法律服務與法律援助區別范文

導語：如何才能寫好一篇法律服務與法律援助區別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：法律援助；現狀簡析；對策建議

一、法律援助的含義及其起源

法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助的律師，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保護制度。廣泛意義上的法律援助是指給在別人需要在涉法事務上得到指導時，而提供的低于常規費用或者免費的專業幫助的事情，狹義上來說來法律援助就是指為不具備聘請律師能力（資格或者經濟等原因）的人提供律師服務的做法，法律援助的作用，在于保護那些法律弱勢群體的利益，貫徹司法精神。

法律援助制度自五百年前在蘇格蘭王國萌芽，目前，世界上已經有140多個國家建立了以訴訟法律援助為基礎，涵蓋非訴訟法律服務領域的現代法律援助制度。法律援助是屬于世界人權制度的一項基本制度，是全球范圍內保護社會弱勢群體的制度保障，也是社會弱勢群體用來保護自己合法權益的重要法律武器。中國作為社會主義國家，直到上世紀90年代才始現法律援助。隨著改革開放的深入推進，我國社會經濟飛速發展，社會財富兩極分化日益嚴重，社會矛盾顯著增多，也催生了更多的弱勢群體，保障這些弱勢群體的合法權益是迫在眉睫要解決的問題。受經濟、傳統觀念等各方面的因素影響，我國基層法律援助建設正遭遇著很多瓶頸。

二、基層法律援助現狀簡析

我國法律援助具有以下幾個特征：

（一）法律援助是國家的行為，由政府負責。法律援助始于西方，最初是由私人律師、教會、各類慈善團體發起，帶有明顯的區別于政府行為的公益性質，其產生的基礎是基本的道義。但隨著矛盾的激化，單純依靠這些私人的社會組織已經不能滿足廣大弱勢群體的訴求。于是國家開始將其納入社會救助體系，建立了與其適應的保障制度。

（二）法律援助的受援助對象為相對弱勢群體，既包括經濟困難者、殘者，也包括比如刑事案件中的可能判處無期徒刑以上刑罰的被告人。后一種情況中的受助對象不當然與前一種對象相一致，其可能包括經濟情況良好的人員，但鑒于其在國家公權力面前處于相對弱勢的地位，所以也有必要為其提供法律援助。

（三）法律援助機構為受助對象減免法律服務費和案件受理費及其他訴訟費用的方法。前者為受助對象“開源”，后者為受助對象“節流”，雙管齊下，保證受助人充分享受到法律援助的最大利益。

（四）法律援助的形式有兩種：訴訟法律服務和非訴訟法律服務。訴訟法律服務又包括刑事辯護、刑事和民事、行政訴訟，非訴訟法律服務則主要包括公證證明、法律咨詢、代為起草合同等。

我國國情復雜，幅員遼闊，各地區自然地理環境不盡相同，經濟社會發展水平也有明顯差異，導致法律援助機構的設立大為不同，特別是東部和西部、經濟較發達地區和老少邊窮地區的法律援助建設有著千差萬別。下面以筆者生活以及前期調查走訪的安徽省寧國市為例，結合上文所提的法律援助的幾個特征，淺析我國目前的基層法律援助現狀：

寧國市地處安徽省東南部，皖南山區東北側，東鄰浙江杭州，西靠黃山，連接皖浙兩省七個縣市，市域總面積2487平方公里，總人口38.38萬人，全市轄6個街道辦事處、8個鎮、五個鄉，其中包含一個畬族民族鄉。寧國市多次入選中國中小城市綜合實力百強縣市，人均GDP居安徽省縣級前列。

截止2015年，寧國市在全市各鄉鎮都已建立了法律服務所，擁有基層法律服務工作人員近50人，除此以外，寧國市司法局法律援助中心在全市19個鄉鎮、街道建立了以保護弱勢群體和困難群眾利益為宗旨的法律援助數據庫。結合寧國市法律援助中心工作情況可以看出以下特點：

（一） 法律援助案件逐年遞增。近年來，法律援助工作量明顯增加，且增幅較大，尋求法律援助的人群顯著增多。

（二） 法律援助案件類型較為穩定。絕大多數法律援助案件為民事案件，約占到總數的80%，刑事與行政案件所占比例較小。

（三） 受援助對象較為明確。從受助對象的身份來看，老年人、殘疾人所占比例最大，其次是外來務工人員，婦女和兒童所占比例也較小。

綜上所述，可以看出法律援助所存在的幾個問題：

（一） 法律援助點設立分布不均。經濟基礎較發達的鄉鎮法律援助點設立較為完備，如鄉鎮企業較多、建有工業園區的鄉鎮法律援助點設立較為成熟，援助點成員較多，結構合理。經濟情況較差的鄉鎮援助點組織機構構建較為松散，人員不齊，經常一人身兼多職，甚至只能一人承擔援助點的全部工作。

（二） 法律援助人員配備不足，且個別人員法律知識有所欠缺。法律援助力量薄弱，少量的人員難以承擔日漸增多的法律援助案件，導致部分案件被擱置，受助對象的法律權益難以得到及時的維護。部分基層法律服務工作者缺少法學專業教育背景，法律援助的質量參次不齊。

（三） 從業人員待遇不高，缺乏積極性。因為法律援助帶有很大程度上的公益性質，所以收費較低，導致很多法律人才不愿意加入其中；部分法律援助的服務工作者對待法律案件案件積極性較低，經常擱置拖拉或者敷衍了事，導致法律援助案件辦案效果較差。

（四） 基層群眾，尤其是農民群眾法律意識不強。遇到糾紛，老百姓往往第一選擇并不是尋求法律途徑來解決，。主要原因有兩點：1.多數普通百姓教育程度有限，不能理解法治的內涵和意義；2.宣傳工作不到位，普法宣傳有待加強，雖然當下各縣市都會舉辦法律宣講會等普法活動，但有很多與人民群眾實際生產生活相脫離，難以引起群眾共鳴，導致群眾參與性不高。

（五） 法律援助的受案范圍狹窄。法律援助的對象主要集中在殘疾人、老年人、外來務工人員等范圍內，這主要是受法律援助資金的限制，接受法律援助的條件較為嚴苛，導致很多真正需要法律援助的弱勢群體得不到幫助，這在一定程度上影響了法律援助的公正與實效。

三、對策與建議

法律援助是國家的責任，是政府的行為，是國家和政府對公民應盡的義務，是保護弱勢群體的有力武器，也是保障人權的一項基本制度。為了使法律更好地服務于社會的發展，結合以上所述法律援助存在的缺陷，筆者提出以下幾點建議：

（一） 建立相應的規章制度和規范的程序。規章制度和規范程序是法律援助的基礎，健全法律援助必須先夯實這一基礎，將法律援助制度化。這里所說的制度化既包括法律援助財政資金投入的制度化，也包括從業人員的制度化。政府要加大資金投入，可以設立法律援助專項資金，建立健全最低經費保障制度，同時，引入社會力量，拓展資金來源渠道。至于人員的制度化，要提高從業人員待遇，吸引更多法律專業人才，落實他們的編制問題，堅持一人一崗，落實人員責任。

（二） 加強法律宣傳。廣泛開展普法進校園、普法進社區等活動，也可以結合群眾喜聞樂見的藝術形式進行宣傳。運用多媒體、多平臺進行宣傳，拓寬渠道。

（三） 把握個案平衡原則，既要嚴格把關，嚴格審查受援助對象的條件是否合格，也要針對具體案件的特殊情況，適當予以變通。這是法治社會的基本要求，也是在踐行法律援助的基本內涵。

[參考文獻]

[1]郭威，施卉.淺析當前我國法律援助制度的完善[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2010.

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一、加強基層基礎建設，開展形式豐富的法律服務進社區活動

開展法律服務進社區工作是中央文明辦、中央綜治辦、文化部、衛生部、司法部、國家體育總局、中國科協、、全國婦聯等9部門為認真貫徹總書記“三個代表”重要思想和關于加強社區建設的重要指示而開展的一項重要活動。我局法律服務工作由于涉及部門多，職能分散，僅業務工作就涉及律師、公證、法制宣傳、法律援助和基層法律服務，因此只有在各業務處室職責到位、協調一致、團結協作才能有效的發揮職能作用，將法律服務進社區工作帶入新的發展領域。

（一）夯實基礎，規范基層司法所建設

司法所作為司法行政的最基層組織，作為化解人民內部矛盾的“第一道防線”，其對社區法制建設的意義不言而喻，為此，我們一直把司法所建設當作一項基層基礎工作長抓不懈。

自20*年底司法所正式“立戶列編”至今，我市司法所建設已初具規模。根據“一辦三局”文件精神，我市于20*年起開展了大規模的建所工作，于當年7月底前完成了第一階段的建所任務，共建司法所3*個，建所率達到95%。20*年6月，市局和有關區縣積極協調，在全市的312個鄉鎮（街道）全部建立起了司法所，實現了百分之百建所的工作目標，使司法所的工作范圍覆蓋全市，充分保證了社區百姓對法律服務、法制宣傳、人民調解等工作的需求。

（二）加大宣傳力度，擴大普法覆蓋面

今年，我們以憲法修正案、行政許可法、道路交通安全法為重點內容，深入開展了一系列的社區法制宣傳教育，努力在社區營造“三法”貫徹實施的法治氛圍。一是組織編寫了《憲法基本知識問答》和《行政許可法百題問答》，通俗易懂地宣傳了憲法、行政許可法基本知識，印刷4萬冊免費發放全市社區。二是編繪了《學習宣傳貫徹憲法，增強全民憲法意識》及行政許可法宣傳掛圖，利用全市5000余個社區櫥窗開展宣傳。三是在市級平面媒體和互聯網上開展面向社會的“行政許可法知識競賽”，以此調動廣大群眾學習行政許可法的積極性，掀起行政許可法學習宣傳。四是創辦《社區法治宣傳》報。為使法制宣傳教育進社區有載體，我處以面向基層，面向群眾，貼近生活，普及法律知識，宣傳法治觀念為宗旨，創辦了《社區法治宣傳》報，為基層群眾獲取法律知識開辟一個新的陣地和窗口，這是市司法局“法制宣傳進社區”工作的又一項舉措。該報每期重點宣傳一部法律，內容分為“法治要聞”、“法治熱點”、“法治看臺”和“普法園地”四個版塊。辦報風格上力圖體現針對性、知識性、趣味性和實用性。該報每月一期，全部免費發放到全市所有社區，內容以與群眾生產生活密切相關的法律法規知識為主，通過群眾身邊的人和事，以故事講法，以案說法。五是協調相關部門開展宣傳。*日報、*晚報、*電視臺在《*新聞》、《新聞大視野》等節目集中宣傳了“三法”?！?娛樂信報》在交通周刊上，連續多期刊登圖文并茂的交通法知識并在全社會開展了交通安全法知識競賽；市司法局在*青年報、*晨報、*法制晚報等市級媒體和互聯網上，舉辦了面向全社會的“行政許可法知識競賽”，共發放競賽試卷150萬份，大量社區居民參加了此次活動。并利用《社區法治宣傳》?？?，集中刊登憲法、行政許可法宣傳文章，使法制宣傳教育貼近基層群眾，擴大普法覆蓋面。

（三）建立基層工作站，擴展法律援助工作范圍

我們在市區兩級建立法律援助中心，街道（鄉鎮）建立法律援助工作站，宣傳法律援助，受理初步審查。20*年1—3季度，全市各級法律援助機構共接待群眾來電、來信、來訪咨詢96147人次，比去年同期7*66人次增長了36。8%；承辦法律援助案件2979件，比去年同期1999件增長了49%。其中刑事法律援助案件1556件、民事法律援助案件1422件、行政法律援助案件1件。從法律援助案件的辦案主體看，社會律師辦理法律援助案件2398件，法律服務工作者（含司法助理員）辦理211件，法律援助機構人員辦理119件，社會組織和志愿者辦理251件。為生活條件困難，處于社會低保線的群眾的法律服務需求提供了必要的保障，

（四）發揮基層法律服務作用，為基層百姓提供優質法律服務

我市的基層法律服務工作始終堅持立足基層、貼近群眾的宗旨，在促進首都的改革開放和經濟建設，加強基層的社會主義民主和法制建設，維護首都社會穩定，滿足基層社會和廣大群眾法律服務需求等方面發揮了重要作用。主要表現在以下幾個方面：

1、它的服務基本履蓋了農村鄉鎮和城市社區，為農村群眾和城市居民處理簡單、小額的法律事務提供了一種就近便利尋求法律服務的渠道，其業務總量和服務受眾面逐年增長，與律師業、公證業初步形成一種拾遺補缺、優勢互補的格局。

2、由于它貼近群眾，服務便捷，且收費低廉，在便利滿足城鄉低收入階層和弱勢群體獲取法律服務方面發揮著特殊作用，成為彌補我國法律援助不發達的重要舉措。

3、它自創立以來，就在協助基層政權組織推進依法治理、基層、開展法制宣傳、整治熱點問題、開展社區法律服務等方面扮演了越來越重要的角色，成為鄉鎮司法所的得力助手。

統計數字表明：僅20*年上半年，全市基層法律服務工作者擔任法律顧問2771家，其中為基層政府擔任法律顧問153家，為村居委委擔任法律顧問1437家，為各類企業擔任法律顧問605家，訴訟事務2721件，非訴訟事務627件，調解各類糾紛1650件，法律文書5972件，解答法律咨詢3*00件，參與司法行政工作546件，為特殊群體提供服務4105次（為老年人提供服務2227次，為殘疾人提供服務506次，為婦女兒童提供服務1372次）。

二、存在的問題及其原因

雖然法律服務進社區活動在提高社區居民生活質量、推進社會全面進步發揮著其不可替代的作用。但是，近兩年來法律服務進社區活動在發展模式和管理方面逐漸暴露出一些問題。如無論在郊區還是城區，基層法律服務普遍存在著組織形式、管理體制不統一不規范，從業人員素質參差不齊，業務范圍寬泛且存在游離基層的傾向，內外部發展環境亟待改善等問題。隨著社會體制的變革，社區居民的思想觀念、思維方式、生活質量、相互關系都在發生新的變化。基層百姓的法律服務需求也呈現出許多新情況、新特點和新的發展趨勢?，F在的問題比較突出的有以下幾個方面：

一是司法所管理模式不統一，人員編制不足。近年來，司法所在維護基層穩定，促進經濟發展，保障公民權益方面發揮著越來越重要的作用，已成為基層政法體系建設中不可缺少的重要一環。但是在很長一段時間里司法所的工作內容與職能脫節，司法所職能作用沒有得到充分的發揮，司法所的地位也沒有得到有效的提升。目前，仍有5個區縣保留了“雙管制”，這與建立和完善完整統一的基層司法行政工作體系還有不相適應的地方，它即不利于人員的管理、培訓，又影響司法行政職能的有效發揮;人員少，工作負擔過重也是司法所面臨的重要問題。我市大部分司法所平均配備司法助理員3人，還有一些所僅有2人，他們既要履行司法所的9項工作職能，又要服務地方政府，參與各項政府行為，工作任務非常重，司法助理員長期處于超負荷工作狀態。

二是基層法律服務所的定性不夠明確。隨著改革開放和民主與法制建設的發展，基層法律服務制度同律師制度一樣，一方面成為面向社會提供有償服務的獨立的按照事業法人體制運行，另一方面，基于基層法律服務工作所特有的任務、體制和發展水平，它與實行市場機制的各類中介組織乃至同律師機構都具有明顯的不同。因此基層法律服務機構的定性問題一直困擾著我們，在一定程度上阻礙著基層法律服務在法律服務進社區活動中發揮其重要作用。

三是社區工作者工作頭緒多、任務繁重。隨著社區建設的不斷深入,傳統的社區管理體制的弊病與矛盾日益顯露,又加以各個部門均打著“某某進社區”的旗幟，將所有冠之“社區”二字的工作推向基層，推向社區，更使社區基層組織的工作量過多，負擔過重，從很大程度上講，社區居委會還充當著“政府的觸角”的作用，形成了“上面千條線，下面一根針”的情況。社區工作者要完成來自于方方面面的工作，他們把大部分時間和精力用于上級布置的行政任務，幾乎沒有多余的時間投入自身的自治及社區的法律服務工作。

四是對“進社區”工作認識不統一，專業人才不足。加強法律服務進社區工作是保證社會穩定、依法治市、依法治區的基礎，是現代化城市發展的必然趨勢，是改革與建設的先決條件。但目前，法律服務進社區并沒有完全得到各級領導及部門的高度重視，因此造成地區發展不平衡，使我們在推進工作的過程中遇到了一些阻力，部分地區的進社區工作過于形式化；目前，法律服務進社區活動在基層基本上是由司法所承擔，其服務人口數為1比1萬，這在根本上造成了供需雙方比例的嚴重失調，而律師、公證員、法律服務工作者為了自身的生存，也不可能把工作重心長期放在社區。

這些問題的存在，不僅制約著法律服務進社區工作健康有序的發展，而且對我國法律服務市場秩序和管理體制也造成一定沖擊和負面影響。

三、法律服務進社區的幾點設想

近年來的實踐證明，法律服務進社區活動在公益性社區法律服務、法律援助和輔助基層司法行政工作等多個方面發揮著重要的作用。因此，在其今后的發展道路上我們還要進一步的規范運作體制、加強制度建設。而且根據這項活動的現狀、存在的問題及改革發展的要求，我認為，在今后一個時期應當堅持基層法律服務立足基層、貼近群眾的特點，根據城鄉不同特點對郊區和城區的基層法律服務工作加以政策區別、分類指導，調整基層法律服務業務范圍，科學界定和理順基層法律服務服務在整個法律服務體系和基層法治工作中的地位及其與律師業、公證業等關系，從大局出發，整合法律服務資源，與律師、公證、法律援助隊伍一起構建一個更加科學、完整、規范、有序的法律服務體系。

（一）對基層法律服務：1、要加強建章立制工作。幾年來,司法部制定和頒布了一些有關基層法律服務的規章。按照司法部及市局有關文件的規定，繼續抓緊制定有關的配套性規定，以形成一系列基層法律服務管理制度，便于在管理工作中操作執行。2、要建立和實施規范化的管理手段，實行統一的、制度化的、經常性的管理。要嚴格按照有關規定，實行基層法律服務所年度檢查制度、基層法律服務工作者執業審批、年度注冊制度，以保證從業人員的質量。同時要選好法律服務所主任，進一步完善目標管理。3、要完善管理體制。一方面，司法行政機關要從宏觀上加強對基層法律服務所的管理，主要是負責規章制度的制定、業務方面的指導和執業紀律監督、檢查。同時要切實尊重基層法律服務所的自，調動其自我管理的積極性。另一方面，基層法律服務所要自覺接受各級司法行政機關和基層司法所的領導和管理。第三，基層法律服務所要嚴格自律。要健全和遵守各項規章制度，不斷提高內部管理水平。4、要加強監督檢查。搞好經常性的和靈活多樣的檢查、整頓，發現問題及時糾正；建立舉報制度，接受多方面的監督；嚴格紀律，加強對違紀行為的查處，等等。這些活動的開展，不僅提高了廣大基層法律服務工作者政治素質和組織紀律觀念，使他們自學遵守各項規章制度，廉潔服務優質服務，而且純潔了隊伍，維護了基層法律服務工作者的社會聲譽和形象，為基層法律服務工作的健康發展打下了良好的基礎。

（二）制定司法所發展三年規劃，夯實工作基礎。為了更好地推進法律服務進社區活動，我局根據中央的指示精神，制定了司法所發展三年規劃，立爭在三年內把司法所的組織建設、隊伍建設、業務建設、設施建設等方面都邁上一個新的臺階；同時要全面理順管理體制，把雙管制全面引向垂直管理，使其與現行的法治建設相適應，與現有的工作職能相配套。目的就是要通過司法所自身的規范化建設夯實工作基礎，增強自身的業務承載能力，盡可能地消化社區涉法問題。

（三）從深化法律服務、擴大法制宣傳入手，提高社區成員的法律素質。要進一步推進法律服務進社區工作，就要充分利用法律服務和法制宣傳在各社區的組織網絡、資源網絡、信息網絡，采取方便快捷、群眾喜聞樂見的方式和現代網絡傳播手段在社區進行宣傳教育，通過普及法律常識，增強法制觀念，提高法律素質，形成法治理念和意識。

篇3

一．基層組織建設：

全縣28處鄉鎮、辦事處經過縣殘聯領導多方協調殘疾人基層組織已初步建立，已有固定的辦公場所，各項規章制度已經建立，職責已經上墻、標牌也已懸掛，檔案已經標準化，各種人事制度已經健全。主要是一些細節在今后的工作中需要大家去摸索完善，在這里主要講一下村（社區）殘疾人基層組織建設。這也是大家今后工作的一個重點，希望大家根據《基層殘疾人組織規范化建設》的要求協助村（社區）建立起自己的殘疾人基層組織。根據要求：

每一個行政村（社區）都應當成立殘疾人協會，選舉產生

殘協主席、副主席、委員。

村(社區)殘協主席由村民委員會、社區居民委員會主任或副主任兼任。

村殘協副主席、委員中要有優秀殘疾人或殘疾人親友。

村(社區)殘協從殘協委員中選聘殘疾人委員作為專職委員協助村(社區)殘協主席開展工作。

村(社區)殘協各項規章制度齊全，職責上墻；全村(社區)殘疾人基礎數據準確，統計列表上墻；各項為殘疾人服務措施具體，服務項目上墻。村(社區)依托當地公共服務設施設立殘疾人之家，為本村(社區)殘疾人做好服務。

建立本村志愿者聯絡站，開展各種形式的愛殘助殘的幫扶活動。

村殘協組成人員和志愿者聯絡站的/！/志愿者人數、助殘方式等要定期報縣殘聯，以備年底考核。

二．工作：

認真處理好殘疾人的來信、來訪，是殘疾人工作者的一項經常性工作，認真處理他們反映的問題，維護他們的合法權益是每一個工作者的神圣職責。在處理來信來訪活動中我們要注意以下細節。

1．的原則：

（1）堅持依法原則。在接訪過程中嚴格遵守《條例》,嚴格按照法律政策,實事求是地解決問題,禁止隨意開口子、輕易許諾。對過程中擾亂正常社會秩序的行為,依法做出處理,堅決維護正常秩序和社會穩定。在現實中，一些殘疾人與社會接入的少、不能及時的了解政府關于殘疾人的優惠政策，靠一些道途聽說、小道消息去上訪，出現這種情況我們既要向他們講明政府的現有政策還要對他們批評教育，對一些無理取鬧者堅決依法處理。

（2）堅持原則和靈活性相結合原則：

為切實維護人民群眾的合法權益在解決群眾利益訴求上,既注意維護政策的嚴肅性,又注重合理運用政策的靈活性,堅持具體問題具體分析,盡可能照顧群眾利益。要做到:對群眾的合理要求必須予以解決,決不允許推拖扯皮;對要求不合理但生活上確有困難的群眾;要想方設法解決他們的實際問題,決不能坐視不理,袖手旁觀。

（3）。堅持實事求是的原則：在基層殘疾人工作者要面對關于殘疾人的各種各樣的事情，千頭萬緒，處理起來也很令人頭疼，在這個時候只要我們拋開偏見、個人好惡，不以貌對事、不一個人情感去處理事情、拋開各種關系的干擾，以事情的本來面目來思考解決的辦法，答案很快就會出現在你的面前。許多情況下本來很好解決的事情就是我們考慮的太多，照顧的情感太多，使事情久拖不決，造成上訪人員越級上訪。

2.用語：

規范化的文明用語能拉近上訪人員的距離，使上訪人員感到親切，能平靜的向你反映問題、認真傾聽你的解釋。大家在以后的接訪中嚴禁使用“還沒上班，誰叫你來這么早！”，“墻上貼著呢，你不會自己看？”，“不是給你說了嗎？怎么還不清楚，以后不要再來了”、“不懂就別問”、“去去去，沒看正忙著嗎等用語。必須使用“歡迎、您好、請坐”“有什么不明白的，請再來”“不客氣、走好”等文明接待用語，讓來訪群眾感覺親切，。避免因接訪工作不規范，接訪人員方式方法簡單，語言粗暴使問題復雜化、擴大化。

3.接訪記錄：

對待廣大殘疾人反映的問題我們不能一聽了之，要把他們反映的問題詳細的記錄在案，在這些記錄中包括：上訪人員的人數、姓名、性別、年齡、住址、聯系電話、殘疾類別、所反映的問題、處理意見和經過，最后填上日期。這樣記錄的主要目的一是便于上級的檢查指導工作。二是便于總結經驗，三是方便解決問題，比如不能當場解決的問題或需要協調和需要向領導回報爭取支持的，這樣才能完整的說明事情的經過不至于遺忘。

4.突發事件的處理：

在現實中許多突發事情超出我們的想象和處理能力，出現這種情況我們應該如何去解決呢？首先，我們要及時介入避免問題的擴大，并及時向領導匯，然后再協調矛盾的雙方、相關人員和有關單位。只要我們本著社會主義人道精神，靈活運用政策一定能化解矛盾，解決問題。

三．殘疾人維權：殘疾人維護合法權益必須依法 進行。由于殘疾人是弱勢群體，加上沿襲下不良習慣，往往不依靠組織、不依靠法律來維護自己的合法權益，糾集幾個、幾十個殘疾人以違法的方式去維護自己的權益，損害了廣大殘疾人隊伍的聲譽，我們在以后的工作中要多宣傳，引導殘疾人依法維權，讓殘疾人知道只有尊重別人的合法權益才能更好的維護自己的合法權益。許多殘疾人自己的合法權益受到侵犯不知道如何去維護，我們要協助他們通過正當的途徑來解決。殘疾人適用法律上有許多優惠政策。下面的法律援助就是國家通過減免法律服務費用幫助殘疾人以司法途徑維護自己合法權益的保障制度。

四．法律援助：

法律援助制度是一項國際通行的司法人權保障制度。是指國家以制度化、法律化的方式為經濟困難或特定案件當事人提供減、免法律服務費用的一項法律制度?？h殘聯協調有關單位與年在司法局成立殘疾人法律援助中心，各鄉鎮（辦事處）也已成立殘疾人法律援助聯絡室，固定專門司法人員和律師來為殘疾人服務。下面我給大家介紹下法律援助的對象、范圍、形式和程序。

1.法律援助對象

（1）經濟困難的殘疾人。本人不能支付或不能完全支付法律服務費用的，有充分理由證明為保障自己合法權益需要法律幫助的；這一條主要是在民法范圍內保護貧困殘疾人的合法權利。

（2）盲、聾、啞或其他殘疾人、未成年人、老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人，沒有委托辯護律師的；

（3）可能被判處死刑的刑事被告人沒有委托辯護律師的。

2、法律援助的范圍

（1）.刑事案件；

（2）.請求給付贍養費、撫育費、扶養費的法律事項；

（3）.除責任事故外，因公受傷害請求賠償的法律事項；

（4）.盲、聾、啞或其他殘疾人、未成年人、老年人追索侵權賠償的法律事項；

（5）.請求國家賠償的訴訟案件；

（6）.請求發給撫恤金、救濟金的法律事項；

（7）.需要予以公證的與公民個人人身、財產密切相關的法律事實或法律關系；

（8）.其他確需法律援助的事項。

3、法律援助的形式

（1）.法律咨詢、代擬法律文書；

（2）.刑事辯護和刑事；

（3）.民事、行政訴訟；

（4）.非訴訟法律事物；就是當事人委托律師在其職權范圍內處理不予法院、仲裁委員會發生關聯的律師事務。如。法律培訓、代擬法律訴訟書、見證遺囑等

（5）.公證證明；

（6）.其他形式的法律服務。

4、法律援助程序

申請法律援助的殘疾人須向有管轄權的法院所在地的法律援助中心提出申請，同時遞交下列材料：

（1）.身份證、戶籍證明；

（2）.有關單位出具的申請人及家庭成員經濟狀況證明；

(3).申請援助事項的基本情況；

(4).法律援助機構認為需要提供的其他材料。

五．殘疾類別和殘疾標準：

作為一名殘疾人工作者不了解殘疾類別和殘疾標準是不行的。殘聯所管理的這部分殘疾人和軍殘、工傷殘在定殘、評殘上是有區別的，主要的區別在下面講各類殘疾人時給大家講一下。

我國關于殘疾人的定義是：指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。

我國第二次殘疾人普查把殘疾人分為七個類別：視力殘疾；聽力殘疾；言語殘疾；肢體殘疾；智力殘疾；精神殘疾和多重殘疾,除多重殘疾外每類殘疾都有四個等級。在這里我給大家分別簡單介紹一下，希望有助于大家理解殘疾到什么程度才算是殘疾人。

1.視力殘疾：是指由于各種原因導致雙眼視力低下并且不能矯正或視野縮小，以致影響其日常生活和社會參與。視力殘疾包括盲和低視力。這里要注意的是：

（1）必須是雙眼，若雙眼視力不同，則以視力較好的一眼為準。如僅有單眼為盲或低視力，而另一眼的視力達到或優于0.3，則不屬于視力殘疾。

（2）最佳矯正視力是指以適當鏡片矯正達到的最好視力，或針孔視力。

（3）以注視點為中心，視野半徑＜10度者，不論其視力如何均屬于盲。

許多人認為年齡大啦看不見或看不清不是視力殘疾，這是不對的，只要符合以上幾點就是視力殘疾。

2.聽力殘疾：是指人由于各種原因導致雙耳不同程度的永久性聽力障礙，聽不到或聽不清周圍環境聲及言語聲，以致影響其日常生活和社會參與。這里需要注意的有兩點：

（1）是必須是雙耳發生聽力障礙，一個耳朵正常另一個無論障礙多大都不是聽力殘疾。

（2）老年性耳聾只要符合聽力殘疾的標準就是聽力殘疾，具體的標準需要醫生借助專業的設備來確定。

3.言語殘疾，是指由于各種原因導致的不同程度的言語障礙，經治療一年以上不愈或病程超過兩年者，而不能或難以進行正常的言語交往活動，以致影響其日常生活和社會參與。這里需要注意的是:

（1）必須是治療一年以上不愈或病程超過兩年者。

（2）幼兒由于個體不同在三歲以前不評此類殘疾。

（3）容易被忽視的是中風不語和口吃。

在這次換發殘疾人證中許多鄉鎮干部問半身不遂造成的不能說話是不是言語殘疾，重度口吃算殘疾人，在這里我告訴大家達到一定程度的中風不語是殘疾人；另外重度口吃是殘疾人，達到什么程度是重度口吃？只有語言清晰度超不過65%才是殘疾人。也就是說一百個字讓人聽不懂35個字以上的。

4。肢體殘疾，是指人體運動系統的結構、功能損傷造成四肢殘缺或四肢、軀干麻痹（癱瘓）、畸形等而致人體運動功能不同程度的喪失以及活動受限或參與的局限。在這里我給大家主要介紹最輕的幾種肢體殘疾。

（1）雙下肢不等長，差距在5厘米以上（含5厘米）；

（2）脊柱畸形，駝背畸形大于70度或側凸大于45度；

（3）侏儒癥（身高不超過130厘米的成年人）；

（4）脊柱強（僵）直;

(5)單側拇指全缺失或單手拇指以外其他四指全缺失。

5.智力殘疾，是指智力顯著低于一般人水平，并伴有適應行為的障礙。就是我們通常說的傻。對于智商低到什么程度才算呢？這就需要專業的醫生按照一定的程序和方式去測評。在這里我就不講啦。

6.精神殘疾：是指各類精神障礙連續一年以上未痊愈，由于存在認知、情感和行為障礙，以致影響其日常生活和社會參與。這里也是要求連續一年以上未痊愈的，短暫的精神和情感障礙不是精神殘疾。（可以講解區分智力殘疾）

7.多重殘疾:存在兩種或兩種以上殘疾為多重殘疾。多重殘疾應指出其殘疾的類別。多重殘疾分級按所屬殘疾中最重類別殘疾分級標準進行分級。

六．殘疾人證的辦理：

1所需材料：

申請人的身份證（二代）、戶口簿、二寸近期免冠照片5張和相關病歷資料。

2辦證程序：

（1）申請：殘疾人本人，需持身份證、戶口簿和二寸近期免冠照片5張向縣殘聯提出辦證申請。

（2）受理：縣殘聯根據申請人提供的資料，填寫申請表、評定表。

（3）殘疾評定：必須經縣級殘聯指定的醫院評定，填寫評定表，和殘疾等級。

（4）初審并有縣殘聯理事長簽字、加蓋單位公章。

（5）錄入殘疾人人口基礎數據庫。

（6）市殘聯終審。

（7）打印殘疾人證。

（8）市殘聯加蓋鋼印。

（9）殘疾人證發放。

注：新辦證和換證所需資料相同、程序相同。

七．大概的殘疾人優惠政策了解。

八．各種上報表格的填寫。本股室有關的報表：

1月報表。

2優秀殘疾人、特長殘疾人的上報。

3基層組織建設村（社區）報表。

注：1是月報表必須有解決結果

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關鍵詞：基層法律服務 管理存在的問題 對策思考

基層法律服務所是實踐依法治國基本方略的重要載體及其有形式，是建設社會主義依法治國家的重要力量，在推進全社會依法建設進程中占有重要地位，發揮著重要作用。多年來，在各級黨委、政府的領導特別是各級司法行政機關的有力指導和管理下，基層法律服務所從無到有、從小到大、從弱到強、迅速發展。為推動民主法制建設，促進經濟社會的健康發展作出了重要貢獻。但受諸多因素的影響，基層法律服務所的工作仍然存在不少困難和問題，在一定程度上影響了法律服務功能與效率發揮。本文就如何加強對基層法律服務所的管理粗淺談幾點看法。

一、基層法律服務所的現狀

基層法律服務所完成脫鉤改制后，已成為“自愿結合、自我管理、共同出資、共擔風險”的合作制社會法律服務機構。我縣基層法律服務所及其從業人員總體狀

況是：一方面在主觀方面普遍增強了擔憂心理、求富心理、進取心理和期望心理：在客觀方面仍然接受司法行政機關基層人民政府委托工作，參與與基層民主法制建設，但積極性、主動性、責任心明顯下降；在自身建設上法律服務所都還在是與司法所合屬辦公，職責不清。另一方面也暴露出各種問題，諸如內部分工不明確，業務開展不順暢，辦案質量不講究，財務管理不規范，卷宗材料不齊全，內部人員不團結，制度建設不完善，合伙人員不到位等等。

二、當前基層法律服務所存在的問題

加強基層法律服務所管理已成為迫切議題。妥善處理和解決這些問題必須加強管理，擺脫目前自上而下對基層法律服務管理“缺乏過硬依據、缺少必要手段”狀態，解決好“準確定位、資格準入、嚴格監管手段”等三個方面的問題：

（一）對基層法律服務所的定位不夠準確

1、“以街道社區為依托，面向基層、面向社區”

這一定位很好理解，是指基層法律服務要面向最基層，立足社區，親民進民，為廣大公民提供最便捷的法律服務，使之成為法制需求滲透到每一社會角落的重要載體。但我們要意思到，這一規定的同時也明確限定了基層法律服務的活動范圍和執業區域！試想，目前的社區法律需求是否能狗滿足基層法律服務的基本生存需求？供需是否能達到基本平衡？在已經脫鉤改制的今天，只有當社區的法律需求供不應求時，基層法律服務所才有生存的可能，除此之外只能自生自滅。既然如此，“面向群眾”又從何體現？

2、對“提供公益性、非營利性法律服務”這一定位的理解

何為公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指群眾利事業，通常表現為“使社會廣大公民獲得利益而不謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現；非營利乃不以贏利和獲得利潤為目的，行為是本身注重和追求的是社會利益而非經濟利益。因此，非營利性常與公益性結伴而行。但“提供公益性、非營利性法律服務”的定位與脫鉤改制后合伙制基層法律服務所將如何生存？何以為計？即便可以符合“收費低廉”要求適當收費，又如何把握以公益性、非營利性為目的的有償服務收費標準？盡管“收費低廉”，但“收費低廉”，本身與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？

3、“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”

這一點，在基層法律服務的職責中屬于“應當履行法律援助義務”一類，而且義務有限。險些之外，筆者認為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”職責不應當由基層法律服務所擔當，因為，“滿足城市低收階層和弱群體的法律需求”在本質上屬于法律援助范疇，是應當由政府發揮公共職能，通過完善法律救濟制度（如大力發展公職律師等）渠道解決的問題，而作為符合法律中介服務行業規定的合伙制基層法律服務所及其人員不具備這些公共職能。因此，從另外一個角度講，“城市低收入階層和弱勢群體”也不應當成為基層法律服務的對象。

（二）基層法律服務所從業人員執業資格準入過低

1、對從業人員的教育背景和知識儲備水平要求過低

雖然學歷配制并不等于水平和能力，但對于從事專業法律服務、擔當著維護當事人合法權益、維護法律正確實施、促進社會穩定和經濟發展的專業人員來說，僅僅具備基礎教育水平是遠遠不夠的。人的受教育水平在一定程度上決定了人的素質水平。由此從這點看，基層法律服務工作者在起跑線上就輸給了律師。

2、對從業人員的綜合素質要求過于模糊

何為“品行良好”？品行良好的依據是什么？品行良好的依據和標準由誰掌握？品行良好的評價由誰作出？等等，諸如此類的問題在理論和實踐中都沒有明確和解決。如此，導致了基層法律服務人員隊伍總體素質不高的現狀。

（三）基層法律服務所所缺乏有效監管，力度不夠

1、能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達到懲誡目的

2、缺乏對不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業人員的管理和處罰規定

實踐中，時常遇到一些不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業的現象。對此，雖然聯合公安、工商部門進行查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執法玫處罰依據。一方面違法者吃準了基層法律服務缺乏執法和處罰依據而顯得有恃無恐；另一方面，貪污行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執法和處罰依據情況下不能也不動而顯得無所適從。

三、基層法律服務所管理的對策

加強基層法律服務管理應當解決以上三個方面存在的問題，明確對基層法律服務的定位：提高對基層法律服務者的執業準入要求；加強對基層法律服務的管理和監督。具體應從四個方面入手：

（一）加快立法完善規則

當務之急是立法。要盡快制定出針對脫鉤改制后合伙基層法律服務所的管理規則。通過立法解決這樣幾個問題：一是對基層法律服務所的準確定位；二是確定基層法律服務者的資格及準入條件；硬明確基層法律服務所（者）的權利義務；四是確立正常的資格考試、考核制度，增強人才儲備和流轉；五是確定管理工作原則和方法；六是明確罰則和法律責任，做到與不履行行為的一一對應；七是規定未盡事宜等的附則。

對基層法律服務所定位的指導思想應當堅持四點：“明確業務限定范圍，允許競爭自由發展，減少數量控制規模，最終接軌逐步消亡。”即：在明確基層法律服務所業務范圍和執業范圍、允許其自由競爭發展的基礎上，通過不斷減少基層法律服務所數量并控制其人員發展規模，逐步提高其準入資格，實現管理上與律師業的接軌，最終消亡基層法律服務所。

對基層法律服務所的定位應當把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務所已經脫鉤改制為合伙制，在理論上已經成為獨立的市場主體，那么就應當允許基層法律服務所按照市場規則自由發展，由市場需求來決定其前途和命運，其中并不排隊司法行政機關對它的引導、規范和制約；二是區別于律師原則。基層法律服務與律師服務的最大區別在于“業務范圍和執業區域”的限制，之所心受限制，是由設立者的初衷以及基層法律服務本身的缺陷決定的：設立者的初衷和配音是立足基層，方便群眾，拾遺補缺；但隨著律師業的不斷發展、擴張和滲透，“我國律師制度恢復之初存在的律師數量難以滿足大量基層法律服務需求的狀況”已根本緩解，基層法律服務的這種定位優勢逐漸減弱，代之以巨大的生存和競爭壓力，加之基層律師事務所，是根本行不能；三是有償服務、自由競爭原則。作為市場主體之一，基層法律服務所應當脫卸司法行政機關和基層人民政府賦予和委托的一些職能，不應再承擔調解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務等司法行政工作而應象律師一樣，通過完成行為參與到基層民主法制建設中去。脫卸掉的那部分司法行政工作職能，應通過司法行政工作進社區解決，具體應由擔當法律援助的公職律師和司法所人員共同承擔。象律師服務一樣，基層法律服務所實施有償服務并不會抹殺其本身內在的公益性。

(二）加強管理完善監督

加強四個層面的管理和監督，即行政管理和監督，行業管理和監督，內部管理和監督，社會監督：

司法行政機關通過實施資格準入和制定各項政策規章，把握好“游戲規則”，當好公正執法的“裁判員”，協調有關部門為基層法律服務發展創造良好環境，以此進行管理和監。

基層法律服務工作者協會則通過對基層法律服務所和工作者的日常管理和監督衽行業自律，主要是全面掌握基層法律服務工作者的執業狀況和思想動態，抓好培訓、維權，進行違法違紀行為調查處理，開展區域合作與交流；基層法律服務所內部管理和監督的主要落腳點是內部全面的建章立制以及規范的執行運作，它至少應當包括：完善規范的財務管理、明確的內部分工、團結的從業人員、順暢的業務開展、保證的或案件質量、規范的財務管理、齊全的檔案卷宗、合理的收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約束等內容，涵蓋了基層法律服務工作者執業活動的每個層面、環節、角落，是基層法律服務管理的基礎；社會監督是稅務、審計、輿論等有關部門的管理和監督，是從外部對基層法律服務所的納稅義務、分配積累等履行狀況和工作者的執業行為、質量進行跟蹤和監督，保證基層法律服務所及其工作者能夠規范開展活動。

以上四種形式從內外部、縱橫向等多方面、多角度構成基層法律服務管理和監督的體系，相輔相成，不可或缺。

（三）加強教育提高素質

基層法律服務業的發展前景最終將取決于社會的需求，而在決定這種需求的因素當中，做作業人員的素質和水平是極其重要的一環。為此，必須通過加強教育來達到提高從業人員素質、最終實現與律師并軌、成為律師的目的。筆者認為，加強教育應當從三個方面入手：

1、加強思想政治教育

司法行政機關、基層法律服務工作者協會以及基層法律服務所要定期組織和安排思想政治教育活動；通過教育，使基層法律服務工作者牢固樹立保障國家法律正確實施和維護當事人合法權益的意識；使其切身體會到基層法律服務是民主法制建設的重要內容，是實踐依法治國的重要工作；扎根基層、面向群眾、服務百姓、便民得工是基層法律服務賴以生存的根本，避免和杜絕法律服務中的唯利是圖。

2、加強職業道德和執業紀律教育

通過教育，使用權基層法律服務工作者能將相關的職業道德和執業紀律和執業紀律要求爛熟于疏、牢記于腦、融化于血；牢固樹立講求職業道德、遵守執業紀律是基層法律服務業的生命意識；使其切身體會到遵守憲法法律、悟守職業道德、尊重百姓意愿、遵章守紀辦案的重要性；做到能夠自覺貫徹執行國家司法部有關政策規章和省市基層法律工作者執業禁令，主動接受上級主管部門的管理和全社會廣大公民的監督，嚴格自律，規范執業，一旦出現違法違規執業行為，能夠自愿接受處理和處罰，樹立起基層法律服務工作者的良好形象。

3、加強業務知識培訓和教育

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一是準確定位問題?；鶎臃煞账鶑恼Q生起直至現在完成脫鉤改制的十多年發展時間，其定位一直處在不確切和不連續的變化狀態中。基層法律服務所從最初的“事業法人體制”，實行與鄉鎮政府司法所“政事合一”、“合屬辦公”；到按照“[2000]51號”和“清辦函[2000]9號”文件精神艱難地完成脫鉤改制，“不再屬于行政掛靠機構或事業單位，實行自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務行業規制的合伙制執業組織形式”；再到目前張福森部長在全國司法廳（局）長座談會上，要求從基層法律服務所立足社區、親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發，將大中城市基層法律服務工作職能定位在“以街道社區為依托，面向基層、面向社區、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務”上，使得基層法律服務定位在短時間內出現政策上的反復性和不連續性，以及定位本身帶來的難以把握性和難以操作性。

其一，關于“以街道社區為依托，面向基層、面向社區”。這一定位很好理解，是指基層法律服務要面向最基層，立足社區，親民近民，為廣大公民提供最便捷的法律服務，使之成為法制需求滲透到每一社會角落的重要載體。但大家是否意識到，這一規定的同時也明確限定了基層法律服務的活動范圍和執業區域！試想，目前的社區法律需求是否能夠滿足基層法律服務的基本生存需求？供需是否能達到基本平衡？在已經脫鉤改制的今天，只有當社區的法律需求供不應求時，基層法律服務所才有生存的可能，除此之外只能自生自滅。既然如此，“面向群眾”又從何體現？

其二，關于“提供公益性、非營利性法律服務”。何為公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指群眾利事業，通常表現為“使社會廣大公民獲得利益而不謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現；非營利性乃不以贏利和獲得利潤為目的，行為本身注重和追求的是社會利益而非經濟利益。因此，非營利性常與公益性結伴而行。但“提供公益性、非營利性法律服務”的定位與脫鉤改制后合伙制基層法律服務機構的要求相去甚遠。試想，如果完全符合公益性、非營利性要求，合伙制基層法律服務所將如何生存？何以為計？即便可以符合“收費低廉”要求適當收費，又如何把握以公益性、非營利性為目的的有償服務收費標準？盡管“收費低廉”，但“收費低廉”本身與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？

其三，關于“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”。這一點，在基層法律服務的職責中屬于“應當履行法律援助義務”一類，而且義務有限。除此之外，筆者認為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”職責不應當由基層法律服務所擔當，因為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”在本質上屬于法律援助范疇，屬于政府職能范疇，是應當由政府發揮公共職能，通過完善法律救濟制度（如大力發展公職律師等）渠道解決的問題，而作為符合法律中介服務行業規制的合伙制基層法律服務所及其人員不具備這些社會公共職能。因此，從另外一個角度講，“城市低收入階層和弱勢群體”也不應當成為基層法律服務的對象。

二是資格準入問題?；鶎臃煞沾嬖诘囊粋€普遍問題是對從業人員執業資格要求過低，資格準入沒有提上議事日程。不論是司法部的59、60號令，還是于8月1日生效的《江蘇省合伙基層法律服務所管理試行辦法》，都對從業人員的執業資格要求過分寬泛。如司法部的60號令第六條規定:……,“具有高中或中等專業以上學歷；品行良好；身體健康；擁護憲法,遵守法律,有選舉權和被選舉權”的人員，可以經考試取得基層法律服務工作者執業資格。

寬泛之一：對從業人員的教育背景和知識儲備水平要求過低。雖然學歷本身并不等于水平和能力，但對于從事專業法律服務、擔當著維護當事人合法權益、維護法律正確實施、促進社會穩定和經濟發展的專業人員來說，僅僅具備基礎教育水平是遠遠不夠的。人的受教育水平在一定程度上決定了人的素質水平。由此從這點看，基層法律服務工作者在起跑線上就輸給了律師。

寬泛之二：對從業人員的綜合素質要求過于模糊。何為“品行良好”？在具體實施和考核中有什么大致標準？品行良好的依據是什么？品行良好的依據和標準由誰掌握？品行良好的評價由誰作出？等等，等等，諸如此類的問題在理論和實踐中都沒有明確和解決。如此，導致造成了基層法律服務人員隊伍總體素質不高的現狀。

三是嚴格監管問題?？傮w上，對基層法律服務所監管缺乏有效著數，集中表現在對違反義務規定的執業機構和人員缺乏有力處置手段。雖然司法部的59、60號令和《江蘇省合伙基層法律服務所管理試行辦法》，都對執業機構和從業人員的權利、義務作了明確規定，但卻缺乏對執業機構和從業人員違反義務規定的行為處罰規定，或者已經設定的處罰規定和手段形同虛設，導致實踐中管理部門對執業機構和從業人員的嚴重違規違紀行為缺少有力處置方法和手段。

表現之一：能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達到懲誡目的。司法部《59令》第42條、《60號令》第55條，分別對執業機構的11種行為和從業人員的19種行為設定了處罰措施，但能夠使用的處罰手段僅僅限于“由所在地的縣級司法行政機關予以警告”，而實踐證明，使用警告手段的效果微乎其微，根本無法達到懲誡目的。雖然《59令》在第46條規定了“司法行政機關對基層法律服務所實施行政處罰的同時，應當責令該所限期整改。期滿仍不能改正，不宜繼續執業的，由組建單位予以停辦，報請地級司法行政機關予以注銷”的內容，但注銷豈能解決一切問題？執業機構注銷后，一是減少了當地的法律服務資源，削弱了為基層服務的力量，二是原有的大多數從業人員仍將擇所而居，繼續從事基層法律服務工作?？傮w上減少的一個甚至幾個所，并未從根本上改善基層法律服務的現狀，因為歸根結底還是原有的那些人在執業，除個別依照《59令》第45條規定處罰的所主任（《59令》第45條規定：“司法行政機關對基層法律服務所實施行政處罰的，應當同時追究負有管理失誤責任的該所主任的責任，嚴重者予以撤職或者解聘”）。

表現之二：已經設定的具有威懾力性質條款不便使用。首先是司法部《59令》第42條、《60號令》第55條中設定的處罰手段：“有違法所得的，按照法律、法規的規定沒收違法所得，并由地級司法行政機關處以違法所得三倍以下的罰款，但罰款數額最高不得超過三萬元”?？梢哉f，這樣的規定涉及執業機構和從業人員的最切身利益，是最具威懾力性質的條款，可惜，由于缺乏本條款中所說的配套“法律、法規的規定”這一前置條件，導致此條款成為中看不中用的擺設。從立法上看，它是一個具有超前意識的條款，但在實踐中卻毫無價值。其次是《60號令》中第58條設定的處分規定：“基層法律服務工作者有下列情形之一的，基層法律服務所應當給予開除處分:……”。若此規定能夠不折不扣執行，一部分被開除者將被逐出基層法律服務領域，因為，《60號令》第14條規定，“曾被基層法律服務所給予開除處分的”，“司法行政機關應當作出不準予執業登記的決定”。但問題恰恰在于，《60號令》第58條中所設定的“開除”一項嚴厲條款，隨著基層法律服務所的改制已歸于無效！因為合伙制法律服務所除合伙人外，其他人員皆屬聘用，解除合同（解聘）是常規手段，誰會去使用得罪人的“開除”手段？更何況，沒有任何條款規定“應當使用開除手段而規避不用時應當承擔法律責任”！

表現之三：缺乏對不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業人員的管理和處罰規定。實踐中，時常遇到一些不具有執業資格而以基層法律服務工作者名義公開執業的現象。對此，雖然聯合公安、工商部門進行查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執法和處罰依據。一方面，違法者吃準了基層法律服務缺乏執法和處罰依據而顯得有恃無恐；另一方面，依法行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執法和處罰依據情況下不能也不敢輕舉妄動而顯得無所適從。

綜上所述，筆者認為，加強基層法律服務管理應當解決以上三個方面存在的問題，明確對基層法律服務所的定位；提高對基層法律服務者的執業準入要求；加強對基層法律服務所的管理和監督。具體應從四個方面入手：

一是加快立法完善規則。當務之急是立法。要盡快制定出針對脫鉤改制后合伙基層法律服務所的管理規則。通過立法解決這樣幾個問題：一是對基層法律服務所的準確定位；二是確定基層法律服務者的資格及準入條件；三是明確基層法律服務所（者）的權利義務；四是確立正常的資格考試、考核制度，增強人才儲備和流轉；五是確定管理工作原則和方法；六是明確罰則和法律責任，做到與不履行義務行為的一一對應；七是規定未盡事宜等的附則。

對基層法律服務定位的指導思想應當堅持四點：“明確業務限定范圍，允許競爭自由發展，減少數量控制規模，最終接軌逐步消亡?！奔矗涸诿鞔_基層法律服務所業務范圍和執業范圍、允許其自由競爭發展的基礎上，通過不斷減少基層法律服務所數量并控制其人員發展規模，逐步提高其準入資格，實現管理上與律師業的接軌，最終消亡基層法律服務所。

對基層法律服務的定位應當把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務所已經脫鉤改制為合伙制，在理論上已經成為獨立的市場主體，那么就應當允許基層法律服務所按照市場規則自由發展，由市場需求來決定其前途和命運，其中并不排除司法行政機關對它的引導、規范和制約；二是區別于律師原則?；鶎臃煞张c律師服務的最大區別在于“業務范圍和執業區域”的限制，之所以受限制，是由設立者的初衷以及基層法律服務本身的缺陷決定的：設立者的初衷和本意是立足基層，方便群眾，拾遺補缺；但隨著律師業的不斷發展、擴張和滲透，“我國律師制度恢復之初存在的律師數量難以滿足大量基層法律服務需求的狀況”已得到根本緩解，基層法律服務的這種定位優勢逐漸減弱，代之以巨大的生存和競爭壓力，加之基層法律服務的人員素質總體上無法與律師抗衡，因此如果將基層法律服務所辦成第二律師事務所，其前景就是自取滅亡，根本行不通；三是有償服務、自由競爭原則。作為市場主體之一，基層法律服務所應當脫卸司法行政機關和基層人民政府賦予和委托的一些職能，不應再承擔調解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務等司法行政工作，而應象律師一樣，通過完成行為參與到基層民主法制建設中去。脫卸掉的那部分司法行政工作職能，應通過司法行政工作進社區解決，具體應由擔當法律援助的公職律師和司法所人員共同承擔。象律師服務一樣，基層法律服務實施有償服務并不會抹殺其本身內在的公益性。

二是加強管理完善監督。加強四個層面的管理和監督，即行政管理和監督，行業管理和監督，內部管理和監督，社會管理和監督：

司法行政機關通過實施資格準入和制定各項政策規章，把握好“游戲規則”，當好公正執法的“裁判員”，協調有關部門為基層法律服務發展創造良好環境，以此進行管理和監督；

基層法律服務工作者協會則通過對基層法律服務所和工作者的日常管理和監督實行行業自律，主要是全面掌握基層法律服務工作者的執業狀況和思想動態，抓好培訓、維權，進行違法違紀行為調查處理，開展區域合作與交流；

基層法律服務所內部管理和監督的主要落腳點是內部全面的建章立制以及規范的執行運作，它至少應當包括：完善的制度建設、明確的內部分工、團結的從業人員、順暢的業務開展、保證的辦案質量、規范的財務管理、齊全的檔案卷宗、合理的收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約束等內容，涵蓋了基層法律服務工作者執業活動的每個層面、環節、角落，是基層法律服務管理的基礎；

社會管理和監督主要是指稅務、審計、輿論等有關部門的管理和監督。是社會有關職能部門從外部對基層法律服務所的納稅義務、分配積累等履行狀況和工作者的執業行為、質量進行跟蹤和監督，以保證基層法律服務所和工作者能夠規范開展活動。

以上四種形式從內外部、縱橫向等多方面、多角度構成基層法律服務管理和監督的體系，相輔相成，不可或缺。

三是加強教育提高素質?；鶎臃煞諛I的發展前景最終將取決于社會的需求，而在決定這種需求的因素當中，從業人員的素質和水平是極其重要的一環。為此，必須通過加強教育來達到提高從業人員素質、最終實現與律師并軌、成為律師的目的。筆者認為，加強教育應當從三個方面入手：

一是加強思想政治教育。司法行政機關、基層法律服務工作者協會以及基層法律服務所要定期組織和安排思想政治教育活動；通過教育，使基層法律服務工作者牢固樹立保障國家法律正確實施和維護當事人合法權益的意識；使其切身體會到基層法律服務是民主法制建設的重要內容，是實踐依法治國的重要工作；扎根基層、面向群眾、服務百姓、便民利民是基層法律服務賴以生存的根本，避免和杜絕法律服務中的唯利是圖。

二是加強職業道德和執業紀律教育。通過教育，使基層法律服務工作者能將相關的職業道德和執業紀律要求爛熟于心、牢記于腦、融化于血；牢固樹立講求職業道德、遵守執業紀律是基層法律服務業的生命意識；使其切身體會到遵守憲法法律、恪守職業道德、尊重百姓意愿、遵章守紀辦案的重要性；做到能夠自覺貫徹執行國家司法部有關政策規章和省市基層法律工作者執業禁令，主動接受上級主管部門的管理和全社會廣大公民的監督，嚴格自律，規范執業，一旦出現違法違規執業行為，能夠自愿接受處理和處罰，樹立起基層法律服務工作者的良好形象。

三是加強業務知識培訓和教育。為廣大公民提供優質、高效的法律服務是基層法律工作者的立身之本，是提高其個人知名度和拓展服務領域的根本途徑。因此，各級各類管理機關要加強對基層法律服務工作者的業務知識培訓和教育，開闊其眼界，增加其知識，提高其技能，充分發揮基層法律工作者立足社區開展法律服務的拾遺補缺作用。版權所有

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關鍵詞:訴訟保險制度；制度移植；制度設計

接近正義是20世紀下半葉以來訴訟領域興起的一股潮流，至今仍方興未艾。針對不少公民因為無力支付訴訟費用而被阻擋于法院大門之外的現狀，現代各國設立了各種援助制度，訴訟保險制度(legalexpensesinsurance)即為其中之一。那么，我國是否能夠并且應當移植該項制度呢?若然，具體制度又該如何設計?本文擬對此作一研究，以求教于同行。

一、訴訟保險制度概述

訴訟保險是指投保人事先購買確定的訴訟險種，當其就承保范圍內的事項與他人發生民事訴訟時，有權要求保險公司按照約定向被保險人支付一定訴訟費用的一項保險法律制度。訴訟保險制度最初產生于19世紀的法國，其雛形是1897年成立的“醫療糾紛基金”(SouMédical)，該組織要求其成員每天認捐一個“蘇”(Sou，法國輔幣名，相當于1/20法郎)，而認捐“蘇“的行為相當于今天的購買訴訟保險行為，凡認捐的成員都可在日后與他人發生法律糾紛時，通過組織的力量獲得法律幫助和經濟援助。1917年法國魯曼地區出現的“汽車運動保衛制度”(DéfenceAutomobileSportive)即是現代意義上的訴訟保險制度誕生的標志。隨后，德國也設立了“德國汽車保險制度”(DeutscherAutomobileSchutz)，并將訴訟保險的范圍逐步拓展到其他財產性民事糾紛領域。到目前為止，歐洲各國普遍建立了訴訟保險制度，并在巴黎設立了歐洲保險委員會，其成員國包括奧地利、比利時、法國、德國、丹麥、意大利、英國等。

訴訟保險在形式上可以分為三類，一是單獨式(Stand-alones)，是指與其他保險類別沒有聯系而獨立存在的訴訟保險；二是附加式(Adds-ons)，是指在其他險別上附加的訴訟保險，其投保對象主要是房地產和機動車訴訟；三是合作式(Cooperatives)，是指從事傳統保險業務的保險公司與專營訴訟保險業務的保險公司合作開辦的訴訟保險。

訴訟保險的保險范圍通常包括法院費用和律師費用，并以后者居多。保險公司承擔的訴訟風險包括合作風險(riskofcooperativeagreement)和異議風險(riskofdisagreement)。在合作風險中，訴訟風險主要是由訴訟進程時間不確定而產生的風險，在其承保范圍內，將來可能發生的理賠金額是能夠預測的，但在異議風險中，訴訟時間和訴訟費用都很難預測，其原因在于，投保異議風險的案件在發生時間上具有不確定性。例如，人們無法預測交通事故發生的確切時間，也很難預測為此進行民事訴訟所需的訴訟費用。正是由于異議風險的存在，才促使當事人希望通過訴訟保險方式來分散個體的訴訟風險負擔，這也是訴訟保險制度得以產生和發展根本動因。

訴訟保險是一種將訴訟風險進行社會分散的法律制度，其主要適用對象是介于富人與窮人之間的中產階層。有學者認為，當權利受到侵犯時，訴訟保險的被保險人提訟的傾向性大于未投保者，就此而言，訴訟保險具有促進潛在權利顯現化、形式權利實質化，進而實現法的支配和法律平等的“公器”功能。此外，訴訟保險還具有副位功能，即通過向當事人介紹律師以及擴大有訴訟經濟能力人的范圍，以普及法律服務，進而促使律師業務更趨于合理化。

二、我國移植訴訟保險制度的分析

(一)經濟分析。保險學中的風險是指損失發生及其程度的不確定性，其構成要素有風險因素、風險事故和風險損失，三者的關系是：風險因素(如火災隱患)的客觀存在導致了風險事故(如火災)的產生，風險事故的產生引起了風險損失(如財產毀損)，風險則為三者的共同作用結果。面對訴訟風險，我們可以作如下解釋：人們進行經濟交往必然產生利益沖突，沖突的客觀存在必然導致發生民事訴訟，訴訟費用作為一種經濟損失隨之產生。由此可見，訴訟費用風險在構成上完全具備可保風險的基本要素，從而對訴訟費用予以保險是可能的。

有風險就要進行管理。訴訟費用具有可保性并不意味著非保險訴訟費用風險就無法進行管理，這里還有一個最優選擇問題。常見的風險管理方法有控制型(如回避、預防等)和財務型(如自留、轉移等)兩種，保險屬于財務型手段。每一種風險管理手段均有其適用范圍：當損失程度高但損失頻率低時，可選用風險回避；當損失程度低且損失頻率也低時，可選擇風險自留和損失預防；當損失頻率和損失程度都高時，就應選用風險轉移和損失抑制了，此時，保險為最佳選擇。

(二)法律分析。就訴訟費用導致的“權利貧困化”，學者們設想了各種解決方案，有的主張取消審判費用，完全由國家財政負擔，是為取消主義；有的主張由國家對確有經濟困難的人員實行司法救助，減免其審判費用，此為減免主義；還有的主張實行法律援助，減免當事人的律師費用。

先就取消主義來說，其理論基礎是：解決糾紛、保護私權是國家的責任，現代國家又都是租稅國家，故訴訟費用應當由國家財政負擔。但是，制度構建往往是相關制度原理相互競爭的產物。就訴訟費用的負擔在國家與當事人之間如何分配而言，還應當考慮國家財政負擔、民事訴訟的性質和原理、防止當事人濫用訴訟權以及制裁民事違法行為等因素。就此，學者們多持受益者負擔原則，即審判制度的維持不是完全依靠一般的公共稅收，實行公共負擔原則，而是要求當事人也負擔一部分。由此可見，取消主義不可行。

再就減免主義而言，司法救助是對審判費用的負擔在國家與當事人之間進行的調整，將本應由當事人負擔的部分費用轉由國家暫時或最終負擔。但從上文可知，這種轉移是有限度的。因此，減免主義亦有其局限性。

現代各國多將法律援助定位為國家責任，由此出發，法律援助只能是有限的。目前，我國的民事法律援助只能適用于我國公民，團體組織不能申請，但現實生活中并不乏經濟困難而又亟需法律救濟的團體組織。其次，申請人確因經濟困難，無力支付律師費用時才能獲得法律援助。最后，法律援助制度本身存在的一些缺陷也制約了其功能的有效發揮。例如，雖然從理念上說法律援助是公民的一項基本權利，但具體的制度構建和實踐都抹上了濃厚的行政色彩，出現了強調國家利益和國家政策而忽視當事人權利的總體趨勢，隔斷了法律援助與保障當事人權利之間內在的固有的聯系。因此，法律援助制度也有其不足。

司法救助和法律援助制度屬于國家對公民實施的“他律性援助”，并且其主要適用于經濟困難群體，中產者是被排除在外的，于是就可能導致中產者雖難以支付訴訟費用，但卻無法獲得援助，而成為真正的“權利貧困者”。而受制于國家財力等因素，訴訟免費主義也行不通。因此，有必要探索一種既不增加國家財政負擔，又具有廣泛適用面的新型制度。訴訟保險制度正是這樣一種制度，它具有以商業活動為基礎來達到公共目的的復合性格，為促進公益性調整與私益性調整相互結合提供了一個很好的切入口。

(三)其他條件分析。根據西方的實踐經驗，訴訟保險制度能否獲得成功，主要取決于三個條件。一是保險公司在接受當事人投保前，應當對將來可能發生的訴訟費用數額進行準確預測；二是存在一定的保險市場份額和一定數量的保險公司；三是有一批符合資質的訴訟保險法律專家。先就條件一來說，根據我國現有法律法規，審判費用是較容易預測的。律師費用雖然具有一定的不確定性，但隨著近年來各級司法行政部門和律協陸續出臺律師收費指導性規定，并要求律師履行收費告知義務，目前律師費用大體上是可以預測的，現實中發生的律師費用糾紛，主要是律師未能善盡職責或未能履行費用告知義務所致。因此，訴訟費用是可以預測的。再就條件二而言，雖然我國至今還沒有訴訟保險方面的法律法規，訴訟保險制度還缺乏法律支持；法律界和保險界對訴訟保險的學理研究也不夠；許多公民的法律維權意識還不強，但是，這并不會妨礙訴訟保險市場的產生和發展。恰恰相反，法律規范和理論建樹往往是在實踐已經有了一定的發展以后才出現的。認為我國公民的維權意識不強可能影響訴訟保險市場的成長，則更是沒有道理。目前，在沿海發達地區，盡管法官們普遍超負荷工作，案件積壓仍較為嚴重，即使是在內地，案件也不在少數。傳統無訟價值觀對公民訴訟意識的影響并不像人們通常所認為的那樣大，許多人在權利受到侵犯之后沒有訴諸法院，往往是在利益權衡——尤其是對因司法腐敗等因素可能導致司法救濟低效甚至無效予以考慮之后作出的理性選擇。至于訴訟保險還要求具有一定數量的符合資質條件的法律專家，這個問題的解決應該也是不難的，現有法律從業人員經過一定時間的培訓就能勝任。

三、建構我國訴訟保險制度的具體設想

(一)模式之選擇

國外的訴訟保險模式大致可以分為三類。一是市場模式。即公民根據自己的實際需要自由決定購買何類險種，并且可以在保險條款約定的法律服務費用的額度范圍內自由選擇律師，保險公司則根據事先商定的法律服務明細表約定的金額支付保險金。二為政府指導模式。其最大特點是由政府確定訴訟保險制度的具體內容，險種的設置及其收費標準以及市場化程度等均須經政府許可或確定。該模式主要適用于帶有公益性質的訴訟，如勞動保護訴訟等。三是利益協同模式。其最大特點是將全面成功報酬制與保險制度有機結合起來，以促進律師業和保險業的利益最大化。在這種模式下，保險公司向被保險人理賠之后便取得了向律師收取一定費用的權利，訴訟保險制度依靠預收的保險費和律師業務的恢復額兩部分資金進行運營。

上述三種模式各有優缺點。市場模式雖然具有保險關系各方權利義務明確的優點，但可能發生“市場失靈”現象；政府指導模式雖然能夠發揮政府調整市場的作用，但可能影響保險公司的積極性；至于利益協同模式，雖然可以提高各方的積極性，但利益最大化的動機可能導致保險公司和律師過于追求商業利益從而損及接近正義目標的達成。本著揚長避短的原則，筆者以為，應當區別不同險種而采用不同的模式：對于非公益性的訴訟，可以采取市場化模式和利益協同模式；對于公益性較強的勞動保護和醫療訴訟等，可以考慮采取政府指導模式；而對于環境侵權和消費者權益保護訴訟等主體眾多但利益分散的訴訟，可以采用利益協同模式。

(二)具體制度設計

1.保險責任范圍和除外責任?？傮w而言，訴訟保險的責任范圍包括當事人在訴訟中支出的各種費用，包括審判費用、當事人費用和人費用。但因戰爭、自然災害等不可抗力因素產生的費用、因被保險人的不當行為而額外增加的費用以及權利義務關系明確、爭議不大的簡單案件的訴訟費用除外。

2.保險費率。保險費率的確定應當分別不同險種，根據各類險別的風險大小和損失率高低來確定，然后采用表定法綜合每一被保險人的具體情況對基本費率進行修正。為了減少管理費用，在經營了一段時間之后，可以采取經驗法，依據最近三年的平均保險費確定當年的保險費率。計算公式如下：

M=(A-E)C/E

在上述公式中，A代表最近三年的平均損失，E代表適用的預期損失，C代表依據經驗確定的可靠系數，M代表修正系數。

3.賠償限額和免賠額。訴訟保險的承保對象為訴訟費用，其數額大小往往很難準確預測。因此，訴訟保險沒有保險金額的規定，而是采用由保險雙方約定賠償限額的方式確定保險人的責任限額。賠償限額的確定方式有三種，即每次賠償限額、累計賠償限額及每次賠償限額和累計賠償限額相結合。由于訴訟保險的保險標的一般較小，故而一般不宜對作為起賠點的免賠額進行規定。大型企業間的訴訟保險除外。

(三)法律規制措施

由于降低了當事人的訴訟成本，訴訟保險致使訴訟費用的預防和懲罰功能相對減弱。因此，便可能發生當事人濫權的現象，如缺乏準備、提出過高的訴訟請求、和解率下降以及上訴率升高等。因此，有必要采取措施進行規范。措施之一是由保險公司聘請法律專家為當事人提供法律咨詢，幫助當事人評估訴訟成本和訴訟收益，以決定是否或提出多大的訴訟請求額等。措施之二是由保險公司對當事人的進行訴前審查，但審查標準不應過于嚴格，只要當事人的訴訟請求不是沒有依據，均應允許其提訟。為了防止保險公司利用提供法律咨詢和訴前審查侵犯當事人的合法權益，法律應當賦予當事人救濟權利。對保險公司拒付保險金不服時，當事人可以自行委托律師對拒付理由進行調查直至提訟。

參考文獻：

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關鍵詞：和諧社會，律師，角色定位，作用發揮

民主法治是構建和諧社會的最基本的特征和最重要的保證。正因如此，面對黨的十六屆四中全會《決定》向全社會提出的“構建社會主義和諧社會”的新命題，作為承裁著推進國家民主法治建設進程使命的社會工作者——我們每一位律師就不能不回答——在構建和諧社會中律師該充任什么角色、承擔什么責任，應當塑造什么形象，體現什么價值，能夠發揮以及如何發揮我們應有的作用？

一、縮小階層差別是構建和諧社會的內在要求，律師基其追求應擔負扶弱助良的職責。

我國的改革開放成就顯著，世人矚目。但不可否認在發展過程中也出現了一些社會和諧發展的。其中貧富差距懸殊、階層矛盾擴大是制約和諧社會構建的最大障礙。因此，縮小不同階層在社會財富占有上的過大差別，必然是構建和諧社會的內在要求，必然是在構建和諧社會中首當其沖應著力解決的問題。

階層差別和矛盾的擴大，絕不僅僅體現在社會不同階層對社會財富占有的過大懸殊上，同時還表現在由此導致的富有階層、強勢群體與占社會相當面的貧困階層、弱勢群體在話語權的失衡上，體現在普通百姓“有維權要求而無維權能力，有法定權利卻無伸張渠道”上。因此，消除社會的不公，伸張社會的正義，“讓窮人平等地站在法律面前”無疑是縮小階層差別的應有之義。

律師歷來被社會譽為“公平正義”的化身，“扶弱助良”的天使。盡管現實人們對律師的這一美譽從不同角度提出了不同看法，但筆者仍然認為，律師業能得以產生是基于其能滿足社會公平正義的需要，律師業能得以存續是基于其具有維護社會公平正義的功能，律師業能得以發展是基于其內在的對社會公平正義的追求。放棄對 “扶弱助良”形象的塑造，尤其是背離對“公平正義”的追求，就無律師業存在的必要，就會失去律師業發展的基礎。基于律師這一與其自身生存、發展有關的追求，在構建和諧社會中我們理所當然地應塑造“公平正義”的形象，理所當然地應擔負起“扶弱助良”的職責。

律師要擔負起“扶弱助良”的職責，從自律的角度著眼，當前應著力解決如何保障普通百姓能“請得到、請得起、信得過律師”的問題。

保障普通百姓能“請得到律師”，就要正確處理好規模所建設與滿足普通百姓需求的關系。

我們應充分認識到社會對律師的需求是多方面、多層次的，規模所決不是律師所發展唯一可供選擇的模式。為滿足社會不同的需求計，應當提倡大、中、小多種形式、多種規模的律師所并存發展的方向，糾正一個時期以來在規模化建設中，律師事務所出現的重商事、、證券、房地產等“新型、高層”法律事務，輕面向普通百姓服務的一般民事、刑事等“傳統型”法律事務的傾向，以及由此產生的新的老百姓請律師難的問題。同時我們應倡導事關百姓無小事的觀念，應加大對那些“仗義疏財”、“扶弱助良”的律師事跡進行彰顯的量和力度，引導律師確立正確的價值觀和執業成功的評價標準，糾正僅以創收的高低作為評判一名律師執業是否成功的傾向，解決好普通百姓難以請到一流律師，進而使他們在獲得最佳法律服務的機會上處于事實上的不平等地位的問題。

保障普通百姓能“請得起律師”，就要正確處理好推動國家法律援助制度的落實完善與律師應擔負的社會責任的關系。

盡管保障社會每一位成員都能“請得起”律師的根本出路，在于落實完善國家的法律援助制度，但面對國家財力尚有困難，國家法律援助制度的落實完善尚需時日的現實，面對上有困難的弱勢群體對律師服務的需求，作為應擔負起“扶弱助良”社會責任的律師，我們決不能無動于衷。為經濟上有困難的弱勢群體無償提供法律援助不應是律師法定的義務，但理應成為我們每一位律師道義上的責任。在構建和諧社會的過程中，我們一方面應致力推動法律援助制度的落實完善，使法律援助真正成為名副其實的國家援助，使經濟上有困難的弱勢群體，不論面對何種法律事務都能得到法律援助的惠及。另一方面我們應行動起來，擔負起律師道義上的責任，在積極承辦法律援助案件上，在擴大減費、免費、緩收費救濟制度的惠及面上，為保障普通百姓能“請得起”律師，保障“窮人平等地站在法律面前”做出我們的犧牲和貢獻。相信我們的這種付出必能得到百姓信賴和社會威望提高的回報。

保障普通百姓能“信得過律師”，就要正確處理好維權與自律的關系。

如果現實社會在一定程度上確實存在著對律師信不過的問題的話，應該說這一問題產生的原因是多方面的。勿庸諱言，其中一個十分重要的原因，是現實律師執行職務能享有的權利和得到的保障，遠未達到為律師執行職務所需相適應的程度，進而難以讓當事人感受到請律師請得值。但事實也表明，在許多個案中當事人對律師產生的信不過，完全是個別律師未能恪守律師的執業紀律、道德，未能善盡律師的職責造成的。因此，要維護律師已有權利的實現，要爭取律師應有權利的法律確認，應與律師自身的自律相結合。當我們在現有權利、義務的規范下不能自律，進而致對律師的不信任成為社會普遍的反映，那么律師權利的保障，律師權利在現有基礎上欲獲得法律的確認得以進一步提高，就是一句空話；反之在律師現實的執業環境還存在這樣和那樣問題的情況下，律師能夠嚴格自律，勤勉盡責，其現有的權利才能獲得社會的尊重，其應有的權利獲得法律的確認得以提高才有可能。維權與自律并舉是保障社會“信得過”律師的根本措施。

堅定對社會公平正義的追求，樹立扶弱助良的觀念，從自身做起，從自律入手，通過對弱勢群體在法律上的救濟和援助，通過對公平正義的伸張，律師應當為也能夠為縮小階層差別作出應有的貢獻。

二、致力化解矛盾是構建和諧社會的基本保障，律師藉其功能應發揮息紛止爭的作用；

社會矛盾絕不僅僅存在于階層之間。改革開放一方面使我國社會的發展走出了疆硬的計劃經濟的桎梏，步入了特色的以市場調解為主導的良性發展的道路，為絕大多數民眾帶來了福祉，社會充滿了勃勃的生機。另一方面由于原有體制的的廢棄、原有平衡的打破，如同解凍后的江凌，社會關系縱橫交錯，更趨多元，社會矛盾層層疊架，更趨復雜。由此帶來的各類紛爭，集中凸現，社會的穩定受到制約。因此，致力社會關系的協調、社會矛盾的化解，做好新形勢下社會穩定工作，必然是構建和諧社會的基本保障。

律師所具有的獨立地位、中介功能，決定了律師在協調社會關系，疏導群眾的情緒，化解社會的矛盾中必然大有作為。

在致力化解社會矛盾中，律師要準確把握自己的角色定位，就應當有效發揮律師在息紛止爭中的作用。

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一、我市基層法律服務發展歷程

我市的基層法律服務工作是從1985年開展起來的,主要是彌補當時律師、公證人員不足，難以滿足日益增長的群眾法律服務需求。初期成立的法律服務所依托鄉鎮、街道司法科，除開展基層法律服務業務外，還承擔著基層司法行政的職責，負責指導人民調解，進行法制宣傳，開展綜合治理等工作。1993年，隨著我市司法行政工作改革的不斷深入，我市基層法律服務突破了單純依托鄉鎮、街道司法科的辦所模式，扶植、發展了一批不占國家編制、不要國家經費、自收自支、自負盈虧、自我約束、自我發展的“兩不四自”所，形成了基層法律服務所多種體制并存、相互競爭的局面。

*年3月31日，司法部59號、60號令，即《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，對基層法律服務工作的組織機制、建所模式、運行機制、執業準入、執業監督等做出了有關規定。

*年10月，我們根據國務院關于清理整頓經濟鑒證類社會中介機構的部署和司法部《關于基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》的通知精神，結合我市的具體情況，本著積極、慎重、區別對待的原則，精心組織實施街道、鄉鎮法律服務所與所在街道、鄉鎮；有掛靠單位的直管所與所掛靠的單位實行脫鉤改制工作，對于尚未實現自收自支的基層法律服務所可暫不實行脫鉤改制，維持原管理運作體制。為配合此項工作，對基層法律服務所和基層法律服務工作者進行了重新登記。全市有271家所條件合格，準予登記，1394名按要求實行了脫鉤的基層法律服務工作者經申請，審核領取了《基層法律服務工作者執業證》。

20*年8月，司法部召開全國大中城市社區法律服務工作會議。會議提出法律服務工作要從多方面進行規范，以律師工作與大中城市基層法律服務工作為重點，并提出了“一個調整，兩個加強”的指導方針，作為大中城市社區法律服務工作調整規范的方向?！耙粋€調整”即街道法律服務所要從訴訟領域逐步調整出來；“兩個加強”即加強律師、公證、基層法律服務和法律援助工作面向基層、面向社區、面向群眾服務的功能，加強律師為社區居民提供訴訟法律服務的功能。按照會議精神，我們對全市基層法律服務進行了調整規范。231家基層法律服務所、1300余名基層法律服務工作者立足街道、鄉鎮社區，面向基層社區群眾開展法律服務業務。

從基層法律服務工作發展歷程看，它的產生確與當時律師公證力量不足、法律服務供求緊張有直接關系。但它在發展起來后經長期實踐探索，已逐步形成有別于其他法律服務工作的職能特色和優勢。一是它的服務基本履蓋了農村鄉鎮和城市社區，為農村群眾和城市居民處理簡單、小額的法律事務提供了一種就近便利及時的法律服務渠道，特別是在穩定和完善農村中發揮著法律保障作用。其業務總量和服務受眾面逐年增長，與律師業、公證業初步形成一種拾遺補缺、優勢互補的格局。二是由于它貼近群眾，服務便捷，且收費低廉，在便利滿足城鄉低收入階層和弱勢群體獲取法律服務方面發揮著特殊作用，為他們排憂解難，成為彌補我國法律援助不發達的重要舉措。三是它自創立以來，就在協助基層政權組織推進依法治理、依法行政、開展法制宣傳、整治熱點問題、開展社區法律服務等方面扮演了越來越重要的角色，發揮著參謀助手的作用并成為鄉鎮司法所的得力助手。

二、當前狀況及問題

我市目前基層法律服務所共222家，法律服務工作者1160人。其中城八區89家所，556人；郊區133家所，604人（根據2005年度執業檢查統計）。城八區基層法律服務工作者中，離退休人員150人左右，其余400多人均為前些年脫鉤改制人員，年齡以40、50歲為絕大多數，這部分人員文化程度以大專為主，從業時間較長，是城區基層法律服務的主流力量。從總體情況看，基層法律服務適應了現階段郊區鄉鎮社會經濟發展的需要。它所起到的為農村經濟發展保駕護航、為基層政權和村民自治組織充當參謀助手、為廣大農民群眾提供法律服務的作用是不可替代的。它的特色和優勢隨市場的擴大和需求的增長更加顯現無遺。它以其低成本提供方便、及時的服務贏得了相當的服務空間，并協助鄉鎮司法所落實普法宣傳、法律咨詢服務，開展人民調解，推進依法治理等工作，在一定程度上緩解了司法行政基層工作的壓力，從而在實踐中印證了其現階段存在的合理性。在城區由于律師服務業相對發達，基層法律服務作為“簡易和初級”的法律服務雖然仍有一定的服務市場但總的講已較難參與服務市場的競爭，加上人員構成復雜、兼職人員過多過濫，現行的行政管理手段也難以實施有效的管理，以至產生了跨街道跨地區亂設分支機構和接待站點、單純追求經濟效益違規開展有償服務、冒稱律師名義誤導群眾或以不正當手段與律師爭攬業務甚至惡性競爭的現象。在這種情況下不僅難保服務質量，違反執業紀律、侵害當事人權益的問題也時有發生。在相當程度上沖擊和擾亂了法律服務市場秩序，也損害了法律服務隊伍的整體形象。這些情況的出現給我們的管理工作提出了新的課題，迫切需要我們研究新思路、考慮新對策，采取切實可行的新方法，進一步歸納問題分析原因予以引導和規范。對于問題可歸納為：

（一）組織形式定位不明，開展訴訟服務缺乏法律依據，對未來發展的認識不統一。關于基層法律服務所的組織形式司法部頒布的兩個管理辦法中規定對“基層法律服務所按照事業法人體制進行管理和運作”，在當前法制不斷健全，依法行政的要求不斷提高的形勢下，這種摸棱兩可的說法顯然已不符合法律的要求，在實際操作中也帶來了一定的混亂。任何一個社會組織都必須經法定程序登記設立，基層法律服務所在進行機構法人代碼登記和納稅申報時就面臨了對其組織形式界定不明的情況，給我們的管理工作造成了很大困難；在服務方面，基層法律服務所承擔訴訟服務在法律上沒有依據。我國的訴訟法律制度由三大訴訟法規定，刑事訴訟法規定，只有律師、單位推薦的人及監護人、親友才能接受委托，擔任辯護人；民事訴訟法和行政訴訟法的規定與刑事訴訟法基本一致，只是范圍上稍有擴大，即經法院許可的其他公民可以受委托擔任訴訟人。這里所謂其他公民，是在法院許可的情況下一種臨時性的、個人性的不收取費用的活動，不是專門的職業性活動。顯然，三大訴訟法都沒有賦予基層法律服務所以自己的名義訴訟的資格；三是管理機關內部認識不一。鑒于外部環境壓力，在我系統內部，對基層法律服務長期存在著不同看法及較大爭議。有的認為它是特定時期的產物，是彌補律師不足的權宜之計，在律師業壯大后應逐步萎縮消亡；有的則堅持它作為律師制度的有益補充，同時是基層法治的重要輔助力量，應促其規范，長期穩定發展；還有的認為它是一種過渡形態，基于目前國情和律師業現狀，它可以在農村保留發展，但應先從城市退出，并創造條件逐步向律師業并軌。這種認識上的分歧不僅造成對其發展模式、走向等重大問題長期形不成共識，而且導致相關政策不時處于搖擺、步調不一和不確定狀態。這些年外部的法律、政策環境也不時對基層法律服務的發展造成沖擊和影響，特別是在全國大中城市社區法律服務工作會議之后對我市基層法律服務的影響不小，同時又缺乏明晰的規范政策和措施使管理中的一些問題一時難以解決。

（二）當前可依據的相關政策文件和監管力量已經不適合新時期基層法律服務管理的需求。我們對基層法律服務的監督管理依據主要是司法部于*年3月31日以59號、60號令的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》兩個辦法對基層法律服務工作的組織機構、建所模式、運行機制、執業準入、執業監督等做了原則性規定。北京市司法局根據兩個辦法配套出臺了《北京市基層法律服務所登記和年檢管理辦法（試行）》和《北京市基層法律服務工作者管理辦法（試行）》，并就基層法律服務所的輔助人員管理、業務檔案管理、執業廣告管理等提出了規范性要求。但從實際管理角度看，部頒兩個管理辦法雖然對基層法律服務的基本構架、人員要求、執業條件、內部制度等做了相應規定，但存在過于原則、可操作性差的問題，況且部頒規章的法律效力較低，難以全面規范作為法律服務業中一個類別的基層法律服務，國家行政許可法的實施更對其產生諸多限制。尤其是現階段我們執行的有資格但不能在城區執業、城八區嚴格控制不能轉入從業人員、停辦兼職人員執業以及停批設立新所等具體限制措施都是根據上級領導講話精神和指示而行，缺少相關的法律或政策文件依據。這是我們規范管理工作中最關鍵的問題，也是我們工作的軟肋。

從監督管理的組織機構看，司法部作為全國基層法律服務的最高管理機關，原由基層工作司基層法律服務指導處負責，不過兩三個工作人員?，F交由公證律師司負責，一個工作人員。北京市由市局基層工作處基層法律服務科負責，工作人員兩名。作為具體實施監督管理的區縣司法局，承擔此項工作的基層工作科由于負責的工作項目多、涉及面廣、人員編制有限，能有一個人兼職負責此項工作已屬不易，難以實現對基層法律服務的監督管理職能，只能是有了文件發一發，年檢注冊蓋個章，遇到投訴應付應付息事寧人而已。而且現有的監督管理手段也多為事后監督，在實施上既缺乏法律依據，又沒有組織保證，多流于形式上的走過場。

（三）落實街道基層法律服務所退出訴訟領域的難度較大。根據司法部全國大中城市社區法律服務會議和2005年3月下發的《進一步規范基層法律服務工作的意見》（征求意見稿）精神，街道基層法律服務所要調整出訴訟領域，向公益性社區法律服務組織過渡和轉型。對此，我們認為目前在我市全面落實此項工作有很大難度。

1、城區街道法律服務所要逐步退出訴訟領域的可操作性不大、不實際。僅靠司法行政機關的力量“退出”環節操作十分困難，首先，我們沒有撤消基層法律服務所的權力，如果原組建單位不配合，我們將難有作為。其次，假如城區基層法律服務機構或基層法律服務工作者私下接案做，我們無法及時了解，也不能保證“退出”的有效落實。在法院認可基層法律服務工作者可以作訴訟的現狀下，我們不能完全杜絕上述這種違規操作。

2、根據部發關于《基層法律服務所管理辦法》（修訂草案）及相關說明中提到的“明確基層法律服務所按事業單位進行管理的模式…….”。就北京市的情況來看，長久以來基層法律服務所的性質一直沒有統一的界定。如果現在統一改為行政事業單位進行管理，其編制、經費等具體問題都無法得到落實，必然影響今后基層法律服務管理工作的開展。

3、如果執行城區街道法律服務工作者退出訴訟領域的意見，我市基層法律服務工作者的安置問題難以解決。這些人由于年齡和現有素質、學歷等條件的制約，極少能夠具有申辦律師事務所或轉為從業律師的資格。他們在退出訴訟領域后必將面臨主要生計斷絕、生活難以為繼的困難局面。如此則不免引發上訪、或其他過激行為，勢必對首都的社會政治穩定、生活安定造成不利影響。

三、對策及建議

以上這些問題和可能出現的情況，我們已反饋給司法部有關部門，并請上級領導機關能夠進一步提出具體、穩妥的指導意見，分階段、有步驟地解決基層法律服務的規范和發展問題。針對上述問題，我們從現階段加強基層法律服務管理的角度出發提幾點建議：

第一、應該承認基層法律服務目前仍有存在的必要。不論在城區還是在郊區縣律師法律服務仍有缺口，基層法律服務以其自身的特點可以拾遺補缺，滿足民眾低層次的法律需求。尤其是在當前構建和諧社會、社會主義新農村的大形勢下基層法律服務可以其自身的優勢發揮出顯著的作用。

第二、建立健全有關的法律、法規、規章，使管理工作有法可依。現階段基層法律服務監督管理的基礎法律依據的欠缺是管理環節薄弱的致命傷，沒有一套法律效力高、操作性強、完備、規范的制度，難以實現對基層法律服務有效的管理。

首先，基層法律服務作為現階段社會法律服務體系的組成部分，應有其相應的法律地位，這也是一個法治社會必然的要求。現在的基層法律服務上位依據只有兩個部頒規章，不論是對其訴訟地位還是其社會法律服務職能的體現都沒有一個明確的法律界定。

其次，基層法律服務管理涉及的范圍較廣，既有機構的又有人員的；既有內部的又有對外的；既有業務管理又有行政管理。對任何一項內容的管理都需要一個評價的標準，只靠兩個管理辦法是根本達不到的，需制定不同范圍、不同級階、不同效力的一整套科學完備的法律、法規、規章、制度。特別是對現行的一些限制性政策規定，迫切需要按照有關部頒規章明確實施依據，保障有章可循，措施有據，管理到位。

第三、明確我市基層法律服務城、郊區不同的發展思路。如果城區不再發展已是既定方針的話，就需要考慮如何引導現有城區從業人員向郊區農村過渡，除去利用行政的還應運用市場的經濟的方式或手段引導并在一段時間內維持城區機構、人員和業務范圍的現狀，以滿足現階段城區低層的法律服務市場需求。在不斷加強日常監督管理和嚴格控制不增加從業人員的基礎上待其自變。同時著重做好政策依據方面的工作，以備因申請執業、轉所等問題引發的詢問和質疑。對于八城區以外的郊區縣應形成宏觀的發展思路，制定配套規章制度，促進基層法律服務的健康發展。

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一、律師的樣態

協助當事人解決糾紛是律師的分工定位、生存手段和職業道德。然而,律師還應當規訓當事人,成為司法過濾或篩選或屏蔽因負氣、尋仇、聽人教唆等無效訴訟的一道設置,負有實現溝通審判者與訴訟人以保障司法制度有效運作的機制要求和社會責任。 [1]

這是對律師的理想道德期待,在中國的法律服務市場的邊疆,律師和法律工作者并肩攜手開發法律服務市場的,而在法律服務市場的戰場,律師和法律工作者競爭非常激烈,在有些鄉村法律服務中,律師敗下陣來,只是保留著刑事自訴這類案件的壟斷權。因此,在鄉村社會中,人身傷害糾紛一旦咨詢了律師,這個案件的性質往往從民事侵權變為刑事犯罪,這兩種性質不同案件收費差價巨大,而當事人進行刑事自訴,常常會因犯罪嫌疑人缺席而被中止,如果當事人訴民事侵權就可以缺席審理。

律師的特征在于法律規定熟悉、專項業務熟練、法言法語擅長、服務費用較高和空間距離較遠。律師事務所設立的最低層級在縣城,因此律師離糾紛發生地相對較遠,尤其是律師來自所設立層級越高就對案件的社會結構越陌生,無論從時間、空間和精力上都不會對審判人員處理案件起到“聽話的”法律工作者的作用,而來自層級高的律師對法官智識的挑戰也會使法官“捉襟見肘”;精通法律、業務熟練和收費較高就決定了律師一定要滿足當事人找其服務的要求,一般當事人在委托律師時只會要求律師代為消滅對方當事人的請求,因此,律師不會有促成當事人和解或達成調解協議的動力,但不排除在訴訟的進程中當事人改變服務要求的可能;法言法語擅長,這是在能動司法環境下,基層司法予以重點批判的現象,而這恰恰可以作為律師區別于其他法律服務者的特征,從而形成自己的市場定位和營銷策略,但當事人聽不懂就會去找審判員求解釋,“語義和語用轉化”的活落在了法庭頭上而律師卻坐享其成。

總之,在大多數鄉村司法中,律師的特征決定了他們在糾紛解決中向人民法庭“卸責”的多樣性和隨時性,對于案件的判決律師的作用很大,但判決恰恰不是當前司法終結實體的積極追求和主要方式。

二、基層法律服務工作者的樣態

在我國鄉村,存在著兩種法律工作者,一種是鄉鎮的司法所的司法助理員,另一種是只向縣司法局繳納一定管理費用的私人執業者。由于司法助理員需要在鄉鎮承擔繁重的綜治維穩工作而無瑕提供法律服務,而且財政經費的不足和激勵機制的缺乏也使其喪失了提供法律服務的動力和能力,因此,以薄利多銷為生存策略的私人法律工作者依循市場運行原理在農村地域開辟和拓展法律服務市場,他們的出現表明了鄉村經濟的發展使鄉村社會出現了新的職業分化或進行著社會分工深化。

在大多數鄉村司法中,這種主體及其提供的法律服務不僅體現為回應某些新的社會需求,而且在作為公共物品的國家處理糾紛的制度和民間通過自行解決糾紛而形成或維系秩序的努力之間,起到了某種溝通連接的作用。 [2]但是,由于基層法律服務的縱向管理體制的斷裂,基層法律工作者失去了正常的通過考試和考核的法律服務行業準入路徑,然而,未通過司法考試的年輕法學畢業生正在不斷進入基層法律服務所,法律服務所在某種程度上已經成了中國律師業“后備軍”的訓練基地。 [3]

法律工作者的來源很雜,如從公檢法司退休或離崗人員、也有因司法行政機關改革而剝離出來的人、還有各鄉村文化程度高的自學法律業務者,總之,這個群體比較熟悉本地的風俗情況,但法律知識沒有律師那么豐富,因為鄉村司法中的案件類型有限,而知識從來都是在使用中記憶的,這也注定了他們在中級以上法院缺少對他們提品的消費主體。他們與糾紛發生地近,就決定了他們對案件的社會結構很熟悉,加上法庭調解率的硬性限制和潛在激勵,他們知道配合審判員向當事人做工作,當然審判員也會向他們透露案件處理的可能情況,法律工作者通過對當事人案件結果的分析換取當事人同審判員的合作,而合作的預期結果的實現又增強了他們在鄉村法律服務市場的市場地位和特有優勢。

因此,不少法律工作者與法院的良好關系主要建立在法官通過訴訟過程中的 交往逐漸覺得此人“辦事認真踏實”、“不亂來”、“真懂法律”和“能夠幫助做當事人工作”等等感覺上。 [4]尤其是當法律的規定與當事人自己的認識不一致時,對法律規定的“語義轉換”就由法律工作者自覺承擔起來,當事人一般會信任自己花錢請的法律工作者,這為審判員適用法律減輕很大的阻力?？傊?法律工作者是靠同審判員在法律訴訟實踐中(尤其是調解)建立起一種交換共生的關系,這種關系常常是互惠性的。

三、黑律師的樣態

“黑律師”指沒有取得律師資格或者沒有得到司法行政機關許可反復從事有償訴訟的人,其應當歸屬于有償的公民人之中。根據《民事訴訟法》第58條之規定,公民人可以是經人民法院許可具有民事行為能力的任何公民。由于公民人的主體之廣、特征之多和關系之雜決定了很難對有償的公民人進行合理的類型區分,只是“黑律師”的唯利特性決定了其較其他有償的公民人更市場化和經濟性。

“黑律師”所占的法律服務市場份額很小,這可能和司法行政機關的對法律服務行業的監督力度有關,也有可能和“黑律師”的社會關系、營銷策略、業務能力和“職業”素養等因素有關。這些因素決定了“黑律師”既可能與審判員有互利或者互惠的交換和共生關系,也可能只是因為熟悉業務、“聽話”、“不亂來”而被法院許可成為人。

在法律服務市場的邊疆,基層法律服務市場稀少的案源和低廉的收費形成了一個“無需律師的社會秩序”。正式和非正式法律職業與政府管理機關之間的制度性分化非常低,職業層級系統的日常運作很大程度上就被來自縣、鄉鎮政府和村組織的政治影響力所塑造,正式和非正式的法律職業者需要共同來開發鄉村的法律服務市場。 [5]

在中國這個政治經濟發展極不平衡的大國中,律師法律服務收費日益市場化、高漲化,法律服務動向日益城市化、扎堆化,法律服務內容日益程序化、技術化;法律工作者又失去了作為一個獨立的法律服務團體的規范依據,在法律服務市場中“自生自滅”,如果不是其擁有不可忽視的歷史地位和政治地位,那么,他們就等于一群有償的公民人。因此,有償的公民仍具有一定的正當性、合理性、地域性、階段性和公益性,是低收入的訴訟消費者可以選擇的法律助手,問題的關鍵還在于在現行法律框架中和職業監管體系內對其進行合法的規范和合理的引導,使其成為遵守法律規定和內化職業操守的法律服務者。

【注釋】

[1]蘇力:《司法制度的合成理論》,載《清華法學》2007年第1期。

[2]王亞新:《農村法律服務問題實證研究(一)》,載《法制與社會發展》2006年第3期。

[3]劉思達著:《割據的邏輯——中國法律服務市場的生態分析》,三聯書店2011年版,第104-105頁。

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國外的注冊會計師行業已有100多年，在傳統業務方面已建立了一套完備的制度體系。隨著全球一體化的加快，一些新領域的業務發展迅猛，其中法律服務業務占有很大比重，如普華水道國際會計公司在西班牙成立了律師事務所，并與當地兩家領先的律師事務所合并，正在籌劃建設全球法律服務，計劃5年內建立擁有10億美元、3000名律師的全球第五大律師事務所。我國注冊會計師行業的恢復只有20年歷史，截止1998年全國共604家會計師事務所，很多事務所規模小，其他專業人才缺乏，普遍沒有系統開展法律服務業務，我國不久將加入世貿組織，正在起動中西部大開發，改革開放將進一步深化，我國必將成為一個法制健全的國家，會計師事務所發展法律服務業務是很有前景的。

一、會計師事務所法律服務業務的性質及特點

1、專業性和綜合性。受國家對跨行業經營的限制，會計師事務所開展的法律服務業務，很大程度上被局限于自身專業范圍內。綜合性與專業性并不矛盾，專業性指會計師事務所主要是針對自身專業方面的開展法律服務業務；但具體到每一個問題的解決，又要求注冊會計師綜合運用相關法律及方法。

專業性表現為：一是結合傳統業務，對的經營管理及內部管理制度的合法性進行評價。二是開展自己專業方面的法律咨詢服務或培訓。三是結合專業和實踐，通過深入了解企業的實際，為企業設計合法的內部管理制度。綜合性表現為：一是注冊會計師必須綜合相關的法律對問題進行，提出整改方案。二是按整改方案并結合客戶實際情況，進行綜合整改。

2、技術性和可操作性。注冊會計師資格取得，必須經過嚴格的和具備一定時間的專業實踐工作經驗，這就是因為注冊會計師業務具有較強的技術性，法律業務也如此?？蛻粢髸嫀熓聞账峁┑姆煞諛I務具有現實性和可操作性。

技術性表現為：一是要求注冊會計師及相關工作人員掌握注冊會計師傳統業務的技術。二是要求其精通相關法律，并能熟練運用。可操作性表現為：一是會計師事務所開展法律服務，其工作人員容易操作。二是客戶采納了會計師事務所的建議后，能很自如地進行整改和執行。

3、咨詢性和服務性。會計師事務所的法律服務業務很多是咨詢服務業務，具體表現在以下幾方面：（1）會計師事務所接受委托，開展專門的法律咨詢和服務業務。（2）客戶在日常經營管理中遇到法律方面的問題時，常常向會計師事務所咨詢。（3）會計師事務所為客戶經辦業務時，常常出于為客戶服務的目的而指出其違法行為。（4）會計師事務所的法律服務還能發展到為公共事業服務。如日本注冊會計師擔任各省、廳的審計委員會、地方公共團體的審計委員會等。我國政府應借鑒日本的經驗，會計師事務所作為中立的組織，為國家的立法提出建議，在執法和司法中提供法律服務；政府可大膽利用注冊會計師參與某些政府審計，如國務院稽查特派員及其他專項審計，或接受法律方面的咨詢。

4、強制性和自愿性。強制性表現為：會計師事務所開展如審計、評估等業務時，必須嚴格遵守國家法律，并在報告中對其合法性發表意見。自愿性表現為：一是會計師事務所是社會專業組織，出于職業道德以及為與客戶保持長期業務關系等原因，自愿利用自己掌握的法律知識為客戶服務。二是客戶在某些專項法律咨詢業務中具有委托的自愿性，會計師事務所具有接受委托的自愿性。

5、效益性和社會性。效益性表現為：一是會計師事務所在接受專項法律服務委托時，要衡量其風險、業務量和效益。二是會計師事務所開展一般業務時，額外進行的法律服務，要考慮時間性和效益性。社會性表現為：會計師事務所為樹立良好形象，常參與社會的一些法律援助活動，這表現出一定的社會性。

二、會計師事務所法律服務業務范圍的界定和發展方向的定位

從廣義上看，會計師事務所法律服務分為綜合法律服務和專項法律服務。從狹義上看，會計師事務所的法律服務就是專項法律服務。要界定清楚其法律服務業務的范圍和發展方向定位，應處理好法律服務業務與其他業務的關系，并要認清與其他方面的關系。

1、會計師事務所法律服務業務是其咨詢服務業務的一個重要方面。會計師事務所法律服務業務是隨著其咨詢服務業務的發展而發展的。從五大國際會計公司看，其法律服務業務迅速增長是由其咨詢服務業務帶動的。如德勤會計公司1998財政年度業務收入90億美元，其中，咨詢收入達32.4億美元。隨著咨詢業的發展，德勤也開始大舉進軍律師業。會計師事務所咨詢服務業務包括：管理咨詢服務、稅務咨詢服務、人力資源咨詢服務、法律業務咨詢服務等。會計師事務所要發展法律服務業務，必須發展全面的咨詢服務業務，這樣才能培養出開展法律服務業務知識的人才，并能獲得開展法律服務業務的實踐信息。另一方面，開展法律服務業務也促使其咨詢服務業務的發展。

2、發展法律服務業務應結合會計師事務所規模定位。幾乎所有的會計師事務所都可以開展法律服務業務，但具體開展何種類型的法律服務業務應分析各會計師事務所的人才結構、資產規模等實際情況。一般情況下，小所只能開展一些日常小型法律服務業務或結合其他業務開展綜合性的法律服務；大所聚集了各種類型人才，既可以開展小所進行的業務，也能開展諸如經濟案件證據鑒定，內部管理制度建設的法律咨詢服務，上市公司經營戰略、改造戰略等法律咨詢服務，接受政府委托的一些大型法律服務活動等。當然，這種劃分只是相對的，有時小所也有知識全面的人才或聘請社會專業人士參與。

3、師事務所服務業務應分階段進行。從全國，我國注冊會計師行業還處于發展階段，其法律服務業務僅處于起步階段，但我們應以高起點發展，并規劃好各階段的發展藍圖，實現高起點、分階段發展。從各個會計師事務所的具體情況分析，我國會計師事務所發展水平參差不齊，大多數執業水平不高，每個會計師事務所都應該認真分析自己的如資產、客戶、內部管理、經驗積累、市場前景等各方面的實際情況后，定位自己近期、中期、遠期的法律服務范圍和方向。

4、正確處理會計師事務所法律服務業務與其他業務的關系。從以上論述看到，正確處理好二者關系，能夠相互促進，共同提高，并最終到會計師事務所的執業市場狀況和前景。一方面，會計師事務所開展其他業務時，應關注委托方經營行為是否合法，并為開展法律服務業務積累相關信息；另一方面，若對一個單位既提供法律服務，又開展其他業務，會計師事務所可以相互參照各種業務的信息，并相互映證。

5、正確認識會計師事務所與律師事務所提供法律服務業務的關系。從當前及今后一段時期看，會計師事務所與律師事務所提供的法律服務在很多方面是有差別的。在多數國家都有行業競爭禁止的規定。國際律師協會已號召各國立法機構阻止會計公司向其所審計的公司提供其他服務；二者傳統主業也是不同的。盡管很多國際會計公司已經與律師合作開展業務，但各自的業務還是徑渭分明的。一些國際會計公司也通過其法律服務公司直接提供一些律師事務所執業范圍內的法律業務，這些法律服務公司已具備了律師事務所的很多特征，或者就是獨資或合資的律師事務所，其提供的這些法律服務已不是完全意義的會計師事務所所提供的。

當前二者法律服務的區別主要表現在：律師事務所開展的一些主要業務，會計師事務所還不予獲準經辦，如律師事務所能直接參與法律訴訟程序，經辦刑事、行政、民事等各領域的業務；而注冊會計師只能提供其業務范圍的法律咨詢和服務。

盡管當前二者法律服務在很多方面還不能統一，但筆者認為：二者的法律服務是相互聯系的，從長遠看，二者在法律服務的很多領域將出現統一的趨勢與更多的合作。合作方式可以多種多樣，如會計師為律師事務所提供案件證據鑒定；律師派出精通注冊會計師業務的律師擔任會計師事務所常年法律顧問；相互獲取對方占有的客戶資料；相互聘請對方工作人員參與自己的工作；簽訂協議，進行某些業務領域的長期合作；合資創辦法律服務公司或律師事務所。筆者認為，二者均是獨立的中介機構，盡管二者所堅持的執業原則不盡相同，但只要兩個行業的自律性管理、執業水平和國家法制高度發達時，可以選擇執業水平較高的會計師事務所和律師事務所相互出資持股，但相互出資組建的事務所必須有一方絕對控股，并按控股方業務性質進行注冊，只能按所注冊業務性質和范圍開展業務和納入一個協會（注冊會計師協會和律師協會）管理，否則將出現兩個行業之間的混亂。從長期發展來看二者甚至可以共享客戶資源和利潤分成。

三、發展我國會計師事務所法律服務業務的對策

1、轉換機制，改變觀念。全國會計師事務所脫鉤改制后，這對事務所的生存與發展提出挑戰，要求有更大的發展，要不斷開拓市場。從國際形勢和我國實際情況看，法律是注冊會計師行業潛力巨大的市場。會計師事務所應以此為契機，勇于轉換自身機制，搶占這方面更大的市場。在很多人的觀念中，注冊會計師就是審計，我們應放眼世界與未來，轉變傳統觀念，站在更高的高度去開拓業務。

2、引進和培養法律人才。注冊會計師不可能精通所有業務，會計師事務所應根據實際情況，引進或利用一些精通業務和知識全面的人才，同時將自己的注冊會計師培養成既精通注冊會計師業務，又精通法律知識的人才，以便更好地開展法律服務業務。