道路交通安全法處罰法范文

導語：如何才能寫好一篇道路交通安全法處罰法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    目前，北京的交通管理對象已經達到1500萬常住人口，而全市交通民警僅6000余人。在警力有限的情況下，交通協管員已經成為參與首都交通管理工作的一支重要力量。記者了解到，北京交通協管員主要由下崗職工、退伍軍人、保安員構成，負責協助交通民警維護路口非機動車、行人交通秩序和道路范圍內停車秩序，并對違法停放車輛粘貼《違法停車處理告知單》。2004年，值勤協管員協助值勤民警勸阻、糾正非機動車、行人違法720余萬起，亂停車違法行為170余萬起，為維護北京交通秩序做出了重大貢獻。按照目前北京機動車保有量的增長速度，車路矛盾和警力不足的問題以后會更加突出，交管局表示協管員隊伍今后還將進一步擴大。

    北京交管局秩序處副處長張臣軍介紹：“過去交通協管員分別由交管局和一些公司單獨招聘，流動性大，直接導致了管理機制的不完善，以及協管員素質的良莠不齊。這種局面在今年得到了改善，目前，由市財政出資聘用的3180名交通協管員已全部納入交管局的管理范圍。我們將參照民警的管理辦法，依法管理協管員?！?/p>

    為了加強交通協管員隊伍的規范化建設，北京交管局先后出臺20余項制度規范。特別是近期出臺的《道路交通安全協管員管理辦法》，對協管員的從業資質、招聘辦法、管理體制、職責任務、教育培訓、裝備保障包括服裝式樣、標志等進行了全面規范。其中7條“鐵規鐵紀”，對利用職務之便索要財物、隨意粘貼《違法停車處理告知單》、挾嫌報復而故意粘貼《違法停車處理告知單》、私自更改違法記錄、違反保密記錄、酒后上崗、打罵當事人等嚴重違紀行為也做了明確規定。一旦違反，將堅決依法追究責任并予以辭退。同時還要追究所在單位有關管理人員責任；對隱瞞不報、壓案不查、包庇袒護的，一經發現，將嚴肅追究有關人員責任。

    除了出臺相關管理法規，交管局還把提高協管員素質作為管理工作中的重中之重。在崗前培訓中強調要擺正自身位置，規范行為語言，并根據法規及道路路況的實際變化，實行2年輪訓制。

    張臣軍透露，目前交管局對協管員已實行了計算機實時信息監控，盡管協管員沒有編號，但市民仍可根據具體時間及值勤崗位對違紀協管員進行投訴，投訴電話可直接撥打“122”，同投訴民警的電話一樣。

篇2

【關鍵詞】扣分；行政處罰；違法

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2014）07-108-03

某人士駕駛證的記分周期啟示日期為8月8日，其于2013年8月4日在遼寧省某高速上超速駕駛，2014年車輛年審時才被告知此事，并在2013.8.8-2014.8.8記分周期內被扣除3分，在向深圳市交管局申請復議時被告知，根據公安部《機動車駕駛證申領和使用規定》，扣分不屬于具體行政行為，不屬于行政復議的受案范圍。由此事件引發了以下四個問題思考，第一，扣分是否屬于行政處罰；第二，扣分的合法性；第三，扣分周期的確定；第四，“規定"56條的“同時進行”的內容。

一、扣分是否屬于行政處罰

（一）現有觀點

第一，認為是中間行政行為。有學者根據行為的過程角度，將行政行為劃分為中間行政行為與最終行政行為。當行政主體對某一事件最終處理完畢時所實施的行為，是最終行政行為。而中間行為，是指這種行為僅構成對某事處理過程中的一個環節，并未對某事作出最終處理。這種行為是為其他行為服務的一種臨時性的行為如扣押。

第二，有的學者認為違章扣分實質上是一種行政處罰行為。無論從立法目的，還是執法強度以及給相對人造成的后果來看，扣分都應該被并入行政處罰的法律范疇。扣分屬于類似于行政警告的申誡罰，目的是通過這一方式來譴責駕駛員的違章行為，從而促使他們遵守交通規則，同時不會受到權利上的很大損害。同時，當周期內被記滿分時還產生了類似與行政處罰中的“轉罰”，即對駕駛員強制進行考試等處罰手段。因此，扣分已可能損害到駕駛員的實體權利，而且它比一般的警告更具有威懾力?？荚囀且环N綜合多種義務、較為嚴厲的行政處罰，它是一種等同于吊扣駕駛證的能力罰。這正是記分對駕駛員發生震懾力的原因所在。其次，顯而易見，考試必定會給駕駛員造成金錢上的損失后果等同于財產罰。因此，不論是從立法動機，還是造成后果上看，對違章駕駛員記分和考試是一種完整意義上的行政處罰行為。

第三，有學者認為記分屬于類似行政警告的申誡罰。申誡罰是行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式，但不剝奪或限制管理相對人的其他實體權利。警告是申誡罰的一種主要形式。對交通違法的駕駛人實行記分，目的是通過這一方式來譴責駕駛人的違法行為，實質上，作為一種周期內無法消除的書面警告形式，記分顯然屬于申誡罰范疇。同時，當周期內記滿12分時，還產生了類似于行政處罰中的“轉罰”，即對駕駛人強制進行考試。因此，記分已可能損害到駕駛人實體權利（即復考造成的各種實體權利損失）和可期待利益（即無扣分獎勵），比警告更具有威懾力和嚴厲性。

（二）本文觀點

行政處罰的核心在于“制裁”，即通過行政機關對公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予處罰，來維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。“處罰直接指向的目標是行政違法行為，要對違法行為進行懲戒，使其蒙受一定的痛苦或損失，所以說行政處罰的目的是懲戒性?！?/p>

根據《道路交通安全法》第二十四條第一款，公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度。公安機關交通管理部門對累積記分達到規定分值的機動車駕駛人，扣留機動車駕駛證，對其進行道路交通安全法律、法規教育，重新考試；考試合格的，發還其機動車駕駛證。第二款，對遵守道路交通安全法律、法規，在一年內無累積記分的機動車駕駛人，可以延長機動車駕駛證的審驗期。具體辦法由國務院公安部門規定。

從上述規定可以看出，“累積記分制度”設計的目的有兩個，一是制裁，二是鼓勵。從制裁的層面看，機動車駕駛人如果有違反道路交通安全法律、法規的行為，公安機關交通部門可以對其駕駛證進行扣分，而扣分累積達到一定分值時，須扣留機動車駕駛證。也就是說，隨著扣分的增多，駕駛人便會背負著較大的壓力，來保證自己不在一定的期限內被扣除該上限的分數。因為一旦駕駛證被扣留，則要重新考試。而考過駕駛證的人都知道，除了需要花費經濟成本外，還有寶貴的時間成本。從鼓勵的角度看，在一年內沒有累計積分的，可以延長駕駛證的審驗期。因此根據這兩點可以看出，“累積記分制度”側重于“制裁”，通過特定的處罰方式對行政相對人的行為作出回應，以示警戒。情節嚴重的，還給予暫扣駕駛證的處罰。

根據《道路交通安全法》第八十八條，對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留。由于“累積積分制度”偏向于“制裁”駕駛人的違法行為，嚴重時可以暫扣駕駛證。而根據《行政處罰法》第八條第一款第七項，法律、行政法規規定的其他行政處罰。

因此，從“扣分”層面上，雖然并沒有明確規定“扣分”為行政處罰，但是由于其具有“制裁”性，并且可能導致暫扣駕駛證的行政處罰，再加上《行政處罰法》的規定，由此可以認定，“扣分”屬于行政處罰。

二、扣分的合法性

正如上述指出的《道路交通安全法》第二十四條，“累積記分制度”已在法律層面上被制定，其具體的法律后果也如前述，制裁與鼓勵。

根據《立法法》第五十六條第一款，國務院根據憲法和法律，制定行政法規。第二款，行政法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。第七十一條第一款，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。第二款，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。

《行政處罰法》第十條第一款，行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。第二款，法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。第十二條第一款，國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。

因此，《道路交通安全法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）、《機動車駕駛證申領和使用規定》中的有關“扣分”制度的制定并不是子虛烏有，它們是在上位法尚無具體規定的基礎上做出的，至于其關于“行政處罰的行為、種類和幅度”的規定是否合法，筆者在下文將會論及。

三、扣分周期的確定

在《道路交通安全法》中并沒有關于“扣分周期的”明確規定，只有“一年無累計記分的可以延長審驗期”的規定。

而在《實施條例》第二十四條第一款，機動車駕駛人在一個記分周期內記分未達到12分，所處罰款已經繳納的，記分予以清除；記分雖未達到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉入下一記分周期。

《機動車駕駛證申領和使用規定》第五十五條第一款，道路交通安全違法行為累積記分周期（即記分周期）為12個月，滿分為12分，從機動車駕駛證初次領取之日起計算。

根據前兩條規定，在一個記分周期內，如果記分未達到12分，但有罰款沒有處理，則記分轉入下一個周期。即如本事件的某人士，其在上一個記分周期內并不知道他有違章駕駛的行為，不可能去特定的系統或者服務臺查詢自己的違章駕駛記錄，然而正是因為這種“不知情”導致了他的“分”記在下個周期內，也就是原本下個周期可以“干干凈凈”的記錄，莫名的被“污染”了，由此損害了他的利益。

如前述，“扣分”實際上是一種行政處罰，這在《道路交通安全法》上是被隱性的承認。而作為一種行政處罰，根據《行政處罰法》第三十一條和第三十二條的規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。也就是說，“扣分”作為一種行政處罰，行政機關必須“告知”當事人有關的事實、理由和依據，而當事人有權“陳述和申辯”。

但是在《實施條例》第二十三條第三款規定，公安機關交通管理部門應當提供記分查詢方式供機動車駕駛人查詢。在《道路交通安全違法行為處理程序規定》第二十條規定，交通技術監控設備記錄的違法行為信息錄入道路交通違法信息管理系統后三日內，公安機關交通管理部門應當向社會提供查詢；并可以通過郵寄、發送手機短信、電子郵件等方式通知機動車所有人或者管理人。這兩條規定的是在進行違法行為處罰的時候，公安機關要提供相關手段供社會查詢。至于查詢與否，則由公眾自己決定，即公眾是否知悉，公安機關并不管。這與《行政處罰法》的規定不符，該規定明確行政機關做出行政處罰必須“告知”相對人，使其知悉，還有保證其“陳述和申辯”的權利。而上述的規定則嚴重違反了法律的規定。

而在本案中，交管部門擅自在下一個周期，即2013.8.8―2014.8.8扣分，并且沒有告知當事人，也就是該處罰本應該在2013.8.4―8.8日給予并告知。行政機關的這種程序在法理上是違法的，其做出的行政處罰并不成立。此外，由于行政機關并沒有在違法行為發生的期限（2013.8.4―2014.8.8）內做出，其給予行政處罰的期限已經過去，那么何來“未處理的記分進入下一個周期”的規定呢？

經過上述，交管部門的行為性質上屬于“行政強制執行”。根據《行政強制法》第二條第三款，行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。第十二條，行政強制執行的方式：1.加處罰款或者滯納金；2.劃撥存款、匯款；3.拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；4.排除妨礙、恢復原狀；5.代履行；6.其他強制執行方式。顯然，代為“扣分”這并不是行政強制執行的方式。

因此，交管部門對某人士的做法是違法的，而《實施條例》、《機動車駕駛證申領和使用規定》、《道路交通安全違法行為處理程序規定》中的相關規定違背了上位法的規定，應當不予適用。

而從另一角度看，《道路交通安全法》第二十四條的規定，“除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度?！边@句話可不可以理解為在給予“處罰”時才實行“累積記分制度”呢？筆者認為答案應是肯定的。那么，本事件中行政機關并沒有給予該人士處罰，根據上述解釋，又何來“累計積分”呢？

四、“規定”56條的“同時進行”的內容

《機動車駕駛證申領和使用規定》第五十六條，對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為，處罰與記分同時執行。此處的“扣分”應做一種事實行為看待，即記分作為一種管理手段，在某些必須給予處罰和記分的違法行為上，兩者要同時成立，否則，事后不可再給予。

五、目前相關司法實踐

在郁祝軍與常州市武進區公安局交通巡邏警察大隊交通行政處罰糾紛上訴案中，原告郁祝軍對行政機關對其處以200元罰款，記3分的處罰不服，在對行政復議的決定不服后向法院提訟。一審法院認為交警對原告的交通違法行為記3分，不屬于單獨對交通違法行為處罰的種類，而是公安機關交通管理部門進行交通管理的一種技術手段，記分必須與處罰同時執行。從而做出被告對原告所作出的公安交通管理簡易程序行政處罰決定，職權依據合法，程序合法，事實確鑿，適用法律、法規正確的結論。

在門a訴上海市公安局閔行分局A支隊處罰及行政賠償案中，原告認為被告對原告所作的行政處罰沒有依據，故訴請要求撤銷被告所作的閔行公交決字[2011]第×××號公安交通管理行政處罰決定，被告退賠原告駕駛證扣分3分并向原告賠禮道歉。法院認為對于原告要求被告退賠駕駛證記分3分的請求，因該記分不屬行政處罰決定的內容，故對該請求不予處理。

在檀群艷與望江縣公安局交通管理大隊處罰糾紛上訴案中，上訴人認為根據相關規定，對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為，處罰與記分同時執行。法院根據《道路交通安全法》第88條否定該觀點，認為記分不是行政處罰。

可以看出，目前司法實踐中并不把“扣分”行為認定為“行政處罰”，通常認為其為一種管理措施，非法律層面的“處罰”。

六、總結

綜上所述，在駕駛證逾期扣分的情形下，行政機關的這種行為是違反法律的規定的，因為“扣分”作為一種行政處罰，其實施必須“告知”相對人，并且聽取其“陳述和申辯”。這種任意的，無視法律的規定的行為應該給與相關制裁，同時現有的行政法規和規章與該法不符的，應給予修正或者將相關規定刪除。

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篇3

1951年2月26日中央人民政府政務院頒布了《勞動保險條例》，創建了我國包括工傷保險在內的社會保險法律制度。1964年4月1日，全國總工會勞動保險部了《勞動保險問題解答》，第一次規定有關職工因交通事故受到意外傷亡的，應當認定為工傷，但范圍較窄。僅限于集體乘坐本單位的車去開會、聽報告或者參加行政指派的各種勞動（包括支援農業）時，所乘坐的車出了非本人所應負責任的意外事故，而造成職工負傷、殘疾或者死亡的情形。1996年8月原勞動部實施了《企業職工工傷保險試行辦法》（勞部發〔1996〕266號）。該辦法第八條(九)項規定“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故的”應當認定為工傷。12月14日，勞動和社會保障部辦公廳《關于無證駕駛車輛發生交通事故是否認定工傷問題的復函》（勞社廳函〔〕第150號）指出：無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》的有關規定，是違法行為。依據《企業職工工傷保險試行辦法》第九條關于違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡不應認定為工傷的規定，對于因無證駕駛車輛發生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷。至此因無證駕駛車輛發生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的不能認定為工傷。1月1日國務院頒布實施的《工傷保險條例》(國務院令第375號)第十四條（六）項規定職工“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”應當認定為工傷。去掉了《企業職工工傷保險試行辦法》中規定職工因發生道路交通機動車事故而可以認定為工傷的前置條件——“在上下班的規定時間和必經路線上，發生無本人責任或者非本人主要責任的”，這樣的規定既符合工傷保險制度的無責任補償原則，同時也擴大了工傷認定的范圍，在《機動車交通事故責任強制保險條例》未出臺前，是我國工傷保險制度立法的一大進步。

二、當前關于職工因無證駕駛機動車等嚴重違反道路交通安全法引起交通事故造成傷亡是否認定為工傷的主要觀點

第一種觀點認為無證駕駛機動車屬于違反治安管理的行為，因此造成職工傷亡的不能認定為工傷。首先，《工傷保險條例》生效于1月1日，《道路安全法》生效于5月1日?！豆ｋU條例》實施在前，《道路安全法》實施在后，《工傷保險條例》在立法中規定違反治安管理傷亡的不得認定為工傷時，《道路安全法》還未實施。《工傷保險條例》第十六條中規定的違反治安管理的行為，只能是當時唯一規范治安管理行為的《治安管理處罰條例》中規定的違反治安管理的情形。無證駕駛機動車屬于該法調整范疇，因此無證駕駛機動車行為屬于違反治安管理的行為。其次，雖然《道路安全法》將違反道路交通管理的行為從違反治安管理行為中分離出來，新頒布的《治安管理處罰法》不再將無證駕駛機動車等違反交通管理行為列入治安處罰范疇，但《工傷保險條例》將犯罪、違反治安管理行為規定為不能認定為工傷時，仍然生效的《治安管理處罰條例》包含了無證駕駛車輛等違反交通管理的行為，只是在《治安管理處罰條例》被新頒布的《治安管理處罰法》取代后，這是《工傷保險條例》未及時進行修改的問題，而無證駕駛車輛發生交通事故不能認定為工傷，國家是持肯定態度的，依據是《關于無證駕駛車輛發生交通事故是否認定工傷問題的復函》。

也有法官認為，無證駕駛機動車行為按照《道路安全法》的規定可以并處十五日行政拘留，而已經廢止的《治安管理處罰條例》中關于無證駕駛機動車行為的最高處罰也是十五日行政拘留，兩者處罰幅度的上限是基本適應的，因此認為十五日行政拘留的行政處罰上限幅度作為衡量違反道路交通管理行為不應當認定為工傷的法律責任要素，勞動行政部門據此認定不構成工傷的，人民法院應予支持。

第二種觀點認為職工因無證駕駛機動車造成傷亡的應依情況而論，部分認定為工傷，部分不能認定為工傷。有法官建議對該問題分情況進行處理。在無證駕駛機動車問題上，如用人單位明知路程較遠而強行指派，或者忘記攜帶有關證照，以及所持有的駕駛證照超過有效期等情形，可以認定為工傷，而從未取得證照且因自身主觀原因而無證駕駛機動車或駕駛無證車輛的情形則不宜認定為工傷。

第三種觀點認為無證駕駛機動車行為不屬于違反治安管理的行為，職工因無證駕駛機動車造成傷亡的應當認定為工傷。在《治安管理處罰法》出臺以后，無證駕駛機動車行為不再屬于違反治安管理的行為，受害人又屬于上下班途中發生的機動車事故，符合工傷認定的范圍，如無排除原因，依法應予認定工傷。

之所以出現以上三種觀點的爭議，主要原因是《治安管理處罰法》將違反道路交通管理的行為納入新的《道路安全法》中，而《工傷保險條例》中的排除工傷認定的條款將違反治安管理的行為排除在工傷認定范圍內，由此對職工無證駕駛機動車造成傷亡的交通違法行為的性質應當如何認定產生分歧。三種觀點對法律采取了不同的解釋，從而得出不同的結論。筆者認為三種觀點的解釋都存在一定的問題。

第一種、第二種觀點，運用目的解釋的方法，認為《工傷保險條例》實施時與之配套的法規是《治安管理處罰條例》，無證駕駛機動車違法行為屬于《治安管理處罰條例》調整范疇，《工傷保險條例》將此類行為以違反治安管理行為的違法行為而排除在工傷認定范疇內。在《道路安全法》、《治安管理處罰法》制定后，盡管該違法行為從新制定的《治安管理處罰法》中調整到《道路安全法》中予以規范，但這種調整并非是對該違法行為性質的變更，僅僅是為了法律編撰的系統性

而作的立法技術性調整，屬于立法技術方面的問題，因此，根據立法目的解釋，認為該情形不應認定為工傷。第二種觀點還運用價值平衡理論，認為應當將無證駕駛機動車分情況予以處理。第三種觀點則運用文義解釋的方法，認為既然法律已經將無證駕駛機動車違法行為歸入《道路安全法》中予以調整，那么該行為就不屬于《治安管理處罰法》調整范疇，因此該行為不屬于違反治安管理的行為，所以該情形下職工傷亡的應當認定為工傷。

三、對《工傷保險條例》第十六條第（一）項的中“治安管理”的正確解釋

對《工傷保險條例》中的排除條款的解釋應當首先進行文義解釋。只有在文義解釋有歧義的情況下才能尋求其他解釋方法予以解決。第一種觀點和第二種觀點在對“治安管理”的行為內涵無歧義的情況下，卻運用倫理解釋中的目的解釋或價值理論中的價值平衡原理對“治安管理”的行為進行解釋，從而得出無證駕駛行為雖然不是違反“治安管理”的行為，但或因其認定工傷不符合立法目的或因其認定為工傷不符合價值平衡原理，所以不應當認定為工傷或不應當全部認定為工傷的結論。顯然這種解釋超出了《工傷保險條例》中相關法律條文本身文字的含義，這種解釋由于違反了法律解釋的一般原則，其不能自圓其說，難以在邏輯上有說服力。第一種觀點還從違法行為法律后果的嚴重性角度，第二種觀點則從職工在無證駕駛中的責任角度，為其觀點尋求支撐依據。其實，從工傷這一概念的基本精神出發，以上兩種觀點想從法律責任和法律后果的角度尋求理論支持，顯然與《工傷保險條例》的基本精神相違背，其理由也是站不住的。第三種觀點直接從法律條文的文義解釋出發，認為無證駕駛機動車違法行為屬于《道路安全法》調整范疇，因此該行為不屬于違反治安管理的行為，所以認為該情形下職工傷亡的應當認定為工傷。雖然第三種觀點使用的解釋方法是正確的，但解釋的內容卻是不正確的。

首先，應從治安管理學專業理論角度理解“治安管理”的概念。按照治安管理學理論，治安管理是指國家警察機關治安管理部門為了維護社會治安秩序、保障公共安全和社會生活的正常進行而依法從事的行政管理活動。治安管理的范圍包含：公共治安秩序管理、危險物品管理、戶口管理和居民身份證管理、消防管理、道路交通管理、出入境管理、單位內部治安保衛工作等七個方面的管理行為。也有學者將治安管理的范圍界定在公共安全與社會秩序管理、特種行業管理、危險物品管理、道路交通管理、消防管理、戶政管理和邊防與出入境管理等七個方面的管理行為。顯然按照治安管理學中關于治安管理的概念，道路交通管理屬于治安管理范疇。無證駕駛行為雖然是在《道路安全法》中而不在《治安管理處罰法》中予以調整，但其行為仍然是違反治安管理的行為。其次，從法律規定方面理解“治安管理”的概念?！吨伟补芾硖幜P法》第2條規定“違反治安管理行為是指違反治安管理法律、法規，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰”?！吨伟补芾硖幜P法》第四條用兩款規定“在中華人民共和國領域內發生的違反治安管理行為，除法律有特別規定的外，適用本法。在中華人民共和國船舶和航空器內發生的違反治安管理行為，除法律有特別規定的外，適用本法?！睆囊陨戏梢幎ㄖ锌梢钥闯?，違反治安管理法律、法規，尚不夠刑事處罰的，又無其他法律有特別規定的，由公安機關依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰。換言之，有其他法律、法規對某類治安管理行為進行專門立法的，依照該法處理。這也從另一角度說明《治安管理處罰法》只是將部分治安管理行為納入其調整范疇，還存在沒有被納入《治安管理處罰法》調整范疇的其他治安管理行為。這一部分治安管理行為是通過其他法律特別予以規定，如《道路安全法》、《消防法》等。違反這些法律的行為仍然屬于違反治安管理的行為。至此，可以看出治安管理立法與治安管理理論在治安管理行為的范疇界定上并不矛盾。現行司法實踐中的三種觀點將“治安管理行為”僅界定在《治安管理處罰法》調整范疇的認識，顯然是不妥當的。

道路交通管理行為應當屬于治安管理范疇，違反道路交通管理行為的性質即是違反治安管理的行為。兩個概念屬于種、屬概念，理清兩個概念的關系對于我們正確處理由此引起的工傷認定爭議是有重要意義的。

四、職工因無證駕駛機動車造成傷亡的是否認定為工傷應以其是否違反治安管理為準

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一、指導思想

專項整治活動堅持以科學發展觀為指導，按照保護合法經營、打擊非法營運的總體目標，著力解決轄區內私家車從事非法營運、客運出租汽車非法組客、異地經營等影響客運出租市場穩定的突出問題，切實維護合法經營者的正當權益，促進客運市場穩定、健康、有序發展。

二、整治原則和目標

（一）整治原則。一是堅持聯合稽查、集中處理、相互抄告的原則；二是堅持源頭管理和路檢路查相結合的原則；三是堅持階段性整治與建立長效監管機制相結合的原則。

（二）整治目標。通過專項整治活動，全市臨牌車、私家車從事非法營運、出租車非法組客及異地經營的勢頭得到有效遏制，班線車、公交車壓班壓點、站外上下旅客得到有效改善，出租車經營行為、服務質量明顯提高，客運市場營運秩序穩步好轉，為廣大旅客提供優質、安全的乘車環境。

三、整治重點

1、私家車從事非法營運的行為；

2、部分出租車在轄區車站周圍、主要街道、城鄉結合部異地經營、非法組客從事班線經營等行為；

3、出租車、公交車不按核定區域上下旅客、壓班壓點、甩客、宰客等違章經營行為.

四、步驟和任務

專項整治活動共分三個階段：

第一階段：宣傳動員階段

主要工作任務：由客運市場專項整治領導小組組織召開動員會，對專項整治工作進行安排部署，正式啟動客運市場專項整治。

第二階段：重點治理階段

主要工作任務：專項整治活動期間，在市專項整治工作領導小組的統一指揮下，根據客運市場非法營運實際情況，每月不定期抽調交警及派出所、運管、城管執法大隊、街道辦、工商等執法人員組成聯合稽查隊開展一到兩次集中整治活動，對轄區內的無證經營、自用車輛非法營運及出租車非法組客、異地經營等違章經營行為進行重點治理.交警大隊負責治理亂停亂靠、隨意掉頭、超速超員、違章停車、不按核定區域上下旅客等行為；運管所負責查處非法營運、治理公交車、出租車服務質量低下、壓班壓點等行為；轄區派出所負責對現場執法中出現的暴力抗法進行嚴厲處罰；城管執法大隊負責查處市區亂停亂靠、不按核定停車區域停車；工商行政管理局負責查處無證經營行為。交通運管、公安交警部門以及轄區派出所執法人員組成聯合路查組，采取定點設卡、路面稽查等方式，及時查扣取證人員提供的非法營運及相關違章車輛。同時，抽調企業取證人員強化對非法營運等違章車輛的取證；對于證據確鑿的車輛，由聯合路查執法人員進行查處。在重點整治市區的基礎上，不定期對寧東地區客運市場進行整治，并逐步向鄉鎮延伸。

整治活動分4個路查組、6個取證組，路查組每組抽調運管所4人、交警隊2人、城管大隊2人、轄區派出所1人、工商局1人；取證組分別由天豹八公司、興隆公司、安達公司、城鄉公司、福興公司、廣和公司動員經營者參與，并從每個企業抽調3人會同聯合稽查隊同步檢查、同步取證。

第三階段：鞏固總結階段

主要工作任務：專項整治工作結束后由客運市場整治領導小組對整治活動進行全面總結，建立完善客運市場長效監管機制，鞏固整治活動成果。

五、整治措施

1、凡依法查扣臨牌車、私家車等從事非法營運的車輛，根據《中華人民共和國道路運輸條例》、《回族自治區道路運輸管理條例》等相關法規條款，依法處理。

2、凡客運出租車非法組客、異地營運經營行為，依據《回族自治區道路運輸管理條例》等相關法規條款，依法處理。

3、專項整治過程中，凡拒絕、阻撓執法人員執行公務的，由公安機關依據《中華人民共和國治安處罰法》進行處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。

六、具體要求

（一）加強領導。為切實加強對專項整治活動的組織領導，市上成立由市委常委、政府副市長李海峰擔任組長，市委常委、公安局長史躍文擔任副組長，市交通運輸局、公安局、監察局、工商局、運管所、交警大隊、城管執法大隊等部門主要負責人為成員的客運市場專項整治領導小組，統一負責專項整治活動組織協調等各項工作。各有關部門也要成立相關組織，制定工作方案，落實工作措施，扎實抓好各項工作，確保整治工作取得實效。

（二）強化認識。各有關單位要充分認識開展全市客運出租市場整治的重要性和緊迫性，統一思想，強化認識，積極采取有力措施，嚴厲打擊“臨牌”車、自用車非法營運等行為，促進全市客運市場秩序穩步好轉。整治期間要妥善處理好路檢路查與源頭管理的關系、處理好市場監管與文明執法的關系，即要采取靈活的手段嚴罰又要注意安全和穩定，特別是人身安全和車輛安全，確保社會穩定。

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〔關鍵詞〕 罰金刑；違法體系；訴訟程序；刑事政策；選科模式

〔中圖分類號〕DF612 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2013）03-0068-09

一、引言：刑法規定與司法困境

罰金刑可以緩解短期自由刑的弊端，但也面臨刑罰評價的平等性和公正性質疑。罰金刑雖廣泛應用于中國刑事司法，但也是喜憂參半。一方面，中國1997年刑法擴大了罰金刑適用范圍，主要采用必并制模式規定“應當判處罰金刑”，這使司法實踐中的罰金刑適用率非常高。另一方面，近年來的經驗研究反映出，中國刑事罰金刑的執行率卻相當低，大多數被判處罰金刑的被告人不能繳納罰金刑?！?〕 為什么中國刑法普遍規定的罰金刑在司法實踐中卻很難被執行，探索立法普及與執行難產生的原因，是正確適用罰金刑的關鍵，也是重新認識刑事制裁體系與犯罪結構之間關系的重要途徑。

過去30年里，學界從罰金刑立法規定和司法適用角度，探討如何實現罰金刑的中國化。部分研究認為，中國應當重視罰金刑避免短期自由刑弊端的功能，擴大罰金刑適用范圍是刑罰輕緩化的表現，這符合刑罰文明的世界趨勢?！?〕 少數研究卻認為，中國不應大面積擴大罰金刑適用的罪名范圍，否則將與中國定性定量的犯罪認定體系不協調，也不符合現階段中國人民并不富裕的國情?！?〕 就當前學術立場來看，肯定中國應當擴大罰金刑適用范圍是學界通說?！?〕

由于早期的研究距今已有一定時間，最新的情況并不清楚，因此，最新收集到的中國罰金適用數據，以及各國近幾十年的罰金數據，對更進一步理解中外罰金刑的適用趨勢及其原因有重要意義。本文將探討如何實現罰金刑的中國化問題，希望通過對中外罰金刑研究的回顧和考察，重構具有中國特色的刑事罰金刑體系。

二、調查：全面認識中國罰金刑

本文的重點是探尋司法實踐中的審判和執行情況，這可以全面了解中國當前罰金刑的應用現狀。為了實現這個目的，我們對上海市浦東區法院、鄭州市金水區法院、成都市高新區法院（以下簡稱三個法院）網站上公布的2010年度所有的4453份刑事判決書（6320人）進行了數理統計。我們還對浙江、福建、廣東、江蘇、湖南、四川、重慶、山東、新疆等全國11個地區2000-2010年的罰金執行情況作了調查，以便于在全國范圍內了解罰金刑司法適用和執行的整體情況。限于篇幅，本文將調查結果歸納為如下幾點：〔5〕

第一，罰金刑集中于盜竊罪等財產犯罪。盡管刑法分則第五章侵犯財產罪僅有14個條文，占刑法罪名總數約4%。然而，盜竊、搶奪、搶劫、詐騙、掩飾犯罪所得等5個罪名卻集中了80.7%的罰金刑，剩余134個可以適用罰金刑的罪名僅占所有罰金案件的19.3%。各罪名中，盜竊罪所占的份額最大，三個法院平均（加權，后文同）約50%的罰金案件由盜竊罪組成。

第二，并處罰金為罰金刑的主要適用模式。與“并處”罰金的立法模式相對應，中國刑事司法中的罰金刑與有期徒刑或拘役并科適用的現象非常普遍。調查顯示，三個法院平均有96.9%的罰金案件為并處罰金刑，只有3.1%的罰金案件是單處罰金刑，成都高新區法院全年無單處罰金刑。

第三，罰金適用率非常高。1997年刑法頒布之初，一些研究認為中國的罰金適用率非常低，建議司法實踐中加大罰金刑適用力度。我們的調查顯示，財產犯罪等主要犯罪類別的罰金適用率基本接近100%，三個法院罰金案件適用率的平均值為63.8%。全國范圍內的調查也顯示出相似結果，2000年到2010年被調查的11個地區基層和中級法院的罰金適用率均值為55.6%，其中廣州中院、福州中院、山東東營中院的罰金適用率平均值是66.1%。

第四，罰金刑主要適用于自然人犯罪。早期的罰金刑改革過程中，研究認為懲治單位犯罪是罰金刑的重要功能。然而，我們的調查顯示，司法實踐中的單位犯罪較少。三個法院平均有98.7%的罰金案件為自然人犯罪，只有1.3%的罰金案件是單位犯罪（包括處罰負責人），成都高新區法院全年無單位犯罪罰金刑。

第五，罰金數額較大。就罰金案件的平均水平（中位數）來看，鄭州金水區和成都高新區超過50%的罰金是2000元以上，上海浦東區法院超過50%的單處、并處罰金分別是4500元、3000元。這意味著，一半以上罰金案件需要一個普通城市居民1.3個月的人均可支配收入，需要農村居民2.8個月人均可支配收入去支付。

第六，罰金刑普遍難以執行。2000年至2010年全國11個地區基層和中級法院的罰金執行數據顯示，平均有超過71.5%的罰金案件不能執行，只有28.5%的罰金案件能夠得到執行。約3/4的罰金不能執行，這嚴重影響了刑罰的有效性評價。從總體上看，中級法院的罰金執行率仍然很低，廈門中院、福州中院、山東東營中院平均約77.4%的罰金案件不能執行。

我們的調查結果，進一步證實罰金刑在司法實踐中確實存在一定問題。罰金刑集中于盜竊等財產犯罪和自然人犯罪，這說明中國的罰金刑主要懲罰對象是為求生存而實施犯罪的人；罰金刑數額較高，這意味著罰金很難被這些生存型犯罪人所支付；罰金適用率與罰金執行率形成反差，這意味著判處罰金的案件越多，罰金執行的數量會更低；基層法院和中級法院共同的低罰金執行率，說明并處罰金模式下，長期的監禁刑造成罰金刑不容易執行。中國1997年刑法罰金刑改革的重要原因，是受英國、德國、日本和美國的罰金適用數據影響。要認識中國的罰金刑問題，還應從外國刑事司法中的罰金刑適用現狀和趨勢談起。

三、現狀：域外罰金刑的發展趨勢

罰金刑作為短期自由刑的替代措施，西方國家在上世紀前半期將其視為控制和矯正輕微違法的圣經。〔6〕罰金不僅被應用于傳統的自然犯，如小額盜竊，而且被大量應用于具有道德中立色彩的行政犯，如交通違法和管理性行政違法。在倡導限制政府行政權的西方社會，社會管理法被賦予刑事法特性，司法參與維持社會秩序造成刑事法律充斥了整個私權保護領域。因此，自20世紀初以來，隨著社會管理法中的行政犯逐漸膨脹，罰金刑在刑事司法應用中呈顯著上升趨勢。〔7〕

然而，罰金刑廣泛適用引發一個問題，罰金刑是否能夠被繳納？對不能支付罰金的窮人如何處罰，是免除罰金還是采用其他辦法？早期的刑事司法主要借助易科自由刑解決罰金不能執行的問題，或者用自由刑威懾惡意拖欠罰款的人。這在1970年代以前是非常普遍的做法，例如，美國曾經備受批評的監禁一天抵30美元罰金。新近幾十年來，西方世界開始關注于被告人的支付能力，并且研發出根據被告人財產狀況和行為嚴重性計算罰金數額的一整套公式。但無論怎樣，罰金欠款以及對不繳納罰金的嚴厲懲罰都非常現實，一些學者因此主張廢除罰金刑?！?〕 在恢復性司法成為主流犯罪控制理論后，新的矯正措施逐漸開始替代罰金刑，如社區服務、周末勞動等。

與上世紀中期刑事法規的急速膨脹相比，今天的西方世界已經注意到過量犯罪化這個問題。但與英美法系國家繼續擴張刑事犯罪圈相比，大陸法系國家已經開始將控制犯罪作為近年刑事法改革的重要任務。從上世紀中后期開始，部分國家逐漸清理輕微違法和行政犯，盡管還不是很徹底，但這已經使具有“犯罪”處罰性質的罰金刑適用空間更少。在1967年第一次刑事法改革廢除部分輕微違法行為后，德國秩序法和輕罪法的頒布進一步收縮了傳統刑法典的犯罪控制范圍?！?〕法國、荷蘭、日本從1980年代中期開始，逐漸改革刑法典所界定的刑事違法結構，或者制定專門的輕罪法，或者將原來的犯罪行為重新置于行政法控制范圍之內。這場去罪化運動，使得原來大量適用罰金刑的輕微違法不再被看成是犯罪，由此造成刑事法規范內的罰金刑適用范圍變窄。在刑罰社會化和刑事立法改革的雙重影響下，西方世界的罰金刑從1970年代末期開始出現非常明顯的下降趨勢。

圖1是部分國家近30年來的罰金適用情況，我們在整理各國的刑事司法年度報告或者統計年鑒中的量刑數據后，計算出罰金適用率的變化趨勢。它反映出一個清晰的信息，各國刑事罰金刑的應用范圍和頻率正逐漸得以控制。然而，中國通說認為外國罰金刑的適用范圍逐漸擴大，適用比例正在提高。本文卻得出與已有研究相矛盾的結論，如何解釋這個問題？我們在文獻考察后發現，通說對外國罰金刑適用現狀的認識，主要是1970年代以前的日本、德國、美國、英國的罰金司法情況。即使最近兩年發表的學術論文，引用的仍然是1980年以前的德國、日本、英格蘭數據，甚至是1930年代的數據。這也就造成外國罰金刑擴大適用的理論認識一直沒有改變。如果順應世界發展潮流的邏輯應繼續堅持，重新關注新近西方世界的罰金刑慎用趨勢就異常重要。

四、刑事違法體系：影響罰金刑適用水平的重要因素

犯罪與刑事違法體系是刑事制裁體系的邏輯前提，反過來，刑事制裁措施又制約犯罪圈的范圍。罰金刑設置應當與刑事違法體系相適應，這對罰金刑的立法和司法應用具有重要影響。中國刑法定性定量的犯罪體系，與外國的立法不定性而司法定量的犯罪認知體系不同?！?0〕 外國刑法中的犯罪大致應包括中國刑法中的犯罪（傳統意義上的實質犯罪）和治安管理處罰法規定的治安違法行為（傳統意義上的輕微違法），以及道路交通安全法等規定的行政違法行為（現代意義上的行政犯）?！?1〕 中國刑法從1979年以來，一貫堅持嚴重刑事違法性和應受刑罰懲罰性原則，這符合當今世界控制犯罪化的立法趨勢。中國主要通過規定犯罪數額、情節、后果控制犯罪圈，凡是輕微違法和行政違法都被排除在刑事違法體系之外。這樣一來，進入中國刑事犯罪領域的違法行為都是實質意義的嚴重刑事違法行為。而與之相反，外國刑事法并不注重在刑事立法上控制犯罪范圍，無論是輕微違法（包含行政犯），還是嚴重違法都被看成是“犯罪”，以至于非刑法典行政法規的過量犯罪化成為今天詬病的對象。〔12〕

傳統刑法和現代刑法的重大區別，是行政犯是否被納入刑事違法體系。傳統的犯罪體系，以實質社會法益為標準，限制不具有社會危害性的小額違法和行政違法行為進入刑事違法圈?，F代社會的分工和分層加劇了社會行為的復雜化，刑事法的規范內容已不再局限于刑法典，而是與行政管理規章相結合。在此背景下，刑事法也相應地不僅具有懲罰功能，而且被輔以更強的預防功能――教育越軌者（或潛在越軌者）?！?3〕 懲罰和教育的并舉，使刑事立法的規范體系出現多樣性。

與這種多樣性相對應，刑事制裁體系以違法性輕重為基準，選擇不同的制裁措施。以自然犯為核心的嚴重犯罪，需要嚴格的身體刑處罰，至少是禁錮人身自由所必需的監禁刑。輕微犯罪（包括自然犯和行政犯），因刑法的教育和預防功能優于刑罰本身的制裁和報應，刑事制裁的嚴厲性讓渡于給予輕微警告就已足夠的違法性宣示。罰金刑作為非人身屬性的規范控制措施，滿足了現代刑事違法的行政化需要，同時也可避免濫用監禁刑所導致的重科。

一方面，罰金刑的普及化是寬泛犯罪概念的產物。雖然輕重違法都具有刑事犯罪屬性，但很難對非傳統意義上的輕微違法處以監禁刑，而多是利用具有教育意義的罰金或更輕微刑罰。另一方面，實質犯罪領域的刑事違法制裁就不能以罰金為主，而是堅持以監禁刑為核心。這也就可以理解，為什么中外刑事法研究者一致認為，只有監禁刑才是具有真正意義的刑事制裁措施。①一般說來，西方世界的重罪是傳統意義上的刑事違法，輕罪（違警罪）則多屬于現代違法類型。這兩方面的屬性，不僅暗示了西方世界的罰金刑在重罪和輕罪上罰金適用的差別，而且也暗示了在同一違法類型上的適用程序和輕重差別。②這也就預示了下一個核心問題：當進行跨國比較時，國家間不同的刑事違法體系也必然造成罰金刑適用水平的差異。

表1是歐洲國家2006年以及加拿大、澳大利亞2010年的罰金適用率數據，它說明了100個刑事案件中判處罰金的百分比。通過跨國間的刑事司法考察，顯示了違法體系、違法類型與罰金刑適用水平的不同。

首先，各國刑事違法體系內，不同違法行為的罰金適用率存在差異。具有現代違法意義的交通犯罪（不包括違章停車）罰金適用率，普遍高于盜竊、搶劫等傳統意義上的自然犯罰金適用率。各國的盜竊、搶劫等財產犯罪的罰金適用率非常低，加拿大、斯洛文尼亞等國家的刑法甚至規定對搶劫等犯罪不適用罰金刑。

其次，刑事違法體系越寬泛的國家，罰金刑適用率越高。例如，英國、加拿大、瑞典、澳大利亞等國家將交通違法等行政犯納入到刑事違法體系后，這些國家整體罰金適用率就非常高。相反，以荷蘭為代表的低罰金適用率國家，這些國家大部分的行政犯已不再具有犯罪屬性，而是由行政法庭處理。另外，俄羅斯、捷克和拉脫維亞的交通違法因不是犯罪或者未被統計，造成其罰金整體適用率少于10%。

從表中數據可以看出，中國的罰金適用率水平與德國、英國等持平，但是高于荷蘭、加拿大、俄羅斯、法國等眾多國家。中國的罰金適用率是因盜竊、搶劫等財產犯罪引起，刑法133條未對交通肇事罪規定罰金刑；但外國的罰金刑主要由交通違法引起，盜竊、搶劫等傳統自然犯很少適用罰金刑，尤其是入室盜竊。當然，交通違法在中國也會受到金錢處罰，但那是行政違法體系的“罰款”。①

評價中國的罰金刑，還需要建立一個相對類似的比較平臺。如果排除小額盜竊等輕微違法和交通違法等行政犯行為，中國刑法中的犯罪大致可等于外國刑事違法體系中的可訴罪或重罪。

分析交通違法、小額違法等對罰金適用率所起的作用，已經足以從刑事違法體系角度對中國的罰金適用率水平做出如下評價：

第一，不同刑事違法體系考察下的高罰金適用率。即使在限制犯罪的定性定量模式之下，中國的罰金適用率仍然與不定量的英國等國家的罰金適用率差不多，甚至高于加拿大、澳大利亞等國家。荷蘭、俄羅斯等國雖然進行了行政立法改革，但是這兩個國家仍然規定小額盜竊等輕微違法為犯罪。即使如此，中國的罰金適用率仍然分別是荷蘭和俄羅斯的2倍和6倍。與那些經濟欠發達的東南歐國家相比，中國的罰金適用率更是高出其數十倍。

第二，相同刑事違法體系考察下的高罰金適用率。由于立法和司法理念不同，各國刑事司法所約束和控制的違法類型存在較大差異，但判定相對一致的實質犯罪圈還是可能的。在實質犯罪領域，中國的罰金適用率是外國可訴罪或重罪的數倍。有人會說，本文的比較可能將外國的犯罪范圍控制得很窄，造成數據結論不太可信。將中國中級法院審理的案件與外國重罪或實質案件相比，限制了中國刑事案件的犯罪范圍。按照本文前述得出的邏輯，刑事違法性越嚴重，罰金適用率應越低。但是，山東中院、福州中院、廈門中院的罰金適用率平均約66.1%，依然遠高于外國。

五、刑事訴訟程序：對罰金刑量刑模式的制約

刑事違法在整個20世紀由傳統到現代的轉變過程，見證了各國犯罪數量的成倍上升。新的犯罪形勢要求刑事訴訟程序進行一場現代化革命，用及時有效的方式去適應控制犯罪的需要。因此，各國開始重視簡化刑事訴訟程序，建立簡易訴訟程序、擴大自由裁量權、簡化刑罰執行程序等一整套刑事改革措施。這種簡化主要是應對小額違法和行政犯，一些傳統刑事違法行為的訴訟程序并沒有改變。這個由繁到簡的演進過程，也就見證了罰金刑應用范圍從傳統到現代的擴張過程。也即，因各行政法規和管理型規章的刑事化，罰金刑日益出現行政化傾向。③傳統訴訟程序的刑罰后果主要是自由刑監禁，或者并科罰金刑、剝奪公權等非監禁措施。但是，當越來越多包含違警罪在內的行政犯被納入到刑事司法體系后，罰金刑趨向于另一個適用模式――單處罰金刑。這就是外國刑事司法實踐中，罰金刑普遍應用的又一個重要原因。

本文前面部分已經論證，中國的犯罪控制還處于傳統刑事違法體系階段。那么，首先可以肯定，主要適用于行政犯的單處罰金并不適于中國的實質犯罪體系，這也與開庭審理的訴訟對抗主義不太融合。從這個角度來講，中國沒有絕對單科罰金的刑法條文應當值得肯定。選科模式造成司法意義上的單科罰金，依然與中國的刑事立法體系不太符合。值得質疑的是，并處罰金是否與中國的罰金適用程序相適應呢，這個問題，還要從各國罰金刑普遍適用的立法和司法背景來看。

表2是部分國家司法報告或年鑒中的刑事罰金刑年度量刑數據，給出了單處罰金和并處罰金量刑模式的具體內容。并處罰金是指罰金與自由刑的并處（包含緩刑），其他罰金刑處罰模式為單處罰金。除挪威刑事司法年鑒明確將罰金量刑分為單處罰金和并處罰金予以統計外，無法準確看出其他國家單處或并處罰金的適用情況。因此，在計算這些國家的單處和并處罰金案件的百分比時，本文假定：凡是判處自由刑的案件都全部并處罰金，除此之外的罰金案件全是單處。我們相信，真實的刑事司法中，罰金與監禁刑的并罰比例不可能達到100%， 這無疑低估了單處罰金的比例。但即使如此，外國刑事司法中的罰金刑適用模式仍然主要是單處罰金刑。

從圖表中可以看出，西方國家的罰金適用模式以單處罰金為主。蘇格蘭、挪威、英格蘭和威爾士、澳大利亞、芬蘭平均約85%的罰金案件都是單處罰金，只有15%的罰金案件是與自由刑一起并處。荷蘭因本身的刑事違法體系排除大量行政犯，這種傳統違法體系造成罰金刑與自由刑并處的比例較高。因此，本文表1中荷蘭罰金適用率只有31.4%，而其他國家的罰金適用率接近70%。這種對比可以看出，罰金適用率與單處和并處罰金的量刑模式有很大關系，并處罰金的比率高意味著整體罰金適用率就較低。

刑事訴訟程序為兩種不同的量刑模式提供了最精確解讀，英美法系和大陸法系國家廣泛應用簡易訴訟程序處理輕微違法案件。一般來說，警察和公訴人不僅在決定案件是否到法院時有自由裁量權，而且對一些簡單的刑事違法案件也有直接的處罰權。一些諸如交通違法等行政犯多由警察直接開出罰單，然后由當事人在一定期限繳納罰金。公訴人獲得刑訴法授權或形式上申請刑罰令程序，也可以直接對當事人處以罰金。即使一些包含小額盜竊在內的輕微違法案件，在被警察移送給公訴人審查后，公訴人仍可直接以繳納罰金的方式決定對違法者不予或者終結訴訟?！?5〕德國和瑞典的官方統計報告明確指出，超過一半至3/4的罰金案件直接由公訴人按簡易程序采集和收集罰金。〔16〕英國的公訴人并不直接對輕微違法作出處理決定，而最終由法官書面審理，或者不需要公訴人出庭按簡易程序審理案件。

無論是書面審理，還是由公訴人直接處以罰金，這不影響它主要采用單處罰金等方式結案。由于不可能由公訴人和警察通過簡易程序判處自由刑等傳統刑事制裁措施，這就決定了并處罰金的比例甚小。這個問題可從如下兩個方面來理解：

一方面，罰金的適用模式反映了行為的社會危害性和可譴責性。如果刑事違法行為具有嚴重社會危害性，刑事法制裁應是體現刑法謙抑性的最后措施，此時，罰金刑會和自由刑一樣應慎重適用。〔17〕 財產作為所有權的象征，支付罰金仍然是對違法行為的一種國家求刑權。如果社會危害性較輕，刑事處罰就多是罰金刑等非監禁刑，處罰上也就表現為單處罰金或其他非自由刑。但此時，刑事罰金所代表的國家求刑權不具有懲罰意義，而是一種刑事違法宣示。當行為所征表的危害性超過罰金刑所能承受的限度時，違法性所代表的求刑權就需要升格為自由刑。它的處罰特征及程序就變成了開庭審理，罰金最終與自由刑一起并罰，或者不使用罰金刑。

另一方面，罰金刑的適用模式體現不同違法類型的刑事處罰程序。基于秩序管理需要而被刑法典或附屬刑法所設定的行政犯，同樣需要刑事法的正當程序。但這種程序因法律層級效應低，如州、縣政府規章以及其內部機構管理條例等，國家級立法的刑事強制程序要求就不再那么強烈，更多的是軟化和被改進了的刑事處理程序。現代復雜社會秩序之下，刑事違法判定和行為處罰被行政刑法重新設置后，單處罰金因適應邊緣性違法的管理需要而被普遍適用。由于這些行為不可避免地會頻繁發生，司法制裁及其處遇措施需要簡化程序以提高社會應對效率。但實質違法的處理程序，卻不可能簡化到像判處罰金等制裁措施那樣隨意。一旦不能簡化刑事訴訟程序，案件的處理周期就會較長，法官需要充分評估犯罪人的刑罰承受能力和有效性，這也就造成并處罰金的低頻率適用。與包含行政犯在內的整體刑事違法體系相比，傳統實質犯罪的低罰金適用率，正說明罰金量刑因違法類型的不同而出現差異。這也就是為什么盜竊、搶劫等傳統自然犯罪的罰金量刑非常少，而交通違法和小額違法的罰金適用率卻如此之高。

需要說明的是，中國刑事訴訟中的簡易程序與西方世界的簡易程序存在較大區別，后者因刑事司法參與者的自由裁量權而使簡易程序的外延非常寬。中國1996年刑事訴訟法規定了立案事由，以及法定和酌定不情形。由于刑法和司法解釋對犯罪標準的明確規定，中國公訴人和警察的裁量權只具有程序意義，并沒有實體處罰權。這就不可能像西方世界的公訴人那樣，直接采用支付罰金方式結案。另外，中國開庭審理的程序也不是書面審理，而是公訴人和被告人都出庭參與對抗的控辯審實質訴訟程序，只是法官數目不同。因此，中國的刑事審判程序都是實質意義上的審判程序。結合前述刑事訴訟程序與罰金適用模式的關系來看，實質意義上的審判程序所代表的罰金刑適用率應當很低。

罰金廣泛適用的通常前提是，刑事制裁并不需要判處監禁刑，這也才是罰金刑替代短期自由刑的最根本理論邏輯。如果失去“短期自由刑”這個替代根基，那么罰金刑的普遍應用也就僅剩下其直觀目的――緩解司法成本。中國的金錢處罰雖在行政和刑事司法實踐中被普遍適用，但罰款對應的是行政簡易程序，罰金對應的是刑事訴訟程序。不可否認，對治安違法和交通違法處以罰款，這多少具有簡易程序的特性，除非提起行政訴訟。但是，這些已經被中國刑法13條的但書排除在犯罪圈以外，沒有任何適用簡易程序的空間。因此，中國的刑事罰金并不是因為簡化刑事程序的需要，而是立法強制并處罰金刑的結果。這種強制性立法，已經使法官難以根據案件具體情況選擇罰金刑。與之相反，外國刑事審判實踐中，法官會綜合考慮罰金刑支付的現實可能性，從而最終決定是否與監禁刑一起并罰。如果不具有支付可能性，或者罰金支付會造成被告人及其家屬的生活困難，法官通常情況下不會判處罰金刑。〔18〕

六、刑事政策：罰金刑的中國化需求

在分析了刑事違法體系和刑事訴訟體系以后，已經可以看出中國罰金刑疑難產生的立法和司法原因。中國刑事司法中的罰金刑去向何處，這反映了中國未來的刑事政策，它需要與刑事犯罪化的立法控制和社會背景相適應。一個國家的刑事制裁體系離不開兩個基本元素，一個是犯罪圈和刑事違法體系，另一個是社會認知與刑罰效用。犯罪圈的設定與刑事違法體系具有相同的立法背景，即一個國家特有的社會結構。它解釋了什么行為應當被規定為犯罪，以及采取何種刑事制裁措施。社會認知、刑罰效用和公民的法律意識、文化根基相關，即國民怎樣認識受到刑事處罰的行為，這種處罰對未來的犯罪控制起什么作用。

社會結構理論為一個國家的法律控制體系提供了參考，它指出經濟發展階段和越軌行為的立法范圍具有不可分的關系。社會結構越簡單，社會活動的是非性越容易被國民判斷。而這種判斷的基點多取決于國民的道德情感，越軌或犯罪行為的認定范圍越保守，刑罰也更傾向于傳統的制裁措施――監禁刑。〔19〕 相反，社會結構越復雜，社會的富裕和自由程度越高，社會越軌行為就越具有多樣性?！?0〕 越軌行為的多樣性，也就要求刑事制裁系統的多樣性，而這種多樣性的基礎就是社會經濟的發展水平?！?1〕 中國當前的犯罪圈以自然犯為主，刑法典中的犯罪行為只有不足450個罪名，這與中國當前簡單的社會結構和社會經濟發展階段相適應。但與發達國家的復雜規范體系相比，中國的罪名體系非常少，這些國家可以使用刑事制裁的罪名動輒成千上萬。這也是美國和英國的刑事法研究者，批評刑事犯罪化過量的原因。馬克指出，美國聯邦和地方政府已經使大量的刑事化違法（超過10，000種）被拓寬到非刑法典制定法、行政法規、市政規章，而且大量機構也在制定刑事化規則；帕特指出，英國每天就有數百行政規章制定各種刑事違法行為。 See Marc L.E.， Overcriminalization：2011-2012 Legislators' Guide to the Issues， Texas Public Policy Foundation， July 8， 2011； Peter S.， Criminal Law （2nd）， London： Sweet & Maxwell （1985）， pp.3-6.

罰金刑是社會控制措施轉變的產物，西方刑事立法膨脹性和復雜性需要刑事控制措施去及時協調。尤其是在小額和交通違法等具有行政違法屬性的行為被刑事化以后，刑事違法體系更趨向于多層化。這就使得以預防性為主的社會控制措施不可能將絕大多數人都置于監禁設施中，此時罰金刑及其他非監禁刑措施就正解決了這個矛盾。然而，中國刑事司法資源的主要任務是控制盜竊、搶劫、搶奪等財產犯罪，詐騙等經濟犯罪，以及數額較大的犯罪等刑事違法行為。類似于西方社會復雜的“行政犯體系”，已經由中國行政機關所管理和控制，刑法控制的行為就僅剩下簡單的自然犯。這說明，中國的越軌行為不僅不復雜，而且非常單一，以至于自由刑已經能充分適應犯罪控制的需要。

社會文化理論為犯罪與刑事化外延提供了參考，它反映了犯罪控制與刑罰體系之間的相互制約。刑事犯罪化的主要目標是控制犯罪和維持社會秩序，這兩個目標的實現，必須依賴于社會文化對越軌行為的界定?！?2〕 如果社會文化意識并不認同行為是犯罪，那么刑事化以及刑事制裁并不能起到良好作用。這可以從中國1997年刑法廢除投機倒把罪找到解釋原因，當市場經濟和市場行為被大眾接受后，居間買賣行為無論如何也不會因為79刑法的犯罪規定而有所減少。一個更能說明這個問題的例子是墮胎，西方世界的墮胎罪在中國50年內不可能被刑事犯罪化。刑事法制裁體系，作為維護社會既定規則穩定性的最后救濟措施，雖然具有謙抑性，但是卻更多地強調了法律意識和法律政策的契合性。

忽略犯罪控制文化體系，用與犯罪認知和社會文化不相適應的刑事制裁措施，反而容易導致刑事政策向不文明方向發展。盡管中國的社會面貌已向現代化行列靠近，然而民眾對犯罪及其制裁措施的認識還停留在傳統階段。沒有誰會將犯罪與單純的行政違法行為掛鉤，更沒有人會將罰金刑與犯罪行為單獨聯系起來?！?3〕 一方面，單處罰金的行為不會被民眾認為是犯罪，因為犯罪要靠坐牢來付出代價。另一方面，被民眾認為是犯罪的行為，也不會因為罰金刑的判罰與否而有任何差別。刑事違法體系中的罰金刑與剝奪政治權利一樣，只不過是可以選擇的附加評價而已。

刑事制裁的目的不僅為刑事犯罪化的范圍和方向提供指導，而且也為分析已有的犯罪圈提供視角。中國多數刑法學者從報應和功利主義角度，充分肯定罰金刑具有剝奪犯罪人再犯罪的能力，以及財產權的懲罰性剝奪可使行為人喪失再犯罪的動機。然而，監禁刑和身體刑等傳統刑罰的基本原則，應用到罰金刑等中立性社會預防措施后，容易忽略刑罰的社會意義，也更容易誤導刑事政策決策者。由于外國刑事司法實踐中的罰金數額并不高，這就很難將罰金刑與刑事懲罰聯系起來。更重要的是，罰金刑并不對刑事違法行為進行道德評價，而是通過對既定行為的是非判斷，給未來行為一些啟發。但值得用刑罰懲罰的行為，應當是受到道德譴責的惡害行為，否則刑罰也就沒有什么社會教育意義。中國刑法中的罰金刑，是因為并處罰金刑才有刑罰意義，而不是因為罰金刑自身的功能。中國行政制裁體系中的罰款具備獨立的違法教育作用，但這已經和犯罪化與否無關，而是為規范社會正常持續。

中國的刑事罰金刑以并科為主，這就是學者們如此肯定罰金刑具備刑罰作用的原因。表面上看，這種對罰金刑的評價非常有道理，但是這種邏輯起源是自由刑本身。因為和自由刑并科，所以就順其自然地認為罰金刑也具有如此功能。如果中國的罰金刑真具備如此功能，就面臨著這個功能如何實現的問題。要達到刑罰目的，首先需要執行刑罰，沒有被執行的刑罰要么是因為刑罰只具有宣告意義，要么是因為刑罰過量。從最高司法機關加強罰金刑執行的司法文件來看，中國的罰金刑肯定不只是具有宣示意義。中國的罰金刑很少被執行，這與不判處罰金刑沒有任何差別。如果要肯定中國改造犯罪人所取得的成績，這一定與罰金刑的存在與否無關，而是因為監禁刑所帶來的喪失自由的恐懼。換句話說，如果不判處罰金刑，犯罪人依然會成為良善公民。此時，從刑罰效用上來講，罰金刑就是可有可無的附產品。既然罰金刑的判處與否并不影響對犯罪人的改造，刑法的強制并科原則也就顯得多余。

罰金刑的存在與否不影響對中國的刑罰文明程度作出評價，罰金刑難以執行又容易誤解中國的司法水平和刑事公正；廣泛適用罰金刑與中國的社會結構和社會文化認知不符合，也與當前的經濟發展水平不相適應。這一切為中國未來的罰金刑改革指明了方向――選科罰金刑，重新回到1979年刑法的“可以判處罰金”立法模式。中國未來的罰金刑改革應該重新賦予法官自由裁量權，以使他們根據刑事案件的實際情況決定是否判罰，以及決定判罰的數額。相對的刑事公正雖然可能造成少數人逃避法律懲罰，但卻為需要法律條款的犯罪人贏得了保障。

七、結 語

最近幾十年各國發生轉變的罰金應用趨勢，為中國控制罰金刑指明了發展方向。罰金刑雖仍然處于現代刑罰體系的核心地位，但它的中國化還需要與中國的刑法體系和犯罪概念相結合。作為小額違法和行政犯膨脹的結果，違法行為的輕微性決定了域外刑事司法沒有將罰金刑與自由刑一起并科，而主要是單處罰金刑。中國刑法中的犯罪行為是具有嚴重社會危害性的犯罪，而盜竊等財產犯罪是司法實踐中的主要類型，較大數額的罰金刑與自由刑一起并科將使它難以執行。并處罰金刑雖然建立了刑事法的絕對公正，但在個案因素影響下容易造成相對不公。充分認識罰金執行困難產生的原因，中國應當賦予法官是否判罰罰金及數額大小的自由裁量權。

中國的刑事法建設正處于改革與完善階段，盡管會有曲折道路，但這并不會阻擋刑事法文明的前進。罰金刑作為當今各國使用較多的刑事處罰措施，與一個國家的法律系統和犯罪體系不可分割，更與社會結構和社會文化有較大關系。中國在借鑒各國的刑事罰金立法和司法經驗時，不僅應透過其罰金適用率去分析這種司法現狀產生的原因，還應及時掌握全球刑事司法的前沿問題。

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