城市管理和社會治理范文

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建立城區人口和計劃生育管理服務新機制工作匯報

近年來，周口市川匯區流動人口計劃生育工作在川匯區委、區政府的正確領導和周口市人口計生委的指導下，進一步深化城區計劃生育管理體制改革，夯實城區計劃生育工作基礎，全面落實“屬地管理、單位負責、居民自治、社區服務”的城區計生管理和服務工作新機制，做到“兩明確、三加強、建立四項制度”，有力推動了城區人口和計劃生育工作持續、穩定、健康地發展。他們的主要做法是：一、改革城區體制落實屬地管理

管理機制是人口和計劃生育工作運行的基礎與核心。

20__年以前，川匯區城區計劃生育管理工作沿用的是“單位負責，條條管理”的管理體制，全市市直機關、社會團體、企事業和駐周單位的計劃生育工作由市計生委城區科直接管理，1999年由新華街道辦事處接管。隨著城市化的進程加快，城市規模的擴大，城市人口和計生工作出現了許多新情況、新問題。主要表現是：下崗待業人員、失業人員和無固定職業人員大量出現；農村剩余勞動力涌入城區；流動人口數量大幅增加；戶籍制度的改革使農轉非人員和人戶分離現象日漸增多等等。這些現象和問題的出現，使原來城區的人口和計生工作以“條條”和戶籍為主的管理模式已經不能適應新時期的發展。

市委、市政府審時度勢，依據《國家計生委、民政部、中國計生協關于加快城市社區人口與計劃生育工作改革的意見》，成立了以市委副書記為組長，主管計生工作的副市長為副組長，相關的8個委局和5個街道辦事處行政正職為成員的人口和計生屬地管理體制改革領導小組。并以市政府和市委、市政府兩辦的名義先后出臺了《關于完善城鎮人口與計劃生育工作管理體制的意見》、《關于加強人口與計劃生育工作的意見》、《關于明確計劃生育工作職責的通知》等一系列文件，圍繞屬地化管理的原則，做到“兩個明確”。

（一）、明確屬地管理對象。

20__年3月，川匯區城區區劃由原來的1個街道辦事處擴大為5個街道辦事處。市政府適時召開城區人口和計劃生育工作管理體制改革會議，對原新華街道辦事處管理的191個公共單位和24個社區居委會按照新的管轄區域重新進行了劃分，在劃分和交接過程中我們明確規定，所有公共單位無論級別高低，無論單位屬性，其計劃生育工作均有新的街道辦事處負責管理。同時，社區居委會要依據國家法律法規和政策，協助街道辦事處做好單位和居民的人口和計生工作。

（二）、明確工作職責。

街道辦事處統一管理駐本轄區的所有機關、社會團體、企事業單位，以及工作、居住在本轄區的常住人口、流動人口的計劃生育工作，承擔宣傳動員、監督檢查、組織協調、日常管理及綜合服務的職能。轄區單位嚴格實行法定代表人責任制，自覺貫徹執行人口和計生法律法規和政策，服從街道辦事處和社區居委會的管理、指導和協調。負責本單位的出生統計、生殖保健、避孕節育等日常業務，落實計生獎勵和優惠等有關政策和保障措施。

各公共單位的計生工作既要向所在地街道辦事處負責，又要向本系統的主管委局負責。市委、市政府還規定對有政策外生育的單位實行“一票否決”，一級機構對其下屬的二級機構有政策外出生的負連帶責任。近年來，先后對8個二級機構有政策外生育的單位實行了“一票否決”，對其主管的6個委局實施了通報批評和黃牌警告等處理，對單位的正職和主管副職、計生專干分別進行責任追究。

二、加強社區建設，夯實基層基礎

社區居委會是城市的基層組織，也是搞好城區人口和計生工作的落腳點。

新的管理體制建立后，我們按照《河南省城市社區人口和計劃生育管理服務工作規范》的要求，制定了《川匯區創建規范化社區居委會 計劃生育工作實施方案》，首先在新華路街道通橋路社區開展了計劃生育規范化社區試點的創建工作，今年三月在5個街道的所有社區開展了計劃生育規范化創建活動。通過創建活動達到了“三個加強”。

（一）、加強了隊伍建設。

建立健全街道辦事處社區居委會居民小組(樓院)門棟四級人口和計生管理服務網絡。街道辦事處成立有人口和計生工作領導小組，統一管理本轄區的人口和計生工作；每個社區居委會配備計生副主任；住宅小區或者若干個住宅樓組成的樓院配備一名樓院長，擔任計劃生育宣傳管理員；選取計生協會會員、社會志愿者、退休老黨員、老干部、低保戶等人員擔任樓長或門棟長。

在樓院長的配備上，我們做到公開選拔，競爭上崗。參加競聘者要同時具備五個條件：一是女性；二是在本樓院居住；三是年齡一般在45周歲以下；四是具備初中以上文化程度；五是沒有違反計生政策。通過民主推薦、筆試、面試、民主評議、組織考察，5個街道的24個社區居委會配備了480名計生樓院長，并對她們進行了崗前培訓，使她們很快進入角色。為了更好地穩定隊伍，調動其積極性，市財政每年增撥12萬元經費，使24個社區居委會的計生副主任月工資達到400元。市人口計生委每年從計生事業費中擠出十幾萬元，給計生樓院長每人每月發放20元的崗位補貼。

（二）、加強了陣地建設。

我們統一明確陣地創建標準，先后投入資金20萬元，對社區居委會的計生辦公服務場所進行升級改造。每個社區居委會設立計劃生育辦公室、宣傳教育室(人口學校),具備條件的設立健康咨詢室(悄悄話室)、社區醫療衛生服務站、圖書閱覽室、娛樂活動室等。在宣傳教育室（人口學校）和康檢咨詢室設置了優生優育、生殖保健、避孕節育、政策法規等宣傳版面，在社區居委會和樓院附近設置了固定的人口和計生宣傳版面、標語、宣傳櫥窗和政務公開欄，使常住人口和流動人口在社區能及時享受到計劃生育的宣傳服務。

（三）、加強了軟件建設。

根據屬地管理的要求，我們設計并統一印制了社區樓院人口和計劃生育戶口登記表，更新完善了社區居委會的計生臺帳。原來的社區居委會計生臺帳是以戶口為基準建立的，人戶分離和空掛戶的問題突出。今年三月份開始，他們逐樓逐戶逐人進行排查登記，做到轄區不漏樓、樓不漏戶、戶不漏人、人不漏項。用了四個月的時間按現居住實有人員為基準，重新建立社區居委會的計劃生育臺帳，做到一樓一冊，一戶一頁，并對已婚育齡婦女實行分類管理。

對居住在轄區內無固定職業、失業的以及與單位脫離勞動人事關系的已婚育齡婦女按主管類管理，由社區居委會負責出生統計、生殖保健、避孕節育等日常的管理和服務業務。

對居住在轄區內機關、企事業單位、社會團體的在職已婚育齡婦女按協管類管理，此類人員由已婚育齡婦女所在單位具體管理和服務，并由單位所屬的街道（鎮）計生辦向社區居委會出具全市統一的《川匯區計劃生育管理證明》，工作單位定期向社區居委會通報該職工的生育節育及康檢信息，由社區居委會協助單位進行管理和服務。對居住在轄區內的流入已婚育齡婦女按流動類管理，對此類人員和常住人口一樣納入正常的管理和服務，做到同管理、同服務、同宣傳、同考核。

經過4個月的努力，我們共建立已婚育齡婦女檔案15289人，其中主管類2288人，協管類11669人，流動類1332人。排查出漏檔漏管已婚育齡婦女655人，剝離和移交到鎮村管理的已婚育齡婦女532人。目前社區居委會達到了“網絡隊伍建立健全，計生臺帳更新完善，管轄區域不留死角，服務陣地溫馨美滿”。

三、建立完善制度，規范管理措施

為有效地開展城區屬地化計生管理服務工作，他們建立了“四項制度”，實現了日常管理規范化。

（一）、建立定期清查和信息采集制度。

各街道辦事處、社區居委會定期對轄區居民樓院集中入戶排查登記，對漏管漏檔的常住和流動人口已婚育齡婦女及時建立樓院臺帳，納入管理和服務。樓院長、門棟長每周到所轄居民樓院了解情況，收集人口和計生變動信息。社區居委會每月召開一次人口和計生工作例會，收集各樓院的新婚、出生、節育、遷出、遷入、失業、就業、流入、流出等信息，及時變更樓院計生臺帳。

（二）、建立信息通報和手續移交制度。

嚴格落實公共單位與職工居住地社區居委會之間的計生信息通報制度。單位每半年向職工居住地社區居委會出具全市統一格式的《川匯區在職已婚育齡婦女生育節育康檢信息通報單》。對辭職、辭退、除名等脫離原工作單位的已婚育齡婦女，由單位在30日內向社區居委會移交計生管理服務手續，社區居委會接收到《信息通報單》和移交手續后向其單位反饋接收信息。

（三）、建立流動人口計生管理服務制度。

街道計生辦固定專職人員分片包段，主要負責沿街門店和較大的市場中的流動人口計生管理服務工作。社區居委會對流入、流出居民樓院和背街小巷的已婚育齡婦女及時上門登記建檔，協助街道計生辦做好《流動人口婚育證明》的辦理、查驗、康檢和催寄康檢證明等工作。他們對流動人口全部實行免費辦證、免費康檢、免費四術、免費發放避孕藥具的“四免一上門”服務。

（四）、建立目 標管理考核制度。

市委、市政府對各市直單位簽訂了工作目標責任書，要求其內部要建立垂直負責體系和目標責任制。市人口計生委對街道辦事處和社區居委會的計生工作目標完成情況實行分類考核。對純屬農村的永安路、紫荊路街道辦事處按照農村的考核方案進行；對純屬城區的新華路街道辦事處按城區的考核方案進行；對既有農村又有城區的杜甫路、孝義街道辦事處分別按兩種方案考核，其成績按照城區和農村所占總人口的比例分別記分，合并后記入總成績。

四、幾點體會

川匯區城區的屬地化計生管理體制改革之所以取得一些成績，我們感到主要得益于以下幾個方面：

（一）、領導重視是關鍵。

由于市委、市政府高度重視，排除阻力，調動各部門、各方面的力量才能推動城區屬地化管理機制的進行。為做好屬地化管理體制改革工作，市委、市政府專門召開會議，下發文件，明確了各街道辦事處的管轄單位和相關部門的職責。市、街道兩級財政每年都把城區和流動人口計生經費納入同級財政預算，足額投入到位，將城區計劃生育工作納入政府目標工作責任制，由過去的計生部門唱獨角戲，轉為“黨政牽頭、部門配合、齊抓共管”，[，！]綜合治理得以真正落實。

（二）、社區建設是基礎。

落實屬地化管理與服務機制，關鍵是發揮社區居委會的作用。只有加強社區計生網絡隊伍建設和陣地建設，確保社區計生工作經費的到位，積極搭建社區服務平臺，才能把城區計生工作融入到社區、服務到社區、落實到社區。

（三）、強化責任是動力。

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在傳統的計劃經濟時代，政府是城市管理的唯一主體，而且在管理的方式和手段上表現為權力控制、行政命令、制度約束是主要手段，如以罰代管、管理的非人性化相當突出；在管理的范圍上，偏重于經濟建設領域，而很少顧及經濟和社會、人與自然的協調發展，導致城市發展財政不足，公共產品和公共服務質量差。隨著時代的發展，特別是在經濟全球化和信息技術飛速發展的今天，城市已經進入了一個充滿經濟競爭和社會交換的世界。經濟的迅速發展、中產階級的迅速壯大、城鎮化進程中帶來的越來越嚴重的城市問題等，給現代的城市管理帶來了巨大的挑戰和壓力，也暴露出傳統的“管理型”城市管理的弱點，迫切要求政府正視現實問題，勇于變革，尋求和探索一種更為有效的城市管理模式。

一、人類對理想的城市管理模式的追求和探索

日益嚴重的城市問題和錯綜復雜的城市矛盾，嚴重影響了城市居民的生活質量的提高和城市的健康發展，尋找一種能夠有效解決各種城市問題和矛盾的理想城市管理模式，成了古今中外政府和公眾的共同理想和追求。早先一些哲人、智者就對人類這一理想的居所作了各種創造性的想象和理想設計，對此，美國學者劉易斯?芒福德在其《烏托邦系譜》一書中，從柏拉圖的理想國到托馬斯?莫爾的《烏托邦》以至于20世紀的烏托邦文學，搜尋出24個烏托邦的系譜，考察了人類近幾百年來對“理想的城市管理是什么樣子”的思考，發現無論是科學家還是文學家，他們對未來理想的城市設想都有一個共同的理念――“把田園的寬裕帶給城市，把城市的活力帶給田園”，目標是城市和農村協調發展，兩者融合為一體。英國學者霍華德是現代城市科學史上的劃時代人物，他的《明日的田園城市》創造性的提出了一種新的城市設想即田園城市。所謂“田園城市是為了安排健康的生活和工業而設計的城鎮，其規模有可能滿足各種生活，它被鄉村所包圍，全部土地歸公眾所有或者托人為社區代管?！被羧A德的構思將20世紀的城市規劃和建設推想到了科學化的高度。1933年，現代建筑國際會議在希臘雅典通過了《雅典》，意味著城市科學在城市建筑學、規劃學發展的基礎上獲得了新進展?！堆诺洹返闹匾⒄撛谟诔鞘惺蔷用竦纳羁臻g，所以城市規劃要以市民為主體，也就是說要以人為規劃的主體。從此，現代城市科學開始由近代城市單一規劃、設計理念向現代綜合管理建設理論過渡的重要里程碑。到20世紀末，改善城市管理成為一項全球關注的運動。2005年5月，聯合國人居中心在肯尼亞首都內羅畢發表了《關于健康城市管理：規范和框架》的宣言草案，旨在發起一個健全的城市管理全球運動，“該運動的目的是通過改進城市管理而實現包容性城市”。而世界銀行在2003年世界發展報告：《變革世界中的可持續發展》強調通過實現良好的城市管理爭取城市的最佳功效。該報告認為，良好的城市治理機制應包括以下內容：在利害相關群體之間適當分擔責任，協調利益相關者；廣泛參與戰略規劃；從業者與利害相關者之間的有機聯系。20世紀90年代以來，隨著治理、善治理論的興起，治理理論所倡導的多主體之間的互動合作，全社會對城市公共事務的參與等日益引起人們的重視和關注，許多國家城市管理改革的基本趨勢是走向現代城市治理和善治。于是，構建治理、善治型城市也逐步成為人們探索理想城市管理模式的希望之光。

二、“善治”城市的內涵和特點

20世紀90年代以來，在西方學術界，“治理”一詞十分流行。正如研究治理問題的專家鮑伯?杰索普所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道以至成為一個可以指涉任何事或者毫無意義的時髦詞語”。治理理論之所以引起學者們的廣泛關注，就在于“治理”與傳統的統治不同，傳統的管理偏重于運用政府的權威進行單向度的控制，而治理則是一種上下互動的協調過程，它尋求各個主體間的協調；管理的主體是政府，而治理既涉及政府又涉及私人部門；管理依靠正式的規章制度，治理主要是通過合作、協商、伙伴關系和確立共同的目標來實行對公共事務的管理。當然治理本身也不是萬能的，治理也會失效的，那么如何克服治理的失效呢？對此，在治理理論的基礎上，不少學者和國際組織提出了“善治”城市的理論。概括的說，“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程，“善治”的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最優狀態。

治理理論提出的“善治”，作為一種新的管理方式，被越來越多的應用于城市管理實踐中，是當前西方各國在城市管理改革中所追求的目標，也是我國城市管理改革的方向選擇。結合“善治”理論和我國城市管理的現實情況，對比傳統“管理型”的城市管理模式，我們認為“善治城市”應該具有如下的特征：

（1）城市管理職能的轉換，從傳統的全能型、管制型政府向有限型、服務型政府轉變。在傳統的城市管理模式下，城市政府充當起整個社會的保姆，城市政府事無巨細，無所不包，政府權力可以不受限制的深入并控制城市社會的全部領域和各個層面，公民社會和非政府組織的活動空間十分有限，作用很小。政府的過度干預不僅使政府管理效率低下，也嚴重制約了城市社會的活力。而建立服務型政府管理模式就是政府一切工作從服務社會出發，政府社會重管理、重服務，政府除了執行改進經濟調節和市場監管職能外，更加注重社會管理和公共服務，注重加強城市基礎設施建設，積極發展城市的教育科學文化和社會保障體系，積極引導社會力量參與公共產品和服務的提供，促進城市管理和諧發展。

（2）城市管理主體的多元化。善治理念下的城市管理要求突破政府作為城市治理的唯一主體的傳統城市管理模式，積極發展私營組織和志愿機構，培育成熟的公民社會。允許公眾參與提供公共服務和城市政府的戰略性決策，把由政府獨自承擔的若干責任由社會和公民分擔，由此來提高政府管理效率，而不僅僅是政府行政管理和政府統治。在這種多元主體參與的治理模式下，“有限政府”是其最突出的特征，政府的作用范圍大大縮小，政府不再是無所不包的“全能型政府”，而是在整個社會體系中按照國家和社會的分離、政府與市場邊界的劃分，不同治理主體對應著不同的治理對象或客體，發揮著各自的作用。這是“善治城市”的基本特點，也是“善治城市”的根本特征。

（3）城市管理機制和手段的變革。引發城市管理模式變革最直接的原因便是對城市政府管理有效性的質疑，因而這一變革的主要目的是如何實現城市有效治理。“善治城市”不僅從規模、活動、范圍等方面對政府進行深層變革，而且更重要的是從城市管理體制或運行機制等方面對城市公共部門進行深層次的改革，對此，“善治城市”的核心理念是引入私營部門管理模式以改善公共部門的組織和管理績效。一方面，在城市管理中積極引進私營部門較為成功的管理理念、方法、技術和經驗；另一方面，積極推進民營企業更多的參與公共事務和公共服務管理，同時，在明確區分公共部門和私營部門的不同責任的基礎上，加強政府的調控和協調作用。

（4）城市管理價值目標的變化。傳統的科層式城市管理模式注重于機械性的運用行政權力、命令、手段來管理城市，管理的非人性化相當突出。在管理目標上是對上級負責，為取得上級的滿意和嘉獎；而“善治”型的城市管理則主張通過政府與公民和社會的良好合作和互動來有效組織公共資源的供給，滿足整個社會的多層次、多元化的需求，其根本目標在于最大限度的提高公共利益。因此，在這一價值目標的指導和驅動下，城市政府能夠更加積極、全面、周到的履行職責、提供服務、解決問題。

三、當前我國城市和“善治”的差距

“善治城市”作為一種能有效解決城市社會問題的理想城市管理模式，是當代各種城市管理改革的方向選擇。但是，我國目前的城市管理還遠沒有達到善治的要求，無論是在政府管理層面還是公民參與層面，離善治都有相當的距離。

1、從城市政府管理角度來看：首先，城市政府更習慣于擁有權力，表現為政府管理機制仍然是單向度的自上而下的管理方式，強調的是對社會和公眾的監督管理和控制，政府職能仍主要是管制和統治，公共管理和社會服務弱化。比如，在政府管理的記錄上，城市政府的城管部門在執法過程中對于那些街頭擺攤設點的小販，他們在處理這些問題時更多的是強制性的要求他們搬遷，是單方面的政府強制行為，而不是通過雙方有效的溝通協調、不是通過引導服務的方式來解決城市管理中的問題，為此，在管理的效果上往往表現欠佳。

其次，政府往往把自己看作是公共事務管理的唯一主體，而缺少與私人部門、社會組織和公眾進行合作和協調，所以當政府面對越來越多的社會公共事務時，不是讓非政府組織和社會團體參與其中發揮作用，而通常是增設機構、擴充公務人員的辦法來應對日益繁重的城市管理事務，這又往往造成政府機構膨脹、財政入不敷出、效率低下等一系列問題。顯然，這與“善治”所提倡的公眾參與和與公眾合作的做法相距甚遠。

再次，政府較多的強調公民服從政府管理的義務，而很少強調政府對公眾和社會的責任，表現在行政管理實踐中，政府往往采取強制性的措施片面的要求公眾服從政府的安排，聽從政府的指揮，政府與公眾缺乏一種平等的對話關系。而“善治”政府提倡的是政府的責任性，強調政府機構和政府工作人員在享有權力的同時，必須履行一定的職能和義務，政府必須為公眾和社會服務。

2、從公民參與的角度看與善治的差距。一個善治的城市，應該有一個發達的公民社會，因為善治的本質是政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關鍵是公民是否具有參與政府管理的權力。公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監督，才能促成政府并與政府一道形成公共權威和公共秩序。然而，從我國公民社會的發展現狀來看，公民社會的建立和發展無論是現有的制度安排，還是從民間組織的自主性和獨立性來看，我國的公民社會的載體非政府組織和民間力量尚處在不夠成熟的階段，在參與政府決策、公共事務，制約政府權力方面沒能起到應有的作用。

四、走向“善治”城市管理的途徑和對策

1、進一步轉變政府職能，限制政府權力，打破政府壟斷公共事務和公共服務的局面，并相應的擴大政府的能力，提高政府處理公共事務的效率和效果。政府雖然是正當的城市管理主體，對城市公共事務的管理具有相當的合法性，但并不意味著政府能夠有效管理社會生活的方方面面，政府應對許多公共事務的能力不足。所以，一方面，應該進一步轉變政府職能，通過制度設計限制政府的權力，把政府職能嚴格限制在公共產品和公共服務的提供上面，其他政府干不好、不好干的事情轉交給社會團體和中介組織處理。另一方面，在限制政府權力的同時，擴張政府的能力，提高政府社會管理和提供公共服務的效率和效能，使政府能有效的滿足社會多方面的需求。對此，世界銀行1997年世界發展報告《變革世界中的政府》提出了加強政府能力的三種互相關聯的機制，這些機制是：在社會和政府內部實行有效的規則和制約措施，約束政府的隨意干預和腐敗行為；將政府置于更激烈的競爭之中，不僅在公務員之中進行競爭，而且在公共物品和服務的提供上加強競爭；更多的傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與，使政府更接近人民。

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一、總體要求

堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨的四中全會、省委十一屆七次全會和市委七屆八次全會精神，緊緊圍繞堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，牢牢把握共建共治共享的社會治理制度總要求，以解決縣域內影響國家安全、社會安定、人民安寧的突出問題為突破口，以增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感為落腳點，健全完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與法治保障、科技支持的社會治理體系。

在全面推進市域社會治理現代化工作中，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，發揮法治的引領和規范作用，增強推動高質量發展的能力，依法規劃、建設和管理城市，確保我縣城市公共環境和基礎設施不斷完善，公共服務和管理水平持續提升。

二、基本原則

一是堅持黨建引領。以提升黨員隊伍素質為中心，開創“城市守護者”黨建品牌，深入推進城市精細化管理，以黨建引領市域社會治理，整合各方資源公平公正、務實高效進行城市管理。

二是堅持以人為本。圍繞提高城市發展質量，優化干凈整潔平安有序城市環境，聚焦全面小康城市品質，科學合理規劃，突出時代、地域和民族特色的原則，牢固樹立為人民管理城市的理念。

三是堅持依法治理。堅持依法規范、執法為民，堅持行政執法公示制度、執法過程全記錄制度、重大執法決定法制審核制度。嚴格規范公正文明執法，明確城市管理和執法職責邊界，制定權力清單，落實執法責任。

四是堅持科學管理。明確城市管理執法的領域，具體實施范圍，增強城市管理的科學性、系統性和協調性，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規行為。

五是堅持創新發展。整合城市管理資源，優化管理流程，逐步推行城市管理數字化的原則，加強政策措施的配套銜接，強化部門聯動配合，以網格化管理、社會化服務為方向，有序推進相關工作。

六是堅持社會共治。制定相關公共政策和管理服務政策，加強公眾監督，公開辦事內容、程序、制度，主動接受群眾監督；堅持開展城鎮居民衛生意識教育、環境意識教育和文明意識教育，提高廣大居民整體素質。

七是堅持科技創新。為城市治理和決策提供支持，加快推動云、網、端等數字基礎科技方式，推進現代信息技術與城市治理、民生服務深度融合結合，提升市域社會治理的科學化、精細化、智能化水平。

三、總體目標

推動城市管理的數字化、精細化和智慧化，加快推進市域社會治理現代化，城市管理具有較為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力，有效的將風險隱患化解在萌芽、解決在基層，在城市管理方面實現社會治理現代化。

通過全市上下齊心協力，到2022年，基本實現市域社會治理理念、目標、布局、體制、方式、政策、能力現代化。頓利通過中央、省委審核驗收，獲得“全國市域社會治理現代化試點城市”稱號。

四、工作任務

創建試點城市工作任務包括“共性、區域特色、特色和負面清單”四個方面，其中，城建中心共涉及共性工作任務中3個板塊、8項重點任務、15項分解任務、23項基本要求：

1.治理體制現代化板塊：4項重點任務、6項分解任務、16項基本要求。

2.工作布局現代化板塊：2項重點任務、3項分解任務、3項基本要求。

3.治理方式現代化板塊：2項重點任務、3項分解任務、4項基本要求。

五、實施步驟

創建試點城市歷時三年時間(2020年—2022年)，城市建設服務中心按照上級工作部署，積極開展工作，確保創建市域社會治理現代化試點城市工作有序開展。

（一）城市建設服務中心按照《市創建全國首批市域治理現代化試點城市縣實施方案》要求，成立市域社會治理現代化工作小組。

（二）是根據《市創建全國首批市域社會治理現代化試點城市縣任務分解表》，結合本單位工作職能和特點對實施范圍明確的工作事項進行全面的梳理，圍繞分解目標任務、加強組織領導、完善工作流程。

（三）是按照落實各項工作措施，全面實施創建，明確責任人和完成時限，切實加強組織領導，組建相應機構或專班，制訂工作方案、政策意見和相關配套措施，為全面創建試點城市提供助力。

（四）是嚴把工作進程，實時掌握工作進展情況，按照任務分解階段制定的落實措施和思路，全面實施創建，針對創建遇到的問題開展專項調研，遇到難以解決問題要向領導小組辦公室及時反映，報領導小組研究解決。

（五）積極配合上級創建試點城市考核辦法、工作月調度季通報等制度，根據時間節點形成匯報材料，進行工作匯報；根據上級部門督查檢查意見，針對問題和不足及時整改，確保全面完成工作任務。

（六）要根據中央、省委和市委政法委驗收辦法、評分細則等文件要求，對各項任務完成情況進行全面查漏補缺，就創建試點城市完成情況進行總結、自我考評、材料歸檔，向領導小組辦公室匯報自評得分情況，全面做好迎檢準備。

六、保障措施

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時至今日，南京市大城管改革的內涵，已經遠遠超越了當初單純的城市管理相對集中行使行政處罰權改革試點工作。其實質是行政管理體制改革的深化，是大部制改革模式的一種探索，由相對集中行使行政處罰權向綜合管理逐步推進，將城管從市容市貌、環境衛生管理的狹義范疇擴展到廣義范疇，實現城市管理的決策、執行和監督適度分離，旨在推進城市管理法治化建設。

一、南京市大城管改革的特點

2010年4月，南京市全面啟動大城管體制改革，市政府根據“三定方案”所確立的各個職能部門的法定職責，對涉及城市管理的15個部門的42項職責，共797項行政權力進行梳理，從實現現代化城市的科學管理目標，將原有的42個職能部門進行整合，調整變動了26個機構，減少了9個正局級機構，將過去有些管理交叉、責任分散的部門實行職能有機統一。撤銷市容局、市政公用局、園林局，成立新的城市管理局，同時加掛城市管理行政執法局牌子，并在“三定”方案中明確市城管局負責“承擔市城市管理委員會辦公室的具體工作”，主要包括市容管理、環境衛生管理、愛國衛生管理、創建國家衛生城市、城市管理綜合執法、市政管理、綠化管理和數字城管綜合考評八項主要職能，以及城區防汛工作。原市容局所屬的城市管理行政執法支隊，與原市政、園林的執法隊伍合并，升格為南京市城市管理綜合行政執法總隊，副局級建制。2012年，南京結合多年“大城管”改革實踐，制定了作為城市治理“小憲法”的《南京市城市治理條例》，系統性規定了城市治理的主體和范圍、城市治理原則、管理體制、公眾參與、城市管理事項和城市管理行政執法等內容。至此，南京大城管的框架基本形成，其主要特點如下所述。

（一）打破傳統觀念，樹立起多元主體共同參與為核心的城市治理理念

南京市在多年大城管改革實踐中充分認識到：傳統的城市管理模式已經不適應現代民主政治的發展，應及時將“以人為本、公眾參與、共同治理”的理念引入現代城市治理中，實行政府主導、社會協同、公私合作，提供多樣化的利益表達渠道，確保決策執行的順暢，落實民眾權益，有利于秩序穩定和城市發展。因此，南京市在全國率先突破和創新理念，倡導以多元主體共同參與為核心的先進的城市治理理念，在城市管理中重視市場作用、貫徹參與式民主，處理好城市管理與改善民生，處理好公共秩序與公民權利之間的關系，樹立“管理與服務相結合、以服務為根本目標”的管理理念，在管理體制中注重社會力量和社會組織的培育，積極發揮事業單位、行業協會、社區、公民的力量，有效彌補政府能力的不足。

（二）規劃、建設、管理既分設又聯動，優化程序、強化管理

為了深化行政管理體制改革，形成現代意義上的城市管理格局，實現城市管理的決策、執行和監督適度分離，南京市推行的大城管體制采取了規劃、建設、管理既分設又聯動的模式。從轉變政府職能入手，對涉及城市管理的行政權力進行全面梳理，按照“決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的要求”，按照規、建、管三個環節進行機構調整和權力配置，進一步明晰規、建、管各部門的權責，充分體現權力制衡與綜合協調，整合資源、優化程序、強化管理。

（三）設立城市治理委員會，構建高位領導、綜合協調機制

為進一步完善城市管理體制，提升城市綜合管理水平，南京市設立了城市治理委員會，由市人民政府及其城市管理相關部門負責人、專家、市民代表、社會組織等共同組成。城市治理委員會的設置，意味著高位領導、協調和監督平臺的建立，有利于解決涉及城市管理各職能部門之間職責不清、管理交叉、工作缺位、監督乏力、協調不夠等客觀問題。

（四）構建“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，寓城市管理于社會創新之中

1.“以塊為主、屬地管理、區總負責”的分級管理體制。“兩級政府”是指市、區縣級政府及部門；“三級管理”是指市、區縣、街道或鄉鎮三個層級進行城市管理。南京市政府及相關部門，主要負責對各區實施指導、監督、協調和考核，以及重大項目的審批和重大案件的查處；其他事項按照“屬地管理、重心下移、費隨事移、責權統一”的原則，下放到區縣。各區縣政府及責任部門按屬地管理的原則負責本轄區的城市管理工作，會同街道、鎮政府做好轄區內的日常巡查、執法工作。同時授予街道部分城市管理執法權，向街道下放權力，下移管理重心，提高管理執法效率。將街道和鎮作為城市管理的主陣地、主力軍，按照守土有責的原則強化日常管理，協同各行業主管部門做好環衛、市政、綠化、物管等工作，并指導社區（居委會、村委會）發揮自治的優勢，開展社區管理和愛國衛生工作；各區執法大隊向街道派駐執法中隊，實行區、街雙重管理，中隊隊員則分別掛鉤到社區，實行城管服務進社區。社區（居委會、村委會）主要承擔著宣傳、教育、勸阻、制止和舉報工作。

2.“網格化”管理體制。南京市在市、區縣、街道和鎮、社區（居委會、村委會）建立對口管理、網格管理的“四級網絡”立體模塊。江南八區原則上以社區為單位，劃定了389個數字化管理網格，將公安、街道城管干部、城管執法隊員、協管員、環衛個人以及社區工作者、城管志愿者等力量按職能進行整合，構建既各自分工、各有側重，又互相支持、互通信息的管理體系，形成了管理合力。若干個網格組成片區，實行片長負責制，每個管理者都有具體的任務分工、監督辦法和考核標準，確保能在第一時間發現存在問題的環節，找到相關責任人；實行責任倒逼機制，并依據相關規定實施獎罰，促進問題整改。

（五）構建信息網絡平臺，營造公眾參與機制，推進政府職能部門陽光運行

1.南京市以數字化城管平臺為依托，將涉及城市管理物化的管理事項作為監管內容，實行全方位、跨部門的聯合監管。數字城管在13個區縣和18個市級主管部門設置了數字信息終端，實現了城市管理信息的對接和聯動。

2.整合市民投訴舉報熱線。為方便市民投訴舉報，南京市整合原有的市政、市容投訴電話，正式開通12319服務市民熱線，作為市政府12345呼叫中心的二級平臺，對市民各類訴求逐一進行登記、交辦、回復。將涉及城市管理舉報投訴的辦理情況計入考評得分，對反復舉報并長期未解決的問題增加考評權重。

3.通過城市管理局門戶網站公布城管相關信息，并建立了紫金城管論壇，接受網絡問政和網民監督。市城管局定期通過媒體城市管理的重點信息，公布城管動態，發動市民參與，接受社會監督。在群眾中挑選熱心公益的人做信息采集員深入全市街道、社區、公園、廣場、農貿市場等公共場所查找問題，以照片形式反饋，限期及時整改。

4.積極推進政府部門權力陽光運行體系構建工作，積極構建信息化網絡平臺。南京市民除了參加聽證會、行業協會座談會，還可以直接通過權力陽光運行平臺參與城市管理，監督政府工作流程，促進執法公開透明，體現了行政的民主性。同時，在全市范圍內開展了豐富多彩、形式各異的民意調查活動、政風行風評議活動、萬人評議行政機關活動、“向人民匯報”、“走進直播間”等群眾監督互動活動，通過公眾參與、“官民對話”，共同探討城市管理中的熱點、難點問題，加大城管宣傳力度，完善城管工作格局。

二、南京市大城管改革的成效

隨著南京市大城管改革的深入，城市管理水平、執法水平明顯提升，城市生活質量和文明程度明顯提升，全社會法治意識明顯提升。這一改革舉措取得了顯著成效。

（一）制定城市管理的一系列地方立法，奠定了法治化管理的制度基礎

2000年以來，南京市先后在城市規劃管理、城市公共環境管理、城市公共基礎設施管理、城市公共空間管理、城市公共秩序管理、城市應急管理等方面出臺了100多部地方性法規和地方政府規章?！赌暇┦谐鞘兄卫項l例》更是在歸納和總結城市管理的基本理念及發展規律的基礎上，對城市治理的主體和范圍、城市治理原則、管理體制、公眾參與、城市管理事項、城市管理行政執法等作出了系統性規定。這些地方立法緊扣城市管理創新，解決城市發展和民生的實際問題，為南京市的城市管理提供了制度依據和立法支撐，有效改善了以往部分領域立法、修法滯后導致的管理缺位和法律規定存在交叉導致的多頭執法現象，使城市管理日趨規范化、法治化。

（二）加強城市管理的制度建設，增強管理力度和效率

近年來，南京市對涉及城市管理的若干項行政權力，逐項進行了主體、事項、流程的確認及轉移行使，重新編制外部流程、內部流程，細化行政處罰自由裁量權基準，加強重大行政處罰備案審查工作。在城市管理中，南京市堅持依法行政年度工作計劃和工作報告制度；全力打造便捷高效的行政審批制度；完善城市管理的行政決策程序制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為城市管理重大決策的必經程序，保證行政決策合法、科學、民主。南京市著重強化行政執法監督的前期指導、中期服務、后期監督功能，突出新主體、新立法、新情況和三年“零”處罰單位的執法規范化建設；建立案件投訴舉報制度；重點推進玄武湖公園、旅游執法支隊等新授權和新建單位執法制度完善；認真落實依法行政考核制度。此外，在城市管理執法隊伍建設中，南京市堅持學習培訓制度，落實領導干部學法制度和依法行政知識培訓計劃，加強督促檢查；堅持評比競賽制度，有針對性地開展“秦淮杯”城管創優、隊伍執法“三學三比”等活動；堅持嚴考重獎制度，逐級對執法隊員、門前三包協管員、保潔員三支隊伍的管理績效進行嚴格考核，對成績突出的實施“重獎”。

（三）科學精簡機構和整合部門職能，優化了政府機構和運行機制

2010年南京市市委十一屆六次全體擴大會議上，明確提出把城市管理工作與經濟工作放在同等重要的位置，并以市政府的名義先后出臺了《關于加強街巷環境衛生管理工作的意見》和《關于組建南京市“門前三包”協管員隊伍的實施方案》，初步確立了城市管理工作在城市工作中的基礎性地位。南京市對政府各部門職能進行了全面梳理，進行機構精簡和科學整合，在一定程度上緩解了以往部門職責重疊、交叉等問題，優化了政府機構和運行機制，提高了行政效率和管理水平，基本上做到了一事一部門管理。

（四）城市管理體制機制不斷創新，提升了城市管理的整體水平

隨著管理重心的逐步下移，區、街的管理積極性被全面調動，在管理體制和機制上不斷創新。鼓樓區搭建了“數字化城管”平臺；玄武區積極推行“一家管、兩班運、三清掃、全天?！钡沫h衛保潔機制；建鄴區在河西新城區率先實施“公交式巡邏”。同時，近年來南京市以幾項重大創建活動和承辦十運會、2014年青奧會為載體，開展了聲勢浩大的環境綜合整治工作，在短時間內實現了城市環境的明顯改觀，群眾滿意程度明顯提高。

（五）城市管理重心下移和公眾參與，推動了社區民主自治和公民社會建設

近年來南京市在城市管理中將政府主導與公眾參與有機結合在一起，在一定程度上促進了社區民主自治的良性發展，也促進了公民社會的發育。《南京市治理條例》在第二章專章規定了“公眾參與治理”， 明確了公眾參與的方式、程序和效力，第19條還明確要求“各級人民政府應當為公眾參與城市治理提供物質和制度保障”。

三、南京市大城管改革的不足

行政管理體制改革是綜合配套的社會系統工程，而城市管理也是城市建設和發展的永恒主題，是形成城市核心競爭力的重要因素。南京市的大城管體制改革尚在探索階段，雖已取得一定成效，但在制度設計及其落實方面尚有不足。

（一）大城管體制亟需完善

大城管體制確立后，有的機構雖然劃歸到一起，但融合程度不到位，尚處于“磨合期”；有的改革由于權力關系的制約而推遲，個別部門對撤并其下屬系統的機構施加壓力，導致改革進程放緩。而有的改革方案還有待于實踐檢驗。

1.機構設置的科學性、合理性還有待提高

實踐中，長期以來行政部門決策與執行不分的慣性對大城管改革形成了強大阻力。比較突出的是市旅游園林局，其職能整合有利于拉動南京市旅游業的發展，實現“大旅游”的戰略目標。但是，將有生命的城市綠化部分交給不同部門來履行職能，管養效果卻大打折扣。景區、窗口地區執法邊界也不清晰，善待厘清。

2.隊伍管理體制不順

目前南京市的城市道路和設施建設由城建委和城建集團負責，按“三定方案”要求，建成后應及時移交城管部門清掃管養。但實際工作中還存在移交不及時、不徹底的問題。如近年來建設的大量橋梁、高架、隧道等，建成后的管養、清掃也直接由城建集團指定公司負責，沒有移交所屬區環衛、市政部門。這些公司往往技術力量不足、管理標準不高、保潔管養質量比較差，平時考核中發現大量問題，影響了城市管理質量。

3.改革改制尚未完全到位

2004年，按照省市統一部署，南京市全面展開事改企工作，市編制委員會發文，撤銷了市容的兩個局直屬單位和江南八區環衛所，市政的三個直屬單位和江南八區市政所，以及江南八區園林所的事業編制。目前各區環衛所既不是事業單位，也不是企業，符合國家退休條件的老環衛職工不能辦理退休手續，農民保潔工無法簽訂用工合同。在市政園林改制上，各區也不統一，有的成立綜合養護所，有的改為民營企業，有的還沒有進行改制。市政所屬三個直屬單位取消了事業編制，成立國有獨資有限責任公司，還加掛了市政設施養護處的牌子，承擔事業托管職能，實施特許經營，改制沒有完全到位。

（二）現有機制存在不足

1.執法保障機制不到位

一是城管經費保障渠道不順、標準偏低。南京市大城管改革的基本指導思想是貫徹一事一部門原則，建管分開、費隨事轉。但在執行中，由于上級主管部門的“條條式管理”，導致沒能按照建管分開原則來徹底調整城管經費撥付渠道，劃分建管職能。目前，南京市城管局沒有獨立的財政戶頭，經費主要依賴于城市維護費，由住建委根據管理任務實施劃撥。這種投入機制與日益繁重的管理任務、日漸提升的管理標準相比，差距明顯，且不利于管理工作的開展。面對應急性的任務、突擊性的項目，部門仍需要先申請立項再經住建委審核后方可撥付經費，這種工作程序很難保證行政效率。同時，南京市雖然實現了管理重心下移，但在調整下放事權、事務的同時，卻沒有一并下放相應保障經費，以確保區級政府有錢管事、有權辦事、有人理事。

二是執法人員編制不足，執法力量得不到保障。國務院在《推進相對集中行政處罰權工作的意見》、《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》等文件中明確要求：集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。但目前南京市機構編制委員會辦公室審定的“三定方案”在機構調整、職能劃分、編制配備上還存在明顯不足，有的規定與法律法規的規定也不一致，與上位法的銜接不夠。尤其是人員編制的配備，還沒有完全跟上大城管體制改革的步伐，市城管局、市文廣新局等部門的執法人員編制都明顯不足。各部門、各區、街道只好大量聘用協管人員來輔助執法。但協管人員不具有執法主體資格，且大部分素質不高，執法理念、方式都還處于較低水平，成為規范執法的一大難題。

2.執法監督機制仍不健全

大城管擴大和集中了城市管理的各項權力，相應地，監督難度也隨之上升。如前所述，雖然南京市監督形式豐富，民眾參與途徑多樣，重大執法活動和領導干部黨政監督有力，內部層級考評機制初見成效，但常規化的監督措施較少，監督力度遠遠不夠。監督的重點還沒有及時轉向權力機關的監督、司法機關的監督、媒體的監督和社會公眾的監督上，也沒有建立起針對城市治理委員會的績效測評機制。

篇5

一、領導重視，組織到位

及時調整了建設和諧平安和社會管理綜合治理工作領導小組，由局長擔任組長，其他局領導擔任副組長，領導小組成員由各部門主要負責人組成，領導小組下設辦公室，并指定專人負責日常具體工作，結合城市管理工作實際，制定了《城管局2014年建設和諧平安和開展綜治活動工作要點》，召開了全體干部職工大會，認真學習了全政法工作會議精神以及綜治委有關綜治工作的文件精神，使全體干部職工明確了這兩項活動的意義、目標、內容，統一了思想認識，夯實了思想基礎。

二、注重宣傳，廣泛發動

在開展建設和諧平安和綜治工作的過程中，我局不斷強化宣傳教育，積極開展形式多樣的教育活動，通過板報、宣傳欄等形式來重點宣傳創建和諧平安和綜合治理的意義目標，提高全局干部職工對這兩項工作的認識，為創建和諧平安和綜合治理活動的開展奠定了良好的思想基礎，為實現活動目標起到了事半功倍的作用。

三、加強校園周邊環境整治

1、安排專人重點整治一小、二小、三中、四小、城幼兒園等校園周邊環境，規范校園周邊攤販占道經營、摩托車亂停亂放問題，保證校園道路暢通，消除學生出行的安全隱患。

2、三小路段道路：老建設西路改造工程已完成工程量的100%，現工程已驗收完畢，將方便學生正常安全往返學校，消除出行安全隱患。

四、完善城市管理和服務指揮中心建設

為了進一步發揮城市管理和服務指揮中心在建設品質城市中的綜合協調作用，我們將指揮中心作為社會管理創新項目加以完善。一是加大了宣傳力度。開展各種形式的宣傳活動，使群眾能熟記城市管理服務熱線號碼，方便群眾使用指揮中心服務平臺，為下一步實施數字化城管奠定基礎。二是強化了調度。對于情況復雜的群眾投訴，由分管指揮中心的領導親自協調調度，保證問題能得到妥善解決。累計收到群眾投訴、來訪和咨詢1199件，已辦結1188件，正在辦理11件，辦結率為98%，從對辦結事項回訪情況來看，滿意率為99%，群眾對城市管理和指揮中心給予了比較充分的信任。

五、妥善處理群眾上訪，積極關注民生

做到專人接聽電話，強化辦理責任，落實辦理措施。累計回復網上104件，答復群眾來信來訪22件，處理城市管理和服務指揮中心件96件。

六、做好應急維穩，提高應急處理能力

組建了一支30人的應急維穩隊伍，快速反應，迅速處理突發事件。累計出動民兵應急隊伍300余人次，前往歷市鎮、嶺北鎮撲救山火。

篇6

根據會議安排,我就市容環境管理和城市建設工作講兩個問題。

一、20*年市容環境管理和城市建設工作的簡要回顧

20*年，我區市容環境管理和城市建設緊緊圍繞“營造一流現代服務環境”的工作目標，以落實“中提升”戰略和新一輪全國文明城市創建為主線，群策群力，攻堅克難，奮發進取，開拓創新，較好地完成了年初確定的各項目標任務，全區市容環境管理和城市建設呈現了重點推進、整體提升的良好態勢。

（一）城市建設取得新成果。以完善城區功能為目標，加快拆遷工作進度，大力推進城市基礎設施和重大項目建設，城市建設步伐進一步加快。一是功能性板塊和重大項目建設進展順利。和義大道濱江休閑區一期萬豪國際大酒店順利開業，二期商業中心項目基本建成。天一廣場黨員服務中心、月湖盛園、環球中心等一批重點項目加速推進?？萍紕摌I大廈、銀泰國際、銀億時代廣場、泛亞國際等商務樓宇基本建成。海上茶路紀念廣場建設進展順利。認真做好南站區域改擴建工程、青林灣學校等項目的前期工作。二是城市基礎設施建設扎實推進。完成了民通街、鐵路職工限價房北側道路、海曙環衛車隊二期、全祖望墓園修繕等工程的建設。區“建筑裝潢垃圾中轉站”項目有序推進。完成了8.3萬平方米道路的改造修整。啟動了中醫院南側道路、糧豐街延伸段、段塘西路等項目的建設。海曙實驗學校北側道路、市中醫院北側道路、泛亞國際北側道路、南苑街西延、看經路等項目和雙楊垃圾中轉站項目的前期工作有序推進。三是城市拆遷和舊村改造成效明顯。完成了鄞奉路一期首批、蓮橋街等地塊拆遷工作，五金交電地塊完成土地出讓，順利完成了洪塘安置房抽簽定位工作。全面啟動了新一輪重點區塊拆遷工作。完成了勝豐村、吳家村的拆遷工作和新星村的改造安置工作，雙楊村拆遷簽約全部完成。勝豐村、吳家村的安置房建設進展順利。積極做好“五路四橋”工程、機場快速干道等重點項目的拆遷配合工作。

（二）城市管理邁出新步伐。緊緊圍繞“長效、精細、互動”的城市管理理念，以新一輪全國文明城市創建為載體，創新機制，強化管理，全面提升城市管理水平。一是市容環境管理水平不斷提高。全面推行市容秩序網格式目標管理和路段分級管理，以集約化、網格化管理為載體，深化高峰時段定點定人定崗、24小時巡查管理、錯時管理等制度，延伸市容秩序管理觸角，提高管理成效。加大對無證設攤、占道經營、亂張貼亂涂寫亂刻畫等違章行為的查處力度，嚴格控制限乞區、主要道路、重點地段的無序乞討。堅持堵疏結合與群眾參與相結合，積極探索公眾參與市容環境管理的有效途徑，推行社區便民服務規范化管理，設置社區便民服務攤點191個；新增臨時停車位3281個。二是“數字城管”系統全面運行。初步建成了覆蓋全區、具有海曙特色的數字化城市管理平臺，并于8月份投入了試運行。“數字城管”系統平臺的應用，改變了傳統的城市管理模式，優化了城市管理流程，為及時發現、處置和解決各類問題提供了保障。三是城市管理綜合執法力度進一步加大。開展對重點敏感區域和菜市場周邊無證“早市”的集中整治，強化49家洗車場點和渣土清運的規范管理和整頓，加強對新街、靈橋小區等重點復雜區域和城中村、城鄉結合部、老舊居住區等薄弱區域的整治。開展了新一輪餐廚垃圾委托收運合同簽訂工作，全區餐廚垃圾簽約收運覆蓋率達到95%以上。啟動了餐飲行業污水（含油）專項治理工作，確定了首批105個治理單位。成立交警城管聯絡室，加強城管與公安、法院、交警部門之間的配合和互動，城管執法的強制力、威懾力進一步增強。四是生態環境進一步優化。開展園林綠化設施的普查及整修改造工作，完成了新芝公園、藥行街、環城西路北段道路綠地的景觀改造和中憲、梅園紫金等6個小區的綠化升級改造工作。對信誼等小區實施污水管網改造，王家橋河、護城河截污工程如期完工。完成了約2000畝的內河養殖業清理工作。全面開展再生資源“回收網點進社區”工作，規范運營管理，健全考核監管機制，提高了再生資源回收規范化水平。

（三）住房保障工作再上新臺階。不斷完善住房保障體系，成立了區住房保障管理中心和區經濟適用房建設管理辦公室，住房保障工作實現持續拓展和深化。一是保障性住房政策全面落實。在全市率先啟動了廉租住房保障擴面工作，實行“隨時申請、集中審批、及時保障”，實現廉租住房“應保盡?！?。全年共投入資金290萬元，為1501戶家庭提供了租金補貼、租金減免、實物配租等形式的廉租住房保障。按照“公開、公平、公正”的原則，圓滿完成了普通（限價）商品住房的申購工作，產生準購家庭1211戶，準購戶數占到市三區總數的48.4%。二是保障性項目建設全面推進。完成了我市首批采取增配改善方式的非成套房改造項目，解放南路18弄1號和孫文英小學擴建地塊改造工程通過竣工驗收。全面啟動了月湖西區一期、南郊路、廠堂街、橫河街等8個非成套房改造地塊的拆遷工作。徐家漕廟洪家地塊經濟適用房項目已于12月開工建設，建筑面積達7.8萬平方米。三是物業管理工作不斷深化。成立了全市首個小區物業管理議事會，街道物業管理服務站投入運行，“政府扶持、市場運作、業主自治”的老小區長效管理模式有效運作。啟動了第二輪老小區整治工作，首批106.3萬平方米整治項目通過綜合驗收，完成了6.8萬戶居民的天然氣管網增設。

過去一年，面對市容環境管理和城市建設的艱巨任務，全區上下一盤棋，擰成一股繩，攻堅克難、創新進取，做到了重點突出，措施扎實、成效顯著，有力地推進了各項工作的深入開展和整體提升。20*年，我區獲得了全市實施“中提升”戰略先進單位、全市住房保障工作先進單位等榮譽稱號，取得了市對區城市管理年度考核繼續保持總評全市第一，并在行政執法、園林綠化、市容環衛、市政管理等四個行業競賽中奪得三個第一的好成績。這些成績的取得是區委著眼大局、科學決策、正確領導的結果，是全區上下干部群眾服務大局、齊心協力、扎實工作的結果，更是我們直接從事市容環境管理和城市建設工作的同志們辛勤付出的成果。借此機會，我代表區委、區政府向所有關心、支持我區市容環境管理和城市建設工作的各位同志表示衷心感謝，向奮斗在城市管理建設一線的同志們致以崇高的敬意！

在肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到當前工作的困難和問題，主要表現在：拆遷工作和城市功能提升的任務仍然十分艱巨；城市管理的理念與方法尚未能完全適應現代化中心城區發展的要求；城市管理水平與市民的期盼尚有一定差距；城市管理中的效能有待于進一步提高等。這些都需要引起我們高度重視，并在今后的工作中努力加以改進和解決。

二、2009年市容環境管理和城市建設的指導思想和主要任務

2009年是學習實踐科學發展觀活動全面開展之年，也是我區加快實施“中提升”戰略、保增長促發展的的關鍵之年。新形勢、新任務對市容環境管理和城市建設工作提出了新的更高的要求。一是當前宏觀經濟形勢要求我們更快地推進城市建設進程。加快拆遷進度、推進重大項目建設已成為擴大內需、保持經濟持續增長的重要動力。這就要求我們以更大的力度、更快的速度推進拆遷工作和功能性板塊開發，爭取在最短的時間內完善城市基礎設施，提升城市功能，創造更多的有效需求。二是以人為本的執政理念要求我們更好地改善和保障民生。改善和保障民生是推動科學發展、促進社會和諧的必然要求和重要基礎，是各級黨委、政府的重大政治責任。非成套房改造、舊村改造、老小區整治、住房保障、市容環境管理、人居環境優化等都是干部群眾最關心、最直接、最現實的民生工程。這就要求我們以更扎實的舉措、最人性化的方式推進民生工程的實施，切實解決群眾關心的熱點難點問題，努力提高群眾生活質量。三是城市（區）之間日趨激烈的競爭態勢要求我們更深地推進城市管理改革創新。城市管理日益成為城市（區）綜合競爭力的重要組成部分，成為保障城市可持續發展、提高城市生活品質的重要因素。隨著杭州灣跨海大橋建成通車、長三角一體化政策的出臺和全市“中提升”戰略的加快實施，城市（區）之間的競爭將更加激烈、更加直接。這就要求我們以更新的理念，從更高的起點，深入推進城市管理的改革與創新，全面提升城市管理水平，讓城市管理成為贏得區域競爭的核心競爭力。

今年我區市容環境管理和城市建設工作的指導思想是：以科學發展觀為統領，認真貫徹區委七屆六次全體擴大會議精神，深入實施“中提升”戰略，突出項目建設、民生保障、品質打造三大重點，切實加大城市建設和住房保障工程推進力度，不斷提升城市管理水平，為全面建設和諧發展的現代化中心城區作出新的更大貢獻。

按照上述指導思想，今年我們要重點做好五方面工作：

（一）以項目建設為抓手，進一步加大城市建設力度。緊緊圍繞“中提升”戰略，切實按照市委、市政府實施重大項目會戰攻堅的總體部署，強化工作措施，加快推進功能性板塊和重點項目建設。一是全面啟動新一輪城市大拆遷。全區上下必須認真貫徹全區拆遷工作動員大會的各項要求，進一步堅定信心，振奮精神，充分運用拆遷政策新優勢，舉全區之力打好新一輪拆遷工作攻堅戰。今年拆遷工作任務主要包括重點區塊拆遷、舊村改造、南站區域改擴建工程和市軌道交通一號線一期工程涉及的拆遷工作。其中重點區塊拆遷包括月湖西區一期、鄞奉路一期二批、南郊路、橫河街、廠堂街等5個項目，拆遷面積31.27萬平方米，要求在年內基本完成拆遷任務；新一輪舊村改造共涉及聯豐（含周江岸）、西成、后孫等3個村，也要求在年內完成；市軌道交通一號線一期工程涉及市府站、大卿橋站、控制中心和望春變電所，以及望春橋村的拆遷。此外，還要完成鎮明巷、孝聞街、章耆巷、車轎變、和義路道路擴建等相關項目的拆遷工作。二要大力推進功能性板塊和重大項目建設。盡快完成新星商業中心、鄞奉路一期首批、蓮橋街等地塊的土地出讓工作，促使部分項目開工建設。加快推進月湖盛園項目建設，爭取年底前主體工程結頂。加快完成科創大廈的竣工驗收，確保在2月份投入使用。加快天一廣場黨員服務中心建設進度，力爭在6月底前投入使用。積極協調推進重點商務樓宇項目，促使銀億時代廣場、銀泰國際、環球中心等一批高檔商務樓宇及早竣工并投入使用。抓緊做好青林灣學校、海曙文體中心、廣濟中心小學廣濟街校區擴建等項目前期工作，確保盡早開工建設。積極配合市里做好通途路西延、南站區域改擴建工程、機場快速通道互通立交橋、市軌道交通一號線一期工程、杭甬鐵路平改交工程、甬臺溫鐵路等重點工程建設。配合做好藍天健身中心、天一書庫等項目前期工作，協助實施外事學校遷建，協調推進第一醫院、婦兒醫院、詠歸菜市場等項目建設。三要加快城市基礎設施改造和舊村改造步伐。完成糧豐街、市中醫院南側道路、泛亞國際南側道路、廟洪路二期道路、海曙實驗學校北側道路的建設。盡早完成麗園南路和氣象路二期的拆遷工作，力爭下半年開工建設，在年底前完成主體工程。加快市中醫院北側道路、泛亞國際北側道路、靈江花苑周邊道路等項目的前期工作，爭取早日動工。雙楊垃圾中轉站項目力爭年底前基本建成。繼續推進新典路西延、南苑街西延、看經路等次干道路項目的前期工作。積極推進電網建設，加快實施220KV澄浪變和110KV車轎變等項目。盡快啟動聯豐、西成、雙楊等舊村改造項目，加快推進吳家、勝豐、雙楊等安置房建設。

（二）以改善民生為重點，進一步加大保障性住房建設力度。保障性住房建設是改善民生的重要任務。要加大保障性住房建設力度，擴大保障性住房受益面，切實解決低收入家庭的住房困難。一要進一步拓展多層次、全方位的住房保障體系。認真履行市向區下移的住房保障職能，逐步構建以廉租住房、經濟適用房、經濟租賃住房為主體，以限價房為補充的多層次、全方位的住房保障體系。將廉租住房的保障對象擴大到低于城鎮居民人均可支配收入45%且人均住房建筑面積小于18平方米的家庭，預計擴面后新增受益家庭300戶，累計受益家庭達1800戶。二要切實加大保障性住房建設力度。加快推進徐家漕廟洪家地塊經濟適用房、青林灣二期安置房和蒲家經濟適用房等項目的建設，其中徐家漕廟洪家地塊經濟適用房項目、青林灣二期安置房項目力爭在年底前基本建成，蒲家經濟適用房項目力爭在下半年開工建設。扎實推進非成套房改造工作，確保完成8.7萬平方米的拆遷改造和1.3萬平方米的增配改善改造任務。三要扎實推進老小區改造工程。計劃完成11個小區、97萬平方米的老小區整治工作，努力打造老小區整治精品工程，進一步改善老住宅小區居住環境。

（三）以品質城區為目標，進一步提升城市管理水平。積極探索和完善城市管理工作的新機制、新載體，深化城市管理內涵，提高城市管理效能，全面提升城市管理水平。一要推進文明示范街區（路段）建設。扎實開展天一廣場、中山東路、解放北路等區域和路段的城市管理文明示范創建活動，建立市、區、街道三級文明示范街區（路段），通過精細管理、文明引導、嚴格執法，努力做到“街容衛生整潔、市政設施完好、道路綠化美觀、各類設置有序、店面經營文明”，切實發揮文明街區（路段）的示范引導作用。二要有效發揮“數字城管”和標準化管理模式作用。充分發揮“數字城管”系統的作用，堅持以解決實際問題為導向，以發現及時、處置快速、解決有效、監督有力為核心，著力完善“數字城管”系統的運行機制，實現城市管理的流程再造，進一步提高城市管理的效率與質量。推行ISO9001服務質量管理體系，探索建立制度化、標準化、規范化的城市管理內部運行機制，努力破解城市管理“瓶頸”。三要積極探索城市管理的公眾參與機制。試行城市管理重大事項市民群眾聽證和公示制度，不斷拓寬城市管理公眾參與、社會協同的渠道。發揮城管義工協會等作用，積極營造人人參與城市管理的良好氛圍。

（四）以生態建設為載體，進一步改善城區人居環境。按照資源節約型、環境友好型的可持續發展要求，加大生態建設力度，提高物業管理水平，努力打造和諧舒適、整潔有序的人居環境。一要抓好國家園林城市復查迎檢工作。對照迎檢標準，全面開展綠化設施普查和整改，加強綠化監管。要開展園林綠化升級改造，完成環城西路南段、中山東路的綠化升級改造和段塘綠地、勝豐公園等7個中心地塊的綠化提升項目。要推進城區內河整治工作，切實抓好廟后河、泗港河、新星河、沈家河、馬家漕、廟前河等6條河道的整治，提升河道景觀檔次。二要抓好再生資源回收管理工作。加強對再生資源回收網點規范化運營的管理，健全回收網點考核監管機制，依法取締無證收運行為，提升再生資源回收管理水平。要按照減量化、無害化、資源化的要求，全面啟動餐飲企業（含油）污水治理，加強餐廚垃圾的整治與管理，鞏固提高資源化利用水平。三要抓好物業管理工作。全面貫徹落實《寧波市住宅小區物業管理條例》，發揮街道物業管理服務站作用，深化物業管理的各項舉措，構建“數字物業”網絡體系，開設81890物業管理報修平臺。要認真研究、積極破解老小區物業管理中的共性問題，提高物業管理水平。

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一、指導思想

全面貫徹關于城市管理與社會治理系列重要講話精神和中央城市工作會議精神，落實黨的四中、五中全會安排部署，踐行“城市管理要像繡花一樣精細”工作要求，創新體制機制，完善治理舉措，補齊設施短板，治理城市頑疾，圍繞“整齊、有序、靚麗”的城市精細化管理目標，助推文明城市創建。

二、工作原則

標本兼治。針對城市管理粗放的薄弱環節，探索研究城市管理長效管護機制，從細微處著手，從具體點發力，逐步推動城市管理向精細化、智能化轉變，著力消除城市管理的死角盲區。

堅持長效。以“功夫下在平時”作為行動原則，杜絕臨時“抱佛腳”、突擊迎檢的被動做法，進一步提高管理標準，持續發力，精準施策，久久為功。

網格定責。固定管理網格、管理標準、具體責任人，推行“網格長”制、街長制、路長制。探索建立“巡、管、督”結合的新型模式，將監督考核融入到日常工作的各個方面。

三、工作目標

按照“一年見成效，兩年上臺階，三年提品質”的工作安排，用三年時間遞進提高城市精細化管理水平，最終達到創建國家級文明城市涉項考核標準。營造“潔凈、整齊、有序、綠色、美麗”的城市環境。

（一）2021年，統籌謀劃，強力推進。對照創城標準，細化行動方案，全面排查、建立臺賬、明確責任、銷號管理。年底前完成50%以上主次干道整治任務，根據測評標準，創建以益津路、溫泉西道、天祥路、裕華道為閉合區域的“美麗街區”、打造迎賓道（朝陽路-東環路）“精品街道”，完成興華路北段精品路段建設任務。完成綜合服務平臺基礎設施建設工作。

（二）2022年，持續整治，提檔升級。打響市容環境面貌“臟、亂、差”現象總體戰，大力提升城市環境面貌，年底前完成全部主次干道和重要節點整治任務，完成綜合服務平臺整體建設和對接工作。

（三）2023年，健全機制，長效監管。推動市容環境整治向背街小巷、城市社區、城鄉結合部延伸，完成整治任務，消除“臟、亂、差”現象，城市管理現代化水平不斷提升，城市容貌基本達到“潔凈、整齊、有序、綠色、美麗”要求。

四、主要任務

（一）嚴格遵循標準，找準抓好精細化管理細節問題

各大隊、各中隊要吃準、吃透《省城市精細化管理標準》，本著“摁著葫蘆摳籽”的態度，對街道景觀環境、戶外廣告牌匾、城市停車、違建治理、施工現場管理、數字化城市管理等涉項內容逐條對照，結合自身職責分別制定切實可行的工作方案，倒排工期確保收到預期效果。

責任部門：市容一、二大隊、鄉鎮執法大隊、規劃大隊、大氣污染防治大隊

（二）強化平臺建設，促進城市管理向智能化轉變

按照“省級引導，市縣落實，逐級對接，互聯互通”的原則，建設我省城市管理服務平臺，健全相關建設管理評價標準、規范等，加強平臺數據采集、分析、服務、指揮、監督等功能，探索實踐城市信息模型（CIM）、城市管理二維碼、“互聯網+”等應用，全方位優化城市運行管理。有序推進城市管理信息化水平提升，加快拓展升級數字城管（智慧城管）平臺功能，強化城市管理屬地網格化載體作用，推進多部門網格化管理“多網合一”，探索建立城市基礎設施微小破損、缺失問題和城市管理微小違法行為的“雙微”快速處置機制，助推城市管理由數字化向智能化轉變，推動城市管理質量與效能“雙提升”。

責任部門：數字城管中心、數字巡管大隊

（三）街容街貌整治提升，打造“整齊城市”

一是深化提升廣告牌匾整治水平。高標準修訂完善城市廣告牌匾設置導則、管理辦法，強化重點巡查和全面排查相結合的工作方式，抓好存量治理和增量規范工作，鞏固城市廣告牌匾整治成果，健全城市廣告牌匾長效動態監管機制。及時清理城市非法小廣告。二是開展城市家具專項治理。清理影響市容市貌的亭、棚和破舊城市家具，規范設置各類道路指示標識、路銘牌等，清晰施劃道路標識標線。三是加強街道兩側立面空間管控。定期清洗、粉刷、修補沿街建（構）筑物外立面，加大沿街建（構）筑物立面、橋梁、城市家具、道路設施、廣告牌匾、沿街亮化等功能載體管養力度。

責任部門：市容執法一、二大隊、鄉鎮執法大隊、政策法規室

（四）城市秩序清理整頓，打造“有序城市”

一是開展影響市容環境的私搭亂建、垃圾亂倒、污水亂排、雜物亂堆、攤點亂擺、綠化亂毀、廣告亂設、道路亂挖、車輛亂停、線路亂拉“十亂”整治，嚴厲打擊出店經營、占道餐飲和露天燒烤等行為，極力消除市容環境臟亂頻發現象。二是加大占道經營整治力度。按照“疏堵結合、因地制宜、方便群眾”的原則開展疏導整治，開展馬路市場退路進店（市）行動，加強臨時便民市場、早夜市和流動攤販管理，全面取締占道經營、店外經營和占路市場，杜絕市場外溢和臟亂差等現象。三是規范停車秩序。增加臨時停車位5000個，公共停車場增加到20處以上。緩解車輛停放供需緊張問題。四是強化施工工地管理，施工噪聲查處到位、工地圍擋100%達標。依托科技手段強化渣土運輸監管，完善城市道路開挖管理機制，強化巡查力度，著力完善事前、事中、事后全環節監管。

責任部門：市容一、二大隊、鄉鎮執法大隊、規劃大隊、開發區大隊、辦公室、政策法規室

（五）以志愿服務活動為平臺，弘揚志愿精神，有力補充執法空隙

制定年度志愿服務活動方案，保持活動的常態化。調動全體職工工作積極性，大力弘揚、倡導志愿服務精神，不定期組織開展志愿服務活動，緊緊圍繞我局工作職能，清除亂貼亂畫、勸導商戶落實“門前三包”、引導交通秩序，規范店外亂停亂放，協助執法人員做好執法工作，為我市爭創文明城市貢獻力量。

責任部門：辦公室、人事督查室、政策法規室、黨務宣教室、數字城管中心、數字巡管大隊、市容、大氣防治、規劃各大隊、中隊

五、保障措施

（一）強化組織領導，完善體制機制

創城工作點多面廣，涵蓋我局工作的全部內容。因此要強化組織領導，成立以黨組書記、局長任組成，班子成員為副組長，各部門負責人為成員的領導小組。統一調度、協調解決創城工作的各項問題，推進工作落實。各部門要各司其職，對照城市精細化管理標準要求，進一步細化門前三包治理、違建拆除、綜合平臺升級、廣告牌匾改造、停車秩序治理等專項行動方案，全面安排部署，有序推進創城工作。加強城管執法隊伍建設與管理，強化人員教育培訓和業務能力提升，健全考核評價機制，提高城管執法工作效能。

（二）強化宣傳引導，著力共治共享

圍繞創城工作開展全方位宣傳，邀請各界人士真正參與到具體管理中來體驗工作；強化入戶宣傳頻次，開展進社區、進學校、進企業等方式，普及相關法律知識，使被管理人明白自己要履行的責任，不履責要承擔的法律后果，營造共同創建的氛圍；緊緊圍繞“門前三包”，開展星級商戶評選，推出一批示范商戶、樣板路段；綜合運用傳統媒體和新媒體，營造良好輿論氛圍，引導群眾了解城管、理解城管、參與城管。

篇8

一、總體目標

加強城市化管理要堅持以科學發展觀為指導，緊緊圍繞“源頭控制、整改到位、完善提升”的總體目標開展工作?！霸搭^控制”，就是要對涉及城市管理的行為和行政審批事項事先進行審查，對影響城市形象、影響居民生活的事項不予批準，從源頭上進行控制；“整改到位”，就是要針對已存在的對城市管理不利或有損城市形象的問題，采取“綜合治理、標本兼治”的辦法，下大力氣進行整改，著力解決；“完善提升”就是要按照更高的要求和標準，完善各類設施，規范管理行為，全面提升我鎮城市化管理工作的整體水平，做優、做靚鎮容鎮貌，彰顯中心城區魅力。

二、城市管理工作的原則

（一）依法原則。要嚴格執行國家有關城市管理的政策法規，杜絕城市管理和執法工作的隨意性，堅持依法行政，文明執法。

（二）統一原則。各相關職能部門和各村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司，在現有行政區劃和行政體制不變的前提下，在城市管理委員會的指揮調度下，按照統一標準和要求，對全鎮城市管理工作實行扎口管理。

（三）精細原則。建立健全全鎮范圍內的道路綠化、臨街店面、環境衛生、鎮容鎮貌等全天候、全覆蓋動態監管機制，注重各項管理工作的細化，切實提升城市形象和品位。

（四）長效原則。堅持部門負責和條塊協調相結合，強化城管、村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司聯動機制，充分發揮村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司的主體作用，明確各自職責，形成部門、條線縱向到底，村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司橫向到邊，不留死角的城市化管理體系。

三、城市管理工作的主要內容

（一）加強源頭管理，落實關口前移

1、完善規劃管理。規劃要充分考慮城市現代化管理的功能和要求，城市建筑、市政設施、公益配套等規劃要通盤考慮，確保市政交通、停車場點、環衛設施、污水管網、消防、菜場、學校、燈光、綠化、社區醫療等公共基礎設施功能和管理功能同步到位。

2、加強環境衛生管理。重點加強對沿街店鋪的垃圾治理，加大對垃圾收集容器、收集車等設施的投入，合理設置垃圾收集點；各村（社區）、居委會、市鎮辦和新區、金橋、旅游公司負責與經營者協商垃圾處理方案，環衛所負責垃圾定時上門收集、定時清掃、日產日清，并按實際需要配足保潔員。重點路段和區域應適當延長保潔時間，暴露垃圾發現后2小時內必須清理完畢。各村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司和城管部門負責對執行不力的經營戶進行教育和處罰。鎮城管委向社會公開垃圾治理舉報電話，設立舉報獎，發動群眾與政府共同監督，確保道路兩側衛生整潔。

3、加強建設、改造項目審批管理。全鎮建設、改造工程的立項，相關職能部門受理后，首先要對基礎配套設施進行初審和把關，同時報鎮城管委審查，經鎮政府批準同意后方可辦理相關手續。各相關部門要按有關規定嚴格把關審批，項目竣工后實行使用、管理、執法部門聯合驗收，確保建設項目與基礎設施建設到位。

4、加強臨街開店審批管理。各有關部門要嚴格行業指導規劃，切實加強臨街開店的審批。臨街所有開店及店面裝修審批事項須經鎮城管委的審查，工商、環保、衛生、消防等部門發放有關許可證前須由鎮城管委牽頭會辦，確保居民生活環境、市容環境與商貿經濟協調發展。鎮城管委定期對有關部門落實行業指導規劃情況進行監督檢查，對執行不力的部門及責任人進行通報批評；對行業指導規劃實施后不符合要求的店面，由主管部門牽頭整治，有關部門配合實施。

5、加大對違章搭建和其他違法違章行為的執法查處力度。按照“老的違章建筑逐步清理，堅決不允許產生新的違章建筑”的原則，加大對全鎮范圍內所有違章搭建的執法查處力度，并建立完善的舉報、處罰和拆除聯動機制。村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司一經發現違章搭建現象，須立即會同城管部門依法予以阻止、處罰和拆除。對其他違法違章行為，村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司和有關部門要切實履行城市化管理方面的管理職責，建立和完善日巡視制度，按照人性化管理的要求，堅持“教育規范在先、懲戒處罰在后”的思路進行宣傳教育。對拒不服從管理的，通過聯動機制進行查處，將矛盾和問題解決在萌芽狀態。

6、加強建筑工地施工的管理。完善工地圍欄施工和文明管理。全鎮主要道路兩側在建和待建工地必須建設圍欄廣告墻，實施封閉施工。建設工程施工應嚴格執行區政府《關于加強建設工程施工和運輸環境管理的實施意見》，并加強對建筑垃圾儲運管理。

7、加強道路、綠化設施和各類管線管理。規范道路開挖施工和綠化移植、截枝等管理。道路開挖、綠化移植等原則上與道路建設和改造同步實施。要加強各類管線鋪設的規劃建設和綜合管理，原則上各類管線須在道路建設和改造時一步到位，能入地的則盡量入地。道路和綠化在建設改造后5年內不得開挖、不得移植。確需開挖的，施工單位須與鎮城管委簽訂責任書，履行道路開挖前地下管線布網清楚、開挖后路面圍欄及警示設施完善、竣工后工完場清的管理義務。對不履行責任義務的違規行為，依法進行處罰。各職能部門在審批道路開挖和綠化移植、截枝項目等事項時須報鎮城管委審查，未經批準不得發放開挖許可證，不得移植、截枝。

（二）加大整改力度，促進標本兼治

采取“一事一議”辦法,由鎮城管委牽頭，主管部門負責，相關部門配合，制定有效措施，對城市管理中存在的各類突出問題進行集中整治。

1、加強道路交通秩序和停車的管理。交警部門要加大執法力度，對機動車、非機動車、行人闖紅燈等違法違章行為加大處罰和教育力度。要結合道路改造，科學合理組織道路交通基礎設施改造，增設單向通行道路，主要路口通行渠化，切實維護交通秩序。要結合地塊改造，合理規劃和建設一批大型、集中的停車場所，因地制宜設置一批小型停車場所，在條件許可的非主干道路適當增設停車位，盡最大限度增加停車位數量，解決停車難問題。同時，交警、城管部門要加大執法力度，堅決查處各類違章停車現象，對沒有內設停車位的貨車和大型客車不準在鎮區范圍內停泊。

2、開展流動攤販、夜排檔綜合整治。要下大力氣改善菜場、學校、小區周邊環境和主要道路兩側環境，適度增設疏導點、便民攤亭，統籌考慮菜市場、夜排檔等設點布局；在市場少、攤販聚集、群眾生活需要的路段，按照“不影響交通、市容和便民”的原則，選好場所，就近引導流動攤點進場入市合法經營。要安排專人按照“四個統一”，即：統一規劃定位、統一經營種類設置、統一經營時間、統一垃圾存放清理，規范管理經營場所。要加強對攤點秩序的管理和執法，確保主次干道、農貿市場周邊無占道攤點、無店外設攤，新村小區無固定無證攤點。要適當增設夜排檔集中點，設置相關配套設施，實施統一管理。對各類無證攤販和門店，工商、城管等職能部門要堅決予以取締。

3、落實行業規劃加強整改。對照行業規劃，對全鎮目前不符合規劃要求的車輛清洗、修理業、重型建材店、小餐飲店、廢品收購站和鋁合金加工點等行業重點進行整治。對現有的車輛清洗、修理業、重型建材店、小餐飲店、廢品收購站和鋁合金加工點，由工商、建管、城管、交管、環保、衛監、消防等職能部門及所在村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司負責，實行聯合執法，重點解決損壞公共設施、排污、油煙、噪聲、衛生、垃圾等問題。對存在問題經整改不符合要求的，應責令停業或搬遷。鎮區、旅游景點周邊及主干道、旅游專線兩側范圍內原則上不允許設置廢品收購站，應選擇合理的場所設置專門的廢品收購點，對無證廢品收購點，工商、城管等職能部門要堅決予以取締。鋁合金加工點特別是位于居民區憂民嚴重的，要堅決予以停業關閉或取締。

4、積極改善自然村環境。各村和香溪社區要結合環境示范小區創建工作，加快推進自然村改造。對暫不實施改造的自然村，要根據國家衛生城市標準，落實保潔人員，完善管理制度，改善環衛、排污等基礎設施，全面試行雨污水分流治理，確保村容環境整潔。同時，要加強對外來租住人口的管理，規范房屋出租行為，嚴格執行外來人口暫住證制度。要加快村民居住地“小區化”管理進程，加大全天候的巡查制度，切實維護社會治安。

5、開展打擊非法運營整治活動。交管、交警、城管等職能部門要對非法載客運營、貨車闖禁及亂停放的問題開展集中突擊整治。要加大對“黑出租”、“黑摩的”、“黑中巴”、“黑三輪（車）”的打擊力度，堅決予以取締。對合法經營的人力三輪車，應根據群眾實際需要合理設置?？奎c，不得隨意?？亢洼d客。

6、加強綠化和燈光建設管護。鎮區及主干道的綠化和夜景燈光要按照亮化、美化、生態化的要求，做好整體規劃和布局調整。重點是要高標準，做好竹園路、金山路、中山路、翠坊街、穹靈路、文化廣場的燈光改造規劃和綜合道路建設改造工程，穩步推進綠化和夜景燈光建設，確保綠化、亮化工程上檔次、出精品。要加強對鎮區及主干道綠化的管護，完善招投標和考核制度，對綠化管護實行全過程的監督檢查。景觀燈光管理要按照有關辦法，切實加強規劃控制和運行維護管理。

（三）鞏固治理成果，提高管理水平

1、注重長效，強化管理

（1）加強城管作業隊伍建設。創新管理機制，進一步理順和明確建設管理、環衛保潔、河道保潔、綠化、燈光、市容等管護作業人員，以及村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司的職責和職能，落實定位、定崗包干責任和考核機制，提供高標準和高水平的管理服務。

（2）加強市政公共設施的日常管理。著力完善配套設施，強化市政公共設施日常管理、環衛保潔、查漏、補缺、修損等工作，對主干道路、河道、公共場所全面實行一級保潔標準。引入競爭機制，提高管理和運行效率，降低服務成本。

（3）積極推進示范路、達標路建設。按照省、市道路市容環境管理創優的要求，結合道路建設改造，明確部門分工職責，搭建市民參與平臺，落實市容環衛責任制，推進道路環境管理上檔次、上水平。

（4）加快推行“區域式聯動、網格化管理”。村（社區）、居委會、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司要以具體管理任務為載體，將轄區內下屬各單位的城市管理人員，如環衛保潔員、綠化養護員、各類管理員、協管員、小區物業保安等城管作業人員與城管執法隊員組合為一個聯動整體，分編為若干網格化管理小組，實行定位包干區域管理，明確分工管理職責，實施捆綁管理考核，降低管理成本，提高管理效益。

（5）加強小區綜合管理。要加強對物業管理的行業監督。完善自治組織、房屋出租和封閉管理，繼續推進農村“小區化”管理和市鎮老住宅區改造，不斷完善環衛、排污、綠化等基礎設施，規范綠化養護、道路保潔和停車秩序維護，強化對保潔人員履行職責的監督管理，不斷優化村（居）民的居住環境。小區內車庫禁止出租居住或其他存在安全隱患的出租行為。

2、嚴格執法，提高效能

（1）切實加強城管執法隊伍規范化建設。要不斷完善城管隊伍體制、機制建設，保障執法人員編制、經費、裝備，強化教育和培訓，提高執法人員素質和城管隊伍準入門檻。要完善執法工作規范，落實行政執法責任制和崗位責任制，健全執法效能督察和考核機制，堅持依法行政、文明執法，提高管理效能。

（2）建立健全聯合執法機制。健全全鎮城市管理工作“110”聯動機制，完善規范綜合聯合執法、資源共享、執法調處、快速反應等運行機制。遇到重大問題，主動依靠公安力量，并由鎮城管委牽頭組織，以主管部門為主，各相關委員單位配合聯動，協調解決。公安部門負責及時處理城市管理行政執法活動中的暴力抗法等事件。

（3）積極創新城市化管理模式。在城市管理工作網格化的基礎上，通過各種平臺使監督舉報社會化系統內外部信息交換和管理及時化。鎮城管委設立監督中心和指揮中心雙線運行，反復檢查落實，強化監督，實現實時、動態和精細管理，不斷提高社會管理和公共服務水平，更好的為廣大人民群眾服務。

四、相關措施

（一）加強組織領導。成立鎮城市管理委員會，對城市化管理工作實行統一規劃、統一協調、統一管理，建立會辦會審、監督考核等工作機制，完善運行流程。鎮城管委下設辦公室，負責城市化管理日常工作的統籌協調、監督檢查。

（二）完善城市化管理網絡。建立健全城市化管理工作體制。在各村（社區）、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司組建城管科室，具體負責各自轄區內的城市化管理工作，落實轄區市容環衛責任制，形成“縱向到底，橫向到邊”全覆蓋的城市化管理網絡，進一步促進城管工作重心下移。

（三）建立社會監督機制。聘請人大代表、政協委員和社會各界人士，建立市民志愿者隊伍，定期參加城市管理工作的監督檢查，充分聽取意見、建議。建立城市管理檢查、舉報查處制度，凡檢查中發現的問題或村（居）民、社會單位、新聞媒體舉報或曝光的城市化管理方面存在的問題，鎮城管委各成員單位、有關村（社區）、市鎮辦、新區、金橋、旅游公司要限期整改，并將整改結果按要求及時回復。

篇9

本研究提出了一個從設計型規劃向戰略型規劃轉變的框架，主要包含四個方面的轉變：從“時間驅動型”向“事件驅動型”轉變；從“結果型”規劃向“過程型”控制轉變；從單一目標規劃向多目標規劃轉變和從“區劃型”規劃向“區劃-許可混合型”規劃轉變。這種規劃范式和模式的轉變使規劃更多地具有了公共政策的屬性，更加“管理化”。另一個解決城市復雜性問題的思路是對城市管理概念的擴展。城市管理理論應能夠回答“城市如何運作”、“城市發展決策如何制定”，以及“城市應如何運作”、“城市發展決策應如何制定”這四個有關城市和管理的基本問題。同時，城市管理可以涵蓋規劃、法規、治理和行政四大部分內容。由此，規劃作為管理的一個面向，也可以有效地和管理加以結合。

一、復雜系統下的規劃決策范式

城市是一個復雜系統，規劃的核心在于探討如何在這一復雜系統中進行理性的方案選擇。經濟學中完全理性的選擇理論不足以面對這一復雜系統。目前，最為廣泛接受的理性典范是主觀預期效用理論，當前規劃的制定和實施以該理論為指導。

該理論的典型特征是假設一個理想的未來，尋找最優化行動，并認為可以通過自上而下的嚴格控管來實現特定目標下空間資源的最佳配置。其基本假設是世界是簡單的，并強調制定單一且獨立決策的重要性。當決策者面對的世界具有復雜性時，這種思維便會失靈。此外，由于決策者自身能力的限制，使其在決策過程中無法完全處于理性狀態，而是在“有限理性”的前提下制定決策。因而，主觀預期效用理論近年來受到心理學家和實驗經濟學家的嚴厲挑戰[5]。而框架理性則可能是解決復雜系統中規劃不確定性問題的一個新的認知路徑。

在框架理性理論中，框架被定義為決策者行為下的決策事件。按照1979年Kahneman和Tversky設計的心理實驗，問題的框架會影響決策者所認知的選擇情況，并會產生偏好逆轉現象[4]。通過使用Kahneman和Tversky實驗發現，數目顯著的受測者在進行選擇時，無論問題如何建構，都會實現其主觀預期效用最大化。換言之，偏好逆轉并未違反主觀預期效用理論模式，反而在特定的框架內驗證了該模式的效度。因此，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預期效用理論所定義的那樣“一般是理性的”，就可將這種選擇行為解釋為框架理性?？蚣芾硇苑穸诵鹿诺浣洕碚摰募僭O以及從實證主義科學哲學所發展出來的綜合式完全理性的概念，進而鞏固了主觀預期效用理論模式或類似的概念在特定框架下的效度?？蚣芾硇岳碚摬辉賹ふ乙巹澲凶顑灮男袆臃桨?，而是在所有未來均可能會產生的情境下，探尋哪一個規劃的子集合行動最能呈現效益的韌性。此概念源于對不存在完整的一般性規劃理論的充分認知，與一致性規劃的理論異曲同工[3]。

框架理性提供了一個規劃方案理性選擇的思維范式，但并未解釋規劃者面臨復雜環境時，如何尋找高效配置空間資源的路徑和方案。因此，建構一種范式是值得認真探討的重要問題。因為有效的范式能使問題透明化，進而發現有效的解決方法?；羝战鹚菇淌谔岢龅臋C會川流模型貼切地描述了規劃者所面對的真實決策情況。他根據垃圾桶模型的概念[2]，說明規劃者面對復雜而不確定的環境時，應在機會的川流中掌握決策情況，以適當的方案來解決問題[8]。賴世剛基于垃圾模式，將區位的空間因素考慮在內，提出了空間垃圾桶模型。他認為特定的決策者、解決之道、選擇機會、問題和設施區位等元素在機會流中隨機相遇后產生決策，并進而解決問題。他所設計的實驗結果顯示，通道結構在影響系統效能方面是顯著的，但空間結構之影響卻不顯著[6]。這意味著在城市系統演變過程中，傳統以空間設計的方式來改善系統效能的方法不如以制度設計的方式來改變活動的方法，或者至少兩者兼顧的方法更有效。很多情況下，城市系統可能沒有秩序，且系統中各要素之間的因果關系并不直觀。規劃方案的產生有時是在問題產生之前，而規劃者只能在這樣的環境中不斷規劃，不斷解決問題，以實現規劃的目標。機會川流模式或空間垃圾桶模型都表明，城市系統的復雜性以及動態變化不在規劃者的掌控中。規劃者唯一能做的是洞悉決策、問題及方案在時間和空間上的關系，不斷擬定規劃、修正規劃和實施規劃。

二、復雜系統中的規劃模式選擇

面對不確定性并考慮相關決策的規劃，傳統有設計及戰略兩種規劃機制[8]。設計是在一線性規劃問題基礎上尋找最佳解的過程。在無法找到最佳解時，設計便退而求其次，成為尋求局部最優化的一種手段。戰略與設計不同，追求的不是一次到位，而是權宜措施。它與決策分析密不可分，最適用于有許多決策者參與、面對極大不確定性的環境，即復雜系統。設計與戰略方式的規劃都會給規劃者帶來凈利益，但兩者適用的時機不同。設計是綜合性長期規劃，一旦制定需依照規劃實施。戰略則如同短期滾動式規劃，不斷隨著時間的演進修正并制定。設計和戰略的主要特征比較（表1）。

計算機仿真實驗發現，以最優化為目標的設計規劃雖然在資源的利用上比無規劃有效，但并不能解決更多的問題[10]。當面對規律或隨機系統時，如已達均衡的經濟體系，設計或許能滿足需求，因為在這些系統當中事件的發生呈現固定的形B；但當面對介于兩者間的復雜系統時，例如土地利用，事件的發生呈現不可預測的形態，對決策進行獨立考慮的設計將會失靈。此時，考慮相關決策的戰略規劃方能導致較佳效益。在解決快速變動環境下所產生的問題時，戰略式規劃要比設計式規劃有效，主要是因為戰略規劃具有彈性且有其制定的成本較低。從某一角度而言，戰略規劃介于漸進式無規劃與藍圖式設計規劃之間，是復雜理論所說介于混沌與秩序之間，故兼顧兩者的優點[9]。

我國傳統的規劃都是將相關決策的完整結果一次性確定的藍圖式規劃，屬于典型的設計型規劃。這種規劃模式由一套高度相關的行動構成，僅考慮少數行動者參與且在行動不確定性較小的情況。因此，其適合于開發主體單一、開發行為較為確定的計劃經濟；在多主體、偶發性開發為主的市場經濟條件下則作用有限。

在土地開發日趨復雜的今天，從傳統的設計型規劃模式向更為靈活的戰略規劃模式轉變是大勢所趨。這種轉變可以由以下四個方面的轉變來實現：從“時間驅動型”向“事件驅動型”轉變；從“結果型”規劃向“過程型”控制轉變；從單一目標規劃向多目標規劃轉變；從“區劃型”規劃向“區劃-許可混合型”規劃轉變（表2）。

三、復雜系統中的城市管理

與城市規劃強調為城市物質發展制定計劃不同，城市管理涵蓋更廣泛的領域。

城市管理的理論可同時作為“城市與管理”兩種現象的解釋及辯解。“城市”的解釋是對城市實際運行狀況的客觀描述，而“管理”的解釋則是對城市相關決策的實際制定方式的說明。辯解包含著價值判斷，具有主觀特性。城市的辯解主觀地闡釋城市應如何運作，而管理的辯解則聚焦在決策應如何形成及制定。城市管理的解釋與辯解可以構成（表3）所示的四組理論（簡稱為四個H）。

城市管理可以包含對城市的規劃、治理、法規與行政四個部分。規劃取其狹義，指的是面對不確定性因素時制定多個且相連結的決策；治理指的是制定并采取集體決策與行動；法規確認并界定制定決策的權利；行政強調在組織環境中制定日?；蛲话l的決策。這四種城市管理的行動的方式，即規劃、治理、法規以及行政，構成了城市管理者解決城市物質及非物質課題的各類活動。一組有用且有效的城市管理理論應涵蓋（表3）所示的所有四個研究問題。具體講，它們應對城市實際如何運作和應該如何運作，以及城市管理者通過計劃、治理、法規與行政實際如何和應該如何制定決策并采取對應行動，提供充分而透徹的理解。其中，規劃主要用以解決城市這一復雜系統的動態失靈，法規和治理則分別通過應對外部性和提供公共財來解決市場失靈，行政用以解決政府失靈。

就城市管理者而言，對城市規劃應從更寬廣的角度加以理解。

規劃不僅同時關注城市中物質及制度環境，更應結合治理與法規加以解釋與描述。必須清楚地區別規劃、治理及法規間的關系，并了解它們之間如何通過互補來改善城市的宜居性。例如，我們能為集體行動及法規而規劃，同時也能以法規來規范規劃的編制。規劃的制定可以同時從外部或內部生于組織環境中。因此，行政行為與規劃關系密切。簡言之，城市管理者必須知道何時為城市發展及社會空間程序制定規劃并采取適當的對應措施，同時要認識到規劃是改善人居環境的有限方式。

如何用法規來規范城市是城市管理者必須掌握的一項內容。法規界定權利，而權利限定城市中行動者選擇的范圍。法規的必要性體現在兩個方面。一是法規犧牲了個別行動者的自由，增進集體效率；二是制定法規減少了市場的交易成本。法規界定財產權，即使不完整，但可使任一交易因財產權界定不清所造成的交易成本降低。

例如，作為一種土地使用法規，區劃將土地使用權利賦予特定土地，并且降低土地市場因收集信息所造成的交易成本，因為開發商可以通過區劃了解某塊土地的土地使用類型[7]。法規與規劃不同，前者可強制執行并直接影響行動者的行為，而后者通過信息的提供改變這些行為。法規是不可逆的，規劃是可逆的。同時，法規與規劃均面臨相關性、不可分割性與不完全預見性。由于不完全預見性行動通常會導致不確定的結果，所以有效的法規才能導致期望的結果。法規系統的設計需要考慮所規定的行為，而針對所選擇的法規，這些行為的反應往往是策略性的，并可用博弈論進行分析。

因此，城市管理者必須以寬廣的視野來理解法規在塑造城市如何運作上的作用，以及法規與規劃及治理的關系，是法規、規劃與治理互動塑造了城市中物質及制度的環境，并被該環境所影響。一方面，規劃及治理需要可強制執行的法規以達到期望的結果；另一方面，作為行動的法規可通過規劃及治理加以深思熟慮并集體實行。它們共同構成了城市管理者處理復雜城市議題的管理技巧。

城市管理者還應關注城市治理的內容，關注集體選擇和集體行動。

城市中的大多數這些財產權是集體財或者共享資源，個體具有在公共領域中奪取財產權的動機。因而這些財產及資源的運用必須通過集體選擇及行動的制定進行，這是城市管理的本質。城市管理因此需要進行機制設計。通過此設計，集體選擇得到制定，從而決定集體財的提供以及共享資源的分配。集體財提供需要參與部門的承諾，因為任一參與者皆有可能采取免費搭便車而獲取額外收益的可能，不采取強制行動而提供的集體財通常是不充足的，所以共享資源需要適當的機制保障其能夠被有效地分配給受影響的行動者。

傳統有三種方式分配共享資源：政府、契約及市場。地方政府可以收購共享資源并分配給行動者以增進資源的使用效率，但這種分配方式會導致管理共享資源的高行政成本。也有觀點認為共享資源必須通過市場機制來分配，但這種分派分配會造成高交易成本。另外，共享資源可通過受影響行動者簽訂集體設計的契約來分配，這種方式被認為是最受歡迎的，因為它同時具有政府及市場分派的優點。

有關城市治理的最后一個課題是社會選擇，由Arrow（1951）提出的著名的“不可能定理”否定了一個符合基本民主原則的社會選擇機制的存在可能性[1]。在某些設計下，例如兩黨政治的代議政府，通^立法者間接投票的社會選擇結果卻與由行動者直接投票的結果一致[11]。由此可見，城市管理者必須了解制定決策以及采取行動的不同方式，以提供集體財和分配共享資源。

城市管理的有效實施離不開行政。行政主要探討組織中的決策問題。規劃、治理及法規通常在組織中發生，而組織也是復雜系統，但它們的規模遠比城市小。組織行政關注的是面對不確定性與復雜時，應當如何恰當地制定日常的決策。

地方政府的行政過程更像是垃圾桶模式所描述的狀況，而不是傳統追求最優化的企業。行政與規劃互補，因為兩者都是通過協調決策以降低不確定性。如同法規一樣，行政用以理順決策，但行政比法規更容易改變。

為了有效地制定與規劃、治理及法規有關的決策，城市管理者必須理解組織的運作。制定多個且相連結決策的創新技術，或稱為在組織背景中制定規劃的創新技術。規模對于復雜系統具有較大的影響，因此針對不同的系統管理技巧也應該有所不同。例如，管理城市的技巧就不同于組織的行政管理。針對大型而復雜的系統，城市管理者必須尋求關鍵點以促成改變。

參考文獻

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篇10

[關鍵詞]走鬼經濟;流動商販;城管;治理模式

廣東省是我國南部最發達的,其就業量和就業機會也是我國最多的,因此很多人一畢業或是一轉業都會想到往廣東去看看。事實卻是如此,廣東省的發展機會和前景確實是比其他的地方更好,這跟其得天獨厚的地理位置以及比較穩定的氣候條件不無關系。那作為廣東省會的廣州,理所當然會成為眾人的焦點。廣州市是我國南方最大的海濱城市,這就決定了它的內貿和外貿都有著獨到的發展空間。再加上其商業網點多達10萬多個,名列全國十大城市之最,因此,它才會更容易的吸引來自全國各地人的目光,使其成為眾人角逐的大型的人才集聚地。但是,由于大家的文化水平、知識背景、技術實力等的不同,并不是每個人都可以在這塊堪稱“寶地”的方土上實現自己的成功夢鄉,這也說明了為什么有的人可以成為上流人士,天天進出高級辦公樓,坐著舒服的沙發,享受著豐盛營養的大餐,而有些人,卻只能奔波于一些低檔場所,甚至連個固定的辦公桌都沒有,而只能做著沿街叫賣的小本生意,為的只是能糊口飯吃,維持最基本的生存。于是,“走鬼經濟”誕生了。

所謂的 “走鬼經濟”(只是廣東這邊的叫法),說的通俗一點就是大家所熟知的地攤經營,就是可以隨擺隨收的游商在路邊賣些小東西或是小吃而形成的一種小經濟模式。

一、這種“走鬼經濟”產生的原因

對于流動商販產生的原因,一些學者從經濟學的角度進行了分析和研究。這包括幾個具體的視角:

1. 小商販的扎堆問題,認為本來“勢

不兩立”的街頭流動商販之所以扎堆,是所謂的“看不見的手”的力量,在它的背后是一系列買主和賣主的“理”,競爭、成本、收益、“最大化”、“最小化”、“均衡”之類的經濟學道理 ,流動商販的出現和扎堆經營,歸根到底是經濟規律造成的。

2. 博弈的視角。有的學者從經濟學博弈論的角度進行了研究,認為流動商販的自然形成和發育是小販們自由經濟權利的確立和運用,是小販們尋利行為的必然結果,它基本符合市場和市場經濟的發展規律,是小販和警察、小販的需求者和小販的競爭者博弈的結果。

3. 從產權經濟學視角。從產權經濟學的角度出發,認為現存的城市管理無法解決商販設攤過程中的外部負效應。商販產生的根源其實就是產權的錯置,而解決問題的出路是將產權重新配置。并歸納了攤販負外部性的表現:污染環境、威脅交通安全、傳播疾病;攤販問題背后的產權錯置表現為三方面:為了市容環境或城市形象剝奪大多數攤販的合法設攤權;沒有將制約攤販的權利界定給社區;對于環境的改善,攤販沒有剩余索取權。

4. 流動商販的積極性視角。有學者總結了社會市場經濟條件下我國小商小販的四種積極精神:吃苦受累精神、苦熬時間精神、不怕掉價精神、靈活鉆空精神,而這正是“眾多小商小販在市場經濟的大潮中……異軍突起” 的原因。

5. 非正式就業的視角。有學者對非正式就業問題的研究,為流動商販作業的研究提供了一下思路,認為像流動商販這樣的非正式就業渠道,其實是存在積極的社會安全閥功能的:“非正式經濟部門其實是外來勞動力在城市正式就業制度壁壘的限制條件下創造的一個替代性勞動就業結構,它不僅履行著對外來勞動力的顯在的就業替代功能,且發揮著向社會挫折群體提供經濟流動機會的潛在的功能。

上述的研究有一個共同特征,即主張:流動商販的產生具有必然性,是經濟規律作用的結果,他們的存在具有積極的現實意義。

二、廣州市地攤經營的基本狀況及問題

身為暨大的一名學生,因其緊挨著比較雜亂的城中村―石牌村,所以對于那些小商小販是見怪不怪的。每天一到下午4點多,(近來有提高的跡象,早上11點左右就可以見到很多的商販)石牌東的那條路就會變得特別的擁堵,因為流動攤販活動時間的開始,同時也是過路者心情激動的時刻,要知道這些地攤者所經營的東西要不就是普通商店很難找到的“稀有物”,要么就是很常見但是卻比正規店里的東西便宜很多的商品。這樣賣東西的站一排,買東西的要是多的話就是一堆,本來就并不寬敞的人行道,選東西的選東西,殺價的殺價,還怎么讓那些路過的“旁人”舒心的行走?咋地一看,原本整齊的人行道就突地變身成為了一個集貿小市場,而且還是零零碎碎超級不規范統一的那種交易場地,能不影響城市的容貌和形象么?但是,你能把他們都趕走么?要知道,可能這些小商販的生活費都在這里了,你讓他收攤,等于要他“失業”,他又怎么去維持生計呢?這不是侵犯了他們與生俱來的生存權么?但這必須要管理。因此,城管應運而生。所謂的城管,就是城市管理監察組織,主要的工作是維護城市的環境,保障人民有一個整潔、有序的生活場所。正因為他們的職責是打亂,所以很自然的,他們和流動商販成為了“敵人”。

考察廣州市管理綜合執法體制多年來的實施,主要有以下幾個弊端:一是城管執法權力法律監管空白。城市政府賦予了城管巨大的權力但對其缺乏嚴格的監督和制約,導致城管執法權力的濫用;二城管執法人員素質、執法水平整體偏低,簡單執法、粗暴執法往往引發惡性沖突事件;三城管機構設置混亂,歸屬不明確,缺少明確的監管機構。

三、對廣州市小商游販治理的政策建議

“冰凍三尺非一日之寒”,我國城市中,流動商販治理的困境由來已久,其中暴露的問題也并非一朝一夕所能徹底根除。而流動商販的出現是城市發展不可避免的結果,對流動商販的治理單一的模式往往難以奏效,綜合治理是最好的政策選擇。科學規劃,分類管理,人性化執法是綜合治理模式的特點,值得廣州市管理者的借鑒。

1. 借鑒德國經驗,實現城市商販治理的法治化

我們所處的時代是一個科技高度發達的信息時代,也是一個高度文明的法制時代,可城管的執法水平每每讓人詬病,城市在發展,城市管理執法部門的專業化、法制化刻不容緩。

在德國,行政處罰權主要由警察、秩序、稅務三個部門實施,但只有警察局和秩序局能上街執法。秩序局是除警察局之外的主要行政執法部門,相對集中行使規劃、衛生、工商或者環保等部門的行政處罰權。其它行政執法部門發現違法行為后,可以調查有關事實,獲取相關證據,但最終都應將案卷移送秩序局,由該局統一作出行政處罰決定。

廣州的流動商販治理可以借鑒德國的經驗,盡快實現商販治理的專業化、法制化。

首先,制定一部專業的城市管理執法方面的法規。依法承認、保障流動商販的經營權生存權并允許鼓勵商販成立自己的自治組織來維護合法權利;對城市管理執法權的行使作出嚴格的約束和制約,保證執法權依法置于社會公眾的制約和監督之下;

其次,借鑒德國經驗,建立專門的綜合執法機構――社會秩序局,專門承擔維持社會公共秩序的職責,與專門承擔維持社會公共安全職責的公安局一起形成兩大行政執法機關體系;社會秩序局內部實行職能分離,采取局隊分離的模式:社會秩序局作為行政執法機關負責對違秩序的行政案件的立案、調查、審理和裁決,執法隊附屬于社會秩序局,根據行政決定,承擔對案件的立案、調查等的公務協助任務,執行社會秩序局的行政決定。

最后,組建高素質的執法隊伍,提高執法水平,杜絕簡單執法、粗暴執法。

2. 合理規劃,實現商販管理的科學化

允許商販自由經營,并不等于整個城市都向商販開發,必須實行一系列合理制度,方能實現既能維護城市環境、衛生、交通等公共利益,又能惠及市民,保障商販的生存權、經營權。這需要科學的管理機制來保證。

首先,借鑒歐美國家經驗,合理規劃,科學設攤。在繁華路段和商販經營的熱點地區,在不妨礙交通的情況下,設立流動商販經營專區,既能保障他們的經營權益,又便于在衛生、質量上給予必要的監督和檢查。還可以參照韓國政府將商販經營區域劃為三類(即第一類是“絕對禁止區域”,指擺攤造成通行不便,嚴重影響市容的地區。主要包括主干道、火車站、汽車站、廣場、人行道和車道不區分的輔助干線道路等區域;第二類是“相對禁止區域”,指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區,在這里對攤位的規模、擺攤的時間和經營范圍有一定的限制并嚴加管理;第三類是“誘導區域”,一般包括和住宅區分離的城市中心的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。)來區別對待。

其次,借鑒香港經驗,實行牌照制度。對商販進行良好的管理,必須詳細登記流動商販的具體情況,并對他們進行工商和衛生的管理,以保證商販經營的商品衛生合格、質量有保證,并對違反相關法律法規的商販經營行為進行處罰。在上世紀的五、六十年代,香港的流動小販狀況跟現在的中國大陸很相似,結果港英政府采用了發牌制度,承認小販的部分合法權益,同時引入工商和衛生監督部門控制他們的經營秩序。自從引入發牌管理制度后,香港的流動小販漸漸減少,小販與政府管理人員之間沒有發生過嚴重的沖突事件。香港的經驗,是很值得廣州學習的。

最后,結合城市治理的實際狀況,采取靈活的管理方略。廣州市應該根據自己的實際情況確定不同的管理方法。

3. 改善城市管理執法形象,實行人性化執法

法制手段是一種硬性管理手段,它在保證城市管理權威性的同時,又常常會在管理過程中由于缺乏靈活性而使工作復雜化,甚而引發嚴重的沖突。我國的城市管理通常都是執法人員強行執法,缺乏必要的溝通與交流,這樣的執法通常效果不好。國際著名設計師沙里寧曾經說過:“城市如同一本打開的書,從中可以讀出市民們的文化氣質和抱負。”同樣,我們的城市管理同樣理應實現文明執法,人性化執法。

實現城市管理執法的人性化,首先要提高城管執法人員綜合素質,確保文明執法。城市管理執法的實踐表明,大多數違法、違規者是通情達理的,只要執法者動之以情,曉之以理,相當一部分違法行為能得到糾正的。文明執法的關鍵是:執法“不傷其理、不失其真、不矯枉過正”;城管執法人員要有熱心、耐心、同情心;同時堅決杜絕態度生硬、以罰代管似的簡單粗暴執法。

其次,增強市民的城管責任感,提高市民維護和支持城市管理執法的自覺意識和公共精神,營造良好的城市管理執法社會環境。由于流動商販是弱勢群體,在城管執法中,市民往往會站在流動商販一方,給城管執法帶來很大的困難。市民的城市公共精神的提高與城市管理者的文明執法是一個互動的過程,流動商販的良好治理,離不開廣大市民的支持和參與。因此,城管部門應該做好宣傳工作,努力提高市民維護和支持城市管理的自覺意識和公共精神,不斷增強市民的城管責任感、歸屬感和認同感,才能使城市管理執法具有堅實的群眾基礎。流動商販的善治,需要文明執法的高素質城管執法隊伍,更需要有較高素養和意識的群眾來作基礎。

黨的十七大報告指出,“必須堅持以人為本……黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民,……要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點,……做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”。廣州市的流動商販大多為弱勢群體,這些困難群眾的生存權,理應比市容重要,城市管理執法人員應該樹立執法即服務的良好理念,以保障商販的生存權為最高的準則,真正做到文明執法,執法為民。

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