土地利用規劃總結范文

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關鍵詞：土地利用總體規劃；城鎮規劃；銜接

Abstract: with the rapid development of national economy in China and the urbanization process of the speed up day by day, the construction project of the land demand has increased, the contradiction between supply and demand of land use and structural contradictions appear more outstanding. Must be in sight of sustainable development to a correct view on the relationship between the two, in the concrete implementation to do on both effective coordination and cohesion. This article through to the general land use planning and the urban planning difference contrast, puts forward the way of cohesion.

Keywords: general land use planning; Town planning; cohesion

中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

引言

改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接。土地利用總體規劃與城鎮土地規劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規劃實施中必然要對兩個規劃進行頻繁調整?？梢?，土地利用總體規劃與城鎮規劃有著很高的關聯度，必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規劃各自的順利實施打下堅實的基礎。

土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異

1、指導思想的差異

自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規劃編制。土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。

規劃目標的差異

土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。

規劃部門的差異

土地利用總體規劃與城鎮規劃分別由國家土地資源管理部門和土地規劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。

規劃時間、層次及人口統計口徑差異造成的矛盾

土地利用規劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環境”，而事實上很多城鎮卻是先有城市規劃后有土地利用總體規劃，這種現象導致總體規劃反而服從城鎮規劃的結果。城鎮人口的統計途徑和統計范圍方面也存在著差異，有些按行政區域進行統計，有些則按非農業人口數量確定人口規模。這種“以地定人”的城鎮規劃和“以人圈地”的土地利用總體規劃也是導致不同矛盾的根源。

土地利用總體規劃和城鎮規劃銜接的原則

土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。第三，可持續的土地利用原則，在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。

土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接方式

1、強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作

土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。

城鎮規劃要以土地利用總體規劃為依據

城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。

走集約型的城鎮建設道路

城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。

參考文獻：

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關鍵詞：土地利用總體規劃；彈性；云南省

中圖分類號：S28 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-03-0050-1

我國第二輪土地利用總體規劃的規劃期限為1997-2010年，但由于工業化、城鎮化的高速發展及規劃制定的水平和規劃體系存在的一些問題，經濟社會發展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類用地均呈現緊張狀態。同時，科學發展觀對土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國情條件下，用有限的土地資源來促進我國經濟社會的可持續發展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規劃修編工作適時啟動，并將于2011年全面實施，規劃“彈性”的加強是其重要創新點。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規劃修編中“彈性”的應用。

1 彈性的內涵

這里的彈性是相對于剛性而言的，土地利用總體規劃的剛性指在編制和實施規劃時必須遵守或禁止違反的事項；彈性主要是指在確保土地利用總體規劃應有功能的前提條件下，規劃編制和實施管理的靈活性、可調整性和應變能力[2]。

我國的第二輪土地利用總體規劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護耕地等方面發揮了積極作用，但也發生了大量土地規劃不能保障區域內正常的經濟發展，或是不得已違反規劃，損害了其權威性的事情。

實質上，土地利用總體規劃中的彈性和剛性，是規劃的實踐可行性與權威性之間的一對矛盾統一體[3]。科學的土地規劃，剛性是前提，彈性是必要補充。土地利用規劃應該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴格彈性實施的條件，使土地利用總體規劃成為一個動態穩定的系統。

2 規劃彈性解析

2.1 預期性指標的設置

新一輪土地利用總體規劃修編調控指標按性質分為約束性指標和預期性指標。約束性指標是為實現規劃目標規劃期內必須實現或不得突破的指標，如耕地保有量、城鄉建設用地規模等；預期性指標是指按照經濟社會發展預測規劃期內應該實現的指標，主要包括園地規模、林地規模、新增建設占用農用地規模等。在約束性指標前提下，預期性指標的設置就為各地按照實際情況編制規劃給予了一定數量上的彈性；并且，土地規劃對指標實施分層管理，這就為土地規劃在某個總量指標控制下在其內部的具體地類間彈性調整提供了前提。

2.2 有條件建設區的劃定

新一輪規劃中，根據各類建設用地的約束性控制指標劃定規模邊界，規模邊界內的區域是允許建設區，是規劃確定的可開展城鄉建設的區域。而后，可在規模邊界外規定范圍內劃定一個擴展邊界，擴展邊界和規模邊界之間的區域稱為有條件建設區。有條件建設區內的農用地可以在核減其對應的允許建設區一定的規劃建設用地規模后，在規劃的各類建設用地總量指標控制下轉為建設用地使用。這就為建設用地在擴展邊界內的空間布局調整提供了彈性。

2.3 基本農田多劃后占

基本農田多劃后占是部分省份的規劃內容，其做法是有條件的地區在規劃基本農田保護區時，多劃出一定量的基本農田，在一些規劃未能確定具體范圍的或上級重點的建設項目而又必須要占用基本農田時，在基本農田保護面積指標和建設用地占用耕地規模指標的約束內，只需按建設項目占用一般耕地報批，從而簡化了報批程序，提升了當地經濟發展的效率。這樣既保證了基本農田保護規模不低于上級下達的指標，又增加了建設項目占用基本農田范圍的彈性。

2.4 城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤是和土地整治項目結合在一起的，目前正處于試點項目階段。具體為將規劃用于土地整治的農村建設用地區與規劃發展城鎮建設的區域共同組成項目區，在農村建設用地復墾為達到一定質量標準的耕地后，其減少的農村建設用地量可相應的作為城鎮建設用地的指標。這部分新增城鎮建設用地將產生遠高于原農村建設用的經濟效益，而參與項目的城鄉將共享此指標帶來的收益，且特別要保障農民的利益。這樣在統籌城鄉發展，推動了節約集約用地的同時，在城鄉建設用地約束性指標的控制下，擴大了城鎮用地占城鄉建設用地比重的彈性。

2.5 重點建設項目用地規劃表

土地利用總體規劃的成果包括規劃文件、說明、圖件及數據庫等。其納入規劃的重點建設項目，除了在文本中明確外，還需在重點建設項目用地布局圖上落到具體的空間。對于部分在土地規劃時還未確定具體項目區域的重點項目，暫時不能編入規劃圖件時，可先只列入規劃文中的重點建設項目用地規劃表。最終，其項目用地只需符合建設用地的規劃要求即可，這就加大了規劃重點建設項目用地在選址時的彈性。

3 結語

土地對于一個區域發展的作用不言而喻，而土地利用總體規劃是實行土地用途管制的重要依據，是指導土地管理和土地活動的綱領性文件。新一輪規劃中引入彈性機制，是市場經濟發展的必然要求，是落實科學發展觀的重要創新，是實現土地規劃意義的重要保障。彈性機制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規劃的質量，進而影響區域的發展，各規劃編制及國土相關單位應學會用好規劃的彈性，使土地利用總體規劃能更好的為保障經濟社會“又好又快發展”服務。

參考文獻

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關鍵詞:土地利用規劃鄉鎮綜述國內

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03

我國土地管理法規定了地方各級人民政府編制土地利用規劃的責任,目前隨著省、市、縣級規劃指標分解工作的逐步完成,鄉鎮土地利用規劃將進入實質性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮和14119個建制鄉。從行政級別來看,鄉鎮雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規劃體系中的作用還是不容小覷?？陀^地講,鄉鎮土地利用規劃編制水平直接關系我國土地利用規劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規劃及系統開展土地的調查、登記、統計、評價等工作發揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉鎮規劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關的文獻和專著,嘗試對鄉鎮土地利用規劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結,以期為新一輪鄉鎮土地利用規劃的編制提供些許借鑒和幫助。

1鄉鎮土地利用規劃的地位和特點

目前,在我國的五級土地利用規劃體系中,鄉鎮土地利用規劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實。因此,鄉鎮土地利用規劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規劃相比,鄉鎮土地利用規劃是實施土地用途管制最直接的依據,應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉鎮級土地利用規劃處于規劃的最低層次,屬實施性規劃,其內容應能達到控制性詳細規劃的要求,應為用地管理提供直接依據。徐鄧耀等認為鄉鎮土地利用總體規劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。

與其他級別規劃相比,鄉鎮土地利用規劃作為用地控制管理直接依據的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉鎮土地利用總體規劃“剛性”與“彈性”相結合的問題做了初步的探索和研究。

此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉鎮地處基層所具有的技術、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉鎮土地利用規劃的影響。但總的來講,缺乏一個統一的界定標準,地位也相對模糊。

2鄉鎮土地利用規劃的任務和內容

根據《土地管理法》的相關規定:鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是劃分土地利用區,確定每一塊土地的用途。據此,不同學者又做了諸多闡釋:

王萬茂認為鄉鎮土地利用規劃是在縣級土地利用規劃分區的基礎上落實分區界線和區內每一塊土地的用途,進一步的指出鄉鎮土地利用規劃要制定分區土地用途管制規則并統計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉鎮土地利用總體規劃的編制應進一步強調“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容。歐名豪認為鄉鎮級規劃的重點應是在縣級規劃總量控制與用地分區控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調節留下足夠的空間。

則結合“四定”的方法,在農用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規劃的指標安排及當地的自然條件和經濟社會發展狀況,對重慶市江津區李市鎮土地進行土地利用分區規劃和研究探索。

鄉鎮土地利用規劃成果的重要表現是鄉鎮土地利用規劃圖,鄉鎮規劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據,是規劃任務和內容得以實現的重要工具和保障。然而現實中鄉鎮土地利用規劃圖編制水平總體不高,突出表現為數、圖、表、文不一致等;由于規劃操作性不夠以及隨意修改也導致規劃內容和任務落實的不夠理想。

3鄉鎮土地利用規劃編制的階段和方法

對于鄉鎮土地利用規劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容,又是鄉鎮土地利用總體規劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉鎮級土地利用規劃編制應與鄉鎮基本農田保護規劃同步進行,相互協調。為此,在各鄉鎮編制規劃之前,縣規劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產力諸要素預測,土地詳查及土地利用現狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區,土地利用結構調整思路與目標設想并制作鄉鎮土地利用總體規劃編制的技術指南。

王靜認為,由于規劃區范圍、規劃對象的不同以及內容側重點和深度有別,因而編制鄉鎮級土地利用規劃的模式、方法等都不盡相同;并在?？谑朽l鎮級土地利用規劃編制時,按照距離城市遠近和性質不同等將鄉鎮分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農業型,進而分析了各類型鄉鎮的土地利用特點、規劃編制指導思想和編制規劃內容等。

在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉鎮土地利用總體規劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農業型鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是農業用地以及農業生產配套設施的安排,生態保護型鄉鎮則應當利用“反規劃”的理念。

童菊兒、吳次芳認為分為鄉鎮級土地利用規劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規劃編制階段、上報審批階段。

尹凌等認為可達性作為反映區域土地利用狀況、居民生活質量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉鎮土地利用總體規劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規劃對農村居民出行可達性的影響狀況,輔助規劃者和決策者科學決策。

石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉級土地利用規劃的有效優化方法,并針對鄉級土地利用規劃中如何將確定的土地利用數量結構方案優化配置到具體的地域空間,提出了輔助產生可供選擇的鄉級土地利用規劃空間布局方案的數學模型和遺傳算法求解方法。

4鄉鎮土地利用規劃制圖問題

鄉鎮土地利用規劃的最終落實需要體現在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉鎮土地利用總體規劃圖的制作;規劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前鄉級規劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現狀調查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規劃基礎數據不實以及規劃技術手段落后、人才資金限制等原因,造成規劃圖件、表格和文字說明與實際數據等不一致。這就使規劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規劃的有效實施十分不利。

針對以上問題,彭芳對于鄉鎮土地利用總體規劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術編制鄉鎮土地利用總體規劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數一致,并以重慶市江津區26個鄉鎮土地利用總體規劃編制進行了深入細致的實證分析。

5鄉鎮土地利用規劃與城鎮規劃的協調問題

“政出多門、協調不暢”一直是中國各種規劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉鎮土地利用規劃亦不例外。歐名豪強調鄉鎮級規劃是村鎮居民點規劃與鄉鎮土地利用規劃的基層融合點,為了從體制上保證規劃體系的整合與協調,必須要對目前的城鎮規劃與土地管理,建議盡快將鄉鎮一級的村鎮建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。

童菊兒、吳次芳認為城鎮總體規劃和土地利用總體規劃的銜接,主要應解決基礎數據包括城鎮現狀用地規模、人口、城鄉用地規模、圖件等的銜接問題。

劉志剛認為由于多數小城鎮總體規劃是在投入少、無體系規劃指導、無相應基礎資料、無專業技術人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規劃編制技術力量的薄弱,這就使土地利用總體規劃在積極與小城鎮總體規劃互相銜接中難免存在弊端。

李偉芳認為鄉鎮級土地利用總體規劃與城鎮總體規劃不協調的原因是五個“不一致”:規劃的指導思想不一致、規劃的用地分類標準不統一、規劃在建設用地規模的定位上不一致、規劃人均建設用地標準不一致、規劃城鎮人口統計口徑不一致;認為“兩規”銜接主要內容包括經濟社會發展目標、基礎設施布局、城鎮規模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規劃的法律地位、統一資料口徑、實現資料共享、統一規劃編制的指導思想、加強城鎮建設部門與土地管理部門的配合等。

6前兩輪鄉鎮土地利用規劃的評價

蔡玉梅等認為我國五級土地利用規劃體系中各級規劃理應具有不同的目標、內容、方法和保障手段,然而現實中是各級規劃在內容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。

童菊兒、吳次芳認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術的思路、缺乏技術操作規程和技術要點提示、編制規劃的基礎條件差、規劃的科技含量低、城鎮總體規劃和土地利用總體規劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多弊端,如權威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規劃協調不足等,建議更新規劃理念、加強規劃銜接、促進公眾參與、提高技術如GIS應用水平等。

鄭偉元等認為各級規劃的編制采取自上而下、上下結合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因導致小城鎮土地規劃跟著項目走。

郭春華等認為由于基層土地管理技術、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差,同時鄉鎮土地管理水平不高、土地利用現狀調查工作滯后,這些都導致鄉鎮土地利用規劃水平不高;此外鄉鎮土地利用規劃隨意調整現象也比較突出。

7小結

雖然鄉鎮級土地利用規劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據中國期刊網2009年7月對題目中含“規劃+土地+鄉/鎮”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉鎮具體情況千差萬別,鄉鎮規劃作為我國五級規劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術卻往往被忽視。現有的研究還存在諸多不足,未來應在現有研究基礎上加強對于鄉鎮土地利用規劃理論和技術的研究,如對于GIS技術應用和制圖、數學模型和方法的應用、規劃模式、不同規劃之間的協調和融合、規劃的多目標協調問題、規劃彈性與剛性、公眾參與、規劃后監管與反饋等,從而提高鄉鎮土地利用規劃編制和土地利用管理水平。

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關鍵詞：土地利用規劃學課程設計；教學改革；措施與建議

作者簡介：馬松梅（1983-），女，河南商丘人，石河子大學理學院，副教授；王玲（1974-），女，江蘇淮陰人，石河子大學理學院，副教授。（新疆 石河子 832000）

基金項目：本文系石河子大學教育教學改革項目（項目編號：JG-2010-007）、石河子大學教學改革項目（項目編號：JG-2012-025）的研究成果。

中圖分類號：G642.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）06-0084-02

土地利用規劃學是土地資源管理專業及人文地理與城鄉規劃專業的核心課程和專業基礎課程之一，其教學目的在于培養學生，全面重點掌握土地利用規劃學的工作方法和程序。[1]人類的土地利用活動涉及社會、經濟、文化、環境生態等多方面，是人類以土地為載體所進行的物資、能量、價值的不斷交流和轉換過程，而土地利用規劃學就是對這些過程活動所做的綜合部署與統籌安排，[2]其目的是使人地活動處于動態平衡中，從而保持人口、資源、生態等的協調與可持續發展。土地利用規劃學在土地利用和管理科學中起著龍頭作用。土地利用規劃學課程的課程設計是理論聯系實際的重要實踐環節，通過課程設計的實踐和教學，培養學生認識、分析、研究復雜的土地利用問題的實際能力，使學生基本具備土地利用規劃學工作階段所需的調查分析能力、綜合規劃能力和綜合表達能力，并且最終培養學生掌握土地利用規劃相關文本（例：土地的整理與復墾、土地評價）的編制方法。

但是，隨著國家經濟建設的發展，特別是科學技術的迅速發展，土地利用規劃的任務發生了質的變化，從以農業生產為主，發展為當前的以土地可持續利用為中心，這對土地利用規劃學的理論和技術都提出了更高的要求，導致現有/土地利用規劃學滯后于社會需求，難以滿足土地利用的技術保障。[3]因此，尤其是目前的課程設計環節，難以達到預期的教學效果，進行教學改革勢在必行。本文從石河子大學理學院地理系的土地利用規劃學課程的課程設計的特點、教學要求、教學過程中面臨的主要問題幾個方面進行綜合分析，并在此基礎上，探討了相應的改革措施，預期為培養土地領域的創新型人才提供基礎。

一、土地利用規劃學課程設計的教學要求

對于土地利用規劃學課程設計的教學要求，本研究具體從教學目的、教學內容、教學過程、教學效果四個方面闡述以下幾點：

第一，從學生的實際情況出發，選定合適的、難易程度適中的課程設計題目，做到教學的廣度與深度適當，由淺入深，循序漸進，充分調動、激發學生進行主動學習和思考。

第二，要注意在課堂教學和課程設計的過程中，以學生為主體，積極構建有利于學生全面發展的啟發式、討論式的教學模式，充分發揮、調動學生在課程設計中的主觀能動性，積極構建民主、平等、和諧、互動的師生關系和教學環境。

第三，注重培養學生的能力。教學要能聯系社會發展、經濟、生態、環境等與土地利用問題密切相關的實際情況，指導學生綜合運用課程涵蓋的多領域知識解決實際問題。并通過在課程設計過程中，教師引導、演示與學生分組討論等活動的開展，培養學生發現問題、分析問題和解決問題的能力。

第四，教學中注意其他相關課程知識的巧妙引入，使學生了解規劃各層次（如總體規劃與上下層次的規劃等）的銜接，了解土地利用規劃相關規范與總體規劃的關系與區別。

第五，以具體案例為例進行教學，使學生掌握土地利用規劃實際調研的方法、步驟等，并能夠在具體案例中充分展示、運用自己所學的知識，培養學生的全局觀和可持續發展觀。

第六，根據實際范例，要求每位學生能通過相關軟件或圖紙制作土地利用規劃圖、空間管制圖等，并能夠獨立負責、完成一個土地利用規劃學專題文本的編制。

二、土地利用規劃學課程設計教學過程中面臨的問題分析

1.理論性和綜合性較強，學生感覺困難較大

教師在課堂上給學生布置完設計專題，通常只介紹設計過程、步驟和方法，而學生要在課后花大量的時間來完成一系列的工作，例如查閱、收集數據資料，進行用地結構的空間布局、設計、修改及確定布局方案，完成設計圖及設計圖紙等。這些過程在具體操作的時候，不僅要熟練掌握土地利用規劃學課程的很多專業知識，還要具有很多如前所述的相關課程知識。此外，還需要了解許多相關的政策與依據等，所以說理論性和綜合性都較強。當需要學生把土地利用當作一個整體進行總體規劃設計時，學生通常缺少全面綜合把握土地利用各相關要素、相關問題的能力，所以學生通常感覺很茫然，不知道如何下手。

2.“真題真做”難以實現

“真題真做”通常缺少現實的支撐平臺（如設計院、設計公司等）及規劃方案評審程序，這樣學生只能在實驗室練習，不能參與調研及資料收集等重要環節，而且缺乏對實際問題進行分析、學習的機會，最終造成對土地利用規劃的總體程序認識不全面。另外，土地利用規劃的選題非常關鍵，選題的大小和內容決定了它是否適合學生有效完成。題目太大，在短時間內學生無法圓滿完成任務，而題目太小又起不到鍛煉的目的。而“真題真做”式的現實選題又很難實現，所以僅僅基于數據資料的課程設計不僅不利于學生的創新和協作，而且任務安排的不同，還會導致學生不能有效地把理論知識應用到實踐中去。

3.成績評定不夠合理

由于土地利用規劃學的課程設計綜合性較強，課程設計的工作量較大，學生通常無法獨立完成，需要學生分組協作，共同完成課程設計的內容。但是，這種做法的弊端是教師很難客觀地了解團隊里每一位同學的工作量。很可能會出現這樣的問題：只有小組內的部分同學完成課程設計的任務，這一方面增加了教師客觀評定成績的難度，另一方面也可能會挫傷學生的學習積極性。

三、土地利用規劃學課程設計的教學改革

1.加強實踐環節，盡可能實現“真題真做”

理論聯系實踐是最好的學習方式，特別是在土地利用規劃學課程設計的過程中，加強與相關實踐單位之間的聯系與合作，為學生提供更好的實踐機會和平臺，才能保證學生在圓滿完成任務的同時得到有效的鍛煉，從而讓學生更加深刻地理解相關問題，提高編制規劃文本的實際操作能力。為了更容易實現，可以將土地利用規劃分成若干個專題，使得每組學生的專題內容及側重點各不相同。

2.注重學生綜合能力的培養

土地利用規劃學課程設計的教學應重點培養學生的綜合能力，包括方案構思能力、綜合協調能力和成果表達能力等。通過方案構思能力的培養，可以加強學生的調查分析能力。通過綜合協調能力的培養，使得學生可以結合學習的專業知識，客觀準確地制訂出相關的規劃成果圖，并表達自己的規劃意圖。通過這一系列的訓練，能使得學生能夠將理論知識和實踐規劃緊密結合起來，提高學生的綜合能力。

3.采用過程評價體系

在土地利用規劃學課程設計中，引入過程評價體系，即注重整個教學過程和課程設計過程的評價，做到評分標準的細化與量化，打分有理有據，從而提高出勤率，激發學生學習的積極性和熱情。

參考文獻：

[1]王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社，

2002.

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關鍵詞：ArcEngine；土地利用規劃；建庫系統；技術流程

中圖分類號：F20文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2007）12-0291-02

1 引言

土地利用規劃空間數據庫是土地利用信息化的基礎，是國土資源基礎空間數據庫的重要組成部分。為了便于土地規劃審批的圖形審查工作，各地國土資源部門都建立了以一定年限為基年的土地利用空間數據庫。

2 土地利用規劃數據源處理

2.1 土地利用規劃信息的基本內容和分類體系

為便于土地利用規劃信息數據的管理、共享和使用, 根據土地利用規劃信息的主要特征，將土地利用規劃信息劃分成不同的門類、大類、小類，構成土地利用規劃信息的分類體系，以控制各類信息的編碼和使用。整個土地利用規劃信息分為4個門類，10個大類，48個小類。數據編碼采用線分類法，按照土地利用規劃要素分類體系分為若干大類，并依次分為小類、一級類和二級類，基本分類代碼由七位數字層次碼組成，可根據具體情況進行縮減或擴充。具體分類情況可參見《縣(市)級土地利用規劃數據庫標準》。

2.2 空間數據分層及定義

圖層劃分應做到適用、合理，無關聯的信息要分層存放,并結合空間數據管理的實際需要進行。圖層的劃分應符合下列3條原則：(1)按不同的圖素內容劃分若干圖層 (2)相同邏輯的信息內容盡量放在同一圖層中； (3)圖層的劃分要符合地理信息系統管理空間數據的基本要求。依據“三原則”，參照《縣(市)級土地利用規劃數據庫標準》的要求，在《標準》的基礎上，增加以下圖層：輔助線、輔助面、地類符號、圖斑面、注記層。

3 建庫系統

3.1 建庫平臺

規劃數據庫的建立采用基于ArcEngine組件進行二次開發的土地利用規劃建庫系統作為建庫平臺。根據土地利用規劃數據庫的建庫要求，平臺提供以下功能（1）數據管理：提供類似ArcCatalog一樣的數據組織、管理工具，可以實現SDE數據庫、個人數據庫等的綜合管理；（2）數據處理：坐標轉換、拓撲構面、圖幅坐標計算、圖幅理論面積計算、圖幅合并、基期屬性傳值導航圖層、注記層創建、用途分區劃定、規劃建庫圖層屬性賦碼；（3）數據輸出：標準圖框生成、規劃專題渲染圖件制作、專題圖件模版制作；（4）數據檢查：屬性檢查、圖形檢查、拓撲檢查、其它檢查。

3.2 數據庫平臺

由于此次建庫使用的數字數據比例尺較大，形成海量數據，因此利用ArcSDE+關系數據庫來管理空間數據，實現空間數據在邏輯上的連續和空間上的無縫集成。在選擇關系型數據庫時，考慮到數據庫系統必須符合網絡化、多媒體化以及統一管理空間數據和非空間數據的要求，我們選取不僅能支持海量空間數據統一存儲管理，還能夠支持國土綜合電子政務應用系統的關系型數據Oracle10g作為此次數據庫管理平臺。

4 建庫實現

考慮龍泉驛區土地利用規劃工作的實際情況，經反復試驗總結，本次建庫的技術路線包括以下幾步：（1）收集、準備、分析、處理資料，擬定技術方案；（2）以規劃管理信息系統軟件為平臺，將基期現狀信息進行入庫處理，然后在此基礎上編制土地利用總體規劃大綱；（3）在系統支持下，編制多套規劃方案，多方征求意見形成最終的方案，并報有關部門審批，直至審查通過根據通過的規劃建立規劃數據；（4）將所有規劃數據進行入庫處理；（5）在系統支持下輸出各項規劃成果數據表格及圖件。以此建庫技術路線為準則，制定了如下的建庫技術流程，如圖1所示。

4.1 資料收集準備

在資料準備的過程中，資料的內容以《縣（市）級土地利用規劃數據庫標準》要求為準。在本次建庫中，土地利用規劃資料收集包括圖件資料、數據資料和文本資料。圖件資料包括基年各鄉鎮1：1萬土地利用現狀總體圖，現階段城市總體規劃圖，上一輪土地利用規劃圖以及土地利用、復墾、整理和基本農田保護等專項規劃圖等。數據資料是包括2004年7月建立的2003年土地利用更新調查數據庫以及中心城區規劃電子文檔。文檔資料包括各鄉鎮中心村分布、面積登記表，中心城區各時段的規劃指標及分布情況表、土地潛力整理表。

4.2 基期數據入庫

土地利用規劃數據庫所用的基期現狀數據為國土局提供的“土地利用現狀數據庫”電子文件，為MapInfo格式。首先，需要將MapInfo格式的數據轉換成本次建庫平臺所支持的數據格式即e00或.shp格式，并且利用平臺提供的非標準與標準圖層字段映射匹配關系的設置功能使得一些非標準圖層結構轉換成國土資源部規劃數據建庫要求的標準結構。其次，將土地利用現狀圖的地類代碼或者是實體代碼與規劃基期地類代碼或規劃代碼形成映射，自動將規劃基期數據中三位的 “DLDM”生成七位的“GHDM”。第三，將空間圖層統一到同一坐標系下。最后，對合并的基期數據進行自檢處理，數據檢查包括圖形檢查、屬性檢查、拓撲檢查和其他檢查。在進行基期屬性傳值自動處理的同時，形成規劃編制所需各類導航圖層（鄉導航、村導航）以及注記圖層，一并轉入規劃基期數據庫。

4.3 編制規劃方案

在基期信息資料的基礎上，編制規劃要素，建立各項規劃信息圖層，劃分用途分區，建立規劃屬性數據、從而獲得相應的規劃數據。規劃建庫制作采用四定原則：定序（土地使用的時序）、定量（土地使用數量）、定性（土地使用性質）、定位（土地使用空間位置）原則。定序，將各專題規劃要素進行規劃屬性的賦碼與自動傳值，包括每一個規劃圖層所需的規劃代碼、規劃時段、規劃方案（版本）編號、行政單位代碼以及權屬單位代碼，確定土地使用的時序。定量，通過規劃專題分析，進行規劃要素的指標劃定，確定規劃占用基期統計確定土地使用數量。定性，從規劃基期提取規劃編制要素信息，自動根據規劃編碼確定土地使用性質。定位，采用快速導入坐標進行重點建設項目位置定位、基本農田保護區劃定以及土地用途分區劃定，確定土地使用空間位置。

4.4 規劃數據入庫

根據通過規劃編制的數據建立規劃數據庫。在規劃數據入庫前需要進行數據處理。首先，進行圖形數據整理。在圖形數據整理過程中刪掉所有過渡性的臨時圖層文件，對圖層進行全面的規范化整理，從而獲得標準化、規格化的具有準確屬性的分層圖形數據庫。屬性數據處理其次進行數據質量檢查。質量檢查包括屬性檢查、圖形檢查和拓撲檢查。屬性檢查主要檢查規劃代碼、規劃時段成對出現、圈內外、城市、是否屬于本測區權屬代碼。

4.5 規劃數據庫應用

通過土地利用規劃數據庫的建設，形成規劃修編圖件成果及規劃編制相關統計表格。規劃指標及規劃文本作為規劃實施年度計劃指標的核減依據。規劃成果數據（圖件及表格）作為規劃實施建設用地控制指標的核減依據，從而為下一輪更加科學地進行規劃編制提供參考。

參考文獻

［1］阮曉兵.淺談縣級土地利用規劃數據庫建設［J］. 測繪與空間地理信息系統，2005，(12).

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關鍵詞： 災后重建； 土地利用劃； 反應機制； 探索

Abstract： Based on the research on key issues of post disaster reconstruction planning in the process of land use planning， by means of scientific and reasonable and regulate human activities， so that the harm of natural disasters on human beings and to minimize the loss. By means of qualitative analysis， descriptive research and experience summary. The results show that the establishment of a rapid response mechanism of land use planning， to gradually improve the scientific and adaptability， but also for the future development of land use planning to provide useful exploration and reference. Thus， the post disaster reconstruction land use planning should pay more attention to the leap and enhance the nature， there should be more long-term considerations， the combination of post disaster reconstruction and sustainable development of mankind. On the basis of post disaster land use planning， the planning environmental impact assessment， and strengthen public participation， the establishment of planning implementation monitoring and evaluation mechanism， strengthen planning guidance of land use land use.

Key words： post-disaster reconstruction；land use planning；response mechanism；exploration

1. 前言

近年來，全球范圍內的災害時有發生，尤其是地震災害更是對人類生存、生活環境造成了巨大影響。如地裂、地面塌陷、地面變形等，都可能致人死傷、破壞建筑物、破壞交通運輸以及毀壞耕地農田等。越來越多的人意識到加強災害預防以及災后恢復重建的重要性，土地利用規劃作為國家宏觀調控土地的一項政策措施就顯得尤為重要。隨著工業化和城市化的推進，土地利用規劃也隨之不斷發展和改革，土地利用規劃的制定和執行已成為政府公共決策和公共管理的重要內容[1]，其作為國家對土地利用進行引導和控制的重要手段也日益加強。

然而目前各地在編制土地利用規劃時，為了地方經濟發展，實現土地價值最大化，往往將建設用地需求列為首要考慮因素，從而忽視了對于土地承載力以及生態安全方面的考慮。隨著近些年來發生的越來越多的地震災害，迫使人們對現行土地利用規劃進行反思，關注點也從單純的建設用地需求轉向了土地利用的安全性問題。土地利用規劃中各類用地布局應堅持尊重自然、堅持可持續發展和保護生態環境為根本。從生態安全角度出發，規劃的編制與地質災害治理和生態建設相結合，可以有效抵御地震災害，建立和完善管理機制，使損壞及影響降至最低限度。本文就是以地震災后重建為研究背景，重點對災后重建地區土地利用規劃編制中關鍵問題進行研究，以期為今后開展災后重建土地利用規劃提供有益探索和參考依據。

2. 關鍵問題研究

地震是一種內動力地質作用，雖然很短暫，且全球具有災害性的地震也僅占到地震次數的千分之一[2]，但它所產生的地震波，以及引起的地面破壞，卻對發生災害地區的人們生存及生活帶來極大危害。即使未達到災害程度，也會對地區發展產生一定的影響。地震及次生災害給區域土地可持續利用帶來嚴峻挑戰：大量耕地、建設用地受損，有限的可開發利用土地資源更加匱乏，土地供需矛盾加?。淮紊鸀暮半[患頻發，土地利用的環境安全形勢嚴峻，土地利用布局調整的需求迫切；林地、牧草地等具有重要生態功能的土地破壞嚴重，土地生態功能修復任務艱巨等等。

在經歷了汶川大地震災難后，我國也充分借鑒、汲取了國內外災后重建的經驗和教訓，出臺了一系列政策措施，同時也進一步加強了災后重建土地利用規劃的研究，編制了《汶川地震災后恢復重建土地利用規劃》、《青海玉樹地震災后恢復重建土地利用專項規劃》等，為地震災后重建地區提供了強有力的政策依據及土地利用方向。國內外相關研究表明，人類可以通過科學合理的規劃手段來規范和調整人類活動行為，從而使自然災害對人類造成的傷害及損失降到最低限度[3]。因此，在災后重建土地利用規劃中應重點關注以下幾個方面：

2.1 資源環境因素識別

作為土地利用規劃編制的基礎，調查研究及現狀分析是至關重要的一個環節。在這一階段，除了對規劃范圍內自然資源、社會經濟條件、土地利用數據、相關行業資料等進行收集及調查，更重要的是對規劃范圍內土地利用狀況、利用潛力、各項用地需求以及土地供應能力做出確切分析，明確土地利用上存在的主要問題和采取的改進措施。災后重建土地利用規劃編制，既有一般土地利用規劃的共性，又有其特殊性。因此在傳統的基礎調查與評價的基礎上，應加強對資源環境因素的識別。首先要充分收集地震后地質災害的具體分布、土地災毀的詳細數據以及規劃區域內土地受損程度等。如：次生災害造成的農用地（耕地）滅失、損毀情況以及耕作層被塌陷、地裂等地|災害破壞，農業基礎設施損毀，區域農業生產條件產生變化情況；建設用地受損規模、類型。因地震引起的崩塌、滑坡等次生災害造成城鄉住房倒塌損毀，建設用地功能受損和部分建設用地滅失的情況；土地生態環境遭到破壞，地震及次生災害使區域地貌植被發生變化，水土流失加劇，生態功能受損，環境承載力降低等等。

其次根據區域地質環境狀況，對于易發地質災害地區，應著重分析研究其自然地理環境條件，突出資源環境因素識別，并就地震與地質災害進行充分調查、評估，考慮地震斷裂帶、地質災害對土地利用空間布局產生的影響，結合各行業災后重建用地需求等，以便為規劃用途及布局安排提供有力依據。

2.2 土地利用安全性評價

根據地震斷裂帶分布，以資源環境因素和地質災害調查評估為基礎，開展土地利用安全性分區和評價。從恢復重建用地安全性角度出發，在區域內劃定地震斷裂危險區、地質災害高易發區、地質災害中易發區、地質災害低易發區和其他區域等土地利用安全性分區[4]，并對其進行評價，有利于引導災區生態功能的恢復和土地資源的合理利用，為布局優化提供依據和保障。

2.2.1地震斷裂危險區

一般距離地震斷裂帶200m以內（500m～1000m的城鎮也視為危險區）。相對高差400m～1000m，地形坡度大于25°，或處于主要行洪通道；建設用地場址或場地內及其周邊存在危險性大、危害程度高的地質災害隱患點。在該區域內，應沿地震斷裂帶，嚴格控制工程建設，加強工程建設項目抗震設防，嚴格按照地質災害危險性評估技術要求，開展建設項目場地適宜性評價。

2.2.2地質災害高易發區

地質災害規模以大中型為主，地質環境脆弱，地質災害較密集。該區應以保護生態為主，農業用地應重點作為林地、牧草地，嚴格限制坡耕地和梯田開發擾動巖土體。位于高易發區的城鎮及農村居民點經過治理大多數可以恢復重建，但要遠離地質災害點和斷層，留出一定的緩沖地帶，應在加強地質災害危險性評估和綜合治理的基礎上嚴格控制建設規模；疏散或搬遷密集居民點，線狀工程（公路、鐵路等）應回避或采取隧道穿越，禁止水利設施建設和工業發展，住房和基礎設施建設等要提高建筑設防標準。

2.2.3地質災害中易發區

地質災害規模以中小型為主，地質環境脆弱。該區農業用地應以林地、牧草地為主。建設用地應回避主要地質災害點，在加強地質災害危險性評估工作的基礎上盡量選擇安全的位置，并嚴格控制人口居住建設規模。線狀工程（公路、鐵路等）、水利設施、住房和基礎設施等均要提高建筑設防標準。

2.2.4地質災害低易發區

地質災害密度相對較小，災害規模以小型為主。如部分地區發生地裂縫、砂土液化（噴砂冒水）等次生災害。該區可以作為城鎮村居民點以及線狀工程的主要選擇位置，農業用地可以視土地質量狀況盡可能作為耕地，適度用于林地、牧草地。

2.2.5其他區域

是指危險區和地質災害易發區之外的區域。一般距離地震斷裂帶500m以上、相對高差小于30m、場址和場地周邊無重大地質災害隱患點，地形坡度小于15°的地帶。場地工程地質條件如符合建筑工程地質條件要求，都可以安排建設用地。其他區域原則上不需要開展地質災害危險性評估工作。

2.3 資源環境承載力評價

按照國土開發強度、產業發展方向以及人口集聚和城鎮建設的適宜程度，綜合評價地區資源環境承載力，可將規劃區域國土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態重建三種類型[5]。

適宜重建區：主要指資源環境承載力較強，災害風險較小，可以大規模集聚人口，并全面發展各類產業的區域。功能定位主要是推進工業化城鎮化，集聚人口和經濟，建成振興經濟、承載產業和創造就業的區域。

適度重建區：主要指資源環境承載力較弱，災害風險較大，適度集聚人口和發展特色產業的區域。功能定位為保護優先，適度開發，點狀發展，建成人口規模適度，生態環境良好，產業特色鮮明的區域。

生態重建區：主要指資源環境承載能力很低，災害風險很大，生態功能重要，建設用地嚴重缺乏，交通等基礎設施建設維護代價極大，不適宜較大規模集聚人口的區域。功能定位以保護和修復生態為主，建成保護自然文化資源和珍稀動植物資源，少量人口分散居住的區域。

2.4 土地適宜性布局

2.4.1總體原則

按照災后重建各類用地需求，優先保障恢復災區人們基本生活條件和公共服務設施用地，對規劃確定的重建項目給予必要保障。以資源環境因素識別為基礎，結合土地利用安全性分區以及資源環境承載力評價結果，優先保障適宜重建區的建設用地規模，控制適度重建設區和生態重建設區的城鎮建設用地，適度壓縮工礦用地和農村居民點用地，恢復并逐步擴大生態用地[6]。根據土地受災程度和重建用地布局調整方案，按照恢復生態、保護資源的要求，積極開展災后重建土地整治，使災毀耕地、臨時用地、廢棄城鎮村和工礦用地得到有效整治，耕地生產條件和農業綜合生產能力得到全面恢復。

2.4.2主要建設用地布局

臨時用地：根據受災人口、過渡性安置戶數和現有搶險救災臨時用地需求，安排臨時用地。用于恢復重建過程中的搶險救災和居住及配套基礎設施、公共服務設施等過渡性安置建設。選取交通條件便利、方便受災人群恢復生產和生活的區域，并避開地震活動斷層和可能發生洪災、山體滑坡和崩塌、地面塌陷等災害區域，盡量不占或少占耕地，并避免對自然保護區、飲用水水源保護區以及生態脆弱區域造成破壞。

城鎮用地：按照就地恢復重建為主、嚴格控制異地新建、盡量利用原有建設用地的原則，立足恢復，安排新增城鎮用地。對于少數受災特別嚴重、原有城鎮場址不宜再作城鎮發展空間的城鎮整體異地重建，應充分考慮地質環境安全和長遠發展需要，立足資源環境承載能力和適宜城鎮建設的用地空間，合理安排重建用地規模；對于受災較重城鎮基于地質災害隱患和環境安全性考慮開展局部用地布局調整和重建；對于部分城鎮原有建設過于狹促，為增加防災避災空間，在原有基礎上進行城鎮改建和適度擴建；對于一些具有相對區位優勢、資源環境承載力高的城鎮，作為災區城鄉人口和產業布局轉移的承接地，在原有基礎上進行的城鎮集聚發展建設。

在城鎮用地的具體布局上，異地新建城鎮應新建場址應盡量避開危險區和地質災害高易發區，確實無法避讓的，具體的生產生活設施建設用地布局應開展地質災害安全性評估，并通過實施地質災害工程治理、適度降低建筑密度、增加防災避險用地、提高工程設防標準等方式提高城鎮防災抗災能力。

農村居民點用地：布局主要以安全性為前提，根據災后農村人口分布、基礎設施條件、地震及地質災害調查評估和資源環境承載能力評價結果，確定就地重建和異地新建規模和布局。在山區重建的農村居民點，應選擇經地質安全性評估確定為相對安全的區域，并通過實施地質災害工程防范措施等，降低災害風險，提高防災抗災能力。在平原區重建的農村居民點要堅持節約集約、保護耕地的原則，按照因地制宜、尊重民意、完善農村生活生產設施的要求，適度集中建設。

獨立工礦用地：根據獨立工礦企業受災情況、產業政策、生產力布局調整方向和災后受災人口安置的就業需要，按照優化結構、節約集約、恢復為主、兼顧發展的用地原則，安排新增獨立工礦用地。除用于受災工礦企業恢復重建外，主要用于新建一批適合災區資源環境條件、具有比較優勢和較好發展前景的工業項目，增強災區自我重建和發展能力，重點保障產業聚集區用地。

基礎設施用地及其他建設用地：根據城鄉居民點分布和生a力布局，按照恢復和增強保障能力的要求，與經濟發展規劃和城鄉規劃相銜接。規劃期內基礎設施建設以受損設施就地恢復為主，同時考慮改善區域發展環境、提高防災抗災能力的需要，安排新增建設用地。

3. 研究結果

面對地震災害，我國也先后出臺了一系列政策，為恢復重建和提高土地利用管理水平提供了有力的支持，同時也為加大調整城鄉和區域土地利用結構與布局、有效改善區域土地利用配置效率提供了強大支撐。我國“十”也對優化國土空間開發格局提出了新的要求：科學合理的構建城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，增強基本公共服務和生態環境保護能力。但是災后規劃作為土地利用總體規劃的重要組成部分，其組織、編制、實施、管理等系列工作還處于探索發展階段，災后規劃的編制實施主要依靠各級國土資源管理部門行政職能的推動，對于地震災后的快速化、制度化反應機制相對缺乏。

因此，本著立足當前、著眼長遠的方針，應統籌城鄉與區域土地利用，著力解決災后重建中的土地利用重大問題，提高規劃的應急反應能力，并逐步形成預警預防―響應應對―監督保障的完善規劃應急反應機制[7]，保障各項恢復重建任務在土地利用上的落實，有效緩解和改善因地震災害對當地人們帶來的負面影響，更為地方經濟建設發展奠定牢固基礎。

4. 結論及建議

對于地震災害，預防永遠比恢復重建更為重要。地質災害調查評估、災害預測預報，災后重建治理等均需要投入大量的人力、物力、財力，從土地利用規劃的角度，加強對相關問題的研究，無論是在理論上還是技術方法上，都還需要不斷探索和積極創新，以提高規劃的適應性。災后重建土地利用規劃應更注重跨越性和提升性，應有更長遠的考慮，將災后重建和人類的可持續發展結合起來。因此在災后土地利用規劃編制的基礎上，還應對以下方面進行關注。

4.1 做好規劃環境影響評價

規劃環境影響評價是對規劃中未來開發活動的布局、結構以及資源的配置可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施的過程。災后重建土地利用規劃環評需特別重視時效，突出重點，解決主要環境問題；另一方面，則需要更具理性和預見性，對土地利用結構、規模和布局等可能產生的環境影響與風險，進行科學的前瞻性分析[8]。因此災后重建地區的土地利用規劃環境影響評價，應重點在深入分析災區資源環境制約因素的基礎上，對規劃方案的環境協調性進行分析，分別對規劃目標、用地規模與結構調整方案、布局方案、土地整理復墾工程安排可能造成的環境影響進行評估，從而對應提出減緩環境負面影響的建議措施。

4.2 強化公眾參與

規劃的實施過程雖然離不開政府的主導作用，但同時也離不開公眾的參與。廣泛聽取社會各方面意見和要求，充分考慮社會各方面利益和主張，可以全面了解和認識評價對象的環境狀況，揭示出潛在的環境問題，最大限度地減少決策的盲目性、隨意性，從而提高決策的科學化水平。通過強化災后重建規劃中的公眾參與，也可以進一步提高災后重建效率、推動重建工作的順利完成。并且通過公眾參與，發揮公眾的監督職能，可以更好地平衡各方利益，為實現災后重建目標提供有力支撐。

4.3 建立規劃實施監測及評估機制

災后規劃的編制實施容易受到土地利用協調難度大、災后重建項目投資形勢變化、國家重大政策變化等各種因素的影響，規劃中不可避免地會存在一些考慮不周和預測不準的現象[9]。因此，應逐步建立災后重建規劃實施監測和評估機制，在重建過程中對客觀條件、規劃實施情況以及規劃實施的政策變化情況適時進行評估，并及時對規劃進行必要的調整和修正。以提高規劃的彈性和適應性，從而更好地發揮其作用。

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[8] 劉杰，陳帆，劉園，王慶改.災后重建土地利用規劃環評重點內容解析與實證[J].城市環境與城市生態，2009，22（2）：44-47.

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關鍵詞：新城交通土地利用規劃關系

ABSTRACT:It is not close for the combination of transportation and land ues planning in new town, from the relationshio of transportion and land use, It is analysed about the dometic and internationl research results and methods,To the feature of two in new town,combined with the cases of singapore and Tianjin eco-city, using the theory of transport accessibility and land use,it is put forword the transportion idea of setting functional groups in transport corridors and laying functional districtions at transport nodes and building multi-level slow traffic system eco-city,which promotes the combination with transportion and land use plnning.The idea is successfully used in the overall planning of Qingdao.

KEYWORD:new towntransportationland userelationship

中圖分類號： U412.1+4 文獻標識碼： A 文章編號：

0前言

交通與土地利用之間存在著復雜的互動關系。交通可達性影響著城市的結構和土地利用形態，其中可達性包括交通模式和交通基礎設施的供給水平；不同的土地利用形態影響著交通的發生量和吸引量，在一定程度上決定了交通方式的選擇。交通與土地利用規劃的協調是指：在一定的歷史及社會經濟條件下，城市土地開發和城市交通系統發展符合城市規模、城市結構和城市模式的要求和特征，城市宜居宜業，有助于構建居民所希望的生活方式[1]。新城是在中心城區交通擁擠嚴重和人口密度劇增的基礎上發展起來的，以疏散中心區過度密集人流為目的，經過科學規劃，在中心區邊緣建立起來的，強調居住、就近就業、商業服務設施配套平衡發展，注重培育相對獨立功能的區域[2]。新城在發展的過程中，道路系統和基礎設施布局會引導城市的結構和土地利用布局，同時土地的開發強度會對道路網絡的容量提出新的要求，所以在新城規劃的過程中，做好交通與土地利用規劃的協調發展尤為重要。

1國內外交通與土地規劃研究綜述

1.1 國外研究綜述

國外對城市交通與土地利用關系的研究開始較早，按照時間順序，主要經歷了“古典經濟學派的區位論”、“芝加哥學派的土地利用三模式”、“數量革命時期”、“數量革命后的多元化時代”四個階段[3]，從最初的區位論到后來出現的各種宏觀微觀交通模式，交通和用地之間的關系逐漸由定性向定量轉變。

1.2 國內研究綜述

國內對交通與土地利用關系的研究起步較晚，大部分是對國外理論的引進和總結，實踐性較弱。兩者關系的研究領域主要存在于城市地理領域、城市規劃領域和交通工程領域[3]。

1）在城市地理領域，更多的是側重于城市社會空間和城市交通問題的研究，交通和土地利用的關系通過行為、意向、社會經濟活動等間接體現出來。

2）在城市規劃領域，中規院交通所進行了“大城市綜合交通體系規劃模式研究”，提出了城市土地使用強度與交通需求之間的動態關系的定量分析方法和我國大城市土地利用與交通模式選擇的戰略決策。

3）在交通工程領域，涉及的層面較多，有宏觀層面的交通戰略研究、中觀層面的交通需求分析和微觀層面的交通影響評估。傳統的交通四階段法是研究交通與土地利用關系的經典算法，但是需要進行大量的OD調查，后來部分學者對這一方法進行了改進，包括基于規劃年的土地利用狀況、人口分布規律、反推OD分布等，同時國內著名學者王煒和邵春福教授分別編著了《城市交通規劃》和《交通規劃原理》等書闡述了交通與土地利用的關系。

2新城交通及土地開發特點分析

2.1 新城交通特點分析

新城的交通與老城區不同，首先它作為中心城區疏散人口和職能的場所，與中心城區聯系強度大，其次作為一個獨立的新城，不同功能組團之間的聯系強度也存在差異，新城與老城區對外交通和內部交通差異性主要表現在兩個層面：

（1）對外交通

在新城開發初期，因各種功能不健全，常住人口稀少，所以對外聯系的強弱直接影響新城的開發強度和速度。

與中心城區的聯系：新城一般位于中心城區邊緣，需要中心城區輸入物資和人才，所以需要與中心城區有便捷的聯系通道，主要是高速公路、快速路，在與中心城區距離不變的前提下可以提高聯系速度，聯系方式以小汽車、大運量快速公共交通聯系為主。與中心城區聯系的新城用地功能主要是居住、辦公、換乘樞紐、旅游、科研等用地，并且出行相對集中，工作日以上下班通勤人員為主，節假日以旅游度假人員為主。

與周邊其它區域的聯系：新城的開發不僅需要中心城區輸入物資和人才，同時周邊其它區域的產業對新城的發展也具有一定的帶動作用，新城產業的引入需要參考周邊產業在背景一致的前提下尋找差異點，所以與周邊區域聯系的新城功能區主要是居住、產業和旅游度假，聯系方式以小汽車、公共交通為主，若是新城內有大型交通樞紐點，如機場、鐵路站等，則對周邊區域的交通影響更大。

（2）內部交通

與老城區相比，新城是一個獨立城區，其用地功能也是集居住、商業辦公、教育科研、醫療衛生和對外交通設施等各種用地于一體，各種用地平衡發展的城區。新城內部的交通分為組團與組團聯系交通、組團內部交通兩部分，組團與組團之間聯系以公共交通為主，多種交通方式并存，組團內部強調體現“綠色交通”的概念，以慢行交通為主要出行方式。

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關鍵詞　土地利用；增長一控制；耦合機制；湖北省

中圖分類號F301.24；F061.6　文獻標識碼　A　文章編號1002-2104(2009)03-0087-05

土地利用變化研究主要包括土地利用動力學(案例研究的比較分析)、土地覆蓋動力學(直接觀察和診斷模型)以及區域和全球綜合模型這三方面。國外強調進行大規模、跨學科土地利用變化方面的綜合研究，集中于建立模型描述動態變化機制以及人類驅動力辨識等方面，并一直認為土地利用變化研究的根本出發點就是通過對“人類驅動力一土地利用／覆蓋一全球變化一環境反饋”間相互機制的認識，建立能夠用來預測土地利用／覆蓋變化和提供決策支持的模型。國內的學者主要通過影響因素的考慮，以國內某一特定的大中城市為研究對象，如北京、深圳、揚州等，總結城市土地擴張過程、空間形態及影響因素、機制等，對城市土地合理高效利用提出了相應的措施；另外也有部分學者對城市非農建設用地的擴張做了整體的考慮，如城市擴張DSR模型、居住用地MAS／Lucc模型等。總體來看，對于各驅動因子的研究較為深入，但土地利用變化機制的整體性和系統性研究方面仍然較為薄弱。筆者認為，解釋土地利用的變化不但需要認識經濟、政治、法律、文化等各方面的影響因素，更需結合政策與決策對土地利用的影響，以及區域土地自身的發展和需求對土地利用變化進行綜合思考。本文利用在系統學和生態學方面比較成熟的耦合原理，綜合影響土地利用的增長、控制等因素，建立起土地利用的“增長一控制”耦合模型，藉此探討土地和人類兩者在土地利用變化上的影響過程和結果。

1　土地利用“增長-控制”耦合系統理論基礎

西方國家在工業革命之后，城市的迅猛發展給人類帶來空前豐富的物質財富和精神財富；二戰之后，城市成為各國社會經濟生活中的主旋律，城鎮化成為發展中國家在21世紀最顯著的變化。而對城市的“控制”起源于20世紀60年代，隨著理性規劃、倡導性規劃、規劃理論等眾多城市管理學派的興起，對于土地利用的認識日益清晰。城市化的發展和控制理論的興起為土地利用“增長一控制”系統提供了基本的研究思路。

耦合在物理學上指的是兩個(或兩個以上)體系或運動形式之間通過各種相互作用而彼此影響的現象。從協同學的角度看，耦合作用決定系統在變化過程中走向何種狀態，或系統由無序走向有序的趨勢。系統的變化關鍵在于系統變量之間的協同作用，左右著系統的特征與規律。土地利用的變化涉及大量的社會經濟因素和區域自然資源與環境，諸多學者將其大概分為政策規劃、人口增長、經濟發展等；但筆者認為，此種分類體現了人類對土地的單向作用，更應該結合區域自身增長的需求、外部對區域土地的控制等方面來研究，因此提出區域土地利用的“增長-控制”耦合機制，將增長、控制作為土地利用變化系統的“序參量”(決定系統變化進程的根本變量)考慮。

土地利用變化過程包括土地供給、土地需求、土地的狀態，人類利用土地所導致的正負面影響，以及土地的社會、經濟、生態價值的統一等內容，其研究需要將資源利用、環境保護、經濟發展等復雜問題有效地解構、簡化，同時能夠把分解的各個部分有效地綜合。從圖1可以看出，“增長一控制”耦合系統已經基本包含影響土地利用的各影響因素和過程，而且相互之間存在著相互依賴、相互制約以至相互促進的動態關聯的耦合現象，兩者的相互作用決定了區域土地系統的發展方向，以及具體地塊的基本形態和特征?！霸鲩L”表現為社會經濟的發展導致城市非農建設用地擴張，土地非農化、隨著自身地增長和邊際投入遞增的需要，土地集約度上升；“控制”表現為控制建設用地的數量，保護耕地，促進節約集約土地，同時也表明了地區土地利用總體規劃的實施情況。

2　土地利用“增長-控制”耦合系統研究方法

本文按照土地控制系統和土地增長系統兩套評價體系分別衡量區域“控制”和“增長”的強度；根據區域兩個評價系統的得分在空間上的分布，對實證區域進行土地利用發展方向的分類，并分析各類地區的發展緣由和政策。

2.1土地增長系統

土地增長系統主要表現在土地非農化方面，其系統得分為土地增長指數。根據劉盛和、周國華等人的研究，土地非農化機制主要有人口的增長、經濟的發展、城市化進程的推進，居民生活水平的提高和固定資產的持續投入。本文針對4個方面的影響因素分別設定影響指標，即總人口增長率、人均地區生產總值、城鎮化率和人均固定資產投資額②；通過層次分析法，請專家對影響指標重要性進行排序，得到各指標的權重(0.1168、0.3746、0.283 4、0.2251)。根據各指標得分和權重，計算出區域的土地增長指數，反映區域社會經濟增長和土地增長水平。

2.2土地控制系統

在我國，人多地少的基本國情讓我們對土地利用的管理傾注了更多的希望。目前，土地利用的宏觀管理主要有土地利用總體規劃，負責對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。本文參照聯合國FAO組織提出的《可持續利用土地評價綱要》中的五層次系統，按照社會接受性、經濟可行性和生態安全性三個層面，借鑒土地利用總體規劃實施評價體系，建立區域土地控制系統的評價體系。通過評價體系和權重，計算出區域的土地控制系統得分，即土地控制指數，判斷區域土地利用控制力度的強和弱。

土地控制系統評價體系體現了社會經濟和生態等方面對土地非農化的限制作用，指標極性為正則表示評價指標越高，表明對控制建設用地增長的力度就越大，如單位農業人口糧食產出、森林覆蓋率等；反之指標極性為負表示評價得分越高，表明該區域對建設用地增長的控制力度較小，如規劃調整次數和違反規劃次數等。

3　湖北省土地利用“增長-控制”耦合關系

湖北省位于我國中南部，長江中游，東西長約740 km，南北寬約470 km，面積18.59萬km2，人口6 031萬人。全省設有武漢、黃石、十堰、荊州、宜昌、襄樊、鄂州、荊門、孝

感、黃岡、咸寧、隨州12個地級市，仙桃、天門、潛江3個省直管縣級市，恩施土家族苗族自治州和神農架林區。本文數據選取1997―2005年的湖北省各地州市的面板數據，其中土地利用控制指標規劃調整次數和違反規劃次數數據出于湖北省土地利用總體規劃前期研究成果，其余數據來源于湖北省1997―2006年統計年鑒。

3.1土地增長和土地控制系統灰色評價

采用鄧聚龍先生在1981年創立的灰色系統多層次綜合評估方法對土地增長系統和土地控制系統進行分析，利用浙江大學設計開發的DPS數據處理系統，計算出每個指標的得分，結合各指標的權重，得到土地增長指數和土地控制指數。

3.2控制與增長機制的劃分標準

將土地增長指數(坐標y，下同)和土地控制指數(坐標x，下同)分別歸一化處理，根據土地控制指數劃分土地控制類別，土地控制類別以曲線A和8為基準劃分為三類，其中直線y=1與曲線A之間為弱控制模式，曲線A和B之間為協調控制模式，曲線B和直線y=0之間為弱控制模式。根據土地增長指數劃分土地增長狀態，土地增長狀態類別分為三類，y≤0.33為初級發展類；0.33

3.3湖北省地區發展模式的確定

依據劃分標準，土地增長模式和土地控制模式的組合可以得到各地區的發展模式。湖北省17個市州的發展模式共有7種類型，分別是：協調控制高級發展模式、弱控制高級發展模式、協調控制中級發展模式、強控制中級發展模式、弱控制中級發展模式、協調控制初級發展模式和強控制低級發展模式，具體結果見表3。

從圖2和表3可以看出湖北省土地發展戰略分類有幾個明顯的特點。其一，土地增長狀態與地區經濟發展水平并不完全相同，如宜昌市人均GDP水平較高，但其人口增長水平和城鎮化水平一直較低，土地非農化的需求并不是很高；相反，神農架的人均GDP水平較低，但山區的自然條件促使其人口分布度更為集中、城鎮化和固定資產投資水平高，因此土地增長的態勢強于黃岡和恩施。其二，湖北省各市(州)土地利用規劃實施力度相對于地區經濟的發展較強，控制能力總體較好，其中屬于中強控制模式的市(州)占到總量的88.24％。其三，武漢“1+9”城市圈周邊城市面臨著較好的外部條件、經濟發展勢頭良好、土地增長需求較高，土地增長水平大多處于0.6―0.9的區間，平均水平高出合省平均值10％以上。

4　湖北省地區發展策略分析

4.1協調控制模式地區發展策略

協調控制模式地區表明該地區土地增長的需求與土地控制水平基本處于相當的程度，分別有黃石、襄樊、神農架、咸寧、十堰。在協調發展模式中，黃石的經濟發展水平最高，同時堅持貫徹最嚴格的土地管理制度，強調了土地利用規劃的“龍頭”作用，尤其是在土地的經濟性方面，逐步提高土地的集約水平；但在生態保護方面較差，需要進一步加強對生態環境的保護，加強水土流失治理、提高森林覆蓋率水平；同時強化耕地保護，實現耕地總量動態平衡和基本農田數量質量的穩定。襄樊、神農架、咸寧和十堰經濟發展水平較低，對建設用地的需求量穩定，實現了對土地資源的較好保護和規劃的權威性，但需要在保護土地和生態的同時，提高社會和經濟發展水平。

4.2強控制模式地區發展策略

湖北省土地利用規劃控制水平高于其經濟發展水平主要有兩個原因，其一是因經濟發展水平高，土地利用規劃編制科學性更強，更具有前瞻性；其二是地區經濟發展水平較低，土地利用規劃與土地利用的沖突較小。其一是仙桃、鄂州、荊門、天門、潛江，地區面積和人口總量均較小，處于武漢城市圈的輻射范圍內，是武漢城市圈的重要節點；值得注意的是四個地區的范圍規劃次數和調整規劃次數幾近為零，說明地區土地利用規劃的編制水平與社會經濟發展水平存在較強的相關性。在實現經濟發展的同時保護耕地、提高土地效益，實現規劃與經濟的共贏。其二是荊州、隨州、孝感、黃岡、恩施，這些地區國土面積普遍較大，地區內部發展不均衡，土地控制指數都處于中等水平。地區經濟欠發達，直接導致土地經濟效益差。該類地區應當不斷提高建設用地的土地利用效率，提高土地經濟型和生產性，實現土地增長水平和控制水平同步上升。

4.3弱控制模式地區發展策略

湖北省土地利用弱控制模式中僅有武漢和宜昌。其中，武漢經濟發展水平全省最高，正處于城鎮化加速發展的時期，建設用地需求量旺盛，土地控制指數相對于土地增長水平偏低。從土地控制的指標看，森林覆蓋率明顯偏低，今后應當在保持經濟高速發展的同時，提高森林覆蓋率，建設園林城市和生態武漢；同時人口超載率處于較高水平，顯示了武漢市城市圈在湖北省的中心位置。宜昌市人均GDP水平在全省較高，但由于1997―2005年三峽工程的實施帶動基礎設施建設和經濟的發展，規劃調整次數和違反規劃次數合計達到115次，占到全省次數的30％，造成了宜昌的土地控制指數較其他地區明顯偏低。宜昌市應當總結上輪規劃的經驗，認真開展土地利用總體規劃修編工作，將未來用地盡量納入規劃中，這樣才能保障社會經濟發展的持續性。

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關鍵詞：土地規劃 問題 措施

中圖分類號：F301.23

一、引言

土地規劃是指根據國家社會經濟均衡發展的要求，在一定區域范圍內對土地開發、利用、治理以及保護在空間時間上所作的戰略性布局和統籌規劃。土地規劃具有指令性和拘束性，屬于行政規劃的范疇。其目的在于加強土地利用并合理開發與保護土地資源，促進國民經濟的和諧發展。目前而言，土地資源相對不足以及土地需求旺盛的現狀使得土地的開發、利用、管理和保護顯得尤為重要，其直接影響到經濟的可持續發展。因此，必須科學、民主、合理地進行土地規劃。如今土地問題已成為世界令人矚目的重大社會經濟問題，為了研究解決這一關系到人類生存與發展的問題，世界各國都非常重視土地利用規劃.目前，中國正處于“兩期”時期，我國城鎮化、工業化仍處于快速發展時期，資源環境方面的約束日益加劇，農村用地特別是耕地保護日益嚴峻，建設用地供需矛盾突出，統籌規劃土地利用的任務相當艱巨，這又給土地規劃提出了更高的要求。

二、土地規劃過程中存在的問題

1、土地規劃缺乏動態性，方案單一且與現實操作有差距。以前土地規劃因受到人力、財力、物力以及科技水平等因素的影響，對規劃區域范圍僅采用靜態的定性定量分析方法，從局部的經濟發展出發制定出相應的規劃指標，再進行各種數據運算，最終達到綜合平衡的狀態。而對于區域內的其他方面，如土地自然屬性、生態環境以及人文地理等方面，缺少全面細致的分析，同時也沒有對各專業用地的規模進行闡述，這樣導致十分復雜的土地利用問題過于簡單化，從而造成其指標預測精確度下降。加上規劃本身的約束性，有些規劃只有一種方案，沒有制定相應的第二種方案。如果規劃受到不確定因素的影響，需要做出調整或者更改，那之前的規劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應的作出變化來及時調整。而且在實際工作中，許多地方的土地利用規劃調整的依據并沒有根據客觀情況來制定，也沒有對未來用地進行科學合理的預測規劃，而只是在原基礎上做表面工作，編造相關數據，使得土地規劃成為僵化的形式，從而導致了土地利用規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，規劃也就越來越脫離實際。

2、土地規劃缺乏可操作性及個性。如今一些土地規劃只是過分強調評價，特別重視農業用地的評價，卻輕視了整個資源的優化配置以及空間布局。對于建設用地的預測和安排也只是根據有關部門現有的規劃展開的，創新能力極其低下。且在一些土地規劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點缺乏新穎性，土地規劃方案執行性不強，無法體現土地規劃的預測性、先進性。土地規劃的重復問題嚴重，利用土地的目標、實施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規劃出現雷同。

3、土地規劃程序不嚴謹，管理機構設置不完善，相關人員專業化水平不高。我國相關的土地規劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規劃的制定者與執行者屬于同一主體，與法治要求的“權力分立”的原則相矛盾，難以滿足規劃的公正性、科學性等要求，從而把規劃變成了謀取利益的一類工具。農村土地規劃及其管理主要涉及到縣、鄉兩級國土管理部門，在編制實施規劃時又集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地規劃的編制實施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業的土地規劃的知識，從而導致了規劃的片面性和盲目性。

三、解決土地規劃中的問題具體措施

1、改進規劃方法，制定規劃技術標準相關規范。改變傳統的靜態定性定量的研究方法，采用一種全新的動態定性與定量研究方法相結合的分析方法，這是因為土地利用的動態過程，所以土地規劃應是能體現這種動態過程的，所以它會涉及到與社會同步發展的經濟、人文、環境、社會因素等多方面的影響。所以必須采用動態的規劃方法來制定具有動態特點的規劃方案。用動態方法可以把規劃劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務指標要求，這樣對于實施者來說就容易把握了，規劃也就容易得到落實。所以主管部門應組織人員研究制定技術標準規范，通過不斷實踐修正，將標準不斷完善。

2、加強規劃可操作性及個性，深入規劃體制改革。土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，無論從規劃的定位還是規劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規劃數量少而精，規劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。

3、確立土地規劃的監管機制，加強相關人員的專業化水平。我國現在正處于經濟快速發展階段，經濟以及社會結構都在不停地發生變化，所以我們對規劃編制也要不斷地進行相關的調整，在一定時期內無論規劃做的多詳細總會有許多新問題、新情況，所以規劃應進行有科學依據的調整，不能為了追求穩定而不進行相關的調整。只有根據實際情況的改變，對規劃進行調整才能保證規劃的的順利實施。土地規劃的復雜性要求相關人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學習各類關于專業用地及相關法律政策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規劃水平，提高規劃的現實性、有效性、可操作性，在今后的規劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區域問題、籌劃重大決策的重要支撐。

四、總結語

在土地規劃實施的問題上，我們要冷靜認真地考慮，發現問題的原因，采取有力的措施解決問題，從而將土地利用總體規劃實施工作做好。只有這樣才能夠讓土地規劃實施工作科學的、可持續的發展。

參考文獻：

1、王葵 郝彥 邵明秀，分析土地規劃中存在的問題及解決措施[J]，城市建設理論研究，2012年第15期

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關鍵字：土地調查土地利用監管技術

1土地利用監管現狀

合理利用土地，促進土地的節約集約利用，將是未來土地管理工作的趨勢與方向。節約集約用地，是調整經濟結構、轉變經濟增長方式，建設節約型社會的緊要任務，也是實現經濟可持續發展的重要保證。要實現土地的節約集約利用，就必須強化土地利用監管，對土地利用的全過程進行跟蹤與監督。

目前土地利用和管理過程中，還存在著以下突出問題，需要加強監管：

(1)違法違規用地。一些地方和單位為了局部經濟利益需要，違法、違規搞開發，由此產生的與違法用地相關的社會矛盾也日漸突出。

(2)改頭換面，違規審批。一些地方為了項目審批的需要，把不符合要求的項目進行變相處理，用不正當的手段獲得合法手續。

(3)數據失真。一些地方刻意虛構、隱瞞數據，無法反映土地利用的真實情況，蒙混過關。

(4)不符合國家產業政策用地的要求，不利于國家和區域經濟結構的調整和產業升級。

而目前加強土地利用監管工作面臨的主要困難是：

(1)監管的技術手段跟不上，仍然停留在傳統的監管模式上，主要依靠執法人員的巡查和違法用地舉報，監管質量和時效性得不到保障，難以適應新形勢的發展。

(2)土地基礎數據庫尚未完全建立，土地基礎數據庫是整個土地利用監管的基礎，沒有現勢性的數據，就無法為土地利用監管提供數據支持。

(3)監管方法不系統、不全面，技術手段和管理制度不配套，難以實現土地利用的全程跟蹤。

提高土地利用監管水平就要改變目前的監管模式，不僅要從組織和制度上完善相應的責任追究機制和制度建設，還要從技術層面上為土地利用監管提供高效、質高的技術手段。本文將重點對土地利用監管的技術層面進行探討，并摸索和總結一套符合當前業務發展和土地利用監管要求的新的土地利用監管技術模式。目前正在開展的第二次全國土地調查也為構建土地利用監管體系提供了難得的機遇。

2研究路線

隨著信息技術的進步和監管業務要求的提高，傳統的依靠紙質材料的監管模式無法實現業務數據的有效互動，難以提升基礎數據的應用效益，各項技術手段融合集成存在著較大的困難，這種模式從技術層面上已經不能滿足新形勢下土地利用監管的要求。

要解決土地利用監管問題，除了完善責任體系與制度建設外，還必須重點解決以下兩個技術問題：(1)完備土地基礎數據庫建設。土地基礎數據是土地管理的核心，是整個土地利用監管的基礎，通過基礎數據庫，可以更好的實現業務之間的數據共享與互動，可以為建立科學的供地機制提供基礎，也可以為批后跟蹤與違法用地查處提供可視化手段;(2)進行土地利用監管信息系統建設。如果土地基礎數據是核心，那么土地利用監管信息系統則是對核心數據的集成融合與復合利用，兩者相輔相成，缺一不可，解決好這些問題，才能為解決土地利用監管這個難題提供業務和技術上的準備。

二次土地調查作為一項重大的國情國力調查，目的是全面查清目前全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，實現土地資源信息的社會化服務，滿足社會經濟發展及國土資源管理的需要，二次調查最終將形成相關基礎數據成果，相關的成果均采用了最新的數據標準，有利于多項業務的數據共享與集成應用。利用二次土地調查的成果——基礎地理信息、土地利用數據、土地權屬數據、基本農田數據、耕地后備資源數據、影像數據(dom)和土地登記數據、整合土地利用規劃數據、土地開發整理數據和土地交易數據等國土資源基礎??的更新與完善，從而可以解決基礎數據庫的問題。

在第二次土地調查管理信息系統基礎上，進行土地利用規劃、建設用地審批信息、建設用地供地信息、建設用地利用信息、建設用地發證信息、土地開發復墾信息和土地交易信息的拓展，從而為土地監管業務系統的建設提供保障。因此以第二次土地調查為契機，整合基礎數據資源，復合應用業務數據，實現土地管理業務的信息化，進而再利用土地管理業務的信息化，推動以圖管地，提高土地的利用效率與監管水平。

根據現狀和未來土地利用監管的目標要求，制定如下技術研究內容與目標：

(1)結合二次調查和金土工程，完成數據中心建設，整合并建設完成各類基礎數據庫。

(2)設計開發基于國土資源電子政務平臺的土地利用監管系統，為土地利用監管提供信息系統支持。

(3)提供分析手段，把握數量變化的趨勢，提高土地利用的決策支持水平。針對建設用地、地政地籍、執法監察等業務，能夠直觀地查詢、統計，并可以形成相應的柱狀圖、餅狀圖。

(4)結合空間數據提供圖形瀏覽和定位。在業務數據結果基礎上提供屬性查圖形、圖形查屬性等功能，通過專題圖層獲取業務辦理信息和流程信息;同時可以通過制定區域分析該區域內地塊信息和關聯業務辦理信息。

(5)提供空間數據專題地圖顯示。針對業務專題圖層如建設用地、開發復墾和土地利用現狀等，提供多種分類的專題地圖顯示并且允許疊加影像圖層顯示。

(6)空間分析和對比。提供輔助業務審查和違法用地查處的圖形分析功能，同時可以將不同專題和不同時期的數據進行對比顯示。

3解決方案

各類國土資源業務及其依賴的相關數據構成一個統一的、完整的國土資源業務實體，通過現有業務梳理，對信息化成果進行整合和優化，充分利用和發掘業務管理中的自動化內容，發揮土地利用監管系統的功效，實現監管流程的程序化、監管數據的實時化、監管業務的電子化、數據報表的統一化，讓監管數據能夠按照需要進行自動、實時、有序地傳輸。

土地利用監管技術建立在現勢性運行數據和地理空間數據基礎上，具有自動化信息傳輸與控制功能，強大的信息管理、信息綜合分析和信息提取功能，以及圖形、圖像等顯示輸出功能,將支持土地利用監管業務全過程，通過項目的實施，將全面實現土地利用監管的信息化和自動化，并最終實現土地的節約化和集約化利用。

項目的最終目標就是在數據中心建設的基礎上，以基礎地理信息數據、土地利用現狀數據、土地利用規劃數據、計劃指標數據、開發整理數據等為數據基礎，構建土地利用監管系統，把信息化手段引入到土地利用監管業務中，實現土地利用監管的電子化、流程化、圖形化，為領導決策提供重要的數據基礎與業務支持。

3.1制定并完善土地利用監管制度與規范

制定并完善土地利用監管制度，從業務上對土地利用監管進行完善與規范，為土地利用監管的信息化建設提供制度保障。

3.2完善網絡與信息安全體系建設

在現有網絡基礎上，建設和優化內部局域網，配置必要的防火墻、入侵檢測等網絡安全設備，制定信息安全管理制度，建立信息安全體系，為系統的運行提供必要的安全保障。

3.3數據庫建設

(1)根據部和省廳統一制定的數據庫標準和數據建庫指南，開展各類數據庫的建設整合。

(2)結合二次調查工作，開展土地利用現狀數據庫、基本農田數據庫等的建設。

(3)對于已經完成數字化建庫的數據庫，或通過專項調查、日常監測獲取的數字化信息，進行數據整合、格式轉換、數據抽取，在數據庫和arcgis平臺上建立滿足金土工程需要的數據庫。

(4)對于紙質資料，按照標準進行數字化處理，在數據庫和arcgis平臺上建立滿足金土工程需要的數據庫。

(5)對于業務系統運行管理過程中產生的數據，按照數據庫標準，直接進入業務數據庫。

3.4業務應用系統整合

項目以國土資源基礎數據庫為依托，以土地利用現狀數據、城鎮地籍數據、土地利用規劃數據、開發復墾項目數據、建設用地項目數據以及地形數據等基礎數據為數據源，通過局域網，應用基于國土資源電子政務平臺搭建的土地利用管理系統，完成土地預審、建設用地報批、供地管理、執法監察、在線分析等業務的流程運轉與業務審查;通過國土資源專用網上連江蘇省國土資源廳，下連所轄市縣區國土部門，通過數據交換系統，完成項目申報和項目接收。

系統功能如下：

(1)建設用地預審管理子系統

建設用地預審管理子系統完成預審項目的流程審批與業務數據管理，業務審查以流程為主線，實現協同辦公，在審查過程中，結合基礎oman"gis技術。

(2)建設用地管理子系統

建設用地報批實現對報國務院批準和報省人民政府批準的建設用地項目的組卷、初審和上報的過程管理，包括建設項目用地申請的受理、輔助審查、一書四方案組卷、督辦管理、信息、網上接收批復與申報上報等功能。

(3)供地管理子系統

供地管理子系統完成供地項目的流程審批與業務數據管理，業務審查以流程為主線，實現協同辦公，供地數據與建設用地分批次或者單獨選址報件數據實現無縫銜接，并可以實現對供地項目的動態跟蹤。

(4)執法監察子系統

主要實現土地違法案件的違法線索、立案信息、案件查處信息、結案歸檔等案件信息錄入、查詢統計、從網上報送和接收重大違法案件備案信息功能。

(5)在線分析子系統

根據建設用地管理子系統、供地管理子系統、預審管理子系統等業務系統運行結果，自動建立土地轉、征用數據庫、建設供地數據庫、土地開發復墾數據庫等業務數據庫，建立地政數據在線分析展示系統。對新增建設用地數據、建設占用耕地數據、土地供應數據、農用地轉用數據、耕地占補數據、違法用地數據等信息按時間點、時間段、區域等條件進行分類、關聯、匯總、統計，掌握相關耕地變化信息，以空間圖形和圖表的方式，實時監控全轄區或某一區域內已批準建設用地、已供的建設用地、耕地的補充情況、新增建設用地的空間分布、行業分布等信息，為參與宏觀調控提供信息支持。