各項國土資源管理任務

（一）重點建設項目征用地工作

根據市、區政府的安排部署，今年上半年我局承擔了**路拓寬改造建設項目、**公司擴建工程等重點項目的建設和處理黃河科技大學校園擴建項目遺留問題。在具體征遷過程中，我們克服人員少、時間緊、任務重等困難，創造性地開展工作，確保了重點建設項目的征用地工作。

一是鄭新路拓寬改造項目。該項目為2005年度市政重點建設項目，今年進行續建。該道路拓寬改造范圍南起南三環路，北至城東南路與老新鄭路交叉口，全長1560米，規劃紅線寬50米，需征用十里鋪村集體土地105畝，拆遷地面附著物約3萬平方米。該項目征遷工作分二期進行。一期征遷工作從2005年12月1日開始，**年5月底完成了十里鋪村莊以北路段的征遷任務。

二是做好宇通公司擴建工程征遷的前期測量定界、附屬物清點等各項準備工作。該項目被列入鄭州市**年重點工程項目，共征用集體土地433.06畝。第一期征遷范圍是向陽路（宇通南路）以北，佛崗東路（宇通北路）以南，花寨路以東，宇通公司以西，擬征地面積291.2畝，其中站馬屯村253.33畝，南劉莊村37.87畝；二期擬征地自宇通公司現北圍墻起，向北100米處，東至鄭新路，西至花寨路區域，面積約141.86畝。因城市輕軌線路規劃方面的原因，二期征遷方案尚未實施。

三是組織實施了東風渠管城段的拆遷改造及107輔道兩側綠化帶的拆遷工作，拆遷面積322畝。

四是做好黃河科技大學校園擴建項目遺留問題的處理工作，認真接待群眾來訪，耐心細致地做好群眾的思想工作，確保重點建設項目的順利進行。

（二）以衛片執法檢查和處理土地案件為重點，嚴厲打擊土地違法行為，強化執法監察力度

今年上半年，在執法監察工作中，我們很好地堅持了日常巡查制度，從大案要案入手，以公安移送、法院強執為突破口，以衛片執法檢查和處理土地案件為重點，突出抓發現和查處，較好地完成了上半年的土地執法監察工作。一是處理了南劉莊、柴郭、十里鋪等三起案件，能在較短時間內對其查處到位。二是根據市局部署，開展了利用衛星遙感監測技術開展土地執法檢查工作。經過努力，查清了衛片圖斑情況：今年我區共有衛片變化圖斑220個，其中違法用地圖斑178個，合法用地圖斑7個，道路圖斑5個，實地未變化圖斑11個，農業結構調整圖斑19個。目前正在對違法案件進行查處中。三是對違法用地建筑物實行，打擊、震懾土地違法者的囂張氣焰。由我局牽頭實施，區政府協調區政法委、公安、執法、及各鄉（鎮）政府等單位1000余人次，組成管城區拆除違法建筑物指揮部，于6月22日至24日，連續三天對轄區內三個鄉（鎮）違法用地上的建筑物實行，共拆除違法占地10處,占地面積92畝,拆除違法用地上的地面建筑物13200平方米。

經過努力，上半年我局共立案查處土地違法案件78宗，涉及土地面積38.56公頃，沒收構筑物80388平方米。

（三）以農村村民宅基地審批、磚瓦窯場專項整治和集體土地所有權登記發證為重點，加強集體土地管理

在今年上半年集體土地管理工作中，我們一方面做好日常集體土地管理工作，上半年共受理村民宅基地申請114宗，已辦結107宗；完成集體土地所有權登記發證9宗；辦結村民宅基地地籍調查39宗；辦理畜牧養殖業用地審批4宗。另一方面，根據市、區政府有關文件精神，開展了磚瓦窯場專項整治工作，對轄區內磚瓦窯場進行全面調查摸底，按照市、區要求做好整治工作。同時，做好安全生產工作，在轄區開展了安全生產大檢查，摸清了轄區安全生產中存在的隱患，時刻繃緊安全生產這根弦。

（四）做好城鎮住房分割登記工作

今年上半年在國有土地管理工作中，我們以城鎮住房用地分割登記為重點，加強國有土地管理工作。一是受理住宅分割登記12宗，已辦結7宗，制證1971宗；受理住房用地初始土地登記17宗，目前正在辦理中；受理辦結城鎮住房用地剩余宗地變更登記4宗；受理獨立式院落39宗，全部完成了地籍調查，發證23宗。二是開展了住房用地清查，共清查宗地358宗。三是完成了都市村莊改造工作，辦結隴海村集體土地地籍調查27宗。四是開展了建設用地清查，對轄區內的建設用地情況進行了全面的調查摸底，共清查單位1073宗。

（五）認真做好土地利用總體規劃修編、國土資源信息、統計工作，強化地籍管理

在今年地籍管理中，我們以土地利用總體規劃修編為重點，加強國土資源信息化建設和統計工作。

做好土地利用總體規劃修編前期各項準備工作，準備各種資料、數據，填寫各種報表百余份。

完成了2005年度國土資源統計工作，為及時更新國土資源各項數據奠定了基礎。

信息化建設走在各區前列。我區的1：10000土地利用現狀數據庫順利通過省廳組織的考評驗收。

（六）加大土地管理法律法規宣傳教育力度