公共管理學的概念范疇范文

導語：如何才能寫好一篇公共管理學的概念范疇，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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(一)對于效率的追求

二者共同的價值取向資本主義國家在19世紀完成了自身的資本原始積累，在19世紀末進入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發展中創造出了巨大的生產力，但是伴隨著生產力的發展，嚴重的社會矛盾隨之產生。而管理學的發展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關鍵是對社會生產提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學家泰勒為主要代表的科學管理對于這一時期的工業發展產生了深刻的影響。泰勒圍繞生產力效率提升的問題進行研究，從生產者的各個工作環節入手，從工作的時間、工作的環境等采取標準化的研究方式，進而提出了科學的工作定額方式，并且限定科學的標準工具。泰勒認為工人應該在標準化的作業環境當中開展，并且采取激勵性的薪酬制度，鼓勵員工在生產單位內發揮自身的生產潛力，提升勞動生產率?？茖W管理提出了一種標準化的觀點，并且對此后管理學的發展產生了深刻影響。與標準化管理等觀點同時發展起來的還有關于公共管理的觀點。公共管理領域的研究者對于政府職能的專業化及其擴大的問題進行深入探究，并圍繞政府的行政運行問題展開了管理學方面的考量。伴隨著社會生產的發展，政府的行政職能也逐漸復雜起來。過去的行政機構往往是少數人控制，但是隨著管理越來越復雜，大批人員進行主管已成為常態。因此，過去的行政管理理念已經無法滿足逐漸膨脹擴大的行政機關的實際。傳統的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴大的行政公共事務領域提出有益指導，因此，公共管理的系統化和科學化有重要的現實價值?？茖W管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結構之間的典型結合范式。公共管理也關注到這一方面，即是對于政治行為當中的不確定因素進行抽離，進一步追求行政機關的行政管理高效性。威爾森在其行政學著作中提出了對于獨立的公共行政學形成的思考，認為獨立的行政科學能夠促進行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項技術性活動。這也是后期一些行政管理學的研究者提出“技術官僚”概念的原因。因為行政管理是具備通用性的，某一領域的承接工作需要一些人員提供公共服務，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個別政治主張的思想和行為活動，所以在威爾森的觀點中，行政管理的目標與執政黨的目標是一致的，但是政治不需要直接干預具體的行政行為，特別是在社會服務等方面，這能夠大大提升公共事務服務的水平。行政事務和政治事務的二元區分在威爾森之后得到了進一步的演繹。在很多政權模式中，國家的意志與政府的執行能力二者存在明顯的功能區別，這種功能區別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點，行政本身就包含司法、商業引導行為等具體的工作，行政本身是為社會各個層面的人士提供公正的服務，這種服務也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現。被賦予效率概念的行政服務行為就進入到技術的衡量當中，也就是政治通過民主進行決策，而行政通過標準加以執行，二者在目標上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學已經發展出效率的觀點。這一點和各種所有制企業的效率管理、標準化管理的價值取向是一致的。

(二)公共管理學與管理學的學科演進

公共管理學顯然是從管理學的母體中產生的，但在公共管理學的發展中，二者有密切的聯系，又存在客觀的學科抽離狀況。公共管理學是針對公共事務管理進行研究的一門科學，因此，與管理學逐漸產生了區別。新公共行政學的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學框架，在具體的實現過程中也缺乏指導思想，認為新公共管理學應該從效率的層面轉移到對社會公平的重新關注，并且把社會的公平性作為考察公共事務部門的一項重要的根據。雖然這樣的一種發展能夠促進公共管理學逐漸形成哲學的框架，但實際上公共管理學仍然沒有實現理想的成長。特別是在20世紀60年代這一新公共行政學觀點提出后，更多傳統的公共管理學者仍然認為效率對于行政部門是至關重要的，而且認為公共行政管理的價值就在于高效地運轉，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時，公共管理學并沒有和傳統的管理學產生真正的分野。公共管理學的社會公平價值觀，最終在官員的民選過程當中逐漸受到公共管理學研究者的關注。因為文官系統的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實現，雖然行政命令能夠讓文官系統任免更加高效，但實際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負責社會服務的技術型文官應該通過合理的形式進行選拔，這一點也正是社會公平的題中應有之義。即便如此，社會公平價值觀并沒有納入到公共管理學的哲學思想中，因為公共管理學在學科形成的過程中，仍然側重對政治倫理以及標準化問題的思考，因此，社會公平觀點并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學雖然已經發展出自我的學科意志，但這種學科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學母體中抽離獨立的形式上，公共管理學還缺乏真正的獨立的核心，仍然對管理學的基礎存在一定的依賴。學者在批判公共管理學缺乏獨立性的同時，也認為企業的管理模式能夠對行政管理提供一些積極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠對權力均等化的現象進行反對，從而保障行政機關的高效率。

二、公共管理學的發展

公共管理學對管理學的揚棄行政機關并不是單純的低成本以及高效率產出的企業，因此，對于公共管理學而言，傳統管理學的理論必然被揚棄，公共管理學必須處理行政機關特有的技術問題。對于公共管理學當前所出現的管理主義傾向，實際上很多學者已經開始思考如何進行合理的揚棄，重新塑造科學的公共管理學學科體系，并且凸顯公共管理學的公共性質。因此，公共管理學對管理學的重新審視和批判，能夠讓公共管理學逐漸發展出獨立的學科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。

(一)公共管理對公共利益的回歸

公共管理的服務對象應定位于公共事務，而公共事務的本質就是對公共利益的維護。當前，對于公共利益的定義從本質上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學的科學范疇中對其進行具體化的操作。公共利益不同于企業營利，不具備標準化的特征。企業營利通常可以采用貨幣形式進行表現，例如，傳統的資產以及新興的品牌價值，都可以采用這種形式表達。而公共利益并不能夠進行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區域的變更而產生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務項目，而是公共管理學的精神與價值追求，其本質的推動力是公共管理部門對于公共事務負責的態度。僅憑管理學的效率至上觀點，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學的價值評估尺度并不是純粹從效率高低進行出發，關鍵在于政府的服務對象以及服務定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點后，對公共利益價值觀的回歸是公共管理學重新找回使命的重要支點。

(二)公共管理的主客體塑造與定位

對于公共管理而言，實現公共利益的主體不僅是行政機關，而是一個復合型的治理網絡。這種治理網絡的主體塑造以及定位，是公共管理學未來發展的一個重要轉型。傳統的政府單一治理公共事務、實施公共管理的模式已經逐漸顯現出疲態，現今出現了公民、第三方的非政府組織以及企業等更多個體與組織的介入，從而呈現出公共管理的復合主體格局。一個互相之間可以分享權力以及進行功能補充的公共管理格局是公共管理發展的重要趨勢。產生這樣一種系統結構化的管理結構，也要求傳統的公共管理學不能純粹在管理學的基礎上停留，而應該有自身的學科意志。同時，公共管理的服務對象定位于社會公共事務，也對公共管理學科發展提出了一些新的學科探索路徑。公共事務不能如同企業的事務一樣采用標準化進行管理，其在管理上的技術以及方式具備特殊性。公共事務所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務管理相對于企業事務管理而言，不僅僅在內容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發展獨特的管理藝術。

三、總結

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關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000，(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分?！薄盁o論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學是一門新學科

既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動?！倍x的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動?！?/p>

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科?！彼?，公共管理要研究如下基本內容：

公共管理的基礎理論，公共管理系統　公共利益　公共權力　公共責任　公共問題　公共決策　公共產品（服務）　公共資源管理　公共項目管理　公共監督　公共道德　法與公共秩序　戰略管理　公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。轉貼于

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"Public Administration"。

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（一）公共管理理念。在20世紀70年代，公共管理作為一個學術概念是由公共政策學派首先提出。公共管理是公共行政發展到一定階段的必然結果，促使公共管理產生是因為傳統公共行政所面臨的困境與挑戰。公共管理是對公共事務的管理，公共事務是公共管理的起點，是公共行政走向公共管理的必然態勢?！靶隆钡墓补芾砝碚撜J為政府等公共部門應該關注公共服務的結果和產出，而不是提供服務的過程和規則，進而認為采用私人部門的管理技巧，對提高服務的效率和效能由一定好處。

（二）公共管理學科的建設。在建設公共管理學科方面，雖然完成了將行政學或者行政管理作為政治學一級學科下設的二級學科，但是由政法專業轉型而來的研究者群體，導致在獨立性和成熟度上整個學科的研究隊伍還有欠缺。重新梳理政府與市場、政府與社會的關系是新公共管理的基本內容。在政府與市場的關系方面,新公共管理更多傾向于公共服務供給的市場化取向,在政府與社會的關系方面，新公共管理強調第三部門在公共服務供給中的作用。

（三）公共管理與大學生就業問題。對于市場化的就業需求,目前我國高等教育培養模式還不能很好地適應，高校培養出來的畢業生的素養、知識和技能結構還不能很好地適應用人單位對人才的需求,大學生在工作中的思考能力、操作能力、組織能力、創新能力、環境適應能力、運用知識能力、心理承受能力和協作能力等都還比較缺乏。新公共管理的一些理念和方法為大學的運行提供了部分的程序自主和多樣化的經費來源，對學者工作的積極性也具有有效刺激。在探索中國特色現代大學制度的過程應結合我國的文化制度背景以及新公共管理理論的最新反思，真正實現教授參與大學管理，權力和主責主體多樣化，建設性地探索提高高等教育質量的新路徑。

二、也談工商管理

（一）工商管理概念。工商管理類是管理學大類下的一個分支，是研究盈利性組織經營活動規律以及企業管理的理論、方法與技術的學科，主要包括企業的經營戰略制定和內部行為管理兩個方面。工商管理專業的應用性很強，把依據管理學，經濟學的基本理論，通過現代管理的方法和手段的運用來進行有效的企業管理和經營決策，保證企業的生存和發展當做目標。

（二）專業培養目標與培養方案。高等院校的工商管理專業培養目標大致可歸納為:具有良好的政治修養和道德素質，掌握一兩門外語，具備一定計算機能力，扎實掌握管理學和經濟學理論知識，具備解決問題的能力，能在企、事業單位及政府部門從事管理以及教學、科研方面工作的工商管理學科高級專門人才。學生進人大學后，從一年級開始設計實踐活動，并全方位地展開，以思想品德課的道德實踐為起點，外語、計算機、數學、體育等公共課。大二開始接觸初步專業知識，經管類專業基礎課里所涉及到的一些專業術語、基本原理和方法等內容，進入大三后將陸續開起系列專業課，學生的專業知識日漸豐富，讓學生更好地理解專業的基礎理論和原理，更快地掌握專業基本方法和技能。

（三）工商管理未來就業問題。新的時代挑戰與歷史背景下，高校的管理中構建創新型人才發揮著越來越重要的作用，并且伴隨著社會對人才質量的要求和人才需求的變化，人才培養模式和方案也都隨之變化，人才培養模式的每一個方面，都值得我們進行深入細致的研究。首先,要以幫助工商管理類本科生積累人力資本、提高市場價值為導向,要提高學生在新經濟形勢和就業形勢下管理工作的就業能力和實踐能力,以開放性和實踐性為主要特征作為基本教育原則。其次,要培養理論知識、實踐技能、職業素養兼具的專業人才,以適應未來工商管理工作的需要;要培養具備創新能力和學習能力的專業人才。

三、工商管理與公共管理的區別與聯系

（一）工商管理與公共管理的區別。高校管理類本科專業包括工商管理與公共管理兩大門類，各大門類內容又包括若干細分專業，如市場營銷、會計學、國際商務、行政管理等。公共管理與工商管理雖然同屬于管理學科,但又有著根本的不同。其中最主要的是目標函數的差異、產權約束的差異、組織性質的差異、信息偏載程度差異等。公共管理的主要領域是政府與非政府組織,盡管營利性組織中也有行政管理問題,不屬于公共管理的本質。公共管理與政治直接相關,這完全不同于工商管理。當代新公共管理學派較多地借鑒了工商管理的理論、觀念與研究方法。

（二）工商管理與公共管理的聯系。工商管理與公共管理二者都是管理學的范疇，都要遵循管理的基本規律，基本方法。政府部門的組織問題、領導問題、決策問題、執行問題、監督問題及其管理過程中的規律性問題，既是工商管理學關注的重要問題，也是公共管理學關注的重要問題。對這些問題的關注和探究，構成了工商管理學與公共管理學的共性問題，也就是二者之間的相同點。

四、淺談解決措施

管理工作是一門實踐性很強的應用科學，不但要求管理類專業大學生要掌握管理科學相關的基礎理論與知識，還要求其具有足夠的管理工作相關的實踐能力，否則，其畢業后在實際管理工作中容易紙上談兵，所制定的管理方案或措施缺乏實踐可操作性，導致管理工作的低效或失敗。此外，管理工作既是一門科學，也是一門藝術，要求高校在管理類專業人才培養上，不但要讓大學生系統學習諸如組織行為學、管理學、經濟學等相關理論課程，掌握管理工作的基本規律，以及從事管理工作所需的基本方法與技能，還應重點培養學生的創新精神，使學生具有運用所學專業知識，結合實際工作情景，創造性地開展管理工作的能力。

結語

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論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。

區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國區域公共管理的研究現狀

理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。

二、區域與區域行政

區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。

區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？

三、區域公共管理

要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。 轉貼于

區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。

綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。

參考文獻：

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[8]陳慶云，我國公共管理的基本內容及其重點[J]公共行政，2003(1)

篇5

關鍵詞：公共政策學；課堂教學；四步案例教學法

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）42-0071-03

公共政策學是教育部公共管理教學指導委員會要求開設的所有公共管理類本科專業的四大平臺課程之一，首都經濟貿易大學公共管理類本科專業在城市經濟與公共管理學院開設，現有行政管理、土地資源管理、公共事業管理、城市管理等四個專業，且公共政策課程均已在上述四個專業開設。因城市經濟與公共管理學院是我校唯一擁有經濟學和管理學兩大學科交叉優勢的學院，教學研究覆蓋區域經濟和公共管理兩大學科，因此本文擬在此學科交叉背景下，針對《公共政策學》的課堂教學思路進行探討，以期為公共政策課程教學改革的進一步深化提供參考。以1887年伍德羅·威爾遜（Woddrow Wilson）提交關于行政研究的論文開始，美國公共行政學科方始建立。1951年美國政治學家勒納和拉斯維爾共同主編《政策科學：視野與方法的近期發展》一書，該書第一次對政策科學的學科性質、研究內容、發展方向作了詳盡的論述，被人們認做是公共政策學誕生的標志[1]。中國公共政策學科于20世紀80年代中期在引進西方政策科學研究成果的基礎上逐漸發展起來，目前已成為中國公共管理學科乃至整個中國社會科學研究領域極為重要且富有活力的一部分。由于在我國發展較晚，還屬于一門新興學科?？偟膩砜?，公共政策教學的專業化人才缺口較大，高校教師在公共政策教學過程中偏重理論，在關注社會公共政策現實、提出政策解決方案等方面較為欠缺，從而使這門課一定程度上成為“無源之水，無本之末”[2]，在課堂教學上存在諸多問題。尤其是案例教學和社會現實的結合不夠緊密。由于選擇合適的案例開展教學，有助于學生從“課堂學習”到“政策實踐”的轉變與體驗，因此案例教學也是公共政策學發源地美國的MPA、MPP教育的基本工具和方法。針對以上問題，本文試圖結合我國高校公共政策學的課堂教學情況，談談目前存在的現狀和問題。

一、當前公共政策學課堂教學主要方法

近年來，各高?！豆舱邔W》任課教師針對公共政策學學科的復雜性、多樣性特征，加強理論研究和探討，不斷探索新教法。以首都經濟貿易大學、濟南大學等高校行政管理本科專業公共政策課程組為例，主要采用的教學方法有[3]：

1.教材講授法。多年來公共政策學在實踐的基礎上形成了較為系統的理論體系，一般涵蓋西方公共政策學介紹、公共政策分析的基本理論模型、公共政策概念、功能、類型和公共政策系統、公共政策價值、公共政策環境、公共政策的決策體制、政策議程和制定模式、政策工具以及公共政策的執行、評估、終結等分析過程。教材講授法，一般會梳理上述基本理論。在講授中，首先介紹公共政策學的歷史起源；其次介紹公共政策所研究的理論體系；再次介紹公共政策分析過程和具體分析方法。通過教材講授，讓學生熟悉公共政策學的基本概念和發展脈絡，了解公共政策的主要理論規范和一般研究方法。

2.案例教學法。在一般理論分析的基礎上進行案例教學，是公共政策學課堂教學的重要授課方式。通過理論和實踐的結合來加深對公共政策學原理的認知，來實現對現實問題更加規范深入的分析，這是任課教師必須解決的重要課題。解決途徑之一就是案例教學法。公共政策學教材內容有大段理論闡述。雖然我國公共政策研究起步較晚，但豐富的政策發展現實使得可供用以教學的公共政策案例俯拾皆是。教師可以通過實踐案例，引導同學們用所學理論指導與分析實踐，在實踐分析中總結鮮活理論，提高公共政策實踐模擬的能力，從而不斷提升理論分析水平和公共政策視野。每堂課可以穿插一到兩個案例。一般在上一次課結尾讓學生們了解素材，然后分組、分班級或指定幾個人準備，在教師講解的基礎上引導重點發言和集體討論，其他人可以發表意見。根據教學內容逐次展開分析。逐日積累，可以整理形成案例庫。一般來說，準備的同學都能充分搜集整理相關資料，闡述時能做到邏輯清晰，觀點獨特、立場鮮明，課堂氣氛一般較為活躍。

3.時事解讀法。公共政策的重要范疇之一就是國家每次召開重要會議出臺的重要文件。一方面，處于青春期的大學生，朝氣蓬勃、對社會滿腔熱情、憂國憂民，關注時政、關注國家發展；另一方面，限于知識、閱歷、經驗，大部分學生對當前的熱點政策問題一知半解、跟風趕潮，沒有自己獨立的觀點和見解，思考問題和社會現實結合不夠緊密，容易陷入“空談誤國”的群體氛圍，急需老師引導。為讓學生及時了解和掌握國家重大方針、政策，把握時政動態，公共政策學課程組根據國家重大和主要會議精神，專門制作專題講座課件，讓學生了解前沿政策。在解讀時事政策時，任課教師還補充講解公共政策基本理論知識，用理論原理來解釋時事政策，用當前政策來驗證理論原理。

二、當前我國高校公共政策學課堂教學突出問題及創新思路

雖然可以較為深入地講解教材、較為生動地分析案例，較為鮮活地結合時事，但綜合來看，當前我國公共政策學教學存在的突出問題主要有以下兩個方面：

1.理論發展滯后實踐，難以和政策現實對接。公共政策學教學中，理論和實踐的脫節現象較為普遍。面對豐富的政策現實案例，卻常常發現難以和社會的現實政策實現無縫對接。原因在于：一是教學中的教材理論有余而實踐不足。限于我國公共政策研究的深度和公共政策學教學的歷史，雖然《公共政策學》等眾多高校的教材不斷更新引用最新的社會政策案例，輔之以專題講授和案例教學，但是理論為主、實踐為輔的根本格局沒有變，教材中大段的理論敘述和現實常有脫節現象。公共政策學的核心特征——實踐應用性沒有得到充分體現。二是理論與現實差距巨大。講解理論基本上是從科學性角度來闡述，把標準化、系統化、理想化作為常規思維來對學生進行引導教學。但是現實、實踐又是零散、復雜、多樣、豐富、變化、普遍聯系的，因此理論與實踐之間的時間差距、現實差距、情況差距都很大，難以即時跟進，超前預期。

2.教學內容方法單一，難以和社會發展同步。一方面，教學內容基本上都是介紹公共政策的概念、學科對象、性質、范圍，討論公共政策的特征、類型、功能，介紹政策主客體、環境、公共決策體制和公共政策分析方法的應用等內容，且常年不變。面對不斷變化的情況、質疑能力不斷提升的學生、政策分析不斷發展的現實，常年不變或極少改變的教學內容難以滿足不斷發展的政策現實。

另一方面，雖然近年已經改觀很多，但公共政策研究領域重規范分析、輕實證研究、重定性分析、輕定量研究的傾向仍然大量存在，特別是跨學科研究、比較研究和系統分析、統計分析和歷史分析等方法的運用較為欠缺。較為單一的教學和研究方法偏重于灌輸理論知識，使得深入、豐富的研究方法和課程教學的結合在很大程度上脫節。

從上述問題中可以看出，近年來我國高校公共政策學課堂教學仍舊沒有脫離照本宣科的窠臼，并沒有緊緊聯系豐富的政策現實實踐，從根本上進行課堂教學創新。課堂教學的主體是學生而不是教師，怎么發揮學生的主動性、積極性、創造性，從而在鮮活的政策現實中有所啟發、有所收獲，才是課堂教學的靈魂所在。

三、改變思路主要有兩個方向

1.注重交叉學科知識滲透，鍛煉政策仿真實施能力。公共政策學的研究對象和研究內容具有跨學科、邊緣性、實踐性的顯著特征，公共政策又具有復雜性、尖銳性、普遍性、專業性、變化性和發展性等特點，公共政策學的課程內容關聯政治學、經濟學、社會學、管理學、公共管理學、法學、系統分析與運籌學等學科。[4]因此，交叉、綜合、多學科知識的滲透和相互聯系教學就顯得非常必要。通過在課堂教學中滲透不同學科的知識背景和學科視角，可以使學生更好地了解公共政策的基礎理論，更加深入地把握政策對象，不斷增強公共政策的制定、實施、評估、分析等綜合創新能力。在這一方面，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院具有天然優勢。我國絕大部分政治、經濟、軍事、外交等公共政策的著力點都放在城市，且均以經濟管理為主，通過經濟管理手段推進國家進步和社會發展。因此，以經濟學和管理學為基礎的交叉學科教學具有學科優勢。在學生逐步熟悉公共政策學的基本理論框架知識的情況下，可以進行課堂仿真模擬教學，通過當前我國現實政策問題的模擬和解決，充分發揮學生的創造力和主動性，模擬現場情況，進行實時點評。

2.創新案例教學方法，還原政策發展情景脈絡。從國內來看，目前公共政策學的案例教學，或者如前所述以專題講座法形式出現，或者以典型案例形式進行，均存在著不夠系統、脫離實踐、單向講解等弊端，不能真正把公共政策學的原理應用于實踐而又能高于實踐——即通過學習理論知識來拿出解決現實政策問題的辦法。

為實現課堂教學和現實情況的無縫對接，應給同學們以公共政策實踐的機會來深入了解。這一機會可以從到公共政策制定相關部門參訪、請國家機關有關領導或相關人員講座、通過課題研究復證公共政策產生流程等三個方面著手，不斷錘煉學生的政策分析和思路創新能力。

參考文獻：

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[2]王筱靜.2011年MPA系列講座——公共政策學的引進及其中國化[J].北京科技大學學報（社會科學版），2011，（02）.

[3]鄒琪.對我國高校公共政策學課堂教學方法的探討[J].經濟研究導刊，2012，期.

篇6

[關鍵詞]公共管理　公平　公共權力

公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平

雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。

如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。

實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

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三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的

對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。

四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平

作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。

篇7

一 、公共管理的理論緣起與知識發展

公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發展經歷了一個發展演進的過程 。西方國家社會發展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協調執行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力 ,又需要有一個執行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發 , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發展和政治穩定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發展趨勢 。

政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現實 ,發動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現政府從社會的部分撤退 , 更多地發揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現代科學技術來實現政府公共功能目標 ,建設管理信息系統 ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。

公共管理理論的出現就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統公共行政學和行為科學行政學兩個發展階段 。在這兩個發展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發揮作用 。

傳統公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發展時代 , 長期存在著普遍失業 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念 ,謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態 ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現了公共行政的民主價值取向 。

為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發展 。

總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。

我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。

以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業家政府理論 ,主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據 ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據 ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據 ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。

這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環境的變化對公共行政的影響到注重研究環境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。

由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發展 ,使公共行政獲得了實現其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統說法 、公共管理則是現代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區別于一般行政 ,種怎樣區別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統一的規定 。(3)可以根據政府所執行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩定的或不確定的 。

德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規則 、行為規范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。

1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。

2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯系性以及公共管理的發展規律性還表明 , 人類社會越發展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執行國家意志 、維護國家政治統治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統治與公共管理趨向軟化的表現 ,而是更加強化的表現 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態等思路對公共領域 、公共性的現代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現代性的問題 ,既有現代政治運動 , 也有現代社會動員 、現代社會變遷及意識形態轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現鞏固資本主義政治統治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統治的基本功能 。

哈貝馬斯站在意識形態批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。

3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。

因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。

公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區別在于 :滿足公眾的需要和實現公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。

因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現公共利益來最終實現政治統治利益 ,從而加強與維護現有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。

4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現政府公共管理戰略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網絡化 、數字化政府 ,推動電子政務的發展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統來實現的 。網絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業和公眾有效地聯系起來 。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規程 、各項政策法規和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網絡來實現權利和履行義務 ;政府通過網絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在 、以網絡為傳播途徑 , 在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理 ,通過網絡完成信息的收集與 。網絡成為公眾實現權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。

5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現 ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發展和完善公共責任機制與監督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創新 、管理理念創新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。

三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現 ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯系 ,而且還必須以社會發展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統治者個人的意志 ,而是體現了社會對公共部門與統治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統治進一步鞏固 ,并獲得了新的統治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯系 。任何一種公共管理都貫徹和體現著一種意志 。這種意志或者表現為統治集團或個人的意志 ,或者表現為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執行國家意志(公共組織在執行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現國家意志 ,與執行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環節 。不僅行政國家的出現表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續性和有效性 ?，F實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯系與合作 。

公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益 ,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態相聯系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯系 ,與實現基本功能目標的具體方式相聯系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發展的需要相聯系的 ,充分體現了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態 、社會所處的歷史發展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。

具體的經濟環境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。

在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現的特征表現為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。

篇8

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。 然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概 括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可 分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管 理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋觯@是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行 政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務 可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種 公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展 階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的 結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人 都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利 去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予 他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的 過程，而這個“主權者”就是國家。 這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約 理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達 了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會 是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也 發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域 就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統 治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。 統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以 社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一 定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在 相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務 作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的 規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會 自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行 自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們 應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自 性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這 里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以 下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治 階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公 共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基 礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種 社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統 治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家 的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@ 一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的 方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利 益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家 的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服 務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方 法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服 務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學 理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會 責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望， 構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標： 其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織 存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界 的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納 稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公 共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新 聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共 管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過 程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組 成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性 內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵， 并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科 體系。

三、應當注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否 推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步 與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保 護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好 當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是 “門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇9

 

一、公共管理案例教學的功能分析

 

“所謂案例教學,并不是教師在課堂教學中為說明一定的理論或概念進行的舉例分析，也不是教師指導學生開展的具有實例性的課程實習，而是一種開放式、互動式的新型教學方式?！雹谠诎咐虒W過程中，教師以搜集整理的案例為教學資料,指導學生通過個人自學、小組討論、班級討論等形式，運用相關理論分力、管理能力、合作交往能力、信息處理能力等社會能力;中間層是行業能力，是某種職業領域具有共性的普通職業能力;最高層是專門的特定職業能力，即專門職業崗位上符合專門工作要求的職業能力。例如，在開發課程的時候往往是從過去的“公共課一專業理論課一試驗實訓課”層次轉向“基礎學習領域一專業學習領域一拓展學習領域”層次，按照這樣的框架來組建課程的內部體系。另外，從學生個體差異看,既有能力方面的差異，也有性格、興趣、愛好和需要等方面的差異。因此要改變刀切”的培養模式，注重個性化的教學，如在安排頂崗實習的教學時可按照“職業素養一專業技能一預就業”的層次推進。

 

3.找到行動性的能力發揮載體。從能力發揮的載體看，能力是人在某種實際行動或現實活動中表現出來的可以實際觀察和確認的實際能力。能力的發揮與活動、行動的關系極為密切，因而是一種“行動”范疇。離開實際行動載體，人的能力就難以表現。因此，在注重知識的同時,更要注重如何找到行動載體來“活化”知識，把知識變成能力。如“零件的數控洗削加工”這門課程中，要培養學生“零件外形銑削”能力，就可以選擇“沖載模凸模加工”為載體;又如“PLC控制系統安裝與運行維護”課程中要培養硬件安裝、線路布控、程序編寫、系統調試等能力，可以選擇交通燈控制訓練、嘖泉模擬控制項目訓練等為載體。

 

4.確立發展性終極目標?？萍嫉娘w速發展、人類社會的巨大變遷對勞動者獲取崗位的能力提出多樣化的要求。一方面職業能力的內容處于不斷的發展變化之中。當人類開辟了新的生產領域，新的能力就隨之產生，舊的能力也獲得新的內容;另一方面個人一生的職業崗位不可能一成不變，崗位的變化使其對個體的能力要求也隨之變化，從而使能力始終處于一種不斷發展的變化之中。例如，電氣自動化專業課程在設計的時候可以將就業崗位定位為汽車制造、冶金、機械加工等企業中生產設備的電氣線路的安裝、調試、維護、維修;發展崗位定位為汽車制造、冶金、機械加工等企業中生產設備的電氣技術改造、生產管理。

 

總之，當前職業教育教學論的研究要從理論和實踐兩個方面展開。一方面要努力研究跟職業教育教學有關的各種理論，結合職業教育教學實際對各種理論進行整合，嘗試建立描述職業教育教學系統的理論模型。另一方面，要在先進理論的指導下研究職業教育教學的實踐，對體現職業教育教學發展方向的經驗進行總結和理論概括。可以說，職業教育教學論研究領域是一個充滿著鮮活生命力的領地。盡管我國國家示范性高職課程教學改革仍處于起步階段，但肩負著培養數以億計的高素質的勞動者和數以千百萬計的專門性人才使命的職業教育領域，一定要加大教學論對開發出來的課程進行設計和實施。紀析、研究案例及相關問題，從而使學生全面深入地理解和掌握相關理論體系。案例教學實際上就是通過對“點”的深度分析和討論,來推導、歸納和驗證一般原理，進而解決“面”上的普遍問題。因此，案例教學具有歸納推演法的特點，與傳統教育以演繹為主的方法有很大不同。案例教學不僅僅是一種教學方法的改進，相對于傳統的“傳授一吸收”教學模式來說，它是一種全新的教學模式。它涉及教育思想和觀念的更新和教學目標、教學內容、教學過程、教學評價一系列環節的變革。聯合國教科文組織對課堂講授、案例研究、研討會等九種教學方法進行研究發現：案例研究的教學方法綜合效果名列第一。案例教學的功能主要體現在以下幾點：

 

1.促使教師關注公共管理實踐活動。公共管理作為一種新的理論范式，興起于20世紀80年代經濟全球化和信息化背景下西方發達國家推行的新公共管理運動，它是對傳統公共行政模式的繼承和超越。西方發達國家的政府改革實踐創造了許多經典的案例，為公共管理案例教學創造了大量的素材，需要教師去挖掘整理。在我國，30年來的政治體制改革和社會管理體制改革也催生了大量的標志性事件，這些事件大都蘊涵著豐富的公共管理理念。這就需要教師以專業的眼光去觀察、收集、梳理、分析曾經發生和正在發生的有案例價值的事件。根據筆者的教學經驗，學生一般對近期發生或正在發生的典型事件比較感興趣，因此教師要經常關注媒體、政府網站,及時發現有價值的線索，不斷跟蹤收集相關報道和評論，編輯制作成教學案例。

 

2.激發學生的學習興趣、培養學生的學習能力。相對于傳統的教學方式，案例教學方式比較能夠吸引學生的注意力。從結構上看，如果案例設計精美，案例應該包括文字表述的故事、具有現場感的圖片,甚至還有必要的視頻錄像等。從內容上看，案例的故事情節試圖營造一種空間，使學生產生一種身臨其境的在場狀態。從過程來看，案例教學過程需要學生積極思考,深入討論，廣泛參與，特別是討論中要有不同觀點的爭論和交鋒。從形式上看，案例教學中老師與學生處于相對平等的地位，師生之間更容易對話和交流。這些因素都能夠激發學生的學習興趣和參與積極性。同時，由于案例教學要求師生相互配合、實現互動，因此，學生必須要事先查閱相關資料,閱讀相關書籍，積極思考并尋求解決案例設定的問題，這樣就能夠激活學生已有的理論知識，從而提高其學習能力。

 

3.提高學生的公共管理實踐能力。學生管理能力的培養，需要運用優秀的教學方法。西方發達國家的經驗證明，在工商企業管理者的教育中，案例教學發揮了十分重要的作用。對于培養未來公共管理者的教育,案例教學也具有同樣的功能。公共管理案例是對公共管理實踐的總結和抽象,通過案例教學，可以幫助未來的公共管理者學習對公共管理實踐中出現的情況進行分析和思考，從而選擇最優的行動策略。通過案例教學,使學生不僅在模擬的情況中獲得擔任公共管理者的體驗，而且意識到作為公共管理者所遭遇問題的復雜性和多變性，以及解決問題的困難性,并深刻體會到，只有努力提高自己的管理能力，才能應對未來的挑戰。在案例討論中，通過學生的參與互動,激發他們對現實問題的關注，對相關理論的學習,在相互交鋒中激發學生的創造性思維，提高其判斷能力、分析能力、決策能力、協調能力、溝通能力和表達能力。

 

二、公共管理案例教學的流程控制

 

在公共管理案例教學流程中存在著諸多復雜的環節，從案例的選擇、編寫、預習到課堂教學的組織實施，每一個環節都有比較高的要求。下面僅就案例選擇、案例編輯和案例討論等環節，結合筆者的教學經驗談談一些體會。

 

1.案例選擇。案例選擇是整個案例教學過程的起點,是案例教學能否成功的先決條件。只有選擇了合適的案例，才有可能搞好案例教學。一般來說，案例選擇應該把握以下幾個原則：(1)真實原則。公共管理案例一定是來源于社會公共生活的客觀存在的事實。教師不能夠根據教學需要杜撰“事實”也不能對客觀事實進行主觀演繹，隨意聯系。案例教學的目的就在于通過對事實本身的復雜性的分析和討論，使學生獲得真正的實踐經驗和能力。任何對案例事實簡單化和主觀化的處理都將從根本上損害案例的價值。(2完整原則。所選擇的案例應是相對完整的事件,要對事件發生的背景、原因、時間、地點、情節和過程等相關信息有完整而清楚地把握，不應該只是事件的總體特征作抽象化、概括化說明。(3)時效原則。教師應該優先選擇具有較強時效性的案例。這些案例與現時的社會生活聯系密切，學生更容易從自己所處的社會環境去理解案例事件發生的背景。(4)本土原則。公共管理案例有許多來自西方發達國家，由于學生缺乏對西方社會的感性認識和經驗,對案例背景的理解存在障礙，因此教師要盡量選擇中國的案例，甚至可以選擇本校所在的省份或城市的案例，若條件具備還可以帶學生去現場進行調查和體驗,這樣才能使學生更好地理解和掌握案例所揭示的理論和經驗。(5典型原則。我國正處在社會轉型期，改革正在向縱深推進，在公共管理領域時常發生許多轟動全國或地方的典型事件。教師要善于從專業的角度,以敏銳的眼光和嗅覺去捕捉這些典型事件，使之成為典型案例。

 

2.案例編輯。教學案例是一個描述或基于真實事件和情景而創作的故事,它有明確的教學目的，學習者經過認真的研究和分析后會從中有所收獲。③教學案例有六種主要來源渠道:文獻、檔案記錄、訪談、直接觀察、參與性觀察和實物證據。④從實際情況來看，公共管理教學案例一般有三個來源途徑:一是中外學者專門為公共管理教學編輯出版的案例選編;二是教師收集整理媒體報道的公共管理領域發生的重大典型事件，編輯加工成為教學案例;三是教師深入實際對相關事件進行實地調研,獲得第一手素材，再通過對素材的加工整理，編輯成為教學案例。無論哪一種途徑獲得的案例,都需要根據教學目的、教學計劃、教學對象、教學環境對案例進行編輯加工，以增強案例教學的針對性和實效性。一般來說,公共管理教學案例的編輯應該注意把握以下幾個問題：(1)案例編輯要突出教學目標和主題。一個案例要反映什么樣的理論和觀點，給予參與討論者以什么啟示，目標要明確。案例編輯必須要緊緊圍繞一些主題來展開,而且主題要有深度，有進行理論分析的空間和價值。(2案例編輯要體現出案例的可讀性?？勺x性是吸引和調動學生參與案例討論的重要元素。為此，案例中要有吸引人的人物和故事情節,案例寫作的語言也要流暢，文字、聲音、圖片、影像等設計合理、銜接自如。(3)帶著問題編輯案例。把主要問題埋設在案例之中，通過這些問題引起學生的爭論和交鋒，而且不要給這些問題設置所謂的標準答案。(4)根據教學對象設置需要討論的問題的深淺，根據教學時數控制案例的篇幅和字數。

 

3.案例討論。案例討論是案例教學的中心環節。“案例方法的本質在于通過學生之間的討論將真實世界引入課堂，在有限的時間、有限的空間和有限的信息內造成一種‘可控情景'以便于學生盡可能充分地觀察、參與、學習、分析和表達?！卑咐懻搼撟⒁獍盐找韵略瓌t：(1)預習原則。教師要求學生對案例進行預習是搞好案例討論的前提條件。學生要帶著案例要求回答的問題認真閱讀案例內容，把握中心思想，了解案例細節，查閱相關資料,撰寫發言提綱。只有每位學生都進行了認真的準備，案例討論才能取得實效。(2以學生為中心的原則。教師在討論中處于輔助和配角地位,教師的觀點也不具有權威性。正如愛德華伯克所說“在案例討論中教員應鼓勵學生更多地提出解決問題的辦法,教員必須假定不存在唯一最佳辦法”，“案例是要由學生來討論的，教師對此應抱著超然的態度”。⑥(3)引導和鼓勵原則。教師在案例討論中雖然不處于中心地位，但教師的引導和鼓勵對于調動學生的熱情、控制討論的節奏、把握討論的主題具有重要作用。教師應該及時對學生的觀點進行梳理、提煉,對學生提出的新觀點及時加以肯定，對討論中達成的共識或存在的分歧及時總結,但不要試圖給出所謂的權威結論。

 

三、公共管理案例教學的改進策略

 

案例教學是一種全新的教學方法，它對教學對象、教學條件、教學環境、教學管理等諸多方面提出了一系列挑戰。從我國高校的實際來看，雖然許多高校都在公共管理學科教育中嘗試開展了案例教學,并取得了一定的成效，但現階段實施公共管理案例教學還存在許多不利因素，只有消除這些不利因素,才能夠使案例教學水平得到不斷提高。

 

1.增加教學對象社會實踐經驗。案例教學的目的主要不是傳授知識，而是通過動員學生的參與熱情，通過討論和交鋒，提高學生分析問題和解決問題的能力。清華大學王名教授認為，“案例教學要盡量避免以沒有實踐經驗的學生為對象，同時也要注意所選案例的內容與學生實踐經驗的關聯性，要盡量將有著多元背景的學生組合在一起，為案例討論中不同的經驗、信息、知識、觀點的交流和互動奠定基礎?！?事實上，目前我國高校本科生公共管理類課程教學中也廣泛引進了案例教學方式。本科生缺乏社會實踐經驗，缺乏管理崗位的歷練和管理實踐,所以在案例討論時，往往只能從理論上進行泛泛解釋，致使案例討論的效果受到影響。因此,要對本科生開展公共管理案例教學，必須采取參觀考察、課程實習、實地調研等方式參加社會實踐經驗。

 

2.按照案例教學要求，合理設置教學計劃，加強教學質量管理。目前我國高校公共管理類專業課程在教學中比較重視對學生進行基本理論的教育，教師在課堂上一般會占用比較多的時間來講授基本概念、基本觀點和基本理論,這對于學生特別是本科生夯實理論功底、提高理論素養具有重要作用。但也應該看到,公共管理類專業具有很強的實踐性，它要求學生在掌握基本理論的基礎上要具備解決實際問題的能力。因此,公共管理類專業教學計劃的安排應該把案例教學放在更加重要的地位。一是設置專門的案例教學課程，對學時、課時和教材提出明確的要求，配備專門的教師和教學輔助人員。二是在專業課程教學中擴大案例教學的時間比例。根據經驗，在兩個學時的時間段中，教師既要講授理論知識,又要組織學生進行案例討論，這種課時結構顯然無法使案例討論深入進行。因此，在設置教學計劃時應該適當延長案例討論課的課時。三是要加強對案例教學的質量監控和績效評估。由于案例教學中教師和學生的角色發生變化，所以不能再用理論教學的評價指標進行評估，教務管理部門應該針對案例教學設計特殊的指標進行監控和評估，以確保案例教學的質量和效果。

 

3.控制教學班級規模，改善案例教學的教室環境條件。近些年來，由于高校擴招，學生人數急劇增加，而教學資源相對短缺，加之受學校對教師業績評價中的重科研輕教學的取向等因素的影響，學校和教師都愿意采取合班授課方式，每次授課學生人數1般都在100?150人。這種狀況只能適用于教師主導的灌輸式教學。從效益上來看,學生人數的增加并不會帶來授課邊際成本的增加。但對于案例教學來說，學生人數不能太多，班級不宜過大。若每班30人，每次案例教學課1?2個班比較合適。在這樣的人數規模下，更多的學生才有更多的參與討論的機會。因此，控制教學班級規模是搞好案例教學的重要條件。在控制人數的同時，也要改善案例教學的教室環境和條件。案例教學對于教室環境與設施條件有著特殊要求。學?；蛳嚓P學院應該建設專門用于案例教學的教室或實驗室，并在其中配備多媒體設備。同時，教室的內部空間布局設計也應該有利于案例討論和參與互動的開展。

篇10

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。