城鄉規劃運作體系范文

導語：如何才能寫好一篇城鄉規劃運作體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：網絡教學平臺；多維互動教學體系；城鄉規劃管理與法規

中圖分類號：G642.3 文獻標志碼：A 文章編號：1005-2909（2016）05-0176-06

城鄉規劃管理與法規是全國高等學校城鄉規劃學科專業指導委員會在《高等學校城鄉規劃本科指導性專業規范（2013年版）》中明確規定的10門專業核心課程之一，也是全國注冊城市規劃師執業資格考試必考的科目之一。

長期以來城市規劃①一直強調以物質空間形態規劃為本體的實用技術，在教學中重視規劃設計類課程，忽視政治、法律、社會、經濟、環境等多方面的理論課程，造成城市規劃專業的師生普遍認為城市規劃只要做好空間規劃方案，把圖形繪制美觀就可以了。教師也都愿意承擔設計類課程，對理論類課程的積極性不高，課程改革動力不足。城鄉規劃管理與法規課程作為一門理論課程，教師多采用理論講授+案例教學的課堂講授方法，只是在有限的課時內完成對課程內容的講授，很少安排實踐及其他形式的教學。由于本身法律法規條文都是很枯燥的條條框框，加之學生對理論類課程興趣較低，不能積極進行思考并回答問題，最終為了應付考試突擊記憶重點內容，課程結束后對該門課程所學內容幾近空白。傳統教學沒有真正起到對學生管理知識、管理思維和管理能力等各方面的培養。

一、多維互動教學的內涵

多維互動教學是一種創新性教學過程， 致力于構建教師與學生、學生與學生的新型關系[1-2]。在教學過程中，教師要根據教學內容的特點，采用多種方法，多渠道傳授知識點，多系統地激勵、開拓學生思維，著重培養和提高學生分析、概括、判斷和遷移運用等綜合能力。在多維互動教學中信息傳遞、師生交往不再是單向的，而是從多角度展開，采用多種方式融合的教學模式[3]。

二、網絡教學平臺助力多維互動教學的實現

網絡教學平臺適應信息化時代學生學習和溝通的新需求[4]?；跓o線網絡和大數據的發展，在傳統的課堂媒介外，年輕一代在日常生活中更愿意也更容易通過網絡進行溝通和學習[5]。充分利用移動網絡，通過學校網絡教學平臺來建設課程網絡教學資源，引導學生在線學習、自主學習、討論學習、協作學習[6]。

通過網絡教學平臺，教師將原來在課堂上講授的基本內容轉移到課下[7-8]，課堂上才能留出充足的時間用于講解自主學習中遇到的難點，以及如何對知識進行運用、分析、綜合和評價等高級別學習目標內容的深入探討。在探討過程中充分利用多維互動方法，發揮學生的主體地位，增強學生之間、師生之間的互動，積極擴展和創造深度知識，提高學生對知識的理解程度，實現課堂時間的高效利用。

三、城鄉規劃管理與法規課程多維互動教學體系的構建

城鄉規劃管理與法規課程多維互動教學體系的構建貫穿于課前、課堂和課后的整個過程，三個環節的內容環環相扣，缺一不可。

（一）以指導自學完成課前預習

通過網絡教學平臺，以指導自學法為主，引導學生完成課前預習，保證課堂多維互動教學的順利開展。

在城鄉規劃管理與法規課程網絡教學平臺中，精心設計有課程信息、教學資源、教學互動、教學評價與反思和課程管理五個課程教學模塊（圖1），通過課程信息、教學資源和教學互動三個模塊，引導學生完成識記和理解層面的基本知識學習，完成相關的作業練習，并擴展學習相關知識，為課堂多維互動做好基礎。各模塊所包含的詳細內容及主要功能如表1所示。

（二）以多維互動開展課堂教學

根據課程各章節的內容特點和學生課前的自學情況，開展多維互動的課堂教學。

城鄉規劃管理與法規課程可分為四部分：一是行政法學基礎；二是城鄉規劃法律法規體系、方針政策；三是城鄉規劃管理的運作；四是城鄉規劃行業管理和職業道德。其中城鄉規劃法律法規體系和城鄉規劃管理運作是核心內容。根據各部分內容特征和學生自學問題反饋，課堂內主要采用了案例研究、研討會和情景模擬的互動教學方法[9]（表2）。

1.案例研究法

案例研究是理論與實踐之間的橋梁，對實踐性較強的城鄉規劃管理與法規課程而言，通過對案例的分析，不僅能將所學法律及管理理論知識融入逼真的情境之中進行具體化應用，讓學生感受實際管理工作中的問題和解決方法，而且也能省去完全依靠實地調研所需花費的大量時間、金錢和精力等[10]。

案例研究法在課程中的應用主要在“城鄉規劃管理的運作”部分，圍繞建設項目選址、建設用地選擇及管理、建設工程管理、鄉村建設用地規劃管理和臨時用地、臨時建設管理等內容，選取較為典型的違法案例，對案例進行違法原因和處理意見的討論，在大量案例討論的過程中，不斷提高學生的分析、判斷，以及解決問題的能力，不斷總結加深對城鄉規劃管理工作內容和方法的理解。在“行政法學基礎”和“城鄉規劃法律法規體系、方針政策”等方面也有所應用。在“行政法學基礎”部分主要是通過簡單的舉例以說明各抽象概念的含義，在“城鄉規劃法律法規體系、方針政策”部分，可分別挑選總規、控規、修規及村莊規劃等規劃的經典案例或結合學生已完成的各類型規劃的課程設計作業，對照《城鄉規劃法》《城市規劃編制辦法》及相關法律、法規等所規定的編制內容來加深理解。

2.研討會

課程用到的研討會形式主要有小組討論發言、法規知識競賽、主題演講和專家講座[11]。研討會形式的教學主要運用在“城鄉規劃管理的運作”“城鄉規劃法律法規體系、方針政策”和“城鄉規劃的行業管理、職業道德”三部分。在“城鄉規劃管理的運作”部分，會針對案例分析進行多次“小組討論發言”，對教師或學生所提出的規劃管理案例，先進行小組內討論，形成基本觀點，再統一進行觀點的分析評論。在“城鄉規劃法律法規體系、方針政策”部分，為強化學生對《城鄉規劃法》和《城市規劃編制辦法》內容的記憶，會以各小組為單位，組織“城鄉規劃法規知識競賽”，充分調動學生的學習熱情和對課程的興趣。在“城鄉規劃的行業管理、職業道德”部分，針對行業職業道德的重要性問題，要求學生在課堂上進行有關城鄉規劃職業道德重要性的演講，演講內容要理論聯系實際，具有時代性和說服力。在學習過程中，還會邀請2～3名在規劃局工作的專家或掛職過的教師，針對管理過程中所遇到的實際問題進行專題講座。通過一系列研討會的開展，不僅提高了學生對知識的接受程度，也鍛煉了他們的溝通表達能力。

3.情景模擬法

情景模擬法[12]主要用于“城鄉規劃管理運作”內容中各項規劃許可證書的申請、審核、核發程序，要求各小組根據抽簽獲得的任務要求，虛擬一項具體的申請項目，并制作完成審批過程所需的相關材料（內容可適當簡化，但材料要完整），小組成員分別扮演申請者和不同的審批單位，在課堂上完整模擬該證書從申請到核發的整個過程。教師和其他小組則作為評委，對整個過程各環節的專業性及綜合表現進行打分。通過情景模擬法，將枯燥的理論知識轉變為一種真實的場景，不僅能調動學生參與的積極性，更通過自身參與，牢固記憶了相應內容。

（三）以實習實踐進行課后拓展

根據課堂的深入交流探討，課后利用網絡教學平臺及時進行知識鞏固，并通過問卷調查（圖2）等環節進行課堂學習反思和交流。在對課程知識進行識記和理解的基礎上，積極開展實習實踐，充分深化拓展課程內容。

通過實習實踐能將抽象的理論知識進行具體化的分析應用，加強對學生技術和能力的綜合培養。課程的實踐調研主要針對兩部分內容：一部分為城鄉規劃管理問題調研，要求學生根據課內外的學習和平時積累，對當前城鄉規劃管理中出現的新問題進行實地調研，調研以小組為單位開展，要有具體的調研提綱、調研問卷和詳實的調研數據，最終提交一份圖文并茂的調研報告，提交的調研報告擇優參與大學生創新創業項目立項或參加城鄉規劃專業指導委員會作業評優。另一部分為城鄉規劃管理實習，這部分內容放到課程結束后的假期，要求學生在假期到規劃管理部門完成3周的實習，了解規劃管理人員的具體工作內容，進行實踐體驗。

可以看出，基于網絡教學平臺構建多維互動教學體系需要課前、課堂和課后三個環節的緊密配合，課前的預習是基礎，課堂互動是核心，課后的鞏固實踐是深化，各環節根據任務要求和內容特點，分別采用不同的教學方法（表3）。缺少任何一個環節，都將影響多維互動教學體系的構建和最佳教學效果的實現。

四、基于網絡教學平臺的多維互動教學方法應用中需注意的問題

基于網絡教學平臺開展多維互動教學是一種較新的教學方式改革，需要教師、學生和院校三方的共同努力。缺少任何一方的配合，教學過程的實施都會遇到障礙。

首先，教師課程改革的決心和恒心是課程改革順利進行的前提。網絡教學平臺的建設和課堂的互動，每一個環節都需要教師的精心設計和全心投入，對教師的專業知識、反應能力、分析總結及表達能力都提出了更高的要求，會增加大量有形和無形的工作量，所以教師是否有強烈意愿改變傳統的教學方法是至關重要的前提條件[13]。

學生是多維互動教學改革的主體，學生配合改革的意愿是否強烈，直接影響課程改革的順利開展。如果學生沒有強烈學習的意愿，則多維模式改革的目標就無從談起。

學院與學校的支持是多維互動教學方法實施的保障。基于網絡教學平臺開展的多維互動教學翻轉了傳統的課堂教學理念，靈活多樣的教學形式和課程考核方式將會和學?，F有的一些

條條框框產生沖突，這給學院與學校的考核制度帶來挑戰。所以高校課程考核方法改革項目的推進是教學方法改革實施的保障。

五、結語

多維互動教學是一種充分發揮學生主體地位的教學過程。利用網絡教學平臺，教師將原來在課堂上講授的基本內容轉移到課下，才能在課堂上留出足夠的時間進行互動教學，對知識點進行深入探討。

城鄉規劃管理與法規課程的多維互動教學體系構建貫穿于課前、課堂和課后三個環節，以指導自學完成課前預習，以多維互動開展課堂教學，以實習實踐進行課后拓展。大量的案例分析將抽象的理論知識具體化，便于知識的傳授。在多次交流研討、情景模擬的互動中，鍛煉了學生的團隊合作和分析表達能力。通過實習實踐環節的開展，擴充了學生的實踐知識，培養了學生參與規劃決策的信心與興趣。網絡教學平臺與多維互動教學方法的結合，充分鍛煉了學生的綜合能力，滿足了城鄉規劃管理與法規課程的教學目標要求，取得了較好的課堂教學效果。

基于網絡教學平臺開展多維互動教學是信息化時代教學發展的必然趨勢，在推行過程中需要教師、學生和院校三方的共同努力。教師課程改革的決心和恒心、學生強烈的學習意愿和院校的技術及政策支持，是利用網絡教學平臺順利開展多維互動教學的重要保障。

參考文獻：

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【關鍵詞】人口老齡化；城鄉規劃；應對措施

從1999年我國正式步入老齡化社會以來，老齡化已經成了一個日益嚴重的社會問題，也逐漸成為我國經濟發展中的戰略性課題，并且影響著社會的方方面面，作為一個綜合性的學科，城鄉規劃必須把人口老齡化納入到自己的規劃體系中來，深刻的認識到老齡化問題的存在，明確老齡化帶來的社會變革。對于城鄉規劃中的內容進行適當的調整，把人口老齡化當做一個切實存在的社會問題，梳理和總結老齡化的相關問題的要素和特點，營造對老年友好的城鄉整體環境。

一.人口老齡化給城鄉規劃帶來的問題

首先是老年人人口分布不均勻，人口老齡化不均勻主要體現在城鄉分布的不均，這些都跟當地的經濟發展有關，而且很多農村地區的空巢現象非常嚴重，這種人口的分布不均勻制約了城鄉規劃工作的大范圍的推廣力度，需要實際考慮到不同的人口分布。其次是現有的養老基礎設施不足，基礎設施和相關的社區生活配套服務是城鄉規劃中的重點，但是現有的養老服務設施的不足給當前的城鄉規劃造成了不小的困難，導致基層養老服務形同虛設，養老服務的基礎設施表現出了供給的嚴重矛盾，對于老年人的養老環境造成了非常大的挑戰。最后是適合老年人居住的空間逐漸的縮小，從居住的層面，老年由于生理機能的逐漸減退，決定了老年人對于公共設施的布局都有著較高的要求，在城鄉規劃中要重點考慮到很多老年人日常生活有關的機構設計，例如醫院、健身場所等公共服務的的設施體現出對老年人的友好性，從空間上尊重老年人，降低他們生活中不必要的麻煩。

二.老齡化背景下城鄉規劃的重點

由于我國目前的養老多以居家養老為主，所以當前我國城鄉規劃中的養老設施也要適配這個特點。從城鄉規劃的角度給予空間設計的合理性，在加大養老服務基礎設施的建設的同時，更加科學合理的設計養老服務設施和城市空間的整體設計，一方面尊重中國“在家養老”的養老模式，一方面著重規劃老年人的公共服務設施。提高老年人交通出行的便利性。圍繞老年人衣食住行的每一個環節，提供更為便捷和人性化的城鄉規劃設計，綜合的考慮養老服務設施、公共活動空間和交通設施。

1、營造適老居住區

針對我國在家養老的傳統思想，營造適合老年人居住的社區是當下城鄉規劃中面對老齡化的重要改進，考慮到老年人在生理和心理上的特點，以居民區的住宅為主要的載體，配套建設老年人無障礙服務設施的社區，主要的面向的對象是孤寡獨居老人。為了考慮到不同年齡層次的人的需求，在居住區域內根據人群密集度分別設立一般居住社區和獨立養老居住社區。而獨立養老居住社區的建設，我們可以參考美國太陽城的構建模式，使用商業化市場化的運作方式，主要針對中等收入水平或以上的老年人，提供一系列的商業化的服務，改善老年人的生活環境。而一般居住區，則需要做出適應性的調整，體現在老年人與社會的融合。

2、養老服務設施

養老服務設施一般是面向公眾，主要包括了社區和機構養老服務設施兩大類。其中機構養老設施一般有兩大類，主要有養老院和養護院。其中養老院是為老年人提供養老服務的社會福利性事業組織，主要收養的對象是“五保”老人，也可以接受享受退休金的自費老人，堅持自愿入院出院的原則，平常也可以組織很多適量的勞動和文化活動。養護院的主要服務對象是介護老人，就是那些有一定照護難度的老人，并為他們提供關于健康、飲食、娛樂等服務的養護機構。這些養老服務設施的設計要求是，要盡量的靠近公共交通社會，還要盡量的靠近公共醫療設施和公共的空間等。而社區養老服務主要是社區中配套的養老設施，設計的過程中主要考慮到服務的輻射范圍。

3、適老交通設施

適老交通設施主要是營造適合老年出行的交通設施，對于老年人出行的過程，可以做到舒適便捷等無障礙的交通服務，針對老年人特點建設適老和宜老的交通設施。

4、老年公共開敞空間

適合老年人的公共敞開空間有一定的公共性，主要針對老年人公共社交和集體的相關活動，比如集體娛樂、集體健身、集體組織的文娛活動等的戶外公共空間的建設，空間具備一定的公共性，同樣的，在公共開敞空間的設計上也要注重于養老設施和交通服務設施的臨近性。

5、為老服務設施

為老設施的建設上一定要避免和其他服務設施的重復，在滿足基本的公共設施的規劃和建設布局上，主要為老年人提供相關的文化娛樂和再教育等精神活動的服務設施。

三.針對老齡化問題城市規劃需要采取的具體應對措施

隨著老齡化對城鄉發展的影響的不斷擴大，城鄉規劃體系中對于老齡化的要素的分析必須也加快工作的進度，能夠有效分析老齡化的趨勢，提出適應未來的建設目標和戰略，以城鄉規劃的基本原則為出發點，針對性的強化養老服務設施的重要作用，明確服務設施的輻射半徑，重點解決社區養老服務設施的建設力度，強化相關設計和布局。具體的措施有：

1、區域性城鎮體系規劃，要求我們在研究老齡化人口規律的基礎上，對社區養老服務設施進行重點的分析和規劃，并以此為主要的設計思想，圍繞周邊的服務加大其他相關基礎設施的布局，因地制宜，對醫療、衛生、教育等關系民生的基礎公共服務機構進行布局上的配合。

2、城市的總體規劃，主要體現在城鄉的差距上，對于城鄉差距，適當的調整養老設施的服務的人均和總量，綜合考慮城鄉差距，結合城市居民的生活習慣，明確各類基礎設施的空間布局。

3、控制性的詳細規劃。所謂控制性的規劃，即在落實到城鄉規劃的實際工作中，以切合實際的規劃目標對公共設施的建設采取重點的控制性措施，并且以此作為主要的引導目標，對于老年基礎設施采取重點的控制和管理，滿足相關的公共設施的效益的使用范圍。

結語：面對日益擴大的老齡化問題，我們要認清楚老齡化帶來的具體改變和需求，針對這些問題結合老年人的特點，在科學規范的城鄉規劃的前提下，貫徹以人為本的具體思想，針對性的提出適合老年居住和生活的城鄉規劃方案，營造宜老為老的養老環境，為構建我國社會主義和諧社會做出應有的貢獻。

參考文獻：

[1]陳小卉，楊紅平.老齡化背景下城鄉規劃應對研究――以江蘇為例[J].城市規劃，2013，37（9）：17-21

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【關鍵詞】城鄉發展；規劃編制；可持續發展；問題和措施

對城鄉進行規劃編制的目標，是為了實現城鄉經濟發展和社會發展，具體來說包括城鄉性質、城鄉規模和發展方向、城鄉土地資源的利用、城鄉空間布局和設施建設等各個方面。因此可以看出，這是一項巨大的、具有復雜性的工程。我國城鄉規劃的發展相對較晚，因此存在許多問題，如何采取措施進行改進和完善，是當前規劃工作的一個重點。以下就規劃編制工作中存在的問題及改進措施闡述一下自己的觀點。

一、城鄉規劃編制的重要作用

城鄉規劃編制，主要是依據經濟體制和發展環境來采用不同的規劃方式。我國城鄉規劃編制的基礎是經濟的持續發展，合理的規劃編制，實質上是從中追求建筑數量向建筑質量的轉變，從追求經濟利益向文明建設的方向轉變。因此，城鄉規劃一方面能夠對城市和鄉鎮進行有效的發展協調，另一方面減少了污染、節約了資源，促使其可持續發展。

從技術層面看，城鄉規劃能夠更好的利用土地資源，更好的控制物質空間。從社會層面看，城鄉規劃改變了人們的生活環境和工作環境，從而提高區域經濟的發展水平，提升人們的生存質量。我國城鄉規劃編制工作的開展，主要作用體現在協調城鄉之間的關系，縮短城鄉發展的差距，在維護公共利益和整體利益的基礎上，實現城鄉經濟共同發展的目標。

二、城鄉規劃編制中存在的問題

（一）前期調查工作不扎實

在編制城鄉規劃之前，調查是必不可少的工作，因為調查的過程，其實就是規劃方案的初步形成過程，因此應該引起規劃設計人員的關注。城市的建設與發展是一個動態變化的過程，需要在原有資料上進行修改和補充，要綜合考慮到當地的經濟發展水平、農民的生活質量、以及對于城鄉規劃人們的可接受程度等因素。

（二）規劃研究缺乏前瞻性

規劃編制前瞻性的缺失，主要表現在：第一，現狀規劃只注重眼前的經濟發展要求，并不能放遠眼光；第二，規劃工作偏重于城區規劃，相對比之下村鎮的規劃工作沒有提升日程。由于對于城鄉發展的定位并不明確，所以農村發展的研究比較缺乏。第三，在規劃過程中沒有對各種資源進行整合，缺少人文理念，最終導致的結果是地區的產業發展和經濟定位偏差過大，其中也包括文化結構這一部分。

經濟發展較快，促使規劃設計人員在工作中將更多地精力放在了經濟功能上，從而忽視了人民群眾對于文化生活的需求。于是，對于城鄉自身存在的文化傳統、歷史人情等因素的考察和掌握不足，而是片面強調城鄉一體化，導致千城一面。這樣的結果使人們缺失了對于家鄉的歸屬感，所以人們生活的幸福指數并沒有得到提升。

（三）規劃缺少權威性和可持續性

在規劃進行編制的過程中，常常會出現隨意修改的情況。比如：其一，用地規模的規劃為了完成硬性指標，會突破城市建設用地所規定的范圍。通過對控規進行修改，來提高用地容積率，從而使土地資源帶來的經濟利益最大化。其二，在設施建設方面，缺乏長遠利益和公共利益的眼光，對公共設施、綠化用地、市政設施進行大規模壓縮。其三，在規模編制的時間安排上，為了趕項目搶工期，使規劃編制變成了土地出讓的工具，不具有科學性。其四，規劃工作缺少可持續性，一項規劃往往隨著領導的換屆就此終止，然后新的領導班子上臺，重新提出規劃方案。這樣一來導致的結果是規劃工作混亂，不利于城區的長久發展。

（四）規劃實施性不強，部門銜接性差

就我國目前的發展狀況來看，國土資源部門和規劃部門的工作并不相干，兩者各自為政。在部門銜接性差的情況下，對土地進行修編基本上不考慮規劃，或者在規劃的用地范圍以外。如此一來，土地的置換受到了制約，城市建設受到阻礙。另一方面，土地修編的時間過長，這對于實際的經濟發展建設而言是不利的。 于是，就使得通過調整規劃的方式來進行土地報批成為了惡性循環。

（五）規劃管理的監管不到位

各地政府在城鄉規劃編制上，往往存在重視規劃、輕視監管的現象，這就導致規劃監管體制不完善。政府沒有針對性的設立多層監管體系，管理部門之間由于溝通和交流的缺失，導致對城鄉規劃的監管了解并不深入。違反規劃的部門和個人不進行責任追究，行政糾錯制度不健全，政府沒有發揮出群眾監督的作用，對群眾檢舉的方式不重視。

三、對于規劃編制的改進措施

（一）對規劃編制理念進行引導和審查

第一，對從業人員的調研、考察能力進行培養，能夠對實施情況進行反饋，通過完善規劃設計人員的理念，來提升編制水平。第二，現在很多規劃設計人員將不符合規范的編制方案上報，只是為了滿足編制主體的要求。對此，應該進一步加強編制的審查工作。改變技術規范只讓審查單位把關的現狀，所有涉及到的部門和單位都要對技術負責，從而提高編制質量。第三，隨意對規劃編制進行調整的現象要杜絕，要維護規劃的權威性和延續性。

（二）關注城市和鄉鎮的特色發展

第一，規劃設計人員要深入到農村中進行調查，真正了解人民的需求，考慮人民的真實需要。第二，城市和農村結合的區域，是規劃研究的重點方向，應該使傳統的二元格局發展為多元格局。第三，立足于農村的整體利益，對農村資源進行合理配置，通過運作效率的提高來促進經濟的發展。并且建立控制規則和引導機制，使建設項目和農村的發展目標具有一致性。

（三）加強規劃編制的有效銜接

第一，國家發改委、住房建設部門、國土資源部門等應該合力協作，具有全局意識觀念，在城鄉規劃上，能夠以規劃發展方向為出發點，同時綜合考慮經濟的發展水平，以及城市的協調能力，從而保證城市發展逐步推進。第二，制定相關措施，使建設項目和重點的規劃內容能夠和城市的發展相協調。第三，加強土地修編的核對工作，避免修編工作影響到供地的舉措，保障規劃的實施。

（四）建立健全監督管理機制

對城鄉規劃編制體系進行改革，監督管理機制的完善十分重要。其一，監督管理要符合市場多元化的需求，要注重各個部門之間的聯系，通過協調使戰略目標統一，從而共同尋找高效的改革路徑。其二，近期規劃、區域規劃、整體規劃工作的開展要加強，通過完善監督體系來保證城鄉規劃的合理性和規范性。其三，要發揮人民群眾的監督作用，通過公眾參與，促進規劃編制信息的公開性、透明性。

結語：

保證城鄉規劃的編制具有較強的實用性，是每一個規劃設計人員追求的目標，同時也有利于規劃管理人員開展工作。由于住房價格的持續提高，導致土地資源的經濟利益越來越大，這就為規劃編制工作帶來了更大的困難。只有轉變編制理念，根據實際情況對規劃編制中存在的問題進行改進和完善，才能保證規劃的科學合理，推動城鄉的進一步發展。

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關鍵詞：多元利益主體；城鄉規劃；管理

中圖分類號： C93 文獻標識碼： A

隨著我國市場經濟的快速發展以及《物權法》對私有產權的保護，資源私有化范圍的逐步擴大，城鄉規劃中的利益主體構成趨向多元化，原有計劃經濟體制下的政府部門一元的、單向性的決策管理模式受到挑戰，管理體系的改革與創新成為今后城鄉規劃管理研究的一個重要領域。

1對城鄉規劃“多元利益主體”的初步認識

利益主體的概念來源于公司管理領域：“利益主體是指那些能夠影響企業的目標達成，或者在企業達成目標中受到影響的個人和群體?！苯陙恚S著土地使用方式和建設方式的轉變，以市場經濟為主導的城鄉規劃事業利益矛盾日益顯現，利益主體概念亦被逐漸引入城鄉規劃相關領域中。廣言之，城市規劃中涉及的利益主體是指直接或間接地參與規劃的編制、審批、執行、評估，及監督的個人、團體和組織[1]。因此，從這一概念出發，城鄉規劃的利益主體可以主要分為地方政府、社會公眾、利益實體和城市規劃師四類。

1.1地方政府

此處的地方政府是一個廣義的概念，主要是指能夠代表國家利益并與城鄉規劃有密切聯系的各個管理部門。從利益角度看，地方政府具有特殊的角色地位。一方面，地方政府承擔著維護國家和地方利益的重要職責；另一方面，政府是規劃實施與管理的重要主體，在利益公平分配中占主導角色。

1.2社會公眾

社會公眾是存在數量最多、涉及最為廣泛的規劃利益主體，代表著市民公眾的集體利益。伴隨社會公眾文化素質的提高和民主意識的增強，其對于城市規劃利益分配的關心程度加深，對切身利益的要求愈加強烈。

1.3利益實體

利益實體是指代表市場利益主體的各類開發商、企業等組織、團體[1]。他們是掌握著土地資源的直接投資者并擁有極高的享有權，因此，他們對規劃管理中所能產生利益的注重程度極高。

1.4城市規劃師

城市規劃師肩負著政府、公眾、實體三方利益，是以專業知識進行利益協調的專業技術人員。

2城鄉規劃利益主體存在的主要矛盾

2.1政府決策力受質疑

其一，地方政府以統籌城鄉規劃為目標，對公眾和實體利益方面兼顧不到位，三者之間存在根本矛盾；其二，個別政府、個人將城市規劃作為追求政治利益的渠道，脫離城市發展現實情況，過分追求標新立異、實施性差，“朝令夕改”的現象屢屢出現，使規劃決策受到公眾質疑；其三，個別政府為了維護穩定的稅收利益，決策上偏重利益實體，忽略了公眾對城市規劃的訴求，令規劃決策公信力減弱。

2.2公眾民主程度微弱

一是，我國目前依然收到計劃經濟主導時期管理形式的影響，采用嚴格的層級管理制度，公眾參與的渠道較少；二是，政府信息公開程度不足，雖然目前大部分政府通過網站共識、不定期的宣傳活動等手段增加了信息透明度，但與強烈的公眾需求相比顯得薄弱；三是，與公眾參與相關的法律法規制度不完善，未能提供嚴格的公眾參與流程及公眾參與意見反饋的處理辦法，往往是公眾參與流于形式，為能真正落到實處，降低了公眾參與的積極性。

2.3實體利益追求最大化

利益實體掌握著城市中大量土地資源使用權，在這些有償使用的土地來發利用上，一方面，利益實體迫切需要通過規劃實現其“生產”和制造“產值”的目標追求利益最大化；另一方面，在一定程度上存在單純追求實體效益而突破規劃限制的違規行為。

2.4規劃行業隊伍建設有待加強

一是，規劃決策者的規劃專業水平參差不齊，難以實現對城市規劃工作的最優判斷；二是，規劃師職業資格推行不夠廣泛，在規劃行業隊伍中具有職業資格的專業人士比例不高；三是，部分規劃師對研究、學習的認識不足，無法推進規劃工作的良性循環。

3基于多元利益主體的城鄉規劃管理體系創新

針對規劃利益主體的不同需求及其相互之間的矛盾關系，規劃管理職能應順勢作出積極調整，切實維護各主體利益。

3.1維護城市利益，提高決策質量

一是，完善規劃編制體系。增加規劃層次，引入分區規劃概念，增強城市總體規劃與城市控制性詳細規劃的聯系；堅持深入區域發展規劃和戰略性規劃的編制和研究；促進城市重點地區、重要地段的城市設計成果法定化。

二是，完善規劃決策機構建設。完善規劃委員會決策機制，強化議事制度，規范議事程序，明確重大規劃決策項目范圍；構建“市局―分局―街、鄉、鎮規劃督察員”的“垂直”管理模式，加強宏觀指導和控制；設立規劃管理統籌協調機構，以城市總體規劃為載體協調城鄉規劃和空間資源配置之間的關系；建立廣泛的多部門聯席制度，綜合協調各行政主體、建設主管部門的指導性意見。

三是，建立健全輔助決策咨詢系統。一是培育和發展規劃行業協會，由行業協會承擔部分行政性職能并發揮其服務職能，搭建規劃服務平臺；二是積極同社會上的非政府組織、社會團體等合作；三是推進中介服務體系建設，建立嚴格規范的規劃資質、資格準入制度，完善市場競爭機制和中介機構的培訓和考核機制。

3.2維護公眾利益，建立健全公眾參與機制

第一，將公眾參與納入規劃立法體系以及規劃部門的運作框架，以立法形式明確公眾參與的必要性、地位、內容及程序。第二，在規劃實施的長期過程中，建立以街區為單位的責任規劃師、社區民意調查員和市民監督員三位一體的“一師兩員”制度。責任規劃師定期深入街道社區宣傳規劃，了解居民的想法和為居民提供技術咨詢；民意調查員加強與街道社區的溝通聯系，定期收集匯總公眾意見和建議，并向區政府和規劃部門反饋；市民監督員反映本街區居民對規劃的建議，對規劃實施情況進行協調與監督。

3.3維護利益實體利益，管理監督與服務共同升級

一是，轉變規劃管理模式，由單純通則式或判例式向通則式與判例式結合的管理模式轉變。對城市建設發展中的一般區域進行通則式管理方式；而對城市次要區域（主要為周邊鄉鎮村等區域）則主要采用五線控制為主結合技術引導性內容的制定靈活控制；對城市重點發展區域采用判例式管理方式，制定特殊的開發控制體系，對重點區域增加城市設計，嚴格控制規劃管理。二是，規范規劃審批權限及程序，公開規劃審批依據，限定工作人員的自由裁量權，明確管理人員的職權范圍、限度和程序。三是，提高監督力度，樹立利益實體的責任感，完善地方性法律法規制度建設和監督機制，實現對規劃利益實體的充分約束。

3.4協調各方主體利益，加強城鄉規劃隊伍建設

第一，加強我市規劃決策機構人員自身建設，強調執政能力，以思想政治建設為重點。第二，將取得注冊規劃師資格作為從事規劃業務工作和晉升職務的必備條件并探索完善注冊規劃師與重要崗位掛鉤的工作機制，同事加強對注冊城市規劃師的繼續教育工作。第三，應加強規劃從業人員的繼續教育工作，通過短期培訓、專題交流等方式更新城鄉規劃知識、提高相關技能；優化人才組合，持續開展局內規劃管理人員輪崗制度。第四，完善智力引進機制，多渠道的引進人才，加強引智借腦工作，邀請海內外人才來哈爾濱指導，促進交流，相互學習。

參考文獻

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3 劉暢. 從利益角度看我國地方政府間競爭. 天水行政學院學報，2006

4 關于《城鄉規劃法》中規劃利益主體關系的解讀. 《北京規劃建設》，2008

篇5

一、規劃的重點內容和相互間的關系

1.國民經濟與社會發展規劃----“定目標”

國民經濟和社會發展規劃的主導內容是確定近遠期經濟和社會發展總體目標，明確需要重點建設的項目列表，規定項目一經確定，嚴格進行更改。其他規劃均要以國民經濟和社會發展規劃為準，不需要另行界定。

2.土地利用總體規劃----“指標和坐標”

土地利用總體規劃突出體現對建設定用地規模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束。建設用地、耕地保有量、基本農田等規模必須以土地規劃為準。綜合協調農用地、建設用地和其他土地等三大地類的結構和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。

3.城鄉總體規劃----“定布局”

城鄉總體規劃發揮宏觀戰略分析的優勢，領銜制定城市發展戰略，具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。

4.各類專項規劃----“定方向”

各類專項規劃主要是依據地區的產業、資源現狀，提出未來發展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規劃”。

關于規劃的問題，要從規劃體系的角度去加以完善。總體上講，規劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發展規劃，一塊是專項規劃，還有一塊是空間規劃。發展規劃主要是各級政府授權各級發改委牽頭編制的五年發展規劃綱要。專項規劃是發展規劃的細化，包括發改委和其他政府各個部門編制的行業規劃、事業規劃，等等。第三塊包括建設部門抓的城鎮體系規劃、城市規劃或謂城鄉規劃，國土部門抓的土地利用規劃，發改部門抓的區域規劃，這些規劃合在一起叫做空間規劃。這三者之間的關系是發展規劃處于統領地位，由它確定總體目標和主要任務，是管“干什么”的；專項規劃明確一個一個領域、一個一個行業怎么去干，是管“怎么干”的；空間規劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規劃有機統一，這就是我們的規劃體系。

二、當前各類規劃之間存在的矛盾

當前，許多專家學者提出“三規合一”，即國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》均提出了“三規合一”的相關要求。《土地管理法》第二十二條對城鄉規劃與土地利用規劃的銜接關系作出明確規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模?！冻青l規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。但如何依據、如何銜接依然是目前總體規劃編制過程中非常棘手的問題。

多年的規劃實踐表明，我國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，這影響了經濟社會的健康發展。究其原因，主要是“三規”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。發改委具有綜合協調社會經濟發展職能，但其空間規劃技術力量相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。

三、盱眙規劃的基本現狀

就盱眙的規劃實際情況來看，主要有：

一是國民經濟和社會發展規劃五年綱要。該規劃由縣發改委牽頭編制，目前正在執行的是“十二五規劃”，從2011年至2015年，是重點針對產業發展布局的規劃。同時，著手考慮“十三五規劃”。

二是城鄉規劃。該規劃由縣住建局牽頭負責編制，盱眙縣城市總體規劃（2006-2020）旨在恢復盱眙縣城區山水生態風貌。規劃通過有機疏解老城區人口，改善城區住房條件，優化城區生活空間；控制城區建筑高度，凸顯盱眙山水城市風貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區文化、旅游服務設施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產業發展。

三是土地利用總體規劃。該規劃由縣國土局牽頭編制，規劃期限是2006年到2020年，該規劃落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，對上級下達的各項規劃指標，圍繞全縣經濟發展大局，科學規劃、合理布局，力爭在規劃基期年內確保各類項目用地的需求。

其他的還有各類產業規劃、行業規劃、特色園區規劃等，這些都是各職能部門牽頭負責編制，是比較專業、單一的規劃。

四、對規劃整合的建議

1.構建領導機制體系?？h級政府成立規劃編制工作領導小組，并建立專家庫，負責對全縣所有的規劃編制進行指導、審查。建議由縣政府主要領導擔任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設立領導小組辦公室負責具體的日常工作。

2. 重點重抓關鍵規劃?！皣窠洕蜕鐣l展規劃”、“城市總體規劃”“土地利用總體規劃”三大重點規劃是地區規劃的核心，規劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規劃在編制過程中，聘請資質水平較高的咨詢機構參與編制，之后縣政府組織專家反復論證。

篇6

【關鍵詞】英國城市規劃、發展歷程、最新動態

中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A

英國是城市規劃立法與建立現代城市規劃最早的國家之一，其城市規劃為許多國家所效仿，而且英國中央集權制和判例式的特征與我國極為相似，國內規劃學者向英國學習的熱度和興趣一直都較高?；仡櫽?909年現代城市規劃建立以來經歷的多次改革，對于國內城市規劃的發展將有較大益處。

以英國城市規劃法規的進程及其法定規劃改革為線索，自19世紀早期開始回顧英國城市規劃的發展歷程，可將其分為六個階段：（1）萌芽與城鎮規劃大綱階段（19世紀初―1947年）；（2）開發規劃階段（1947―1968年）；（3）“兩級”體系階段（1968―1985年）；（4）“雙軌制”階段（1985―2004年）；（5）“新兩級”體系階段（2004-2010年）；（6）國家地方體系階段（2010年至今），具體如下：

1.第一階段-萌芽與城鎮規劃大綱階段（19世紀初―1947年）

19世紀初，工業化使得英國經濟蓬勃發展，同時也帶來了城市急劇膨脹，以及公共衛生、住房等諸多城市問題。1848年，英國政府頒布了第一部《公共衛生法》（Public Health Act），并于1875 年對該法進行重新修改； 1875年和1890 年又先后頒布《住房改善法》（Dwellings Improvement Act），它們分別對城市衛生和住房環境作出規定，以解決隨著城市膨脹帶來的環境衛生和住房問題。

1909年，英國頒布了第一部規劃法――《住房與城鎮規劃諸法》（The Housing and Town Planning，etc Act 1909），標志著英國現代城市規劃的建立，同時也標志著城市規劃成為政府管理職能的開端。該法授權地方政府編制城鎮規劃大綱（Town Planning Scheme），以控制新開發地區建設和城市無序蔓延。

開發控制方面，1919年《住房與城鎮規劃諸法》第一次提出了“過渡開發控制”（Interim Development Control）的政策，允許在規劃沒有完成編制之前提前進行開發活動，此類“提前開發項目”無需申請規劃許可證（Planning Permission）。1922年《城鎮規劃過渡性開發控制規則》（The Town Planning General Interim Development Order）提出了開發控制的正式內容，即開發必須提交規劃申請（Planning Application）并獲得規劃許可證方可進行。1932年《城鄉規劃法》將開發控制的范圍擴展到城區所有土地。

該階段城市規劃主要具有以下兩個特點：（1）城市規劃機制的從無到有，并逐漸發展成熟，構成英國現代城市規劃的萌芽發展階段；（2）以1909年《住房與城鎮規劃諸法》為起點，1932年《城鄉規劃法》為終點，英國城市規劃的開發控制完成了它的初始進程。

2.第二階段-開發規劃階段（1947―1968年）

1947年《城鄉規劃法》的頒布，為戰后英國建立了新的城市規劃體系。它提出了一種更為靈活的規劃方式――開發規劃（Development Plan）。該開發規劃為土地利用提供基本框架和開發政策，不涉及具體開發項目。

開發控制方面，1947年城鄉規劃法頒布后，城市開發控制的工作過程和具體開發控制手段也基本定型。即所有土地開發和建筑項目必須根據開發規劃申請規劃，并獲得開發規劃許可。

開發規劃階段較城鎮規劃大綱階段具有兩大進步之處：（1）開發規劃具有更大的約束作用，規劃的法律地位得以提高；（2）開發規劃不設定具體項目，具有更多的彈性和更大的靈活性。

3.第三階段-“兩級”體系階段（1968―1985年）

1968年，英國保守黨政府頒布了新的《城鄉規劃法》。該法將1947年開發規劃分成兩部分，即戰略性的結構規劃（Structure Plan）和實施性的地方規劃（Local Plan），它們構成了英國城市規劃的“兩級”體系。

1968年后，英國城市規劃體系逐漸趨于完善，國家規劃政策指引（PPG）、區域規劃導則（RPG）、結構規劃和地方規劃構成國家、區域、地方三層面的完整規劃體系，雖然國家規劃政策指引和區域空間導則不是法定規劃，但兩者對地方層面的結構規劃和地方規劃起了較好的政策指引作用。英國城市規劃“兩級”體系構成具體見下圖。

圖1：英國城市規劃“兩級”體系構成

4.第四階段-“雙軌制”階段（1985―2004年）

為加強對地方政府的管理和控制，1985年英國中英政府頒布了新《地方政府法》，該法廢除了6個大都市郡議會和大倫敦地區郡議會，分別被32個倫敦自治區議會和36個大都市區議會取代。自此，6個大都市郡和大倫敦地區的郡一級地方政府便被撤銷，其下原屬區級政府變成自治政府，直接受中央政府管轄。

根據1985年《地方政府法》和《城鄉規劃（修正）法》，這些地區原本由郡政府負責編制的結構規劃便不再編制，而是由其區級政府負責編制一種新的規劃形式――整體發展規劃（Unitary Development Plan）；非大都市郡則仍采用原來的由結構規劃和地方規劃構成的“兩級”體系。如此，英國城市規劃體系便保持著結構規劃、地方規劃和整體發展規劃并存的局面，文章將這段時期稱之為英國城市規劃的“雙軌制”階段。

圖2：“雙軌制”階段體系構成

5.第五階段-“新兩級”體系階段（2004-2010年）

2004年，英國政府頒布《規劃和強制性購買法》（Planning and Compulsory Purchase Act），該法取消了結構規劃、地方規劃和整體發展規劃，由地方層面的地方發展框架取代，并且將區域層面的區域空間戰略法定化。自此，英國城市規劃開始進入由區域空間戰略（Regional Space Strategy，簡成“RSS”）和地方發展框架（Local Development Framework，簡成“LDF”）構成的“新兩級”體系階段。

自2004年《規劃與強制性購買法》確立的區域空間戰略與地方發展框架的英國城市規劃“新兩級”體系，也包括三個國家、區域與地方三個層面：國家規劃政策（PPS）是國家層面的政策指引；區域空間戰略是由區域政府編制的區域層面的法定規劃，用以指導地方發展框架與地區交通規劃；地方發展框架是區級政府編制的地方層面的法定規劃，地方發展框架不僅必須在垂直方向與國家與區域的規劃政策相一致，還必須在水平方向上與專項規劃、戰略相協調。

圖3：：“新兩級體系”構成示意圖

6.第六階段-國家地方體系階段（2010年至今）

截至2006年底，共有5個修訂的“區域空間戰略”草案提交至中央政府，然而這些草案更像是“區域規劃指導”更新，并非真正的“區域空間戰略”藍本。其中，英格蘭東部地區提交了第一份區域空間戰略，隨后又被住房和交通基礎設施的所“摧毀”；2008年10月，西南地區的“區域空間戰略”在公眾咨詢階段招致了4000多人的反對，從而使得計劃嚴重推遲。

2010年7月6日，區域空間戰略被新執政的保守黨和自由政府宣布廢除。在2011年下議院報告中提出：“區域空間規劃戰略的廢除給英國規劃系統的核心造成了真空，這會對社會、經濟和環境造成至少為期數年的深刻影響”，以及“區域空間戰略為兩種不同的規劃層次架起來橋梁，我們所擔憂的正是他們這種‘廢除’所帶來的‘橋梁’中斷；這會產生一個慣性，即阻礙經濟發展，使得那些盡管存在爭論卻十分必要的跨區域基礎設施更難提供，例如廢物處理點、礦物運作區和為吉普賽人和流浪者準備的空間；同時也使得國家住房增加決策難以確定?！?/p>

2011年3月《National Planning Policy Framework》，作為地方規劃部門和決策者的重要指導文件，它使得規劃系統變得更簡單。即英國的規劃體系構成變成了“國家與地方”垂直銜接體系。

圖4：國家地方體系構成示意圖

7.結語

縱觀一個多世紀以來英國城市規劃發展歷程，可以發現其經歷了從關注微觀開發控制走向宏觀政策引導的過程演變，以及從“技術”型向“政策”型規劃的轉變。（1）第一階段城鎮規劃大綱需具體到開發項目，內容較細；（2）第二階段開發規劃在城鎮規劃大綱基礎上，補充了宏觀層面的戰略內容；（3）第三階段，將開發規劃的政策內容統一整合至結構規劃，將其詳細開發規劃的內容直接下放至地方規劃；（4）第四階段，英國中央政府要加強對地方政府的控制和管理，工黨政府進行了一場行政區劃大調整，整體發展規劃作為結構規劃和地方規劃的“綜合體”，目的是指導經區劃調整的大都市區和倫敦自治區；（5）第五階段，將地方規劃和整體發展規劃的一系列規劃政策整合至地方發展框架，地方發展框架內容要更偏于政策引導；同時為了不加強中央政府的負擔，區域層面規劃政策的法定化便成為必然；（6）第六階段，區域層面的空間戰略被取消，國家開始行使垂直管理，以及地方政府獲得更多自。

試著剖析英國城市規劃改革的背后，可能存在以下幾個主要影響因素：（1）社會經濟因素，是引起城市規劃體系改革的重要的背景因素，社會經濟的發展要求城市規劃能適應且促進社會經濟的發展；（2）政治因素，是引起英國城市規劃改革的決定力量，英國城市規劃的數次改革都與英國政治變革密不開分，不論是政府執政黨的更替，亦或是期間中央政府權力的下放，還是行政區劃的調整；（3）公眾認知的覺醒，如果說政治要素是自上至下作用于規劃改革，那么公眾認知的逐漸覺醒便是自下而上地影響著英國城市規劃變革。

經歷了一個多世紀的發展，我國城市規劃的法定地位不斷提升，城鄉規劃建設逐漸趨于成熟和完善。同時，改革開放三十年的快速經濟發展與城鄉規劃建設和城鄉發展的矛盾日益突出，探索出一條適合我國國情的更為科學、合理的規劃管理模式成為我們目前重要的研究課題。文章結合我國城市規劃的發展情況，對我國城市規劃的發展與完善提出以下五點建議：（1）簡化規劃等級體系，減少規劃層次，使得規劃體系更靈活；（2）加強各層次規劃內容的銜接，理清規劃關系，減少規劃“打架”；（3）增加規劃彈性，加強宏觀政策引導，減少對成熟發展地區的微觀控制；（4）加快規劃決策速度，規劃目標是促進發展而不是阻撓發展；（5）增加公眾參與程度，規劃編制內容要讓公眾更易懂。

參考文獻

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關鍵詞：城鄉規劃；公眾參與；有效性

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0258-03

一、考察意義

公眾參與的有效性，指的是公眾參與所發揮作用的程度以及所產生的效果。公眾參與應當是有效的參與，如果公眾參與不具有有效性，而只是流于形式，那么公眾參與制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，參與的有效性是公眾參與的制度根本所在，因為“在參與走過場的陰影籠罩下，公眾也會自然而然地喪失對參與制度的信任?！盵2]

具體到城鄉規劃領域，公眾參與有效性的考量顯得尤為重要。這可以從兩個層面進行分析。

第一，從公眾參與規劃過程本身而言，如果參與的規則不能使公眾對最終的規劃結果產生預期的影響力，那么一方面這樣喪失了公眾參與城鄉規劃的必要意義，另一方面也使公眾參與下一次規劃的積極性受挫。這兩方面將使公眾參與城鄉規劃制度淪為形式。

第二，從公眾參與城鄉規劃的最終結果——規劃方案而言，又具有兩個特性：

一是相比較大多數行政行為的結果而言，城鄉規劃方案具有未來導向性，規劃方案都是對未來的城市建設進行指導的，因此判斷此次公眾參與規劃的有效性可能要經歷一段時間的等待，即參與的效果顯現具有延后性。同時，此次參與的效果又會一定意義上影響接下來公眾參與的信心，因此，預先通過制度設計提高參與有效性對城鄉規劃領域尤為重要。

二是長期性和廣泛性。其他大量的行政行為存續期限較短，適用范圍有限。而城鄉規劃行政行為則不然，規劃方案通常期限長，適用范圍非常廣泛①，一旦失誤后果將難以彌補，而且規劃修改階段的公眾參與也非常受限。這樣看來，通過加強規劃制定過程中公眾參與的有效性，盡可能的避免失誤和錯誤就顯得尤為重要。

二、參與有效性的評價機制

評價標準應該分兩個層次：第一是事實層面的，評價公眾參與城鄉規劃的有效性是否具備，即有無現實參與效力；第二是價值層面的，在參與效力產生的情況下，公眾參與城鄉規劃的效力是高或低、效果是好或壞，即參與的質量。

（一）事實層面之標準

事實層面去判斷公眾參與城鄉規劃的效力主要表現為：從程序角度看，是否在既有制定法中具體設置了一系列規則，如規劃行政主體對公眾參與意見的回應程序，這些程序規則的運行或多或少將使公眾參與產生效力。

（二）價值層面之標準

判斷公眾參與城鄉規劃之有效性高低應當主要從應然情況進行考察。而這里的應然標準實際就是從價值層面對參與之有效性的判斷。

1.從參與階段來看，城鄉規劃領域的每個參與階段，規劃啟動階段、規劃編制階段、規劃實施階段、規劃修改階段都應該設置相應的公眾參與的具體規則。

2.從參與內容來看，應當保障城鄉規劃體系的每個規劃種類都能夠成為公眾參與的對象，不論是總體規劃，抑或是詳細性規劃；不論是控制性詳細規劃，抑或是修建性詳細規劃。

3.從參與主體來看，應當保障最廣泛意義上的公眾參與，不論與規劃事項有無利害關系，不論是專家等特殊主體抑或是普通公眾，都可以憑借恰當的方式進行參與。

4.從參與方式來看，首先應當設置一系列規則保障公眾參與權，其次更重要的是設置保障這些規則實施效果的另一部分規則。例如：首先規定了聽證程序，其次規定了聽證后公眾意見的回應機制，以保證聽證的最終有效性。

我們認為，如果城鄉規劃領域公眾參與程序設計能夠符合上述四個標準，那么這樣的參與程序體系是完備的、良性的，也同時會最大限度的保障在實體上實現公眾參與的意見主張。

為了便于理解，將公眾參與城鄉規劃有效性之考察標準的脈絡以圖示方式表示，如圖1。

三、提高公眾參與城鄉規劃有效性之途徑

上文分析城鄉規劃領域公眾參與的所有內容，都是為了解決困境，提出完善路徑。這也是分析城鄉規劃之有效性的目的所在，也是公眾參與城鄉規劃的根本實質內容。所有的“What”、“Why”其實都是為了解決“How”的問題。

需要說明的是，我們探求公眾參與城鄉規劃的有效性問題，主要從法律制度，尤其是行政法律制度的層面，其他的諸如轉變執政理念、提升公眾參與熱情、公眾專業參與素質提高等社會或心理層面的部分不進行列舉。

（一）參與主體層面——社區規劃師的出現

北京市目前在積極試點社區規劃師的參與模式，① 由北京市規劃委員會發起，在區縣政府、街道辦事處的協調幫助下，由城市規劃設計院的規劃師直接與社區“一對一”掛鉤，負責該社區公眾參與規劃之意見收集、規劃知識講解、規劃方案的說明等工作。

社區規劃師是致力于社區管理、更新和復新等事項的管理性規劃師，也是服務于城市街道一級政府機構的規劃師?，F階段我們的社區規劃師主要的工作內容可以集中在，向社區居民提供相關規劃專業內容方面的咨詢服務、定期或不定期開展規劃宣傳和規劃知識培訓、為政府或規劃機構進行城市研究和公共政策制定提供材料、組織居民對本社區的規劃建設情況做發展評估等方面。同時，社區規劃師要為市民和政府之間的溝通擔負起橋梁作用[3]。

目前社區規劃師項目在北京市朝陽區雙井街道辦事處轄區取得了較好的參與效果，在全市推廣的效果有待進一步考察。我們認為，可能出現的影響參與效力的層面是：（1）規劃師的主觀意愿和時間、經費保障等因素；（2）區縣、街道辦事處、社區的協調和動員機制；（3）“社區規劃師”定位的準確性。與一般規劃師之區別，同一規劃師兩種活動時之區別等；（4）規劃師的工作方法。

（二）參與方式層面

1.規劃運行中信息公開的完善

在公眾參與活動中奉行公開基本原則，早已經形成共識。政府信息公開是公眾參與的基礎，公眾參與反過來也推動著政府信息公開向廣度和深度發展[4]。

《城鄉規劃法》已經明示地規定了基本的規劃信息之公開（如“公告”制度，且規定期限不少于30日）。但是由于規劃是專業性、未來性的行政活動，在編制和實施中行政主體和專家的功能比較突出，普通公眾則基本處于征詢意見的地位。因此，信息的公開顯得尤為重要。

從城鄉規劃領域視角看，信息公開要完善以下幾個層面。

1.信息公開要具備一定的廣度

規劃信息是公眾參與之基礎，不能只對某一階段或某種規劃進行公開，而應該除了涉及國家保密等不適宜于公開的內容外，實現全方位覆蓋。尤其是規劃草案的形成過程之信息公開。公眾參與不一定覆蓋規劃的所有方面，但信息公開是可以做到的。

通過2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》第14條、第21條、第23條的規定我們可以看出，在政府公開范圍和事項的確定上，行政相對人只有事后的被告知決定及其理由權，沒有事先的決定做出參與權。另外，政府信息以公開為原則，以不公開為例外，其“例外”的事項標準必須明確，對于政府公開信息范圍的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列舉”的方式” [5]，而不應該采用現在的“概括+公開列舉+兜底條款+例外列舉”的方式。②

2.信息公開的程度加強

規劃信息公開的內容以滿足公眾參與的目的和必要性為標準，“公開原則是制止自由裁量權專橫行使最有效的武器”[6]。總體來說，除非有法律規定的特殊情形，應當無保留公開。實踐中以規劃專業性為由阻止公開，認為公開也沒有意義的做法是重大錯誤，公開與否是前提問題，公眾能否理解是實施完善的問題。

3.信息公開的方式轉為主動公開

規劃信息公開很大程度上還表現為信息的依申請公開，如規劃調整的內容。這在實踐中明顯不能滿足公眾參與的需求。城鄉規劃之信息公開主要應當表現為主動公開，而且對于規劃行政主體而言，這是權利亦是義務。如同行政機關在行政訴訟中“先取證、后裁決”一樣，規劃也應該基于一定的原理、主張而制定，這些原理主張應當公開公布，且這些信息是在制定規劃時就存在的，提供并不增加額外的成本。

4.其他相關內容的一并公開。

規劃領域之信息公開絕不僅限于規劃方案之公開，與規劃方案編制、確定、修改相關的信息也屬于公開的范疇。如：規劃意見征詢聽證會信息之公開，聽證代表的選擇，主張，聽證意見的取舍等都屬于公開的范疇。

（二）提升聽證會的運行效力

聽證會是行政領域的基本運行方式，“作為程序法的核心，聽證對行政民主、法治保障人權的作用越來越突出，聽證也越來越受到人們的關注，并得到廣泛的運用?！?[7]有關聽證的具體運作程序和方式，本文在此不再贅述。以下僅就如何提升公眾參與城鄉規劃聽證的運行效力進行分析。

1.制衡規劃行政主體在聽證會中的作用

德國公法學家Larl-Heinz Ladeur指出：在19世紀自由主義法治國家傳統的見解中，在范式上行政被認為是與私利相分離的、自律的、為實現公共目的而行動的（公共行政），但是這種范式并不能理所當然地適用于現代的規劃行政領域規劃行政針對社會的功能性要求，已經不具有“中立性”而成為與其他當事人相并列的“當事人”。①

與其他行政領域相比，城鄉規劃行政領域的行政主體表現出一定的特殊性：（1）是規劃方案的制定主體，并控制規劃的實施與修改；（2）規劃是對社會產生長期、普適效力的行政行為；（3）同屬行政系統內的其他行政機關行使國有土地使用權的管理職能，而城市規劃很大程度上是對土地用途的再劃分；（4）土地具有巨大經濟價值的屬性，是地方稅收的主要來源。

因此，對于城鄉規劃領域的聽證程序，我們非常有理由懷疑規劃行政主體是否能處于“中立地位”。事實上，它已經成為或至少是“類當事人”的地位。因此，有必要在聽證程序中引入制衡機制進行權力分化，這也體現出“均衡性”的參與原則。有學者提出在城鄉規劃領域聽證活動中引入獨立的仲裁機構的理念[8]，盡管不成熟，但至少提醒我們規劃聽證中主體之特殊性。

2.多層次“大聽證”方式之建立

目前《城鄉規劃法》明示規定的聽證等嚴格程序的法條表述均為：“并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”。這樣表述除了將論證會順序放在聽證會之前有待商榷之外，似乎還表明了立法者的另一種思路，即這三種方式“擇其一”運用，選擇了聽證會是否還可運行論證會，選擇了論證會、聽證會是否還可運行“其他方式”。立法沒有明確回答，但從實踐中的做法看，基本是選擇一種運行。

我們認為，“大聽證”模式不但不會降低行政效率，反而在提升參與效力的前提下附帶提高行政效率。因為更廣泛的征求意見有利于規劃內容的民主性；更全面的聽取看法有利于規劃建議的集中；更多主體的意見表達有利于規劃方案的執行。試想一下，規劃方案由于意見征詢不充分而倉促出臺，在執行中遭遇公眾巨大阻力，行政效率在制定當時是比較高，但整體來看是喪失的。

（三）建立規劃意見回應機制

公眾參與城鄉規劃的有效性固然存在一些客觀性標準，但實際上在每個參與主體內心對本次公眾參與的有效性都會產生自我評判。最為關鍵的是意見的采納情況以及理由的回饋。也就是說，參與渠道的通暢性是否具備，從下至上、從上至下兩方面是否都順暢？

規劃意見回應機制的建立需注意以下幾個問題。

1.回應的內容盡可能全面

意見回應主要是表達對公眾意見的最終評價結果，反饋時需要對所有意見進行回應，不能只限于采納的意見，未采納的意見相較而言更具有回應的必要性。另外，回應不能只是簡單地說明是否采納，必須說明理由，理由的是否充分是公眾判斷參與效力的關鍵，即使意見未被采納，但理由可以接受，公眾仍將認為參與有效；反之，即使意見被采納，但沒有說明理由，參與的效力將被大打折扣。

2.回應的主體不限于提出主體

意見回應的主體不限于提出意見、建議的主體，公眾參與是大眾化的、全面的，意見的多樣性非常豐富，未提出意見的主體可能也是意見的受益者，即使與該意見無關聯性，因為其參與了規劃活動，對規劃活動中的公眾意見也享有知情權，也就是說，規劃公眾參與的意見應當向所有公眾參與主體回應并公開。

3.回應的具體程序明確清晰

回應機制的建立必須設置相應的程序規則來保證。“具體的信息反饋要求政府必須對每一個建議的處理情況進行說明理由：采納建議的情況要說明原因，未接受的建議更要說明原因，并將這些意見附隨說明理由一并歸檔，以備日后公眾的查閱?！?[9]包括回應的期限、回應的主體、回應的內容及理由以及不回應的法律后果。

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關鍵詞：城鄉規劃；體制改革；規劃編制

1 規劃管理體制現狀分析

隨著城鄉一體化進程的推進，城鄉規劃工作必將進入一個嶄新時期，面對日新月異的城鄉發展，城鄉規劃管理必將面臨新的挑戰。在我國，城鄉規劃管理體制上仍存在許多問題。城鄉規劃管理機構嚴重不健全，無規劃管理專業隊伍，村鎮建設中選址不當（甚至無選址）、亂占耕地、違章建設、雜亂無章、功能不合理、風貌不協調的現象比比皆是，機構人員素質參差不齊、整體偏低，專業院校畢業生由于受編制、人事規定和各種關系的制約，很難直接進入管理部門，多數管理部門形成數年未進正規規劃專業畢業生的現象。由于城市發展，規劃區、建成區拓展，規劃管理業務成數倍增加，而受機構編制制約，人員嚴重缺乏，管理難以到位；還有是人員質量不高。部分規劃部門人員的知識結構或構成不合理，知識老化、單一，難以適應現代城鄉規劃管理的需要。

2 深化規劃管理體制改革的必要性

深化城市管理體制改革和推進精細化管理，就意味著將復雜、混亂的城市部件科學分類，將目標不同、運轉方式各異的基礎單元、事件統一到一個大的目標體系中，解決城市基礎設施的“短板”，使各類設施發揮最大的效益，同時減少各種矛盾和沖突，形成規范有序、運轉高效的機制，提高城市綜合承載能力。加強城市管理意味著城市能夠以較小的投入產生更大的效益，可以降低社會交易成本，吸引更多的企業、更多的要素向城市聚集，從而解決城市發展環境不優、民營經濟不強、高新技術產業發展不快、現代服務業滯后等問題，發揮城市聚焦輻射效應，做大做強中心城市，提升城市的整體競爭力。進一步深化城市管理體制改革和推進精細化管理，可以加快提高城市管理水平，為人民生活、企業生產提供更加順暢的公共設施，更加優美的環境，更加公平、高效的公共服務，減少社會的矛盾和沖突，促進城市社會和諧發展。

3 完善規劃管理體制的建議

城市規劃的管理是一個完整的系統過程，其實際運作有賴于整個社會經濟、政治環境相互協調，為使城市規劃能真正對城市建設起到指導作用，有必要對規劃管理的各個環節加以完善和提高，求實創新。

3.1 加強和完善規劃編制工作與實施相結合

人們常說規劃是“龍頭”，規劃編制方法不改進，編制水平不提高，規劃管理就如無源之水。因此，改進規劃管理實施機制，首先必須提高規劃的可操作性，建立為規劃能夠實施而編制規劃的思想，規劃編制部門應加強信息的溝通，廣泛收集資料，充分掌握上層規劃的內容及編制動向，編制近期建設規劃，加大詳細規劃的編制力度及空間范圍上的覆蓋率，作為指導城市建設和進行城市規劃實施和管理的最切實依據。

其次，為提高規劃的可操作性、可實施性，規劃編制單位應深入實際，現場踏勘，對規劃的每一個重點地塊都要充分了解，掌握信息，為規劃的可實施性進行充分論證，要讓公眾理解和支持規劃管理工作就必須先讓公眾了解規劃，所以必須加強規劃制定和實施過程中的公眾參與，廣泛征求意見，將規劃成果通過網絡、電視、報紙等傳媒向社會公布，為今后的規劃能夠順利實施打下基礎。

3.2 強化措施，規范土地管理

城市土地是城市規劃、建設和未來發展的第一資源，城市規劃的實施和管理受城市土地的制約，在很大程度上影響城市規劃藍圖的實現，因此，為了有效的實施城市規劃，必須加大城市土地管理的力度。高度壟斷土地一級市場，放開二、三級土地市場，對用地行為及土地交易實行扎口管理，同時完善土地供應機制，使城市規劃與土地利用規劃相銜接，推行土地收購儲備制度，對城區的閑置土地和“退城進郊”置換的土地，實行儲備管理，納入地方土地儲備庫，統一經營。

對于被征地、拆遷及城郊想利用區位優勢進行建設的農民，可以按照村莊布點規劃，通過新農村建設的方式加以引導進行按規劃建設。一是劃定建設范圍。對城郊結合部及城市規劃控制區內的村莊，以城市總體規劃為依據，按照“有利生產、方便生活、分類指導、適度集中”的原則，綜合考慮，科學規劃，合理布局，劃定村民住宅建設范圍。二是制定具體標準。建設選址應選擇區位優勢大、集聚程度較高、有一定基礎設施且利于多個村組集聚的中心村或組。新建的村民集居區應以多層建筑為主，嚴格控制低密度，低層住宅。三是出臺優惠政策，鼓勵農民到集居區內建設，同時對原居住地進行嚴格的規劃控制，加強管理，杜絕違章建設的產生。

3.3 改革行政管理體制，強化規劃調控作用

城市規劃管理作為公共管理的一個組成部分，其具體管理方法的改進對于推動規劃的實施也具有相當大的作用。管理的手段可以是運用法律手段和經過科學決策的行政手段，也可以是運用經濟手段和物質技術手段，同時利用現代化科學技術成果向公眾傳播信息，規范管理。例如，開發商在進行開發建設時，在符合規劃設計條件以外為公眾提供公共使用空間或設施，經批準就可以允許適當提高容積率，用提高容積率作為規劃管理手段的獎勵方式，這就是規劃管理部門的一種調控方法。

其次利用現代的先進網絡技術，加大規劃宣傳力度，公布規劃信息，使管理部門與公眾之間建立相互理解、相互信任的關系，有助于取得人民群眾的理解和社會對規劃管理的支持和協作。另外，通過公眾參與，可以克服規劃管理中出現的片面性，消除過分拖延和不適宜的折衷。規劃的制訂、實施過程民主化是市場經濟發展的必然要求，市場經濟要求尊重社會各個階層的利益，有了公眾參與的這種決策、監督機制將促進城市規劃借助更廣泛的社會力量實現既定的規劃目標。

3.4 構建規劃決策機制，建立完善規劃委員會制度

規劃管理決策是城市建設的中心環節，關系到城市建設管理的最重要的活動，在當前工業、信息突飛猛進的時代，為解決規劃實施及管理中的問題，避免

規劃編制在城市發展過程中出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”及“拍腦袋”決策等現象，就必須構建規劃的決策機制，建立和完善城市規劃委員會和專家咨詢委員會

制度。建立規劃委員會，可以進一步提高政府綜合科學決策水平，創新規劃理念，加強對規劃建設的領導，同時它也可以發揮強有力的組織協調作用，統籌空間資源，完善功能布局，有效決策各項建設，使決策更加科學、民主。規劃專家咨詢委員會則是政府重大規劃決策咨詢機構，對各類重大決策、規劃方案和專項規劃提供前期咨詢。本著科學合理、集體討論、集思廣益、促進發展的原則，從各個不同領域、不同角度探討發展思路，為規劃委員會審批重要規劃做出重大規劃決策提供依據。

3.5 理順規劃管理體制，健全規劃管理機構

隨著市場經濟體制改革不斷深化，城鄉規劃職能越來越突出的成為政府宏觀調控經濟發展、城市空間資源和社會事務等各方面的有力手段，城市規劃及管理水平越來越突出的成為影響經濟發展和城市發展水平的關鍵因素。城市規劃是政府的職能，是龍頭，是建設的依據，是關鍵。

因此為了加強規劃的管理，應理順當前的規劃管理體制，成立單獨的城鄉規劃管理機構，納人政府系列，統一行使規劃管理權，以便更好的為城鄉規劃提供組織保障，實現統籌城鄉發展，統籌區域發展，發揮區域規劃的宏觀調控作用。同時，根據城鄉規劃管理需要，配備相應的專業隊伍，把城鄉規劃編制、管理工作經費納人財政預算，切實予以保證。

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關鍵詞：城市規劃管理；城市規劃；規劃管理體制；規劃理念

中圖分類號：TU984 文獻標識碼： A

0引言

城市規劃主要是指對城市各項資源優化配置，使其更加適應地區社會經濟發展的需要。城市規劃管理工作的好壞程度將直接影響到城市規劃進程的整體實施進程[2]。

我國城市規劃管理發展主要經歷了三個階段，第一個階段為計劃經濟體制時期（20世紀50-70年代），由于黨的工作重心由農村轉移到了城市，規劃編制的目的主要是將國民計劃經濟落實到生產生活中。第二階段為改革開放初期的城市規劃（1978-80年代末），其目的主要是指導城市體系的發展和城市基礎設施建設，該段時期的城市規劃管理為城市現代化建設奠定了基本框架和發展規模。第三階段為經濟大發展時期（80年代末以來），在改革開放和經濟大發展的背景下，規劃的地位和作用都得到了提升，規劃開始以社會經濟環境的可持續發展為原則，以管理的現代化為目標，加快城市化進程。

近幾年來，隨著經濟、科學、文化的發展，面對經濟體制轉軌、產業結構調整，城市急劇擴張和城市化進程日益加速等諸多變化，就我市規劃管理工作而言，問題與成績同在?？v向比，我市的規劃管理工作取得了較大的成績，城市土地和空間資源配置得到了優化，城市布局合理，城市功能相對完善，有效的為廣大市民群眾提供公共服務。但是橫向比，城市管理工作還跟不上城市建設和城市化進程的步伐，嚴重制約了城市總體功能的發揮和城市品位的提升。作為規劃管理工作人員而言，我們有必要對當前城市規劃管理中存在的問題以及原因進行分析，尋求解決對策，本文以芒市城市規劃管理中存在的問題為出發點，探索解決城市規劃管理中的問題思路，使我們的城市規劃建設事業走上健康、和諧發展的康莊大道。

1芒市規劃管理過程中存在的問題

盡管規劃管理理念、規劃管理手段與時俱進，但是在科學技術和社會經濟高速發展的今天，芒市城市規劃管理存在的問題主要集中在一下幾個方面：

1、私人建房糾紛多。由于歷史原因，芒市小宗地私人建房現象較為普遍，私人建房的在日照、建筑界線退讓、建筑高度等問題上的糾紛也接踵而來[3]。

2、城市風格不突出。與很多中小城市一樣，芒市在城市發展的過程中，城市迅速擴張，但是城市的建筑設計粗糙，建筑之間不協調，建筑風格不夠突出，阻礙芒市走具有邊疆少數民族地域特色的城市化道路。

3、在舊城改造的過程中，由于種種原因，舊城改造的規劃粗糙，基礎設施更新不完善，這些舉措給城市社會的長遠發展帶來了諸多不和諧的因素，是芒市城鎮化道路長期發展進程中的一顆暗癰。

4、規劃編制不能達到100%覆蓋芒市城區。我市的西部新城、以及舊城區尚未編制控制性詳細規劃，同時城市道路、給排水、綠地系統、環衛、芒市機場凈空保護規劃等與《芒市城市總體規劃》相配套的專項規劃尚未編制[3]。

5、雖然城市范圍不斷擴大，城市基礎設施不配套、不完善，城市的醫療、教育、文化等社會資源相對困乏，城市職能不夠完善，城市品位有待提高。

6、在城市發展過程中，忽略了城市建設對經濟發展的促進作用，對規劃管理工作的重要性認識不到位，短視城市管理的作用和價值，城市建設對經濟的提升作用緩慢，規劃跟著建設走的現象仍舊存在。

2不良現象產生的原因

上述不良現象存在的主要原因如下：

1、規劃管理工作自身的局限性。城市的規劃管理工作具有長期性、動態性、復雜性等特點，無論是作為城市決策者的官員還是掌握著專業知識的專家或規劃師，都無法擺脫自身角色的局限性。因為城市規劃不僅專業技術要符合科學規律，還必須考慮政治、經濟、社會、心理等多方面的因素及實施的可行性[4]。

2、受現行城市規劃法規體系的局限。一方面是違規建設的查處程序有很多不足，從立案、調查取證、告知、申辯、做出處罰決定、處罰決定書的送達到聽證程序，時間長，流程復雜。有些程序還沒有履行，違法建設行為早已形成[5]。另一方面，由于市情的特殊性，例如私人建房等問題，在規劃管理過程中，無明確的法律法規條例作為執法依據。

3、規劃缺乏嚴肅性。由于規劃多變，導致了人們不把規劃當回事，不批自建、少批多建、先建后批、擅自擴建和不按規劃要求施工的現象存在普遍，這些問題直接影響芒市特色城鎮化的進程，直接影響了芒市經濟的快速發展。

4、規劃編制專項資金不足。目前我市規劃編制、測繪等費用仍有部分欠款，導致后續修建性詳細規劃無法按期進行，影響城市建設項目的順利進展[3]。

5、缺乏有效的城市管理手段。城市規劃管理質量低下的主要原因是宏觀失控、微觀越位。規劃管理工作人員的全部精力都用到了城市建設的具體項目上去了，陷入了開會、協調、糾紛、批項目等繁雜的業務工作中，對城市規劃的發展戰略研究、宏觀規劃參謀決策、綜合服務和綜合調控協作工作重視度不夠，沒有形成完整的主題管理體制，城市規劃管理大多還是人為進行操作，沒有形成統一的城鄉規劃管理模式；同時城市規劃的經費還遠不能滿足需求，技術管理工作人員不足[5]。

3解決問題的思路

3.1加強規劃檔案動態管理，用成熟的規劃理念引導城市發展

首先完善規劃管理檔案，加強城市規劃執行的后續跟蹤及服務，建立規劃執行影響的追蹤檔案，明確影響因素，綜合各方意見，科學評估及預測，及時發現問題并及時修正城市規劃，為芒市城市規劃管理發展提供理論支持。其次無論作為城市規劃的領導者，還是城市規劃的實際工作者，都應該加強學習和研究，學習借鑒優秀的、先進的、科學的城市規劃理念和科學成果，并利用一切可能的機會考察分析剖析其他城市規劃的經驗開闊眼界，豐富城市規劃的理論和經驗，增強規劃的前瞻性、科學性、提高精品意識；再次應用經營的眼光規劃城市，強化城市的特色，形成高品質的具有地域特色的現代城市規劃理念，塑造城市品牌。

3.2要堅持因地制宜，保證循序漸進

城市規劃要量力而行，根據城市的實際情況，科學的制定規劃目標，對一些重大問題，要進行綜合調研和討論，不能盲目跟風，以免造成不必要的損失。由于我國國情特殊，在城市規劃建設中存在資源占用大，能源消耗多，浪費現象比較嚴重。因此，我市的城市規劃應將節約、集約的原則作為制定規劃的中心，形成合理的城市功能和城市布局結構，并不斷提高城市發展將來會出現的矛盾的預見性，及時緩解矛盾，從而實現城市的科學、和諧、可持續發展。

3.3豐富規劃管理手段，提高規劃管理效率

城市的有序管理不僅需要人治，也需要技術手段的輔助。利用GIS、GPS、RS等現代信息化管理技術，系統掌握權威、客觀、準確的城市各類信息，不僅是編制各類城鄉規劃、優化國土空間開發格局和各類資源配置的重要依據，也是相關行業開展調查統計工作的重要數據基礎，為智慧城市的開展奠定基礎，促進政府部門完善工作職能，轉變工作方式，變被動管理到主動服務，提高工作效率。

3.4完善規劃法規，健全規劃法規體系

地方性法規不完善造成規劃權威性受損，建立健全規劃法規體系，運用法律手段，保證科學制定和實施城市規劃，進一步強化城市規劃管理的綜合協調職能[6]。,同時注意運用法制手段維護城市規劃及其管理的權威，將城市規劃行政執法工作提高到新水平。節制規劃許可自由裁量權，遵守法定程序，嚴守合理性原則，逐步推行城市規劃審批法制化、城市規劃技術標準化，最終組成嚴密的管理體系，從而使城市規劃管理工作更加科學化[7]。

3.5理順規劃管理體制,健全規劃管理機構

加強規劃的管理，應理順當前的規劃管理體制，成立單獨的城鄉規劃管理機構,納入政府系列，統一行使規劃管理權，以便更好的為城鄉規劃提供組織保障，實現統籌城鄉發展，統籌區域發展，發揮區域規劃的宏觀調控作用[8]，同時根據城鄉規劃管理需要，把城鄉規劃工作經費納入財政預算，切實予以保證[9]。

3.6在城市規劃中提高公眾的參與度

城市規劃是對特定資源進行再分配的過程，而這部分資源的分配公眾有權也應當積極參與。如果不能提升公眾的參與程度，以政府意志為代表的規劃很可能具有一定的不公平性，進而容易激發政府與公眾之間的矛盾。建立完善公眾參與城市規劃制度，給人民群眾以最大的知情權、參與權、監督權，讓人民群眾了解規劃、參與城市規劃。要建立科學的決策機制，實行集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證制度；要加強規劃運作的監督機制，實現規劃實施的全社會、全過程、全覆蓋監督；要加強規劃法制建設，加快規劃立法工作，建立健全規劃法規和規章，保證城市規劃決策的民主化、科學化、法制化，減少盲目性，增加自覺性，提高科學性，最終保證城市規劃全民參與實施，這也是構建和諧環境的重要舉措之一。

4結語

新時代的規劃管理工作，機遇與挑戰并存，作為新時期的城市規劃管理工作者我們要能夠保持清醒的頭腦，對于目前我市規劃管理過程中出現的不合理現象進行深入的分析與研究并提出解決思路，這樣才能夠更好的促進我市城市規劃管理工作的順利進行，更好的促進規劃管理工作整體水平的提升，推進城市規劃的順利實施。

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關鍵詞：城市設計作用；城市設計控制要素；規劃法律體系；規劃實施；彈性控制

前言

城市設計與控制性詳細規劃是兩套控制和指導城市建設發展的規劃體系，它們控制的內容各有側重。城市設計通常以控制城市空間和城市景觀為主，但在現行規劃法規中并沒有被賦予相應的法律地位，本文探討在以控制性詳細規劃為主體，以彈性形式增加若干城市設計中重要的控制要素，將兩者控制內容和優勢相融合，使其更好的指導城市發展建設，同時具有更好的可操作和可控性。

1城市設計與控制性詳細規劃的區別

城市設計通常指以城市整體或某個區域作為研究對象的設計工作，結合城市規劃、景觀建筑與建筑設計之間的一種設計，并且對規劃功能分區、街區的界面、建筑形體間關系、建筑色彩、公共空間、景觀處理等方面作出一定的指導性建議。它和控制性詳細規劃區別在于：控制性詳細規劃控制內容為地塊性質、范圍、道路、管線、配套設施、容積率等，偏重于以土地區域為媒界的二維平面規劃；城市設計側重城市中各種關系的組合，建筑、交通、開放空間、綠化體系、城市子系統交叉綜合，聯結滲透，是一種整合的三維空間性的系統設計。

2城市設計法律定位

兩者所考慮的側重點不同，控制的方面和方式也不盡相同，國內規劃界也逐漸對城市設計漸漸重視起來，逐步通過這種空間系統性控制方法指導規劃設計的落實。但是從《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》或新法）的條款內容上我們無法直接得知與城市設計的條款信息，或者說法律沒有對城市設計賦予法律的意義和具體技術的定義?！冻青l規劃法》與《城市規劃編制辦法》在對城市設計的技術手段予以肯定和提倡的同時，因為城市設計難以有效和規范的開展與實施，同時因為缺少法律的支撐，城市設計終不能與控制性詳細規劃一樣予以落實，無法有效引導城市在空間形態、城市景觀等方面有序發展。

城市空間形態是不同的主體對地塊按照控制性詳細規劃的要求進行開發而形成的。不同背景的開發商是城市開發里的主體，房地產的開發又是城市開發中重要的形式。所以開發商盡可能地追求高利潤，在控制性詳細規劃給出的指標條件框架下，將以各種方式去達到盡可能高的利益，所以這樣必然會造成控制性詳細規劃中沒有硬性規定的諸如建筑色彩、景觀環境、街墻①，貼線率等控制要素的缺失，最后所形成的城市空間形態將是雜亂無序、缺乏聯系，無法真正達到城市規劃的目的。

3與控制性詳細規劃的有機融合

綜上所述，考慮到控制性詳細規劃具有法律的效力，控制指標大多具有強制性，是指導城市規劃的主要途徑，筆者認為如果另外確立城市設計的法律效力，通過控制性詳細規劃及城市設計兩套標準與流程進行管理，將可能造成實際操作時管理難度增大，規劃審批變復雜以、編制難度上升、調整程序繁瑣等問題。所以筆者建議以控制性詳細規劃為主體，在其基礎上以非強制性內容的方式增加若干城市設計中主要考慮的要素，使兩者有機的融合，更全面更有效的方法指導城市發展。

在上述討論的基礎上，本文嘗試提出在控制性詳細規劃管理體系中增加如下的彈性控制要素的建議：（1）、開放空間，提倡在地塊用地紅線內建設全天候的公共開放空間，彌補高強度開發中造成的缺乏地面公共空間的情況。此類公共空間可以通過地塊內部場地、建筑內部首層開放空間、架空層及屋頂花園等形式實現。（2）、建筑間口率②，通過該要素控制高層塔樓的空間布局，盡可能互相不遮擋，同時形成豐富的空間效果。（3）、街墻連續度與貼線率③，通過此要素控制沿街建筑面的連續度和規整程度。鼓勵形成整齊、連續的界面景觀，鼓勵建筑底層宜提供零售、餐飲、展示、休閑娛樂等商業、文化設施。（4）、建筑風貌，包括建筑風格、形式、材質等，通過此要素控制和引導形成豐富有致的城市空間想象。（5）、街墻退界區④，鼓勵在形成較為活躍和寬敞的步行開放空間，宜結合建筑底層設置公共服務功能，提供餐飲、休憩、展示等設施。

如果地塊的開發者在滿足控制性詳細規劃前提下，盡可能多的滿足上述的彈性控制要素的內容，將得到建筑密度、容積率等方面的獎勵，以鼓勵開發者按照規劃的引導進行開發，創造更優越的環境和城市空間。（上述要素具體的控制體系及獎勵機制需根據不同城市不同地段及地塊功能性質制定）例如在用地紅線內（除建筑退界區）為城市提供永久性場地開放空間，無條件為公眾使用時，該用地建筑密度可適當提高。

4結語

筆者認為將城市設計的要素加入控制性詳細規劃管理控制體系中是為了加強兩者的銜接及從各方面指導城市的發展，形成良好的城市空間景觀、宜人的開放空間。使地塊開發邁向更高水平，并鼓勵營造更多更豐富的公共空間。從法規來看，控制性詳細規劃體系是具有法定地位的完善體系，而目前城市設計無論暫不具備獨立的法律地位，所以在現在“法制”的管理模式下不能獨立運作，無法通過從城市設計的方面知道城市的開發建設。基于這點筆者提出了上述建議，希望控制性詳細規劃及城市設計能有機融合。

注釋：

①街墻：指街道兩側地塊內的沿街建筑立面。

②建筑間口率：地塊一側基地面寬與同側高層建筑面寬之和的差值與該側基地面寬之間的比值稱為建筑間口率。

③貼線率建筑有效貼線界面的垂直投影長度（貼線率計算長度）與規劃貼線基準長度的比值，以百分比計，不保留小數。

④街墻退界區：建筑紅線與對應一邊道路紅線之間的距離區。

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