法治意識不足的表現范文

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摘要：高校是一個特殊的有機載體，國家賦予其管理者一定的辦學自，在新時期的高校自主辦學管理中，加強高校學生管理中法治文化與意識的建設，這是高校思想政治教育工作開展的新途徑。同時，面對社會環境發展的新變化，高校大學生的思想意識、價值觀等的健全形成受到各方面因素的影響，因此構建高校學生管理的法治意識，運用法治觀念來管理學生能夠取得較為理想的管理效果。在此，本文將探討高校學生管理中法治意識的構建。

關鍵詞：高校；學生管理；法治意識；構建

在新時期的高校自主辦學管理中，加強高校學生管理中的法治文化建設，彰顯學生管理中的法治精神，這是高校思想政治教育工作開展的新途徑。高校學生管理中的法治意識構建，不僅利于豐富校園文化的現代意識，促進對大學生德、智、體、美的感召教育，而且還利于提高對大學生思想政治教育及管理的實效性，有助于對大學生法制意識的培育。但實際上，許多高校學生管理者缺乏法治理念，因而他們無法意識到在學生管理中構建法治意識的重要性，沒有認識到將法治意識融入到學生管理中是促進大學生全面發展的必然要求。于是乎，構建高校學生管理中的法治意識，這是我國眾多高校當代素質教育的一項重要內容。

一、高校學生管理中法治意識不足的表現

高校是一個特殊的有機載體，國家賦予其管理者一定的辦學自，因而高校管理在一定程度上肩負著輔助國家宣傳思想政治理念，對高校學生進行思想政治教育的重任。不過，由于一些高校學生管理者自身的法治理念較弱，其在自主維護與管理校園秩序的過程中欠缺法治意識，進而在高校學生管理過程中存在一些不足之處。

（一）高校學生管理中缺乏平等意識

由于許多高校尚未樹立系統的法治教育理念，因而校園文化中缺乏對法治理念的宣傳與普及，這在一定程度上影響著高校學生管理者平等意識的樹立，影響著高校學生主體意識與權利意識的樹立。一般來說，高校必須做到依法管理，根據相關法律法規及管理制度來平等的管理每一位學生，以維護高校學生的合法權益。但因高校學生管理者缺乏法治理念、缺乏平等意識，這極易發生高校學生管理不善的事件。

（二）高校學生管理中缺乏多樣性的法治教育

對高校學生進行法治教育，在校園文化中兼容法治思想與法治意識，這是高校學生管理中有效實現法治教育的標準。但是許多高校在學生管理過程中都缺乏多樣性的法治教育形式或渠道，僅單純依靠法律基礎課程對學生進行法治意識的培養，進而造成校園環境缺乏法治、民主氛圍，高校學生的法治意識較為薄弱，影響著高校與學生的共同發展。

（三）高校學生管理中缺乏系統的法治機制

高校學生管理者因欠缺法治觀念、法治意識，所以在學生管理過程中沒有形成系統的法治機制，進而導致高校學生管理者自身程序觀念、責任意識的缺失，影響著高校學生管理的公平與公正。尤其是在學生評優、學生處分的管理過程中，因缺乏平等、公正的法治機制，從而造成管理上的混亂，嚴重的甚至影響了學生正確人生觀、價值觀的樹立。

二、高校學生管理中法治意識的構建

（一）科學制定法治校規，確保管理過程的法治化

校紀校規是任意一所高校成立與發展的關鍵部分，每一所高校開展各項教育活動都要嚴格遵循校紀校規，只有這樣才能保證高校良性的、可持續的發展。為此，高校學生管理中法治意識的構建首先需要從校紀校規著手，高校應依據國家高等教育法律法規來科學制定法治校規，結合本校實際情況來修改與完善校紀校規，進而促進高校學生管理的規范化、法治化。在高校實施法治化管理的過程中，校紀校規的科學制定發揮著重要的影響力，因而高校學生管理者應本著尊重學生權利，堅持依法管理與以德育人，進而科學制定高校的法治校規。如此，一方面規范高校學生管理權及保護高校學生的權利，另一方面有效確保高校學生管理過程的法治化。

（二）樹立法治人本管理意識，依法行使管理職權

學校、管理者、學生三者之間是密切聯系的整體，因而需要樹立法治人本管理意識來調整三者之間的關系，高校學生管理者依法行使管理職權，運用法律理念來處理管理中的各種問題。在現代法治社會時展背景下，高校樹立法治人本的管理意識與管理理念，這不僅順應了現代社會的法治精神、人本管理思想，而且還體現了尊重高校學生人權價值、權利平等的高校學生管理理念，對于保障高校與學生的權利十分有效。同時，高校管理者將法治人本意識融入到管理工作當中，能夠真正將高校學生作為一個平等的法律主體來對待，進而依法行使管理職權為高校學生營造一個良好的校園環境。從另一方面來看，這也在一定程度上促進對高校學生法治意識的培養。

（三）加強管理的法治實踐，注重培養學生的法治意識

學生作為高校教育中的主體，高校管理者在構建管理中法治意識的同時，也不能夠忽略對高校學生這一主體的影響力。高校管理者實施法治化的管理不僅是尊重與維護學生的合法權利，同時也是為了更好的喚起學生法律意識的自覺性，通過加強管理中的法治實踐以培養高校學生的法治意識。高校對學生法治意識的培養需要從兩方面考慮，一是培養高校學生的守法意識，二是培養高校學生的自我維護意識，對此高校學生管理者可以為學生創造更多的條件，加強管理的法治實踐，鼓勵高校學生積極主動參與到法治實踐活動當中，以此來促進高校學生的全面發展。此外，高校學生法治意識的提高也在一定程度上起到對高校學生管理法治化工作的監督，從而促進高校學生管理工作水平的不斷提高。

三、結語

面對社會環境發展的新變化，高校大學生的發展受到來自各方面因素的影響，影響著高校學生思想意識、人生觀、價值觀等的健全形成，對此高校學生管理者需要改變傳統的管理理念，始終與現代法治文化、法治精神保持一致。因此，構建高校學生管理法治意識十分必要，這是新時期一種適合學生管理的有效途徑，一方面利于提高高校學生管理的工作水平，構建和諧、法治校園，另一方面利于培養高校學生的法治意識，以促進對高校學生的全面發展。（作者單位：中國地質大學長城學院）

參考文獻：

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一、當前我國基層檔案管理工作存在的問題

第一，基層單位對檔案管理工作的重視程度不夠。一些基層單位對檔案管理工作不夠重視，過于關注經濟、科技等直接效益和物質效益，而忽視了檔案管理工作的間接效益、社會效益。一些基層單位沒有擺正檔案管理工作的位置，檔案管理人員服務態度散漫、敷衍塞責，檔案存放庫房混亂不堪、諸多有價值的檔案資料隨處擺放，這些都是長期阻礙我國基層單位檔案管理工作健康、成熟發展的不利因素。更有甚者，一些村級單位和民辦企業甚至沒有建檔意識，檔案管理機構形同虛設。

第二，基層單位依法治檔觀念較為缺乏，使檔案管理工作的開展受到阻礙。盡管我國在1987年就已出臺《檔案法》，但是一些基層單位尤其是少數民族地區、偏遠貧困山區對《檔案法》的認識不足，依法治檔觀念不夠深入人心，違反檔案法的行為層出不窮，造成許多有歷史價值和社會價值的檔案材料的遺失與損毀。

第三，基層單位檔案管理人員專業素質不夠，檔案管理能力不足。當前，我國政府機關、高等院校以及大型企事業單位普遍配備有專業素質過硬的檔案管理人員，而在一些基層單位中存在著檔案管理人員數量不夠、專業素質較差、檔案管理能力較低等情況，甚至一些所謂“檔案管理員”是從其他行政崗位調劑上崗，對于檔案整理、歸檔、查找、維護等業務一知半解，僅僅充當著資料保管員的角色。

第四，基礎單位檔案管理資金不夠、設施較差。許多基層單位由于欠缺開展檔案管理工作的經費，出現了檔案庫房設施陳舊、防霉防潮等檔案維護體系不健全等情況。甚至一些基層單位將檔案庫房與行政人員的辦公室合并以節省開支，這樣不僅不利于檔案管理工作開展，同時也影響檔案安全性及保密性。

二、加強基層檔案管理水平的措施

針對基層檔案管理工作中存在的問題，筆者認為有必要提出一定的完善措施，包括政府機關加大宣傳及監督力度、嚴格落實依法治檔的理念、健全基層檔案管理機制、加大基層單位檔案管理人員上崗培訓力度以及逐步實現檔案管理電子化、信息化，從而切實提高我國基層檔案管理水平，使基層檔案管理工作健康、有序發展，現具體闡述如下：

第一，加大宣傳及監督力度，增強基層單位檔案管理意識。針對當前普遍存在的基層檔案管理工作重視程度不足的情況，應加大檔案管理工作的宣傳力度及監督力度，通過報紙雜志、電視廣播、微博微信等多種形式宣傳加強基層檔案管理工作的重要性及迫切性，同時通過行政文件等形式督促基層單位檔案管理工作的開展，使基層單位重視檔案管理工作，從而有效消除一些基層單位檔案工作的空白。

第二，嚴格落實依法治檔的理念，對違反《檔案法》的行為予以追責。在實際工作中，基層單位及檔案管理人員必須熟知檔案法律法規及規章制度，積極貫徹落實依法治檔的理念，依照法律規定及法律程序進行檔案管理工作。此外，上級檔案管理部門也要做好基層檔案管理工作的年檢年審工作，對違反《檔案法》的行為進行追責，確?；鶎訖n案管理工作在法律的軌道內開展。

第三，健全基層檔案管理機制，程序化開展工作。在基層檔案管理工作中，必須建立一套體系完整、科學合理的管理機制，明確并細化各工作人員的職責，制定規范化的檔案管理流程，包括檔案的建立、維護、查找、利用以及交接等，并將檔案管理工作流程公示宣告，以便相關人員工作的開展。

第四，加大基層單位檔案管理人員上崗培訓力度，增強專業素質及管理能力。當今社會是一個瞬息萬變的社會，檔案科技化、信息化的時代已經到來，檔案管理方式、方法也必須不斷更新，這對檔案管理人員提出了新的要求。由此可見，必須積極提高基層檔案管理人員專業知識及專業技能。具體而言，一方面可以鼓勵檔案管理人員參加函授學習，另一方面必須加大上崗培訓力度，如安排其至高等院校、大中型企事業單位進行短期培訓等。在加大培訓力度的同時，積極做好職務評聘工作，堅持持證上崗制度，切實提高檔案管理人員素質。

第五，加大檔案工作資金投入，提供檔案管理專項經費。一定的資金支持是做好基層檔案管理工作的物質保障，加大資金投入不僅可以改善檔案管理設施，而且對于改善檔案管理人員工資待遇，發揮其主觀能動性大有裨益，同時還可以積極推進檔案科研工作進程，提高檔案管理水平。

第六，逐步實現檔案管理電子化、信息化，適應時展需求。隨著以計算機技術為核心的信息時代的到來，文件電子化、辦公自動化的趨勢愈加明顯，檔案信息化的進程進一步加快。當前，在基層檔案管理工作中，必須以科學規范的紙質檔案制度為基礎不斷向電子檔案機制發展，做好專業素質過硬的人才儲備工作以及建設電子檔案所需設施的配備工作，同時要加強檔案管理的業務指導工作，確?；鶎訖n案管理工作高效、有序開展。

第七，多角度綜合利用檔案，為領導決策、業務開展提供信息參考。為了促進基層檔案管理工作的可持續發展，在具體工作中，必須做到以下幾點：首先，對檔案進行普查，剔除重復檔案，提高檔案管理效率。其次，對檔案進行重新組合，對內容繁雜、組卷過厚的檔案進行重組，將互有關聯的檔案文件相互組合，對無頁碼、無目錄、無標題的“三無”檔案補充填寫，確保檔案的規范化、合理化。再次，規范檔案題名，以統一標準對檔案進行命名，積極提高檔案檢索的查準率，防止檢索時識別不清、“題”不對“案”的情形出現。最后，根據工作需要，具體情況區別對待，積極豐富基層檔案檢索方式，編制多元化的檢索手段，例如制定全宗卷、案卷目錄、匯編、全引目錄、專題目錄、著錄卡片等多種檢索方式。在對現有檔案進行整理歸檔時，以方便檢索為目的、以規范檔案為重點，運用多元化方式開展基層檔案管理工作，切實為領導決策以及業務開展提供信息參考。

三、結語

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關鍵詞：文化 法院文化 內容 功能 問題 建設

一、文化、法院文化的概念及內容

（一）文化的含義

“文化”一詞在中國有著悠久的歷史?！兑捉洝酚涊d：“觀乎天文，以察時變，觀乎人文，以化成天下”。文化一詞即由來于此。對于文化的定義，古今中外諸多學者都有各自不同的定義，如《中國文化讀本》（中國社科2000年版第125頁）將文化定義為“文化就是一種整體的生活方式”①；又如我國的《辭?！穼Α拔幕钡亩x是：“從廣義上說，指人類社會歷史實踐過程中所創造的物質財富和精神財富的總和。從狹義上說，指社會意識形態，以及與之相適應的制度和組織機構?！本C合各家所說本文認為文化就是特定的人群在特定的時期，通常是很長的一段時期，特定的區域和領域里形成的對外表現本群體的風貌、行為、道德、本質等，即將自己展現給外界，使本群體外的人或群體了解、認識、接受、肯定本群體；對內具有約束、激勵、導向、遺傳等作用的一種物質和精神形態的總和。“文化”本是名詞，但文化必須經日積月累才能形成，因此筆者認為“文化”又帶有動詞的色彩。

（二）法院文化的含義

法院文化和普通文化一樣，具有一般文化所具有的所有要素，只是將其群體界定為在人民法院行使司法審判權及其相關的人員。根據一般文化的概念，我們可以把法院文化定義為就是以司法審判為職業及以司法審判相關的一群人，在長期的審判實踐中所形成的、具有鮮明審判色彩的對外展現司法公正、程序合法、高效廉潔、超然中立的法院形象及對內起約束、導向、激勵等作用的道德觀念、價值理念、思維模式、行為規范以及承載這些精神產物的物質載體的總和。

（三）文化及法院文化的內容或者要素

文化是物質要素和精神要素的總和，文化一般包括物質、行為和觀念三個方面的內容。物質承載行為和觀念，是最基礎的部分；行為向外展示文化內涵，是最關鍵的部分；觀念即心理，根據內因決定外因的哲學原理，觀念對人的行為起著決定作用，因此觀念也是文化的重要組成部分。文化的三個部分相互依存，互為整體，缺一不可。

法院文化同樣包括這三個方面的內容：物質要素如司法文書、審判設施、制服著裝等外在表現，它是法院文化另外兩個方面的載體，沒有了這些基礎性的設施，法院就無從存在，法院文化也就無從談起；行為則表現為司法審判人員的各種行為，如審判、內部管理、宣傳教育、文體活動、社會交往等向外界展示法院工作本質、價值理念等的具體行為；觀念即司法審判人員在長期的審判實踐中形成的理想信念、道德觀念、價值理念、管理理念、群體精神等反應法官所具有的道德價值觀念。同樣，物質是法院文化的基礎；行為是法院文化的外在表現，直接展現給社會和大眾，最容易被外界評價和議論，是法院文化的關鍵部分；觀念是文化建設的最高境界，當人的道德觀念高到一定的程度的時候，人就會在道德的指引下自覺的遵守法律，此時人的行為不再需要制度等外在約束，而全靠內在約束，因此觀念是文化建設的核心。

法院文化可具體表現為：法律之上的價值理念、公平正義的道德觀念、廉潔高效的行為規范、超然中立的思維模式、司法為民的價值觀念等。

二、法院文化的功能

文化的功能即文化作用，是指一種文化對本群體成員和對外界的作用。根據文化學的一般理論，文化對內通常有以下幾種功能：導向、激勵、約束、學習、遺傳、凝聚等功能，對外則有形象、宣傳、輻射等功能。

法院文化是社會主義文化的一個重要組成部分，特別是黨的十五大提出“依法治國”后，法院在社會生活中的作用日漸顯著，法院文化也就更加重要了。法院文化作為一種特殊的文化，在法院的日常審判工作中具有以下幾個方面的作用：

（一）樹立法院形象

基層法院的工作水平、整體形象、司法公信力如何，直接關系到人民法院的前途和命運，也關系到黨和國家在人民群眾中的威信。在我國，基層法院的工作人員和案件數量大約占全國總數的80%左右，基層法院的工作量大而且艱巨。司法工作人員的一言一行，一舉一動無不體現法院文化整合的一致性，并給外界一種親情感，在視覺識別系統中，會形成較強的視覺沖擊而被社會認同，接受。因此，科學先進的法院文化有助于向社會大眾展示法院的工作風貌，提高法院的辦案效率，在人民群眾中樹立起一個良好的形象，讓他們在有爭議的時候首先想到的是用司法程序解決，而不是其他渠道。這樣法律在人們的心中才會有地位，進而法院在人們的心中也就有了地位。

（二）實現公平正義

公平正義是司法永恒的主題，是法治文化的核心，更是社會公眾追求的理想和對司法活動的期望。在社會各界特別是老百姓的心中，法院是天平的守護者，打官司也是自己權利的最后救濟手段。在通過各種渠道如調解、協商等都解決不了爭議的時候，他們相信法院能維護他們的合法權益。法律、法官在他們心中是公平正義的化身。因此，先進合理的法院文化有助于法律得到全面實施，有助于維護最廣大人民群眾的合法權益。只有這樣法官才能樹立權威，才會得到信任，也才能使法律得到全面公正的實施，從而加快法治建設的腳步。

（三）實現高效廉潔

在由人治向法治推進的轉型時期，社會公眾一方面期望和追求公正，另一方面，囿于個體或集團的利益又想方設法干擾阻撓公正，這就使得法院群體成員始終存在被腐蝕的可能。在很大程度上，審判人員個人業務素質、職業道德水平的高低有可能直接影響法律的公正。在這種前提下，我們就需要先進合理科學的法院文化來武裝我們的大腦，使我們的審判行為自始至終在自己內因的作用下自覺地完成，保持司法的廉潔性與高效性。

（四）宣傳法律

法院是由司法審判人員組成的特殊群體，法院文化中的群體精神一定程度上必須仰仗法官的具體行為加以表現。從文化的角度上看，只有法官的正義成為一種文化現象滲透到社會意識的每一個角落，在人們的心目中形成“當然如此”的認識時，法官才能獲得崇高的權威和普遍的信任，因而法官的公正理念是實現法治的最終保障②。從這個意義上說，法院乃至法官理應成為忠于法律、捍衛法律、遵守法律的模范，從而發揮尊崇法律，依法辦事的宣傳作用。

（五）宣揚法律程序的功能

程序公正是實體公正的保障。只有程序公正了，才能實現實體的公正。法院在實施審判過程中，必須嚴格按照程序法規定的程序來實施，這樣就向當事人展示了法律的程序性，使其相信法律程序的公正，進而相信法律實體的公正。

（六）學習功能

現代社會是學習型社會，各種知識的更新速度越來越快。特別是法律，每年都有許多新法頒布，要是不學習，就不能適應現代化的司法審判工作。先進的法院文化需要具有學習能力，使學習成為建立先進法院文化的動力源泉。在法院文化形成一定的氛圍后，讓每個司法審判人員有一種強烈的求知欲望。這時學習不但是法院的需要，社會的需要，更是個人發展的需要。只有先進的法院文化才能培育出終身學習，百倍努力，發揮特長，體現個人價值的現代司法人。

三、法院文化的發展現狀及存在問題

我國在解放前幾乎沒有現代意義上的法院，法院文化建設也就無從談起。解放后，由于受當時的經濟體制和政治體制的束縛，也沒有現代意義的法院文化。改革開放后，我國法治建設正式進入了軌道。特別是黨的十五大提出了“依法治國”的方針后，我國的法治建設取得了巨大的成就，法院文化建設也取得了一定的成績。但是，由于受各種客觀條件的限制，我國法院文化建設還存在著許多問題。如：

（一）經費不足

我國現在的體制是法院的經費靠地方財政保障。要提高審判效率，必然需要相應的物質裝備予以保障?；鶎臃ㄔ旱膮^域化，客觀造成了基層法院在經費方面對政府的依賴。我們并不敢妄言現代法院建筑與法治建設具有某種聯系，但至少可從政府在法院建筑上的投入中窺見政府對法制建設的重視程度。目前我國許多基層法院都存在經費不足的問題，許多基層法院沒有資金購買計算機、打印機、復印機、傳真機、攝像機、視頻設備等一些現代化辦公的必需設備。據說有些基層法院甚至連工資都不能足額按時發放，更不用說其他的保障了。法院經費的來源不外乎兩個渠道，一是法院自籌資金，二是政府撥款。法院畢竟不是經營性單位，自籌資金的最終來源也是地方財政，因此法院的經費大部分還得依賴政府和有關領導手中的行政權，這樣審判就不可能實現真正意義上的獨立③。

（二）司法隊伍素質總體水平不高

司法體制改革的道路艱難而漫長，但最大的問題也莫過于法官的素質普遍不高，而基層法院尤為突出。由于舊體制的原因，我國在很長一段時間內對司法者的任職未設置準入標準，法院的法官來源復雜，許多基層法院仍然存在為數不少的調干、招干、復轉軍人進入的人員，這就造就了這支司法群體在知識結構和法學理論水平上的良莠不齊④。司法工作人員實行統一招考也是最近幾年才實行起來的。但由于基層法院待遇低薄，地位低下，工作條件艱苦，很難吸引到優秀的法律人才，像基層法院里大多是本科，?？莆膽{，研究生學歷的很少，博士生學歷的就更是少之又少了。這樣就使得基層司法人員的素質良莠不齊，以至于司法改革很難達到預期的效果。

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關鍵詞：法律知識；青少年；成長；憲法

青少年是未來建設祖國的中干力量，民族的希望。近些年來，國家不斷增添刪減思想政治教材中的法治教育內容，旨在為學生提供最精華的法律知識，上述舉措為青少年的成長提供了有利途徑。但與此同時，教師也需更加清醒地認識到，一方面是時展的要求，另一方面是未成年人犯罪率的逐年攀升，這與部分青少年法律意識淡薄存在著直接關聯。若法律教育開展的深度不夠，學生很容易越界。因此，有關青少年的法制教育，仍是教育中的關鍵一環。

一、法律知識對青少年成長的影響分析

憲法是我國的第一大法，是制定各項法律所需參照的母法，其中對青少年所應享受到的權利及應履行的義務都做了較為詳盡的說明，能夠保障青少年健康快樂成長。對于中學生群體來說，其處于即將步入成年的人生成長關鍵期，雖然并未完全進入社會，但法律對自身發展的影響，早已滲透日常生活學習的方方面面。從幼兒園開始，法治教育就開始了，通過幼兒園及小學階段長期的法律熏陶，其中所倡導的各項文明美德，早已在生活中展現得淋漓盡致。從生活中的小事說起，例如，在學校要遵守校規，在班級要遵守班規；努力學習，不負韶華；在每次考試中，都能憑著自己的實力交出一份真實的答卷，不作弊，不抄襲；在放學的路上，更應遵守交通規則，做新時代遵守規則的好青年。上述青少年應做到的行為目標是遵紀守法的最直接體現，是底線，是原則，是學生能更快融入社會必備的素養之一。據青少年法治與社會行為融合程度調查表明，多數青少年都能很好地理解并糾正自身的行為，這與教師在思政課堂中進行潛移默化的長期法律教育有著直接關聯［1 ］。上升到國家政治層面高度，其影響也是較為深遠的。在思想政治教材中重點強調“法律面前人人平等”原則，無論是有何特權的人，都不能逾越法律這道紅線，這也正是法律賦予我們每個人最公平正義的武器。通過法律教育，學生能很好地認識社會，認識到自身在社會中的定位，努力去爭取自己未來想要的同時，也能拿起法律的武器捍衛自身的權益，從個人做起，去感染身邊的人，只有社會每個人都遵守法律準則，整個社會才能實現可持續發展。

二、當前青少年法治教育的現狀淺析

（一）仍存在著部分學校對青少年法治教育認識不足的現狀

從當前來看，分數成為了廣大師生最為關注的問題。應試教育的功利化（重分數）表現使得思想道德教育在學生課時安排中實際占有的比重嚴重縮水，表現為實際則為學校與社會并不真正重視法治教育。從當前來看，法治教育僅局限在線上課堂中，缺少實踐課堂的比例，從而忽視了對青少年法律信仰的養成與法律意識的培養教育。另外，相關人員更應清晰地認識到，法治教育在課程中的定位較為模糊，法制教育與反腐敗教育、安全教育、思想品德教育間的關系仍處于難以厘清的狀態。形成體系的法律教學，當前只在法律專業的學生可見，這是極其不利于法制教育廣泛進校園推廣的。

（二）學生對一言堂的法制教育形式并不感興趣

知名教育學者王靜波曾做過調查，結果表明當前學生對法治教育的開展方式既不感興趣，也不討厭。這說明當前的教育方式仍存在教學內容設計不合理，教學方式不科學的現狀。建議教師采用針對參與式、互動課堂式的教學方式，學生較為感興趣的方式，利用調動起其實際參與度的形式，強化學生對于法治理念的認同與法律知識的了解。

三、提升青少年法律素養的有效途徑

據調研表明，曾接受過一定法律教育的學生相較于法律知識了解匱乏的學生，在校園暴力、惡性事件的發生率方面處于較低水平［2 ］。可見法律知識匱乏對青少年身心成長帶來的影響是較為深遠的。學生難以在社會中獲取到足夠的法律知識，因此，更需要教師在思政教育中提升法律教育在課堂中的比重，用教育手段扭轉學生法律知識匱乏的現狀。從當前我國的教育現狀來看，可通過如下途徑開展青少年的法治教育訓練：

（一）引入案例教學法，提升法治知識宣傳質效

法律作為一種工具，涉及到學生成長的方方面面。對于青少年而言，考慮到其尚未進入社會，對于部分如合同糾紛等領域的法律知識，只需稍加了解即可，但不能一點也不了解。其更需要重點學習的應該為涉及自身權益保護的內容。例如在課堂中，教師可應用案例教學法，引入生動的案例宣傳法律知識；播放案件片段，并采用旁白的形式，使學生了解基本案情。如在自我權益一章中，教師介紹如下事例：小白與父母曾到某一知名景點游玩，并使用照相機拍攝了幾組游玩照片送至沖印館。后沖印館未經小白及其監護人許可，將其中一張有小白的照片置于展覽櫥窗中展覽，使得其生活中遭受了很多無關的困擾。后經法院裁定認為：沖音館需賠償給小白4000 元，并主動向其賠禮道歉。引入案例教學法后，教師更要充分發揮交互性課堂的作用，與同學們積極互動，如向學生詢問應如何更好地保護自己的肖像權等等。最后教師結合學生的反饋，教育學生應如何樹立安全意識防患于未然的態度，特別是在移動智能終端盛行的背景下，應如何保護收集存儲照片安全、電腦數據安全等方式。用貼近生活的案例，多樣化的教學方式，向學生播撒法治精神種子，讓學生了解法律，尊崇法律，樹立對法律的正確認知。也可通過定期舉辦法律活動的方式，利用動漫視頻、搶答互動等形式來引導學生全員參與到法律知識的學習中，做遵紀守法的社會主義新青年［3 ］。

（二）教師應定期持續關注學生身心成長，減少校園欺凌案件發生

據中國青少年中心的調研報告顯示：35%的學生偶爾被欺負、6.2%的人常常被高年級同學所欺負［4 ］。通過分析上述現狀產生的原因，主要與學生對自身權益維護及法律知識缺乏有關。因此，學校既要重視學生的成才教育，更要注重學生的成人教育，切不可重分數而輕人格。一方面要幫助學生正確認知社會主流價值觀導向的好壞，正確選擇人生之路；另一方面需尤為注重“差生”的心理健康狀態，一旦發現異常，應及時加以干預，重視其心理健康和良好行為規范的養成。用教師的一己之力，做好青少年的法制教育工作與校園欺凌事件干預工作。

（三）增添第二課堂比例，積極開展社會實踐活動

單純的課堂教育遠遠達不到擴寬學生眼界的標準，開展延伸課堂有著一定的必要性。學校應聯合教師，采用多元化形式，為學生進行直觀且生動的法治教育。例如在大課間等空閑時段播放法治教育電影、案例等；在學校走廊的展覽櫥窗中，增設法治宣傳模塊；結合社會熱點法律事件，讓學生充當旁聽者，更好地了解學習法律后，應如何利用法律中的哪一項要求對維護當事人的權利有益等等，在潛移默化中，提升學生的法律意識。隨著當前，“互聯網＋法制教育”模式的逐步推進，教師與學生獲取優質教育資源的方式也更加便捷。例如我校定期在課堂環節中，增設模擬法庭環節。關注“羅翔說法”公眾號為案件來源，定期組織模擬法庭；在思想政治期末考核中，增設法律知識問答模塊，并納入最終成績，此舉將學生學習積極性充分調動，并取得了顯著成效。四、結束語中小學生守、用、知、護法是推動社會向前發展的積極動力源泉，是傳播法治正能量的有利途徑?！渡倌曛袊f》中有一句經典名言，值得每位青少年銘記于心。“少年強則國強，少年獨立則國獨立，少年自由則國自由”。青少年接受學校教育的最重要目的是育人，先育人后育才，法律作為育人的重要手段，在青少年成長路上具備不可或缺的作用。法律教育必須從小抓起，培養學生們形成正確的認知，為其未來人生發展提供堅實的導向作用。

篇5

上海的率先發展，內在地包含了上海不僅要在經濟發展上領跑全國，而且要在社會管理上實現率先突破、做出表率、提供經驗的要求。目前上海發展中的問題和矛盾已溢出經濟領域，經濟改革對社會發展和進步的驅動空間日益逼仄，單純依靠經濟改革本身已不足以為社會發展提供持續的動力。上海發展中不平衡、不協調、不可持續的問題，就突出地表現在經濟發展與社會建設與管理的不同步上：相對于經濟體制，社會管理落后，社會結構滯后。如何加強和創新社會管理，以激發社會活力、釋放社會空間、促進社會整合、防范社會風險、化解社會矛盾，降低社會總體運行的代價，推動城市全面轉型升級，是亟須我們精細考慮的“頂層設計”。

一、以良性立法拓展法律空間、奠定治理基礎

社會管理的正常運行取決于權力的法治化程度。社會管理的法治化，意味著主要用法律、法規來規范權力行使的范圍、限度、方式和程序，建立起一整套調整公共權力運行的法律法規體系，設計出一套結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的社會管理運行機制。立法，是賦予一系列由社會主體所共同認可的價值準則以國家強制力的活動，立法越是完善、發達，其所統攝的價值標的就越多，離應然狀態也就越近。

上海地方立法成果頗豐，已基本涵蓋社會與生活的方方面面，大體做到了有法可依。在人大立法方面，改革開放30年的前半期著重制定新法規，積極應對迅速變化的社會現實，后半期更加注重法規的實效性和穩定性，近10年來，立法重點逐步從經濟領域轉向社會領域，立法的民主性和創制性也有所提高。在行政立法方面，由改革開放初期注重經濟發展、社會管理方面的立法，到20世紀90年代側重有限政府、責任政府和效率政府的立法，再到最近10來年注重政府服務職能、關注民生和建設陽光政府的立法。[1]但法律體系內部尚存在一些結構性的問題，與社會管理的要求脫節：

一是在立法質量方面尚有欠缺。部分地方性法規（含地方政府規章，下同）帶有濃厚的計劃經濟的色彩，不能適應新的形勢的要求，不能反映客觀規律，針對性不強、措施不夠有力，難以操作，不能有效解決實際問題。上海市人大常委會下屬的立法研究所曾組織對截止2007年上?，F行有效的142件地方性法規進行“立法后評估”，專家評測資料顯示，有61件（占42.9%）法規獲得“一般”的評價，還有13件（占9.2%）獲“較差”的評價。比如：《上海市城鄉集市貿易食品衛生管理規定》《上海市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》《上海市人民警察條例》等[2]。

二是在法律結構方面尚不完善。現行有效的地方性法規偏重經濟和行政管制，在近150部地方法規中，涉及民生的僅有53部，約占36.3%；在近300部地方政府規章中，涉及民生的僅有115部，約占38.6%。[3]一些社會改革、公共管理急需的法規還付諸闕如，這顯然不能適應社會建設和社會管理的需要。以2010年上海市政府頒布的13件規章為例，這些規章，大部分名稱中冠以“管理”字樣（10件），所涉及內容無一關乎民生，重管理輕服務、重經濟輕民生可見一斑。

三是在公眾參與方面尚待提高。社會領域的立法涉及的利益面廣，與保障與改善民生相關，除了公布草案、征詢建議外，應在立法中引入辯論機制，通過利益交換、博弈和對抗，提高立法質量。目前，不管是人大立法還是政府立法，都有濃厚的部門化、利益化的閉門立法色彩，公眾參與不夠。比如，上海可以為規范養犬行為制訂《養犬管理條例》――盡管條例頒行后市民養犬行為未見明顯改觀；同時，上海卻沒有一部綜合性的法規來保障900萬外來人口的利益，這與公眾參與不足明顯相關。市政府法制辦在《上海市依法行政狀況測評指標分析報告》中，調查了律師對上海市法治政府建設的看法，他們認為“上海市地方規章制度建設的最大問題在于制定時公眾參與度過低”。

法治建設，立法先行。但僅僅建立一個法律文本體系是不夠的，唯有“良法”才是善治的前提與基礎。所謂“良性立法”既不是為單純追求數量和眼前“效果”的立竿見影式的“急性”立法，也不是在法律工具主義思維支配下的以強化行政權威為目的應急式“惡性”立法，而是以立法方式對社會關系進行建構，對社會事務進行安排，有效發揮立法在表達、協調、平衡社會利益等方面的作用。在當前，建議上海在立法方面做以下工作：

首先，要加強法規清理。對現有地方法規和政府規章中計劃色彩濃厚、不適應社會發展要求、特別是不利于改善民生的法規或規章要及時修訂或廢止。一些法規實際上沒有發揮作用，如《上海市計劃生育獎勵與補助若干規定》、《上海市養犬管理條例》等，也要考慮修訂或廢止。

其次，要注重社會立法。在保證質量的基礎上加快社會管理領域的立法進程，謀求立法的人性化、精細化，以回應社會對公平正義的需求，矯正社會發展過程中的問題，爭取做到大部分問題可以轉化為法律解決，涉及民生的問題都可以找到法律依據。建議對公共場所安全、戶口及居住證管理、社區服務等進行立法。建議將政府文件規定的住房保障、社會保險等等公民福利的內容上升為立法，并逐步覆蓋所有常住人口。要適應新的社會管理形勢的要求，盡快啟動推動政府購買公共服務、促進社會組織健康發展、建設社會工作人才隊伍等方面的立法動議、立項和調研工作，修訂《上海市條例》、《上海市人民警察巡察條例》等，形成社會管理的法制框架。

最后，要完善立法機制。堅持科學立法、民主立法、開門立法，以保障公眾參與，聽取民意、吸收民智、發揚民主。要推進公眾的有序參與，立法中要有不同群體特別是流動人口和弱勢群體的聲音，要反映不同界別、不同職業的利益和訴求。一般認為，充分吸納民意的法律，更容易得到老百姓的認同、從而也會得到自覺遵守、共同維護。

二、以柔性執法彰顯人本理念、規范社會行為

社會管理最大量的工作體現在城市管理和行政執法過程中。如果說社會立法為社會管理提供了一個應然的關系框架，用法律建構起基本的秩序，那么法的實施狀況則在很大程度上決定著法律在現實生活中的實際作用?！傲挤ā辈⒉槐厝粚е隆吧浦巍保瑑H僅建立起一個理想的法律文本體系是簡單容易的，而要在現實生活中推進法治進程，則并不那么簡單。目前，上海在執法方面面臨的問題有:

一是執法資源不均衡。這在次中心區表現得格外顯明。近幾年來上海的城市化進程加快，外來人員急劇涌入，由此造成這些區的執法任務驟增。與2009年相比，2010年寶山、閔行、嘉定、松江、青浦、奉賢等六個區人口增幅均在30%以上，但各類執法隊伍的編制大多為隊伍建立時核定，已多年未做調整，致使執法隊伍缺口很大。在城管執法方面，上海郊區新城執法力量不足的矛盾特別尖銳，目前，上海有38個鎮面積超過50平方公里，有八個鎮面積超過100平方公里，如松江九亭鎮轄區常住人口36萬人（其中戶籍人口僅3萬人），浦東新區川沙鎮轄區面積100多平方公里，但他們的城管正式執法人員都只有20多人，浦江鎮轄區面積達103平方公里，也只有六名執法人員。寶山區有3000多家食品生產廠，但只有三名在編的食品安監人員。相反，中心區則不存在這方面的問題，甚至有所過剩，但由于條條塊塊的問題，執法資源無法在內部優化、整合和統籌。

二是執法隊伍不整齊。為彌補城市執法力量的不足，應對越來越嚴峻的執法任務，公安、城管等部門聘用了大量的協管員隊伍用于執法輔助工作，這在部分區縣、街鎮表現得比較突出。截至2011年2月，僅城管執法的協管員隊伍就達近1.2萬人，這其中既有市萬人就業項目（區縣千人就業項目，街鎮百人就業項目），也有自設隊伍的情形，他們不屬于執法隊伍編制、不具備執法資格，甚至是為安排就業所實施的應急對策。他們素質良莠不齊，但有些也穿著執法制服，甚至違規取得執法證。由于入口把關不嚴、工作定位不準和日常監管缺失等原因，執法中很多沖突與糾紛與他們有關。

三是執法體制不完善。社會管理法治化的過程，就是要實現從“治民”到“治官”，從“任意行政”到“規范行政”的轉變，這既要嚴格執法、又要熱情服務，既要規范社會行為、又要彰顯人本理念。若干建議：

首先，要進一步理順執法體制，不斷推進綜合執法改革的探索。隨著上海經濟和社會的發展，分散的執法隊伍和專業執法體制與上海國際化都市的管理要求之間的不協調日益凸顯，導致有利可圖爭相執法，無利可圖相互推諉。上海已經在文化市場、城市管理、食品安全等領域進行了有益的探索并取得了積極的成效。當前，要鞏固綜合執法的成果，就必須繼續大力推進綜合執法改革，特別是要盡量縮小政府公權力的行使范圍，把一些不該由政府行使的權力移交給行業協會等中介組織。不能再批準官辦的社會中介組織，使其真正擺脫與行政部門的掛靠關系，也要鼓勵民辦社會中介組織的設立和發展。

其次，要進一步完善執法機制，整合區域內各種執法力量。由于上海正處于急劇變遷的時期，恐怕任何一套完善的執法體制都不足以應付所面臨的問題。在執法體制尚不可能做大的改變的情況下，形成一套良好的機制，就顯得非常重要了。但執法機制是執法的運行方式與模式，在運行中要防止機制變成體制，形成另一個政府部門。

再次，要進一步統籌執法資源，實現全上海市執法資源的合理配置。目前，上海中心區、次中心區和郊區在執法資源占有上很不均衡，中心區擁有較多甚至富余的執法資源，而次中心區積聚了龐大的流動人口卻面臨著執法資源短缺的矛盾。一方面要以轄區內實有人口為基數，加大這些區域的執法力量，在編制、人員和經費上予以保障；另一方面，要改變中心區的資源存量，逐步將富余的執法力量和資源轉移到次中心區和郊區。

最后，要進一步更新執法理念，在優化執法隊伍、規范執法行為、倡導文明執法上下工夫。執法要嚴，但如果不顧實際，一味“秉公執法”，將遇到反彈，反而阻礙法治化的進程。而“柔性執法”則有可能在一定程度上化解由此產生的張力，在比較和緩的情況下實現法的目的，并逐步引領公眾走向社會理性。“柔性執法”的核心要義就是摒棄強制行政、剛性執法，而是代之以溫和的、說服式的執法模式，把執法的過程作為普及法治理念、彰顯法治精神的過程，以緩解矛盾、減少對抗，最大程度地與行政相對方取得共識、諒解。

三、以能動司法回應社會需求、實現社會正義

近幾年來，上海同全國一樣，也面臨著訴訟爆炸的問題。在這種情況下，作為維護社會正義最后一道防線的司法應如何定位自己的角色、發揮自己的作用？上海各級人民法院圍繞公正與效率的主題，踐行司法為民的宗旨，在未成年人審判、訴訟調解等方面做出了許多有益的改革和探索。但司法機關在回應社會需求，面對公眾期待方面還面臨著一些困境，亟待梳理：

一是訴訟數量依然居高不下，案多人少矛盾仍然突出。2007年，全市法院共受理案件34萬件，是1998年的1.6倍，1988年的6.3倍，改革開放初期的23倍。2010年，全市法院共受理各類案件41.64萬件，審結41.65萬件，同比分別上升5.3%和4.6%。從外部環境來講，中國乃至上海都處于社會矛盾高發期，糾紛、沖突不斷涌現。從法院內部來講，審判力量仍然不足，上海的法官數量不足，據1997年的數據，上海約為3000人，占當時全市人口的比例約為萬分之一點九，低于全國的密度（全國為萬分之二點五）[1]。這個數據是根據戶籍人口統計的，如果算上近年來不斷增長的外來人口，那么上海法官的密度可能會比全國更低。以浦東新區法院為例，該法院有工作人員800人，每年審理案件8萬件，人均年審案100件。

二是司法資源沒有合理配置，不同區域不平衡的現象比較突出。自2000以來，上海對鄉鎮行政區劃進行了調整，全市鄉鎮由212個調整為112個，調整后的面積、人口規模相應增加了一倍左右，這使司法資源更加集中，一些老百姓打官司更加不易。另外，在法院內部也有一個資源優化的問題，前述浦東新區法院，800名工作人員中只有300人具體審理案子，其中刑庭年人均結案數為194.4件，每人每年需要坐庭達332次，法官人均結案數超過200件的就有5個部門，這使法院不堪訟累。其他不參與案件審理的人員包括書記員、法警、政工干部、紀檢干部、研究室、辦公室等工作人員等，因而，實際審案的人會更少。

在社會轉型期，社會矛盾、糾紛多發，社會管理的任務繁重的情勢下，要求司法機關根據經濟社會發展要求，未雨綢繆、超前謀劃、提前應對，在分析研判形勢、回應社會需求、參與社會管理的基礎上，運用政策考量、利益平衡、柔性司法等多種方式履行司法審判職能，從而把矛盾糾紛解決在萌芽狀態。這就是“能動司法”的理念。若干建議：

首先，完善訴（訟）調（解）對接機制。基層人民調解機構要善于從源頭上化解各類民間糾紛，將一般性的糾紛、矛盾與沖突吸附在基層、化解在基層，防止糾紛沖突大量涌至法院。法院要控制立案，對無實質爭議的當事人的立案申請，要多做勸解工作，努力使當事人不或者委托其他調解組織處理。對已立案的民事案件，審前、審中都要進行細致的調解。對判決結案的案件，如當事人雙方或一方仍不服判決，要跟蹤問效，做好后期工作。在這方面，上海市第二中級人民法院積極聯同司法行政部門和專業社會團體，統籌組織轄區的法院指導人民調解工作，使法院指導人民調解工作更具組織性、常態性和實效性。

其次，倡導巡回就地審理。一些普通的民事案件，特別是熟人之間的爭議，其問題的解決和矛盾的化解，離不開當事人生活的場景。法院的審理，理論上要求就事論事，“一斷于法”，但考慮到整個社會法治化和理性化程度不充分，法律并不是百姓各項活動的唯一正當性依據，在當事人生活的場景，更容易發現當事人爭議的深層原因，也更有利于促使當事人達成和解，以修復和維持和諧的人際關系。巡回和就地審理，也有利于法官了解和體察民情，貼近百姓生活、了解百姓需求，增強大眾思維和群眾意識，最終拓寬審判和調解思路。

再次，擴大受案立案范圍。法院及法官往往基于內部和上級法院考核的壓力，對于一些疑難、復雜的案件，特別是團體訴訟案件，不敢、不愿立案，從而把糾紛推向社會或部門。對于處理個性化的問題、歷史性的問題等具有一定的優勢，但過度信“訪”，會弱化信“法”，不但不利于長遠的法制建設，也會強化社會治理的“人治”路徑依賴。司法的優勢是其利用普遍的規則作為處理問題的標準，盡管對于某一個個案來說，其處理的過程可能比較繁瑣，但卻有利規范整個社會的治理。

四、以深度普法優化法治環境、推進法治創建

上海地方文化中具有守規矩、講道理、重自律和愿妥協等品質，這些特點使其擁有接納法律權威的社會基礎、文化基礎和歷史傳統，是有利于法治建設和社會管理的重要條件。上海市法制宣傳教育聯席會議辦公室組織的一項調查顯示，上海市民法律意識已經達到相當高的水平，平均得分為71.7分，這表明上海市民有著強烈的權利意識、理性態度和維權意識。但市民的法律素質是一個彈性很大的概念，社會管理方面存在的一些問題也反映出上海市民法律素質方面的缺陷，主要體現在三個方面：一是知法不守法。二是學法不用法。三是執法不崇法。

目前，上海正在推行“六五”普法。“六五”普法期間也將是上海社會管理體制機制創新轉型的關鍵時期，在經歷了25年的大規模普法之后，“六五”普法應該實現普法理念、目標和手段的升級，實現從知識到文化、從文化到信念、從信念到行為的轉型，以契合社會管理的現實需求。

首先，要實現普法目標從“法制”到“法治”的升級。法制，即法律制度，是法治的基礎和前提條件。而法治則是相對于“人治”而言的法律制度的運行狀態，是法制的立足點和歸宿，要實行法治，必須具有完備的法制，但僅僅有法制是不夠的。理想的社會管理既要有良好的法律制度建構，更要有法治運行機制賴以生成、運行和發展變化的公民尚法理念。“六五”普法，要注重從“知法、學法”到“守法、用法”的轉變，從注意法律文本、條文到法治文化、價值的轉變，摒棄實用主義、工具主義、功利主義。要面對新的社會管理現實和市民法律素質現狀，堅持結合市民生活的實際，貼近市民、服務市民，通過宣傳典型案例，讓市民真正感到法律在各種社會調整措施中所具有的至上性、權威性和強制性，法律在支配現實社會生活中的主導作用。

其次，要注重普法手段從“灌輸”到“引導”的轉換。公職人員的執法過程對形塑市民的法治意識非常關鍵，執法人員執法的過程，應該同時是一個講法、普法的過程，要通過苦口婆心的說服、勸導工作，增強人們的法治觀念，逐步地訓練公眾的守法意識。普法過程還需要依賴各種載體，使法治的理念有所依附，把普法同優化法治環境，創建法治小區、文明小區等活動結合起來。只有這樣，社會管理的法治化還會有群眾基礎。

最后，要推動普法對象從“戶籍”到“常住”的擴展。上海有龐大的外來人口數量，他們為上海的發展做出了貢獻，上海也積極在社會保障、公共服務等方面向外來人員延伸。法律服務是最重要的公共服務項目之一，外來人口的素質特別是法律素質的提高，是上海社會融合的重要因素。沒有外來人口法律素質的提高，上海是不可能建設法治社會和實現社會管理的法治化的，即使建成了也不可持續。要根據外來人員的特點，有針對性地進行法治宣傳教育，讓他們起碼享受到法律“低保”。

五、以法律服務滿足公眾需求、化解社會矛盾

法律服務工作，是社會管理法治化的重要一環，依靠法治來解決社會矛盾、協調利益關系，保障社會的公平正義，就必須從源頭上注重社會治理，強化從基層和底層化解社會矛盾和沖突的能力，而不能使社會沖突和矛盾都涌向司法機關和部門。事實證明，法律服務的前端投入越少，后端的投入就會越多。若干建議：

首先，要規范法律服務市場。法律服務，政府、社會都有責任和義務。但基本的法律服務的提供如同低保一樣，是政府的責任，應該較早地厘清和框定政府可以提供的法律服務內容的清單，做到對居民的網格化覆蓋，以維護起碼的社會正義。要防范法律服務市場的過度市場化，強化律師事務所、法律事務所等法律服務機構的責任、倫理意識，加強法律服務隊伍的政治、業務建設，提高法律服務隊伍的素質和服務水平。

其次，要完善法律援助體系。目前的法律援助體系已很難適應形勢的需要。一些區如閔行區以補助的方式為提供法律援助的律師提供補貼，在一定程度上緩解了供需的矛盾。法律服務的專業性比較強，更適合于政府購買服務的方式。法律援助也要拓寬工作領域，從以援助訴訟為主向訴訟與非訟并重發展，以從源頭上預防沖突和糾紛。

最后，要優化法律資源配置。從全市范圍內，法律服務資源和投入要統籌考慮上海區縣街鎮的人口分布情況，要將投放的重點放到基層和次中心區，特別是外來人口較多的區域。同時，在各個行政區域內，也有一個法律資源優化和整合的問題，法院、檢察院以及公安和司法部門擁有大量的法律資源，對其加以整合和優化，實現資源共享、優勢互補，在提供法律服務方面就會起到事半功倍的作用。要進一步培育和完善社會中介組織，促進這些中介機構的市場化改革。

篇6

關鍵詞:東北;老工業基地;法治環境

東北老工業基地的振興,是一項需全面調度,和諧并進,各要素互相促進,經濟政治文化共同發展的系統工程,如老工業基地改造中產業結構的調整,經濟實體的轉制,技術、資金、人才的引進,政策、制度、環境的保障,社會的穩定等。這些要素的綜合狀況如何,都將在一定程度上影響老工業基地改造的進展和成效,喪失或缺少其中的任何一個要素,都將產生不良的影響,制約或阻礙老工業基地改造的進程。其中,法治環境的保障是振興中不可缺少的條件,老工業基地振興需要與之相適應的法治環境。良好的法治環境既是老工業基地振興的標志性成果,也是振興過程中的基本保障。本文試圖就法治環境對老工業基地振興的影響、現實狀況對法治環境的迫切要求、加強法治環境建設應著力解決的相關問題等進行一定程度的探討。

一、振興東北老工業基地離不開良好的法治環境

在目前老工業基地改造的進程中,人們普遍重視產業結構的調整,資金和項目的引進,經濟指標的提高,卻往往忽略和輕視人文環境,法治環境,人的觀念、意識等軟環境的建設。而這些要素既能反映老工業基地振興的成果,又對老工業基地振興產生不可忽視的作用。社會的發展和進步是各種要素綜合作用的結果,盡管各種要素的作用程度可能有所不同,但是我們不能忽視任何一種要素的作用。這是社會全面、和諧發展的要求。從科學發展觀的要求來看,振興東北老工業基地是實現全國和諧發展的要求;在老工業基地振興的過程中,實現經濟、科技、人文、法治等的全面和諧發展,同樣是科學發展觀的要求。目前存在的一種傾向是,片面地認為振興老工業基地就是振興老工業基地的經濟,片面追求經濟指標,這是不可取的。

振興東北老工業基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工業基地要加快市場化進程,而營造良好的市場環境有賴于完備的法律、制度、政策體系,在經濟發展的過程中,法律、制度、政策的作用幾乎無所不在。

首先,國有企業改革涉及諸多法律問題。老工業基地的振興與國有企業的市場化改造關系密切。實踐表明,構造多元投資主體,改變國有企業股權結構,建立有效的公司治理結構,形成內部化的財務預算硬約束機制,是使企業成為獨立的市場主體的重要途徑。建立科學的現代企業制度,是當前國企改革的核心。這場偉大的制度創新,需要充分發揮法律的規范、引導、調節和保障功能。在加快國有企業改革,實行區域經濟民營化的同時,需要運用法律規范來調節政企關系。在國有資產運營、國有企業產權交易等方面,要盡快建立明確的法律制度,用法律手段保障國有資產保值增值,規范國有企業特別是小型國有企業的改制重組,制止化公為私、逃避銀行債務等現象出現,切實防止國有資產流失。

其次,政府職能的轉變需要法律的制約。政府職能轉變是東北老工業基地改造和振興中的關鍵一環,這個問題不解決,再好的方案也不可能取得好的效果。為此要切實解決政企不分,政府對經濟事務干預過多、過深,而公共服務又嚴重不足的狀況,把政府經濟工作的著力點轉到制定與市場經濟相適應的制度和法規、規章等方面上來,全面提高政府工作效率,給投資者、創業者以穩定預期。政府應該維護公平的市場競爭環境,為優勢企業的發展提供最大的空間。應進一步加快政府職能的轉變,深化行政審批制度改革,貫徹落實好《行政許可法》,完善重大問題的科學化、民主化、規范化決策程序,增強透明度和公眾參與度,提高辦事效率,減少對微觀經濟的干預,切實放開搞活企業,把政府的經濟管理職能切實轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。各級政府制定的地方性法規、規章,其中有的不僅不能促進經濟發展,甚至妨礙經濟發展,妨礙振興,應及時加以改進。

第三,大力引進民營資本涉及諸多法律與制度問題。近年來,老工業基地各級黨委和政府不斷改善經濟發展軟環境,民營經濟發展很快,出現了總量和效益同步增長的可喜勢頭。但是與發達省份相比,老工業基地的民營經濟總量小、規模小、效益不高。事實表明,振興老工業基地商機無限,老工業基地的民營經濟發展空間很大;同時表明老工業基地的國企改革、經濟結構調整需要域外民營企業資本的參與。事實上,國家作出振興老工業基地的決策后,許多南方民營企業躍躍欲試,到東北考察咨詢,洽談投資,政府應予鼓勵、支持和引導,并制定和完善促進非公有制經濟發展的法律、法規、政策。在支持民營經濟健康發展的同時,隨著經濟形勢的變化和市場競爭的激烈,民營經濟進一步發展也面臨著一系列問題。大型民營企業沒有形成較強的核心競爭力,經營管理水平普遍較低,企業融資困難,缺少復合型人才等等,制約著民營企業進一步發展。而一些民營企業偷稅漏稅,產品質量不高,缺乏誠信,不正當競爭,勞資關系不協調等問題時有發生。這些問題的解決需要政府認真引導和規范民營企業的行為,運用相關的法律、法規,使民營企業步入良性發展的軌道。還應做到嚴格執法,遏止侵害民營企業權益的行為。

第四,健全就業制度和社會保障制度需法律制度的完善。老工業基地的就業問題不同于工業化過程中普遍的農村剩余勞動力就業問題,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度與政策扶持。為解決就業再就業問題,國家已經制定出臺了許多切實可行的政策。一方面要用好普惠性政策,確保稅費減免、小額擔保貼息貸款、就業援助、社會保險補貼等優惠政策落到實處。同時,針對老工業基地的實際情況,落實好特殊政策。在研究制定政策時,要切實把著重點放在促進人的發展方面,放在就業和有利于人們安居樂業上,強化對就業再就業工作和社會保障體系建設的支持,把國家和地方的政策銜接配套起來,形成具有合力的政策制度體系。從促進社會發展、增加就業、提高居民生活水平和質量、增強消費動力出發,推動老工業基地改造。

第五,促進社會信用制度的建設需要法律與制度的完善。實行市場經濟以來,老工業基地在經濟發展過程中遇到了一系列困難,誠信的缺失就是目前所面臨的困難之一。某些領域出現的比較嚴重的誠信缺失已經成為市場經濟發展中迫切需要解決的現實問題,重新構建市場經濟條件下的誠信倫理是振興老工業基地的當務之急。重新構建誠信倫理,就必須建立市場經濟的誠信機制,完善失信的懲治機制,加大對失信行為的處罰力度,在全社會形成維護誠信的有效獎勵機制。為此,應構建全國性的信用管理體系;制定專門的信用管理的法律和法規。

綜上所述,振興老工業基地有不可缺少的各種要素和條件,加強法治,實現法律規范對社會關系的有效調整,依法振興,是加快實現老工業基地振興的基本條件之一。只有具備良好的法治環境,才能有效保障老工業基地的順利振興。法治環境對老工業基地振興的作用主要表現為以下三個方面。第一,保證穩定的經濟運行、經濟發展秩序。老工業基地振興中的經濟發展,可能有各種直接的影響因素,如經濟犯罪和其他各種形式的犯罪影響振興;違背市場規則和法律,侵害市場主體的各種民事權益影響振興;行政機關違法行政,以作為或不作為的形式侵害管理相對人的利益影響振興。解決這類問題有教育和管理的問題,但更重要的是法治,從某種意義上講,只有充分運用體現國家強制力的法律,才能排除影響老工業基地振興的各種違法犯罪因素的干擾。第二,維護公平、公正的競爭環境。市場經濟是競爭的經濟,也是法治的經濟。市場的競爭,應是市場主體在公平、公正環境下的競爭,只有公平和公正,才能使市場經濟健康有序地發展下去。假如沒有公平和公正,情況將會如何?坑蒙拐騙,欺行霸市,市場何以存在和發展?若要實現公平、公正的競爭環境,必須加強法治。第三,創新有效運行的機制和科學進步的制度。一方面,機制和制度的建設包括了法律運行機制和法律制度的建設;另一方面,一般意義上的機制和制度的建立和運行,離不開法治的規范和保障。

二、現實狀況要求加快法治環境建設

如何評價老工業基地的法治環境?筆者認為應當重點考察老工業基地的法治程度和水平是否與全國法治進步的程度相一致,是否與老工業基地振興的要求相適應,主要表現為以下六個方面:①地方性法規、規章的完善程度;②行政機關是否在行政管理活動中嚴格執法,在行使行政權力時遵守法律、法規、規章,服務群眾;③司法機關是否能準確、合法、及時、公正地適用法律,打擊違法犯罪行為,化解矛盾,解決糾紛;④各級國家機關、社會團體的公職人員是否能帶頭遵守法律,抑制特權,堅持法律面前人人平等;⑤廣大人民群眾是否能學法、知法、懂法、用法,既能依法維護自身的合法權益,又能進行法律監督,勇于同違法犯罪行為做斗爭;⑥通過法律對社會關系的實際調整,使社會主體的合法權益得到有效維護,違法犯罪行為受到應有懲治,社會關系和諧,經濟發展,政治穩定,文化繁榮。

為此,筆者專門調查了東北某市老工業基地改造中的上述相關問題,本文僅就其中的行政執法和司法狀況進行簡要評析,這可以從一個側面提示我們,在老工業基地振興的過程中加強法治環境建設,是我們必須重視和加強的。

1行政執法的現狀分析

(1)近年來該市行政執法的改進和取得的成績

在老工業基地改造過程中,該市各級行政執法部門正努力提高行政執法質量,消除和減少各種“低級執法”現象。近年來,在為“東北老工業基地振興”提供優質服務,創造良好執法環境的形勢下,各級行政部門在行政執法體制的改革和創新方面,進行了大膽探索和有益嘗試,并且取得了一定的成績。其中“同類權限”集中管轄的改革思路,取得了較好的效果。所謂“同類權限”集中管轄,是指將原來的兩個以上行政部門對某一行政事務均可行使管轄權的管理,歸口為一個部門管轄。其特點是:集中行使的處罰權范圍廣、項目多,執法重心下移;量化執法指標,執法行為程序化;機構精簡,執法效率提高。長期以來,我國行政執法領域存在執法機構多、處罰重復、職能交叉、多層多頭執法、執法隨意性大等弊端。從“同類權限”的集中管轄的特點可以看出,它能解決一些執法中的“頑疾”。

(2)行政執法的問題和不足

由于歷史、人們思想觀念等多方面原因,一些行政機關和部門在行使執法權力和職能的過程中,出現各式各樣的偏差、漏洞甚至違規違法行為。它不但背離法治的主旨和精神,損害當事人的利益,引發執法糾紛,而且還影響法律的權威和尊嚴,傷害民眾對政府和法律的信任。主要表現為以下兩個方面。第一,執法程序“隨意化”。按照有關法律法規的規定,行政執法均有規范的程序,但長期以來,一些基層機關的執法人員違反法定程序、胡亂執法、口頭執法、以言代法的行為和隨意處罰的情形比較常見。當前行政執法糾紛的另一個熱點是,超越法律授權行使所謂的執法權,或者無限擴大法定的權限,嚴重偏離法治精神。第二,執法行為“利益化”。盡管行政執法機關財政基本實現收支兩條線,極大地遏制了以法謀“錢”的行為,然而由于其中大部分單位實行按比例返還或超過基數返還的辦法,即上繳的越多返還的也越多,行政執法機關的執法收入仍然與個人獎金息息相關,因此仍存在過度執法、亂執法、亂罰款等現象。還表現出在一些公共服務性、沒有經濟利益領域的“不作為”方面的問題。

2司法現狀的分析

(1)近年來該市司法改革取得的成績

在老工業基地改造的過程中,該市的各級司法部門正積極努力工作,圍繞“振興”的主題,把工作重點放在促進發展和振興上,努力為完善市場經濟體制、振興老工業基地營造和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境,司法改革已取得實質性進展,具體表現為:執行程序中的改革取得突破;審判監督中的責任體系形成;基層法院的基礎工作出現新局面。

(2)司法實踐的不足和問題

一是審判質量和效率仍有較大差距,審判作風上的問題尤為突出。有的法院積案仍然較多,裁判錯誤、人為拖延、隱性超審限、消極不作為的問題仍明顯存在。出庭不準時,接待不守時,庭審不規范,精力不集中,對當事人語言粗魯,態度蠻橫,辦關系案、人情案的仍大有人在。

二是審判管理監督機制仍不完善,完整科學的工作質量考評體系還沒有真正形成。一些部門落實審判監督責任的規定不自覺、不認真、不敢負責任。監督體系不健全,導致質量評價參數不完整,有漏洞。

三是以人為本、優勝劣汰的競爭激勵機制仍需完善創新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重隊伍的思想政治建設,不注重對優秀人才的培養和使用,對部門和單位的消極落后現象乃至違法違紀人員不敢管。

四是基礎工作仍是影響法院整體水平和形象的主要問題。雖然多數基層法院的工作有了明顯的變化,但對有的法院,人大代表、政協委員仍然意見較多。其主要原因不是物質裝備條件差,而是領導班子的自身作用和管理水平比較低,審判的質量和隊伍的廉潔文明程度比較低,在率先垂范、求真務實、真抓實干方面有一定差距。

三、加強法治環境建設應重視和著力解決的幾個問題

法治環境的改善,是一項社會性的系統工程。不僅相關國家機關、職能部門要負起責任,全社會都應積極介入。在法治環境建設中要解決的問題,有的可直接服務于振興東北老工業基地,有的雖直觀看來沒有直接作用,但間接作用仍不可忽視。

1努力做好地方立法工作

(1)對于國家制定的法律法規,如果原則性較強,需要制定相應的地方性法規、規章才具備可操作性的,地方人大和政府應及時制定相配套的法規、規章。此項工作做得好,既有利于國家法律制度的完善,也有利于地方的法律適用。要全面準確地理解和把握國家法律法規的原則和精神;要結合地方實際制定地方性法規和規章;要及時出臺地方性法規和規章。

(2)對于老工業基地改造振興中出現的特別的法律關系需地方立法調整的,應及時制定地方性法規和規章。如果國家法律已有原則性規定,應以已有規定為基礎,適應老工業基地改造的特殊要求,制定具體的法規和規章;如果尚無國家的相關法律規定,則應以憲法和其他法律精神為指導,制定出符合憲法精神和其他法律精神的地方性法規、規章。

(3)對于國家目前尚未立法,現實又迫切需要強制性規范來調整的,深化改革過程中所出現的新的法律關系,應加以研究,適時制定出新的法規、規章。這種做法不僅有利于及時調整新的法律關系,解決矛盾和沖突,做到有章可循,還有利于為國家的立法進行有益的探索,為制定全國性的法律奠定基礎。當然,此類地方性法規、規章的制定具有一定的探索性,應避免盲目性,既要探索,又要穩妥;要符合憲法精神和其他法律精神;要緊密結合地方實際,具有實際操作的可行性。

2努力建立執法、司法機關的良性工作機制

如前所述,行政機關的執法與司法機關的司法適應改革的要求,特別是為適應振興老工業基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相應的成績,同時仍存在不容忽視的問題,應采取切實可行的措施,使這些問題得到切實的解決。當前,在建立良性工作機制上,應重視解決如下問題。

(1)關于行政執法“隨意化”、執法行為“利益化”的解決機制。目前行政執法領域存在的問題屬“低級執法”行為,完全脫離了現代行政管理的要求,其狀態的形成既有客觀環境的因素,也有執法者自身利益的因素,是一定社會歷史階段的特殊現象。如何解決此類問題?筆者認為主要從以下三個方面入手。

第一,要準確限定行政機關在執法過程中的自由裁量權。自由裁量空間過小,將限制行政執法行為,自由裁量空間偏大,將為隨意執法創造條件,適度的自由裁量空間的規范,應是努力追求的目標。當前的自由裁量權偏大仍是主要問題,其原因主要是法規規章自身的沖突、因利益驅使所作的利己解釋、長期形成的習慣影響等。

第二,要努力破除特權思想。執法機關運用權力、行使權力,較易形成特權思想,傳統觀念的影響也較易為特權思想尋找到根據。因此經常能看到,一些行政人員對已實施的法規、規章不嚴格落實,一些行政官員在不準公眾抽煙的場合隨意抽煙等。如果行政人員將自己作為法律的化身,那么在行政執法程序上的“隨意化”也就不足為怪了。

第三,要切實加強對行政執法行為的監督。當前針對行政行為常設的監督機構有審計部門、監察部門和各級政府法制辦。由于職責分工和隸屬關系等原因,目前其監督作用仍很有限。因此應進一步加強這些監督機構的作用;還應加強上級行政機關對下級行政機關的監督,以及人民法院的司法監督,從法定程序上,要充分重視行政復議和行政訴訟的作用。

(2)關于執法、司法機關的獨立行使職權問題。法律賦予了執法、司法機關對行使職權的獨立性,任何其他機關、團體和個人都不得干預。執法、司法機關獨立行使職權是社會主義法治的標志,也是法治建設的基本要求。只有執法、司法機關獨立行使職權,才能使法律對社會關系的調整功能得到公平的實現,才能使行政、司法人員的執法、司法水平受到客觀的評價。但目前干擾因素較多,如上級機關對下級機關的干預,同級其他機關的干預,某一機關內部領導的干預、部門之間的干預、同志之間的干預等,都影響司法的獨立性。應當建立一種良性機制,排除干擾和不良影響。

(3)關于對司法工作人員的責任追究問題。司法工作人員在辦案過程中出現的辦錯案的情況可能是由于各種原因,如主觀惡意的枉法裁判,因業務能力較低導致的對事實認定的錯誤和對法律理解、適用的錯誤等。無論何種原因,出現錯誤均應承擔相應的責任,只是視具體情況承擔的程度有所不同罷了。只有這樣,才能避免和減少錯案的發生,提高辦案的質量,增強社會公眾對司法公正的信心。目前盡管有責任追究的制度,但作用有限,效果有限,對錯案的抑制程度有限。應當建立更為嚴格的責任追究制度,產生足夠的威懾力,使司法人員謹慎從事,使他們認識到,如果出現錯誤,就將面對不利的后果,而不僅僅是扣發獎金了事。筆者認為,應當建立司法人員的流動機制,多渠道選拔司法人員,不稱職的、出錯較多的,應及時調離,轉到其他崗位。

(4)關于節省訴訟成本、提高辦案效率問題。目前人們對超期羈押、超審限辦案的情況意見頗多。一方面,司法人員抱怨工作量大,無法按期辦案;另一方面,司法人員在工作時間進行各種應酬,不在崗位的現象大量存在。司法機關及其工作人員如何節省訴訟成本、提高辦案效率,是必須重視和解決的問題。而解決此類問題,重要的仍然是制度和機制的建設,解決的方式也很多。其中,解決法官超審限、提高審判效率問題的方法之一是建立法官當庭裁決的機制。即改變目前的開庭、休庭、擇期判決的狀況,由合議庭將多數案件庭審后當庭判決。其意義主要表現為:①當庭裁決明確了主審法官的責任,有利于建立過錯責任追究制度;②當庭裁決方式有利于防止人為干擾,增強裁決的公正性;③當庭裁決有利于提高審判效率,節省訴訟資源。

(5)關于加大執行力度問題。人民法院對判決的執行難,是目前的一個普遍性問題。而如果判決得不到執行,將形成惡性循環,影響法院的威信,影響法律的尊嚴。雖然人民法院也采取了相應的措施,如在媒體上曝光、對當事人拘留等,但效果仍不明顯。解決執行難的問題,仍需加強制度和機制的建設。

3進一步加強法治宣傳教育,增強公眾的法律意識

法治宣傳教育是一項長期任務,盡管近年來各級國家機關為此做了大量的工作,但還不能滿足于已有成就,面對現代化建設的要求和老工業基地改造振興的實際,法治教育仍需加強。首先,在對教育對象的法律認知程度的評估上,應堅持客觀和實事求是的態度。從總體上評價,廣大人民群眾的法律意識逐年增強,對法律的本質、功能和作用的理解逐漸深化,對法律的應用趨于理性。同時,不同主體的法律意識是不同的,法治教育應因人施教,突出重點。其次,在教育內容上,既要對有些法律進行重復性教育,又要注意對新頒布的法律的宣傳教育。曾經進行過的教育,如憲法、刑法、民法、婚姻法等,雖然曾是法治教育的重點,但由于教育對象的不同,教育時間較久而導致有效性弱化等,對于有些教育對象,仍有繼續教育的必要。對于新頒布的法律,或者修改后重新頒布的法律,應當有重點地選擇與教育對象和現實社會生活關系密切的法律作為宣傳教育的重點。

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在學術界對法律素質內涵的觀點中，與中國當前法治社會對人才法律素質要求標準相符合的是觀點，認為法律素質是指通過對法律知識系統性的學習，從而在人們大腦中形成的法律思維、情感、信仰以及法律意志等心理因素的綜合內在體現，這種觀點自從提出就越來越被人們普遍接受。法律素質作為一種典型的養成素質，是一種后天養成的具有社會性品質的綜合體現，其是建立在對法律知識系統性學習的基礎之上，通過學習者的不斷體會和領悟，從而將其內化成為人們自身的法律意識，使人們能夠對現實生活中的具體法律現象形成特定的心理體驗、法律評價和態度傾向，并且最后通過運用法律的能力將這種品質表現出來。法律素質主要由法律知識、法律情感和法律意志、法律意識、法律運用能力等心理要素，以及法治觀念、權利義務觀、契約自由觀、程序公正觀等社會內容構成。

二、我國傳統高校法律教育的特點分析

自改革開放以來，市場經濟逐漸成為我國社會經濟發展的重要途徑和手段。市場經濟從根本上講就是一種法治經濟，市場主體具備較高的法律素質，是保障市場經濟健康和平穩運行的必要保障。縱觀我國的傳統法律教育模式，其已經很難適應我國當前社會經濟發展的需求，人們也越來越對高校法律教育的改革傾注了非常大的關注度。我國高校法律教育的特點具體表現為以下幾個方面：

（一）法律教育和道德教育相分離

從屬性上來看，道德和法律都是社會規范中調整、約束人們行為以維持正常社會秩序的重要組成部分。道德從善與惡、好與壞的角度，通過人們內心的價值判斷標準、傳統習慣以及社會輿論來約束和調整人們的行為，維護社會秩序的正常運行；法律則是利用強制性來規范、確保人們行為的合規合法，保障社會的有序發展。道德和法律互相補充、相輔相成，不可偏頗。道德強調的是自律，將被動的遵守變成主動約束。法律強調的是他律，其通過強制性和威懾性約束人們的行為符合法律規范。道德和法律運用不同的約束形式達到維護社會秩序的目標，從本質上看，道德和法律是不可分割的。但是，在我國傳統教育中，道德教育和法律教育通常是被割裂開來，往往偏重于道德修養教育，因此很難使學生持續性地形成穩定的法律信仰，而這又會反過來對道德認識產生負面的作用，最終影響個人素質的全面發展。

（二）法律學科課程和法律活動課程相分離

中國傳統的學校教育，特別看重學科課程在學校教育中的地位，而忽視活動課程的作用，認為活動課程會擾亂在正常的教學秩序，而且還與應試教育的教學模式不相符。因此，在我國高校的法律教育中，學科課程的比重大大超過了活動課程，有些甚至都沒有開設相應的活動課程。高校法律教育老師，往往只重視對法律理論知識的講解和傳授，而忽略對學生法律素質以及相關能力的有效培養。在法律教學過程中只注重學生對法律知識認知，學生往往都是被動接受和死記硬背法律知識的，對相關法律問題和法律情景的分析涉及過少，師生間缺乏互動。但是歸根結底，法律都是要解決現實問題的，教師只闡述某一具體規定，而未能讓學生掌握和領會該法律法規的精神實質的話，一旦學生遇到真實情況的發生，如果缺乏具體的明文規定，往往會束手無策、無法靈活應用，甚至造成學生自身的違法犯罪情況的發生。

（三）法律教學避重就輕，對法律運用能力的培養力度不足

長久以來，因為我國古代法制的特點，程序法沒有得到應有的重視，人們往往只知道實體而不知道程序，將程序法視作實體法的附屬品，可有可無。受此影響，在我國高校法律教學實踐中，“重實體法輕程序法”的現象普遍存在，在高校法律教學實踐中，教師為了迎合學生的興趣和營造良好的課堂氣氛，往往會有意識地增加更多的實體法的內容以及相關案例，占用了本該是學習程序法的時間，另外因為學生沒有真正進入社會，也未曾經歷過相應的法律執行程序，因此學生對程序法的感知會更加的模糊。這就導致高校法律教育的成效有所影響，使得學生難以形成系統性的法律基礎知識，進而影響了學生對法律實際運用的能力的有效培養。

（四）法律教學偏向義務本位，權利意識的培養力度不夠

從我國法治觀的發展演化歷程來看，我國的法治觀還是側重于“義務”的規定，強調少數人對多數人的社會控制。在我國傳統的高校法律教育實踐中，仍然還殘存著義務本位思想的影子，具體表現在法律教育內容編排上，往往強調學生的守法教育，而忽視對學生用法能力、維護自身權利的意識的培養。在以義務本位思想為指導的高校法律教育過程中，教學主體即老師是以預先設定學生是“惡”的前提下開展相關教學活動的，其教學的目的就在于通過課堂的法律教育活動，使學生知道不應該做什么、禁止做什么，這種教學活動幾乎完全抹殺了學生在法律學習過程中的主體地位，忽視了學生對于相關法律知識的深入理解和應用，對增強學生的法律素質產生加大的負面作用，甚至會造成學生對法律的片面理解從而產生不良的情緒。

三、高校法律教育的素質教育發展新取向

現代化已經成為我國乃至全世界的時展節奏，經濟建設要有現代化的思想，相應地教育也應當有現代化的理念和策略，在人們思想觀念向現代化不斷轉變的同時，社會的法治建設也要走向現代化?，F階段我國高校法律教育已經出現了在要求學生掌握法律知識和規范的同時，注重對學生情感價值觀目標培養，通過引導和鼓勵學生開展法律實踐體驗，使學生在遵守法律、守護法律、運用法律的前提下，對法律內涵和法治精神有更深刻的認識，從而促進更多的人參與到立法過程中去的以素質教育為導向的發展新趨勢。高校法律教育的理念發生了重大的革新，主要表現在以下幾個方面：

（一）逐漸致力于學生法律主體意識的覺醒和法律素質的全面培養

法律意識指的是人們對于法律現象的想法、觀點、心理反應等的總稱。作為將來市場經濟的主體，具備較高的法律意識是當代大學生未來立足社會的必要條件。據有關調查顯示，現階段已經有相當部分的大學生在出現損害自身利益的情況后能夠擁有較強的法律意識，能夠訴諸法律。學生已逐漸將法律知識、思維以及信念融入自己的主體范圍之內，將被動轉化為主動，進而養成良好的法律運用能力和法律信仰，從而使得學生法律素質的全面發展。

（二）逐漸致力于對法律剛性特征與現實社會紛繁復雜性之間的調和

眾所周知，法律是具備強制性的國家意志的體現，就像俗語講的“法律是完全沒有感情的”，但是紛繁復雜的社會現實卻與法律的剛性之間往往會出現差異和不適用的地方。社會經濟的快速發展對法律的制定、執行、監督等提出了與之相適應的更高的要求。這同時也要求在高校法律教育過程中，要致力于向學生講解法律的剛性和實際社會情況的多變性之間的協調，注重培養學生對法律運用的靈活處理。

（三）致力于法律理論教育和學生實踐的有效結合

單純的法律理論知識的灌輸對學生形成良好的法律素質的養成是不足的，尤其是對學生正確運用法律能力的培養是遠遠不夠的?，F代高校法律教育新理念要求教師重視學生對法律理論知識的實踐運用，在實踐運用的過程中對法律理論知識加深體會和掌握，進而有效地提高學生對法律問題的分析和解決能力，提高學生的學習興趣和思維的活躍度，對高校法律教學課堂學習進行鞏固和補充，進而達到全面提高學生的法律素質的目標。

四、高校法律素質教育的具體實施策略

法律素質教育導向下的高校法律教育，最終是要依靠高校法律素質教育的具體方法和策略得以實現，要以科學有效的方式和方法，促進學生法律意識的形成和增強，形成正確的法律體會、法律情感以及法律信仰，進而提升學生的法律運用能力，從而達到高效法律素質教育的最終育人的目標。

（一）將法律情感教育逐步融入高校法律教育中

法律情感是指人們對法律現象、法律法規所持有的情緒反饋以及形成的有關體驗。大學生的法律情感，只有通過特定的法律知識的學習、逐漸的內化，才能真正培養起來。一個學生是否具有正確、堅定的法律信仰，能夠在充分理解法律知識的額基礎上信任法律，進而在主體性作用下對法律加以靈活運用，是衡量一個學生具備法律素質與否的重要標志。因此，要在高校法律教學的具體過程中，明確法律情感教育的培養思路，盡量將法律情感教育有機地融入到整個法律教學過程中去，才能真正地提高高校法律素質教育的實效性，才能真正實現以學生為主體、教師為引導的科學、健康的發展模式。

（二）將個性教育逐步融入高?；A法律教育中

高校素質教育就是要把學生培養成綜合素質全面協調發展的人，綜合素質全面協調發展，離不開對學生個性的培養和個人潛能的挖掘。個性發展和培養學生綜合素質的全面發展是內在統一的，個性發展是素質教育的重要組成部分，其強調對學生個性以及潛能的挖掘、發展，摒棄了傳統教育中的平均主義，根除了教學內容單一、教學形式固定、教學方法老舊等弊病。素質教育理念引導下的高校法律教育，就是要充分重視個性教育的思維的融入，根據學生具體的情況，因材施教，善于利用不同學生對法律學習過程中的不同興趣和特長，從而真正有效地提高學生整體的遵法、守法、用法的能力，使學生養成較高的法律素質和能力。

（三）不斷豐富高校法律素質教育方式

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關鍵詞：診所法律教育；本土化；障礙??

診所式法學教育作為一種教學方法，有著悠久的歷史。美國最早的法學教育就是診所式，即學徒制，讓未來的律師在執業律師的辦公室“閱讀法律”的學習方法。這種方法是從英國一種給有經驗的執業律師做書記員的做法上發展而來的。但在法學院設立診所則是在2O世紀6O年代才興起于美國。所謂診所式法學教育，就是通過法律診所的教師指導學生參與法律實際應用的過程，培養學生的法律實際能力，促進學生對法律的深入理解，培養其法律職業道德和職業意識觀念。自改革開放以來,中國的經濟體制變革及其轉軌變型,帶來了中國社會各個領域的革命性變化與發展，法學教育和法律職業亦不例外并已具有深厚的現實基礎。作為一種舶來的新型教育模式,診所法律教育在我國的法學教育中還處于邊緣地帶，“他山之石,可以攻玉”，我國法學教育怎樣界定診所法律教育在中國法學教育中的應有地位,并將其正式納之成為其中不可或缺的有機組成部分呢，即完成“本土化”過程，這是我國現行法學教育不得不面對和思考的問題。?

一、診所法律教育本土化的法理基礎?

一項沒有理論支撐的制度是人治社會的產物，勢必經不起實踐的考驗而走向消亡，法律發展的整個過程已清晰地證明了這一點。當今社會是法治社會，制度的出臺首先要經得起理論的反復推敲。診所法律教育作為一種舶來的新型模式，對于該法律教育模式的本土化有著深刻的法理基礎：診所法律教育模式的引進體現了法律移植與法律本土化的關系。?

對于移植的概念，從生物學上講，是“將身體的某一器官或某一部分移置到同一個體（自體移植）或另一個體（異體移植）的特定部位而使其繼續生活的手術。一般是為了修補機體的某一缺陷”［1］，“來自同種動物另一個體的器官或組織的移植稱為同種異體移植，除非采取特殊措施來控制排斥，否則這種移植物一般均被排斥”［2］。可見，同種異體移植尚且被受體物所排斥，那么，異種異體移植只能更甚之。就現階段我國所正在進行的法律改革與發展來看，法律移植恰恰屬于一種“異體移植”，即“自覺或不自覺地把注意力的重點放在具有較高生產力和先進管理經驗的、充分反映現代市場經濟要求的西方法治社會的法律資源之上，而審視中國與西方的法律傳統與社會現狀，而且有介于同種異體移植與異種異體移植的趨勢，甚至從某種意義上說更偏重于后者?！保?］因此勢必增加法律移植的難度。所謂法律移植，是指“在鑒別、認同、調適、整和的基礎上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律(包括法律概念、技術、規范、原則、制度和法律觀念等)，使之成為本國法律的有機組成部分，為本國所用?！保?］法律移植是國家及民族交往中必然出現的一種文化現象，也是自古至今普遍存在的現象。如果說在古代，法律移植受地理因素、交通工具的限制，只能局限于地理位置鄰近的國家或民族之間，那么在當代，法律移植已成為一種不受任何地域限制的全球性現象。在當今世界，不同的國家和地區之間都存在著大量的法律移植現象，法律移植是法律文化傳播的一種最直接、最明顯、最有力的途徑。所謂“本土化”，意指在法律移植時，應讓受移植法律經過合理的處理與嫁接，使其能滲入到移植國國民的血液當中，進而得到有機的整合，本土化就是法律移植本土運動的過程。本土化的過程實際上也是一個對外來文化進行過濾、吸收和選擇的過程。在現代化建設的時代，對于“體現人類法律文明前進方向的外域法律文化的有益因素，無疑應當加以吸收和采納，以便使當代中國法律發展與全球法律文明的通行規則接軌溝通。“閉關自守，盲目排外，只能導致法律文明進步張力的喪失”［5］。診所法律教育的引進和建設問題，亦是如此。?

二、診所法律教育本土化的可行性?

作為一個西方舶來品，診所法律教育進入中國時間雖然不算很長，但實踐證明，診所法律教育的引進對中國法學教育改革是一次有益的嘗試，產生了良好的社會效應，給身陷困境的中國法學教育注入了新的活力。然而任何法律都不是非背景化的普適制度，［6］法律教育也不例外。診所式法律教育興起于20世紀60年代的美國法學院，主要是對于當時的美國法學教育制度中的某些缺陷的一種反應。這種法學教育的模式之所以被稱為“診所”，是因為它汲取了醫學教育模式的經驗，即醫學院的學生通過有經驗的醫生的指導而獲得有關護理治療病人的醫學教育。診所式法律教育強調從實踐中學習，最為理想的就是學生在診所老師的指導下，參與處理真實的案件，而從辦案中學到大量的重要的其無法僅僅從抽象的課堂案例分析中學到的重要技巧和法律思維。目前，拉丁美洲、西歐、東歐、澳大利亞、新西蘭以及南亞的尼泊爾、印度等許多國家和地區的法律院校已經廣泛而成功的應用了這種教育方式。特別是20世紀90年代，診所式法律教育已經成為東歐、南非等國家和地區法治建設過程中不可缺少的組成部分。順應世界法學改革潮流，中國部分高校教師在經過充分的探索、研究與論證后，自2000年9月，在美國福特基金會的大力支持下，十余所高校在開設了診所法律課程的同時，各自依托學校成立了法律診所。截至2006年5月，中國診所法律教育專業委員會共有委員單位47個。盡管在現階段在中國大量的推行診所法律教育模式尚有非常大的困難，如傳統課堂教學思想的束縛，運轉資金的來源有限等等困難，但這種新模式在我國法學教育體制中的運用和推廣是有著可行性的，理由如下：?

(一)從診所法律教育的自身價值來看其本土化的可行性。?

1.從診所法律教育的教育價值來看——拓寬學生視野，加深對法學理論知識的理解和運用。而這種價值恰恰體現了我國法學教育的教育目標。診所法律教育的互動式教學、模擬教學等方式，以及在指導教師的監督下獨立辦案等，給學生提供了更加廣闊的學習空間，使他們能夠更加深入地理解和掌握所學的專業知識，理解法律、事實和證據三者之間在實踐中的關系，并學習如何將他們聯系起來。在案件的過程中，學生們發現理論對案件具有指導意義，但僅掌握理論是不夠的，還需發現事實，將事實轉變為可獲得承認的證據，并對事實進行法律分析和法律評價，使法律準確地適用于案件事實。同時通過辦案，加強學生對現實生活的復雜性的評價和認識，促使學生了解社會，提高對復雜事物的判斷能力。?

2.從診所法律教育的社會價值來看——為社會提供法律服務。而這種價值有助于我國建立社會主義法治國家宏偉方略的實現。在法律診所中，學生的一般是法律援助案件，為社會弱者提供優質法律服務，維護弱者的合法權益，從而有助于推進法律援助事業的發展，維護社會正義，推進社會主義民主、法制的進程。美國比較法學家和法制史學家伯爾曼說：“法律必須被信仰,否則它將形同虛設”，若要建立一個法治社會，必須建立法律至高無上的權威，使法律成為人們的信仰。法律診所通過向弱勢群體提供法律援助，通過人與人之間的交流和合作，最終維護了他們的權利，久而久之，受助者就會感受到法律的威嚴和崇高，因為法律是自己權利的守護神，心中對法律的敬意油然而生，這樣便會產生對法律的信仰。?

(二)從我國引進和推廣診所法律教育的現實需求來看其本土化的可行性。?

1.是我國建立和諧社會的需求。各國現代化的歷史經驗證明，實現社會公平和正義，首先要從保護弱勢群體做起。［7］法律援助與診所法律教育關系密切，它們往往交織在一起。中國的法律援助工作已取得不小的成績，可是任重而道遠。中國仍有許多案件需要經過法律援助來解決，可是能通過法律援助來解決的卻只有一部分。據統計，我國每年大約有38萬余件法律援助案件需要辦理，其中絕大多數需要律師提供幫助，可是按每位律師每年辦理1至2件案件來計算，現有的10多萬位律師只能辦理10多萬件此類案件，缺口很大，這為診所法律教育留下了用武之地。通過診所法律教育的推進，一方面有利于提高學生的素質，另一方面又有利于法律援助，都有助于促進中國法治建設的進程?，F在，中國正需要發展法律援助事業，使更多的貧困人士能得到法律援助，得到法律救濟，實現社會公平，從而達到構建和諧社會的目標。?

2.是克服我國傳統法學教育弊端的需求。隨著我國法治建設的發展，我國法學教育確實取得了巨大的進步，法學院校及法學在校生人數都有了成倍的增長。但在實踐中，傳統法學教育存在仍存在不足之處：中國傳統法學教育是一種以教師為中心，注重單方面傳授知識的教育方式，注重理論知識的灌輸，忽略學生應用法律能力的培養；缺乏對學生的法律邏輯思維和創造性思維的培養等，由此浪費了巨大的人力和物力，造成國家財產的智力性浪費。而在診所法律教育中，沒有傳統意義上的老師和學生，大家都是具體案件的承辦人，所有教學內容都是圍繞著學生由一個被動的聽課者到一個主動的辦案者的身份和技能的轉換與提高而設置的，教師只是指導者，這樣就可最大限度地調動起學生的學習主動性和積極性，達到事半功倍的教學效果，也由此培養了學生的創造性思維能力和綜合判斷能力。?

三、診所法律教育本土化的障礙與其本土化的推進?

(一)診所法律教育本土化的障礙?

盡管診所式法學教育的引進對于改革我國傳統法學教育的不足起到了一定的積極作用，但是，診所式法學教育模式的引進并不意味著要徹底拋棄傳統的教學模式。相反，診所式法學教育模式應與傳統的教育模式相互補充、相輔相成。即便是在其發源地美國，診所式教育也沒有取論性的教學和案例教學，而是被用來開發學生的思維和法律邏輯能力，使其知道如何在實踐中學習和應用法律。況且，作為一種舶來品，診所式法學教育的引進和發展必須經過認真地整合和規范，“本土化”后診所式法學教育才能真正地為我國法學教育改革服務。從目前我國部分法學院的診所課程實踐來看，診所式法學教育在中國的不適癥是比較明顯的，主要表現在：?

1.觀念障礙?

我國法律自清末師承日、德后，法學教育模式更是受到大陸法文化環境的影響。大陸法系教育習慣采用講座式的教學模式，一開始就強調法律的概念性、抽象性、邏輯性、理論性、科學性，而法典也為這種教育模式提供了形成的材料。［8］我國目前的法學教育也注重法學理論知識的灌輸，輕視解決實例的法律分析方法，認為只要掌握了系統的法學理論、法律條文知識，遇到現實的案例就能迎刃而解。觀念上的這種認識，將導致學校管理層不愿意投入經費開展診所式法律教育等其他法律實踐教育，教師也不愿花費時間和精力在被認為惟有操作性，沒有理論價值的職業訓練上。?

法律診所教育自誕生時起，就是培養律師執業技巧的，這和美國的法官都來源于執業律師的制度有關，美國法科學生的法律職業一般是從律師做起，法學院只需訓練學生的律師職業技巧。我國法學院(系)主要是是為公、檢、法、司等部門培養法律人才，法科學生有很大一部分要進以上機關工作，而法官、檢察官等司法人員也不是從律師隊伍中產生，從事律師的僅是部分法科學生的選擇。所以，以訓練律師的職業技能，培養律師思維、律師職業道德為宗旨的診所式法律教育的開展，可能得不到法學院(系)領導和教師的應有重視。?

2.經費障礙。?

美國目前的診所式課程是在福特基金的支持下開展的，在我國由于診所法律教育項目是舶來品，而且是首先基于外來基金資助在我國啟動，因此，來自國內大學本身的經費支持還相當有限，甚至短缺。與傳統法學課程不同，診所法律課程除了需要通常上課的教室之外，還需要具體的辦公場所、辦公設施，需要雇請管理人員運作整個法律診所的所有行政事務，這些都在診所法律教育項目的開展經費之內?！胺稍\所”所受理的案件基本上是法律援助案件，是沒有費收入的，相反，學生每一個案件，需花費交通、通訊、文印、餐飲等費用約數百元。因此，一旦外國基金的支持減少或撤銷，診所式法學教育在我國的發展將受到局限。?

3.師生障礙?

從診所課程的地位來看，我國的診所課程基本上屬于一種探索性的實驗課，學生參加該課程與其學分并沒有多大的聯系，教師教授該課程屬于一種非正式的專業教學。然而，學生在參與該課程時所花費的時間和精力遠遠大于其在傳統課堂學習中所花費的精力和時間，從而可能影響其所謂的必修課的學習。診所教師與傳統的法學教學教師的要求是不一樣的。診所教師不僅要有扎實、系統的法學知識，還要有熱練、老道的法律職業技能和樂于獻身法律的法律職業責任心和職業道德。從我國目前的高校教師來看，大多教師是直接從高校到高校，能夠掌握和熟練操作法律職業技能的教師是比較少的，至于完全符合診所教師要求的教師則更少。因此，我國高?，F有的教師要適用診所式教學，就必須付出更多的時間和精力準備課程、聯系案件，指導和訓練學生，這必然會影響其科研和相關的職稱評定。?

4.案源障礙?

從診所的法律地位來看，美國的法律診所可以直接接受當事人的委托，而我國目前的法律診所的法律地位并沒有明確，它既不是律師事務所也不是法律援助機構，因此，只能以公民的名義接受當事人的委托，這對于接受更多的案件來提供給學生具有一定的局限性，從而將導致診所案源不足的情況．?

（二）診所法律教育本土化的完善與推進?

作為一種舶來的形式，如何更好地吸收診所法律教育方法的優點來為我國的法治建設和教育改革添磚加瓦，這是一個艱難的本土化的過程。其在我國目前遭遇的種種障礙，僅僅是繼受和整合過程產生的不適應癥。在法律職業教育觀念普及法治社會需求大增長的背景下，只要我們找準癥結，循序解決，診所法律教育本土化一定會為我國的法治建設和教育改革貢獻力量。筆者認為完善和推進診所法律教育的本土化有以下措施：?

1.轉變觀念。?

轉變法學教育觀念，進行法律教育模式的改革，是我國市場經濟的需要，也是法治發展的需要，更是我國法律服務國際化的需要。明確我國的法律教育重在培養具有法律實際運用能力的人才，而且是具有法律職業道德和社會責任心的高素質的實用人才。中國的法學教育的缺陷不在于基礎知識教育，而是在于能力教育和法律技能教育。診所式法律教育模式給法律實踐教育改革提供了很好的路徑，雖然法律診所教育重在培養律師職業技能，但在法律職業中沒有比律師職業更為復雜多變的了，可以說，律師職業技能包容了其他類型的法律職業技能，所以，法律診所作為法律職業技能的訓練平臺，作為法律實踐的場所最合適不過。只要教育管理層和教師的法律教育觀念轉變了，法律診所建立的困難和障礙就容易克服得多，診所式法律教育就可以在全國法學院(系)得以普遍實施。

另一方面，通過教育管理部門和司法管理部門的協調，要盡快明確法律診所的法律地位，即明確法律診所作為一種法定的法律援助機構之一。這樣可以明確學生案件的身份，明確其作為人的責任，同時也明確學生與診所案件中的責任，這也有助于提高當事人對法律診所的信賴，從而解決了案源不足的問題。?

2.多渠道匯集經費。?

經費問題是制約診所法律教育開展的重要因素，穩定的經費來源對于保證法律診所的持久性也是十分重要的。首先，學校管理層應從有限的教育資金里拿出一部分，支持診所法律教育活動的持續開展，采取措施鼓勵教師參與診所教學。其次，通過政策將法律診所定性為一種法律援助機構，明確司法行政管理部門對法律援助機構的經費提供義務，即使是部分的資金提供義務，這對于解決校園法律診所經費不足的困難是有很大的幫助。再次，應爭取國內外各種社會資源的資助。諸如法律診所與政府的法律援助中心建立密切聯系和合作，發揮輿論的力量，宣傳法律診所教育目的，讓社會認識、知悉法律診所，一可增加案源，二可接受社會捐贈，籌措診所教育經費。?

3.加強師資隊伍建設。?

診所法律教育教學中，師資隊伍建設至關重要。筆者認為首先，學校應優化教師隊伍結構，從取得律師執業證的教師中選任法律診所教師，甚至可以安排部分具有執業律師資質的教師專門從事診所法律教育。其次，從事診所法律教育的教師的職稱晉升應不同于法學院其他教師。這點我們應借鑒美國的經驗。從美國的診所法律教師隊伍來看，其構成基本上是從法學院原有的教師隊伍之外另行聘請有豐富實務經驗并熱愛法學教育的律師，而且大部分診所教師是專職的，無須承擔診所法律課程之外的其他法律課程，在職稱晉升上亦有不同于法學院其他教師晉升的評價指標。［9］再次，診所法律教育的教師也可直接聘用有經驗的律師、法官和檢察官來填充到診所法律教育的師資隊伍中來。?

參考文獻：?

［1］辭海［M］.上海，上海辭書出版社，1999，第4972頁。?

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［5］公丕祥.全球化與中國法制現代化［J］，法學研究，2000年第6期。?

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篇9

關鍵詞：以人為本；生態環境；法治；立法；執法；守法

以人為本，就是以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。堅持以人為本與加強生態環境法治建設是辯證統一的關系。以人為本的環境法治觀，包含了可持續發展的內容，致力于既滿足人的需求，又保證環境不遭到破壞；既滿足當代人需求，又不危及后代人生存和發展的需求。

一、完善立法

第一，要把可持續發展作為環境保護立法的基本準則。我國已經基本上形成了以《憲法》為核心，以《環境保護法》為基本法，以環境與資源保護的有關法律、法規為主要內容的較為完備的環境與資源法的法律體系，且其中很多都體現了環境、經濟、社會可持續發展和協調發展的原則。但由于有些法律條文是在計劃經濟體制向市場經濟過渡的時期制定和建立的，還很不完善，市場主體為了達到暫時的個人經濟利益，往往忽視社會效益與環境保護?，F行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規定了國家保護環境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想。在環境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天，及時修正我國生態環境保護基本法的立法目的，確立可持續發展的指導思想，是生態環境立法緊跟國際步伐和人類社會發展潮流的必然趨勢，更是促進社會主義現代化建設發展的前提。一些人片面地把經濟增長的數據作為“現代化”最重要的甚至是唯一的標準，同時也把GDP指標作為考核地方官員政績的關鍵標準，最終導致一些地方政府及其領導片面地從發展本地經濟的角度出發，自覺不自覺地走上了重開發、輕保護的傳統發展道路。這種情況必須改變。

第二，要加大環境保護立法中環境資源保護的成分。在我國，由于國民經濟尚處在粗放型向集約型過渡的轉型時期，因而同時存在著環境破壞和環境污染這兩類環境問題。由于這個時期人們只關注于經濟增長的數字，往往忽略其背后所付出的沉重代價，對資源的掠奪式開發造成了環境的極大破壞。雖然現行的《環保法》在立法體例上包括污染防治與自然資源保護兩大內容，但它并沒有規定自然保護基本原則、基本制度和監督管理機制等，且法律的調整范疇基本上是以環境污染防治法為核心的法律體系，因而可以說它基本上是一部污染防治法。事實上，環境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現有環境的保護。然而，我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。因此，必須按照“預防為主，保護優先”的要求，堅持污染防治與生態環境并重，生態建設與保護并舉，城鎮污染治理與農村環境綜合整治并重，統籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現現代化的跨越式發展。

第三，要修改環境保護立法中不適應社會主義市場經濟體制的部分。我國逐步建立起了社會主義市場經濟體系，而環境與資源立法卻仍然有一部分是計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的法律規定已明顯地與發展社會主義市場經濟的要求不相適應。自然資源保護法應修正計劃經濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發展和自然資源開發保護同時進行。在可持續發展的戰略目標下，必須強化環境資源保護在政府決策中的分量，增加環保投入，為環境資源計劃管理提供現實辦法。

第四，要注重生態環境立法的現實性和可操作性。當前，我國生態環境立法中，有關法律規定缺乏操作性的現象比較突出，主要表現在以下兩個方面：首先，一些法律規定過于原則、抽象，實踐中難以把握。其次，立法中缺乏程序性規范。迄今為止，我國尚無一部統一的環保程序法，甚至連作為環境糾紛非訴訟處理重要方式之一的環境仲裁制度都無法可依，實踐中根本無法操作。而環境自力救濟因沒有統一、明確的程序，實踐中受害者經常會采取一些過激行為，容易激化矛盾，不利于糾紛的解決。另外，在當前制定統一的環保程序法尚有困難的情況下，應針對環境資源法中實體性規定，通過在本法中或在其實施細則中及時地補充相應的、完善的程序性規范，以確保實體性規范的實施。

二、強化執法

當前，我國在生態環境執法方面存在普遍不力的情況。個別政府部門和領導環境意識和環境法制觀念極其淡薄，以權代法、以親代法，干預、阻礙環境主管部門的行政執法，對企業違反環保法規，造成嚴重后果的行為聽之任之。有些領導還為之說情護短，采取“大事化小、小事化了”的息事寧人辦法，幫助企業和有關責任人逃避法律制裁。可以說，對于當前嚴重的環境問題的產生，執法不力是一個重要原因。

第一，必須建立健全完善的環境司法監督機制。各級政府部門要切實轉變觀念，去除那種將“發展就是硬道理”庸俗地理解為經濟增長就是發展的全部內涵，將經濟發展與生態環境保護對立起來的錯誤認識，在評定干部政績方面，不能僅以經濟增長數據為標準。同時，執法者要不斷提高自身素質，增強法制觀念，在環境執法時做到勇于執法、敢于執法、嚴格執法、依法執法。為此，必須建立一套人民檢察院環境司法監督機制，進一步完善各級權力機關、行政機關、各政黨、各人民團體以及廣大人民群眾對生態環境執法的監督，以切實保障環境執法依法進行。

第二，必須加大環境保護部門的監督執法力度。我國生態環境執法中的執法不力所帶來的不僅僅是環境污染和生態資源破壞愈演愈烈的惡果，而且還嚴重損害了政府在人民群眾心目中的形象，動搖了人民群眾對法律的信任。為保證嚴格執法的實現，在立法確立生態環境法律中有關規定的實施主管部門時一定要從客觀實際出發，不能主觀臆想，要切實考慮該部門是否適合行使主管職能，在制度設計時充分地考慮到“制度防惡”，從源頭上杜絕地方和部門保護主義的產生。另外，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰。用強化污染責任制原則，加強污染者的法律責任感。誰污染誰治理，這本來就是環境保護的一個基本原則。絕對杜絕在市場經濟體制下，一些企業為了眼前短暫的經濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現象。

第三，必須加強執法資源整合。我國的生態環境立法基本上是針對單項污染防治和單項資源要素保護進行的，缺乏對污染的全面控制和資源整體保護，形成了分部門多頭管理的混亂局面，各部門之間協調困難重重。例如按照現行生態環境法律、法規的規定，我國環境資源管理體制上人為地分割為土地、農牧、礦產、林業、水利等眾多產業部門和行政區劃。這些產業部門和行政區劃的第一職能并不是保護環境資源，而是通過開發利用自然資源創造經濟效益，因此，必然與環保部門發生權力沖突。生態環境立法上如此政出多門、職責不清的后果往往是災難性的。很多部門經常從部門利益出發，對本部門有利可圖的，往往互相爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限，鬧得不可開交；而無利可圖的則往往無人愿意負責，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞。環保部門“統一監督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空，其職能根本無法落實。

三、普遍守法

目前我國公眾環境意識不強。所謂環境意識就是人們參與環境保護的自覺性，是指人們在認知環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而產生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。目前我國多數人對于環境問題的客觀狀況缺乏清醒的認識，對于環境狀況的判斷大都態度中庸，無敏感性，對許多根本性的環境問題缺少了解，而相當一部分公眾不愿主動地獲取環境知識。建國后幾十年來關于“人定勝天”的宣傳對公眾自然觀的形成有重大影響。在對經濟發展和環境保護關系的認識上，公眾更傾向于在當地的發展過程中，經濟建設重于環境保護。特別值得引起注意的是，我國公眾環境意識中具有很強的依賴政府型特征，政府對于強化公眾環境意識具有決定性的作用。

篇10

關鍵詞：公共管理；困境；發展

隨著社會的發展以及社會環境的改變，社會公共管理面臨著越來越嚴峻的挑戰，在新的形勢下如何有效的運用經濟、政治、管理、法律等方式進行公共管理改革，提升政府部門的管理能力，提升公共服務的質量以及績效，為社會公眾謀取更多的福利與利益，成為當前最重要的問題，因此要積極采取措施，不斷提升公共管理主體的治理能力，創新公共管理手段，完善公共管理機制，構建核心價值體系，對解決當前公共管理面臨的困境具有非常重要的意義。

一、公共管理面臨的困境

（一）治理主體結構有待優化

目前我國處于社會平穩、政治穩定以及文化繁榮的新時期，我國的行政生態環境與的實際經濟發展都處于良好的狀態，但是目前在公共管理中仍存在一些有待改善的問題，這些問題嚴重影響著我國社會與經濟的長遠發展，比如說：公共管理治理體系中的治理主體結構仍舊有帶進一步優化，治理制度缺少完整性與靈活性，法制化、民主化建設需要進一步加強等，雖然在新階段政府、社會組織以及社會公眾都屬于公共管理上的治理主體，但是治理主體存在著的能力不足的情況，比如說：治理主體內部成員的素質能力相對不足，不能夠適應新形勢下公共管理的要求，另外，治理主體協同治理能力比較弱，各個治理主體缺乏明確的分工等，因此也可以說公共管理的治理體系與治理能力仍舊無法滿足社會實際發展的需求。

（二）公共管理手段比較單一

現代公共管理技術包含了數字治理技術、科學決策技術、績效治理技術以及風險評估技術等，而且這些現代公共管理技術已經在公共管理中具有了可行性，并且由于現代公共管理技術具有可操作性、規范性等優勢特點受到公共管理主體的青睞，但是在實際的應用中，現代公共管理技術卻沒有充分發揮出實際效果，公共管理主體在現代公共管理技術的應用中并沒有根據實際管理職能的需求以及社會公眾的意愿進行應用，從而無法使現代管理技術實現最大化的社會公共利益，僅是為了方便自己的管理職能而采取較為單一且保守的管理手段，進而導致社會公眾對政府的公共管理能力產生懷疑，甚至有可能產生社會信任危機。

二、公共管理的發展路徑

（一）促使公共管理主體不斷提升治理能力

公共管理主體涵蓋了政府、社會組織以及公眾，并且在不同的治理層面上對管理主體的治理能力要求也存在很大的差別，比如說：對政府部門來說，在公共管理中需要政府部門不斷深化體制改革，積極轉變治理手段以及要積極優化政府的治理結構。而對于政府部門內部來說需要不斷完善相關的機制，比如說：需要完善績效治理機制、人員選拔機制以及激勵機制等并要對政府部門工作人員加大管理能力的培訓，從而有效的提升政府部門工作人員的的服務理念以及職業道德水平，促使政府部門解決公共問題的能力不斷提升。而對于社會組織來說，其治理能力的提升主要是為了激發社會組織的活力，并要加強對社會組織的監督力度，在社會治理中充分發揮出協同治理作用。另外對于社會公眾來說，要注重提升現代化水平。為了實現這一目標需要我國不斷完善社會民主制，使人民群眾參與治理的渠道更加順暢，使人民真正成為國家的主人。同時需要我國不斷完善知識教育體系以及文化價值體系建設，促使人們的民主法治以及治理主體意識得打有效的提升，自覺的參與社會治理過程中。

（二）創新公共管理手段

現代先進的管理技術，比如說：應急管理技術、數字治理技術、智慧政務技術以及風險評估技術等為現代公共管理治理能力的提升提供了重要的保障，因此應該注重現代公共管理技術的應用創新。這就需要促使政府部門不斷地改變觀念，樹立現代管理意識，并運用現代化的公共管理思維方式，科學的運用現代公共管理技術，從而促使引導公共管理管理主體自覺的改變傳統的單一且僵化的現代管理手段，并創造更加新穎以及使用的現代管理技術。隨著現代科技的發展，還可以把公共管理技術與物聯網、移動互聯網技術等建立必要的聯系，從而為公共管理提升公共管理效率以及創新管理手段提供必要的技術支持。

（三）完善公共管理機制，構建核心價值體系

隨著網絡信息科技的發展以及人們自我意識的提升，人們的思想意識也逐漸朝著多元化的思想方向發展，尤其表現為在公共管理管理主體所表現出的拜金主義以及思想等，從而導致在公共管理中無視公眾的需求以及公共利益，這在一定程度上給公共管理帶來很大的危機，在此種情況之下應該要逐步完善公共管理機制，促使公共管理行為能夠受到法律制度的約束，并要著力構建核心價值體系，解決公共管理組織文化對公共管理主體意識影響，從而促使依法治國與以德治國的理念有效的結合，使公共管理管理主體樹立正確的公共行政價值觀念以及為人民服務的意識，逐步提升自身的治理能力，根據公正的需求以及公共利益的引導，創造和諧發展環境，促進社會公眾的積極參與與配合，從而有效的解決公共管理中的各項矛盾，實現公共管理的可持續化發展。總之：在社會主義發展的新常態環境下，我們要加快國家治理體系改革的步伐，協調各個治理主體的關系以及提高他們的治理能力，就要改變在公共管理過程中出現的各種矛盾，就要促使公共管理主體不斷提升治理能力，創新公共管理手段，完善公共管理機制，構建核心價值體系，并要堅持依法治國與以德治國相結合的重要院系從而促使公共管理效能逐步提升，把民生作為公共管理的重點內容，構建民主化、制度化、透明化的公共管理的新局面。

【參考文獻】

［1］楊娜，羅文寶．新常態下的公共管理的困境與出路研究［J］．現代商業．2016（16）

［2］張再生，白彬．新常態下的公共管理：困境與出路［J］．中國行政管理．2015（03）