各地財政扶持政策范文

導語：如何才能寫好一篇各地財政扶持政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

現行財政扶持政策存在的問題主要有：

一是違規制定財政扶持政策，引起地區間的無序競爭；二是財政扶持政策領域過多、范圍過廣，財政扶持資金難以發揮引導作用；三是財政扶持額度較大，帶來較大的財政支出壓力；四是財政扶持資金監管乏力，影響資金使用效益。

       究其原因，主要有：

（一）政府考核指標的約束、地方利益的驅動。上級政府考核指標是下級政府行動的指揮棒。在當前招商引資、固定資產投資、財政收入等考核指標的約束下，各級政府不惜一切代價、想盡一切辦法來迎合政府考核的需求。各級政府紛紛利用財政扶持政策作的優惠以吸引企業到當地落戶，對企業的選擇也缺乏理性的分析，招入的企業不但沒有促進當地經濟的發展，反而增加了財政支出壓力、破壞了當地環境。在審計中，我們就發現某區為了引進某世界500強企業，不僅承諾落戶后幾年內給予一定額度財政扶持，而且以低于土地征用成本的價格出讓土地，最后該企業雖然落戶該區，但由于該企業屬商品流通企業，增值稅和企業所得稅均合并到上?？偛坷U納，不僅沒為該區帶來稅收收入的增長，反而給區、鄉兩級財政增加近千萬元的債務。也有個別縣市為了促進當地經濟的發展，盲目招商引資，結果引進的是被經濟發達地區淘汰的高污染企業，雖然招商引資指標完成了、財政收入增長了，但生態環境破壞了。

（二）地方經濟發展缺乏長期、系統發展規劃。分析當前各地財政扶持政策領域過多、范圍過廣，其根本原因在于地方經濟發展沒有重點，缺乏長期、系統的發展規劃。造成各級政府將十分有限的扶持企業資金切成扶持工業發展資金、扶持商業發展資金、扶持旅游業發展資金等十幾塊，每個政策又要在本區域內扶持十幾家、幾十家甚至上百家企業，最后落實到一個企業一個項目上，其扶持資金就少得可憐了。有限的財政扶持資金就像撒胡椒面一樣，形不成一個扶持重點，起不到財政扶持的引導作用。

（三）國家對財政扶持政策缺乏統一規范。國務院在2000年下發《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》中提出“對需要國家財政扶持的領域，原則上應通過財政支出渠道安排資金”，但至于哪些領域財政可以通過財政支出渠道來扶持國家缺乏明確統一的規范。這是造成各級財政扶持領域過多、范圍過廣、扶持政策五花八門、財政支出壓力過大的根源所在。

（四）財政扶持資金使用缺乏跟蹤問效機制。當前，隨著財政預算管理改革的不斷推進，會計結算（核算）中心、國庫集中支付、政府采購等各項制度的執行，財政對部門資金的監管力度在不斷的加強，但對財政扶持資金的監管工作一直缺乏系統的制度約束也沒有采取很好的監管措施。這給企業移用、挪用甚至騙取財政扶持資金創造了有利的條件，同時也影響了財政資金的使用效益。

二、審計建議

（一）完善政府考核機制，促進經濟持續健康發展?，F行財政扶持政策重在體現短期效果，在一定程度上擾亂了稅收執法環境、增加了財政支出壓力，也削弱了財政的宏觀調控能力。為此，要更好地發揮財政扶持政策在促進經濟持續健康發展中的作用，須從完善政府考核機制著手。這一點我們浙江省已走在全國前列，在今年出臺的《浙江省市、縣（市、區）黨政領導班子和領導干部綜合考核評價實施辦法（試行）》中率先提出了“實績考核”指標體系并剔除了招商引資、全社會固定資產投資等指標，通過15項定量指標、10項定性指標和1項經濟責任審計情況共26項實績分析指標來考核地方黨政領導，促進地方經濟持續健康發展。

（二）強化地方經濟發展規劃，打造區域經濟特色。地方經濟的發展不是一朝一夕就能實現的，需要經過很長一段時間的培育和發展。要保持地區經濟的健康持續發展，就必須強化地方經濟發展規劃，打造區域經濟特色。在培育和發展過程中要充分發揮財政職能，制定符合地方經濟發展的財政扶持政策，將財政扶持資金集中到發展地方特色經濟上來。通過財政扶持資金導向作用來帶動社會資本向地方特色經濟的集聚，達到財政扶持資金“四兩撥千斤”的效果，進而促進區域經濟特色的盡快形成和不斷增強，保證地方經濟的持續健康發展。

篇2

[關鍵詞] 水庫移民；后期扶持；配套制度；制度框架

[作者簡介]楊 濤（1973—），男，高級工程師，黃河水利委員會移民局；（河南鄭州 450003）左 萍（1963—），女，高級工程師（教授級），黃河水利委員會移民局。（河南鄭州 450003）

自《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發[2006]17號）（以下簡稱國務院17號文件）頒布實施以來，中央和各地制定并出臺了一系列后期扶持政策配套文件，這些政策的實施在維護社會穩定，促進庫區和移民安置區的經濟發展，提高移民生活水平方面取得了一定的成效。但隨著經濟社會形勢的不斷發展變化，這些配套文件尚存在不少問題，需要進一步調整完善，以構建大中型水庫移民后期扶持政策實施配套制度框架體系。

一、現有移民后期扶持政策實施配套制度

筆者通過收集資料和實地調查，對中央和部分?。▍^、市）已頒布的移民后期扶持政策實施的主要配套文件進行整理，主要制度有：移民人口核定登記工作管理辦法、移民人口自然增減核定管理辦法、關于后期扶持方式的意見、后期扶持資金使用管理辦法、后期扶持結余資金使用管理辦法、庫區基金征收使用管理辦法、相關規劃編制工作大綱、規劃實施管理辦法、項目扶持管理辦法、項目公示辦法、項目驗收評價辦法、監督檢查和責任追究辦法、內部審計辦法、后期扶持政策實施領導小組成員單位職責分工、宣傳提綱、移民穩定和移民突發事件應急預案等。這些配置制度從編制到實施無不體現出規范性、公開性、參與性、保障性及監督性的特點。

二、現有移民后期扶持政策實施配套制度之缺陷和不足

（一）缺乏系統性

移民后期扶持政策實施涉及部門多、層面廣，這就要求配套制度能夠涵蓋多領域、多部門，但是目前配套政策多是來自于發改部門、財政部門、移民部門，而且有的地方只是通過移民部門，從移民管理的層面來制定一些配套文件，沒有涉及其他部門和層面的政策性文件，權威性、約束性不夠。

（二）缺乏穩定性

國務院17號文件頒布以后，為了快速推進水庫移民后期扶持政策的實施，國家發展改革委、財政部等部門制定并出臺了一系列的應急性制度，其中大多數配套文件是暫行辦法，而且還有許多是以“通知”的形式下發，缺乏穩定性。

（三）缺乏制約性

制度的主要特征就是規范性和制約性。制度不但強調強制性，而且還要有激勵性、懲罰性。目前有些現行的移民后期扶持政策實施配套文件只強調強制性，缺乏激勵性、懲罰性的措施。

（四）缺乏操作性

有些現有的后期扶持政策實施配套文件相對規定較為籠統，沒有細化的、可操作性的標準、程序等，從而導致不同的實施單位在規劃實施中理解各異、各行其是。

（五）缺乏預見性

隨著經濟社會的快速發展、相關規劃的全面實施，凸現有些配套文件在當時制定時缺乏預見性，已不合時宜，不能指導當前和未來的規劃實施工作，需要不斷完善和調整。

三、移民后期扶持政策實施配套制度框架體系

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系，是指由若干與移民后期扶持政策實施相關的政策文件組成的、層次清晰、類別分明、結構嚴謹的整體性的制度組織形式。

移民后期扶持政策實施配套制度框架體系應涵蓋人口管理、規劃管理、資金管理、項目管理、監督管理、保障措施六個方面。

（一）人口管理制度

目前，中央已頒布了《關于大中型水庫農村移民后期扶持人口核定登記工作的意見》、《新建大中型水庫農村移民后期扶持人口核定登記暫行辦法》，對水庫農村移民后期扶持人口核定登記工作進行了規定。國務院17號文件指出：對于移民人口的自然變化采取何種具體政策，由各省、自治區、直轄市自行決定。各?。▍^、市）按照中央的要求也制定了相應的移民人口自然變化的政策，但為保證政策的統一性，建議中央出臺《大中型水庫農村移民后期扶持人口動態管理辦法》。

（二）規劃管理制度

目前，水利部已頒布的兩個規劃的編制大綱對相關規劃編制、報批作了規定，但還需要進一步完善，制定技術性、更具有操作性的相關規劃編制規程；目前研究制定的《大中型水利水電工程移民統計管理暫行辦法》（征求意見稿）和《大中型水利水電工程移民檔案管理暫行辦法》（征求意見稿）分別對后期扶持政策實施的統計工作、檔案管理工作做了規定，各地應按照頒發以后的辦法制定相關規劃實施工作的統計管理辦法、檔案管理辦法。對于年度計劃執行管理方面，中央沒有出臺相應規定，需要抓緊制定。

（三）資金管理制度

資金管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要環節，主要涉及移民后期扶持資金征收、使用和管理。

目前，中央已頒布的《大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理辦法》、《大中型水庫移民后期扶持結余資金使用管理辦法》、《大中型水庫庫區基金征收使用管理辦法》對后期扶持資金的征收、使用和管理做了規定，各?。▍^、市）也根據中央的要求制定了本區域的后期扶持基金使用管理實施細則、后期扶持結余資金使用管理實施細則、庫區基金征收使用管理實施細則。國務院17號文件規定，各省、自治區、直轄市人民政府通過提高0.5厘電價加價資金，統籌解決小型水庫移民的困難和在建后期扶持項目的后續資金投入?，F在全國大部分?。▍^、市）已征收了0.5厘電價加價資金，但中央層面缺乏相應的政策規范。

在實踐當中，對資金管理方面還缺乏相應的制度規范。有的省（區、市）參照處理中央直屬水庫移民遺留問題處理工作時期制定的《庫區建設基金縣級報賬制實施辦法》、《庫區建設基金會計核算辦法》制定了移民后期扶持資金縣級報賬制、會計核算辦法，進一步加強了資金管理，積累了好的經驗。但有的省（區、市）還沒有相關的規定，導致資金使用管理混亂。因此，中央應出臺縣級報賬制、會計核算辦法。

（四）項目管理制度

項目管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的關鍵制度，主要涉及規劃項目前期文件的編制和審批、項目年度計劃管理、項目資金管理、項目公示和參與、項目實施建設、項目運行管理、項目驗收、項目標志牌設立、評價等。

目前，中央層面還未出臺后期扶持項目管理辦法，而各地在項目實施管理過程中做法不一，有的?。▍^、市）在項目實施中積累了好的做法、出臺了好的制度，有的省（區、市）還未制定相應的項目管理辦法。隨著項目規劃的全面實施，基礎設施項目如何建設、運行、維護，生產開發性項目如何建設、運行、收益分配將成為急需解決的問題。因此，中央應出臺項目管理辦法，為各地順利開展項目實施提供制度支撐。

（五）監督管理制度

監督管理制度是后期扶持政策實施配套制度框架體系的重要制度，主要涉及規劃的督導、稽察、審計和監測評估等監督檢查手段。具體來說，主要內容包括：相關規劃實施稽察管理辦法、移民后期扶持資金內部審計辦法、違反大中型水庫移民后期扶持資金征收使用管理規定責任追究辦法、后期扶持政策實施情況監測評估工作管理辦法等。

目前，中央已頒布的《大中型水利水電工程移民規劃實施稽察暫行辦法》、《大中型水利水電工程移民資金內部審計暫行辦法》、《違反大中型水庫移民后期扶持基金征收使用管理規定責任追究辦法》、《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的通知》對監督檢查進行了規定。有的?。▍^、市）也制定了監督檢查方面的辦法，但還需根據中央在監督檢查方面制定的規定完善本?。▍^、市）的監督管理辦法。

（六）實施保障制度

實施保障制度主要涉及組織機構、宣傳工作、維穩方面，主要內容包括：移民后期扶持聯席會議制度、移民后期扶持宣傳工作辦法、預防處置大中型水庫移民突發事件應急預案、項目規劃地方政府配套資金籌措辦法等。

目前，中央頒布的《全國水庫移民后期扶持政策部際聯席會議成員單位職責分工》、《大中型水庫移民后期扶持政策宣傳提綱和國發[2006]17號文件政策解答》對移民后期扶持組織機構、宣傳工作做了規定，并對組織機構、宣傳工作、社會維穩、地方配套資金籌措提出了制定辦法和方案的要求。各?。▍^、市）制定了移民后期扶持聯席會議制度、宣傳工作提綱、預防處置大中型水庫移民突發事件應急預案。還應制定項目規劃地方政府配套資金籌措辦法，以保證規劃實施有充足的地方配套資金。

篇3

國家新聞出版廣電總局印刷發行管理司司長王巖鑌稱，將從稅收、財政、用地及規范市場等方面綜合考慮，為實體書店的發展盡可能提供最大支持。這一次試點扶持對象包括具有一定社會知名度和品牌影響力的民營書店和國營書店，主要針對民營書店。

對于實體書店的扶持政策其實已醞釀多年。2011年，原新聞出版總署就曾與、住建部共同出臺《關于加強城鄉出版物發行網點建設的通知》。原新聞出版總署副署長閻曉宏稱，該份文件的兩個核心內容是：一是要把城鄉出版物發行網點建設納入公共文化服務體系，制定各地區出版物發行網點建設專項規劃；二是各級黨委政府要在政策、資金、稅費、占地等方面給予出版物發行網點建設以必要的扶持，嚴格執行“免征或退還的增值稅款應專項用于發行網點建設和信息系統建設”的規定。

7月12日，財政部文資辦與國家新聞出版廣電總局印刷發行管理司共同向試點省市財政廳（局）、新聞出版局發文，開展實體書店扶持試點工作。據國家新聞出版廣電總局印刷發行管理司副司長譚汶介紹，扶持政策首批試點城市包括北京、上海、南京、杭州、廣州、武漢、長沙、合肥、南昌、成都、西安、昆明12個城市，每個城市可推薦不超過5家實體書店。中央財政將對試點城市符合條件的優秀實體書店給予獎勵，用于幫助其購置軟硬件設備、支付房租、彌補流動資金不足等，所需資金從文化產業發展專項資金中安排。

上海在扶持實體書店的工作中成為了先行樣本。2012年，上海市新聞出版局宣布，自當年起，上海將每年投入1500萬元支持出版物發行網點建設，其中500萬元用于定向支持各類實體書店，尤其是形成專業定位和品牌影響的民營、中小型書店。新聞出版局資金支持的實體書店中有約3/4為民營書店，約1/4為國營書店，還有極少的合資書店。同時，上海在資金支持方面偏重處于轉型期的書店，幫助書店主動轉型，另外還偏重有公益性質的書店。上海市新聞出版局發行處處長忻愈向《財經國家周刊》記者介紹說，全上海市60家中小微、專精特實體書店先后受到資助，總額達1650萬元，133家新聞出版企業實現退稅9962.8萬元。

去年未出臺相關扶持政策的北京最近也開始蓄力。2013年6月7日上午，北京市新聞出版局召開由出版、發行單位和相關專家學者參加的政策研討會，就扶持北京市實體書店發展的方案進行研討。7月10日，北京市新聞出版局公告，就發展扶持本市實體書店政策起草向廣大市民征求意見。對于實體書店的扶持政策呼之欲出。

北京市新聞出版局發行處處長王亦君在接受《財經國家周刊》記者采訪時稱：“我們在探索實體書店發展的過程中形成了一個共識：公益性定位，企業式運營，融合性發展?！睋跻嗑榻B，北京市除了正在充分論證扶持實體書店政策之外，還一直都在不遺余力地推動全民閱讀。她認為，實體書店的發展與市民的閱讀有著很大的關系。

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關鍵詞 移民后期扶持相關規劃；問題；建議

一、前言

2006年5月17日？熏《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發200617號，以下簡稱國務院17號文件）印發？熏決定對大中型水庫移民實施新的后期扶持政策。移民后期扶持政策主要通過移民后期扶持相關規劃實施。移民后期扶持相關規劃包括大中型水庫移民后期扶持規劃（以下簡稱“后扶規劃”）、大中型水庫庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃（以下簡稱“項目規劃”），是后期扶持政策實施的基本依據。

目前，第一個五年移民后期扶持相關規劃已實施完成，第二個五年規劃正在實施之中。第一個五年規劃實施給庫區和移民安置區注入新的發展活力，成效顯著，使黨和國家的支農惠農政策更加深入人心、移民群眾收入水平大幅度提高、移民群眾就業創業能力顯著增強、庫區基礎設施建設步伐加快、庫區和移民安置區社會秩序更加穩定。但是，隨著我國經濟社會形勢的不斷發展變化，移民后期扶持相關規劃實施過程中遇到了一些新情況、新問題，尤其是后期扶持政策實施5年來，出現了一些制約后期扶持相關規劃實施的問題，需要制定相應措施以全面推進規劃的順利實施。

二、移民后期扶持相關規劃實施存在的問題

（一）移民管理機構建立健全問題

為協調解決水庫移民后期扶持政策實施中出現的問題，從中央到地方，都建立了由相關部門組成的聯席會議制度，但各部門之間的協作、配合并不理想。一是信息傳遞不暢通，資金撥付周期長。根據有關規定，移民部門管項目，財政部門管資金。但從實踐中看，由于多方面因素的影響，項目資金的撥付往往比規定時間滯后半年甚至更長，嚴重影響項目施工的進度。二是協作機制不健全，項目驗收不及時。移民項目完成后，竣工驗收需要移民、財政、審計、監理、政府辦公室等多家機構參加，由于缺乏協調，各相關機構很難同時集合，往往造成人為的驗收拖延現象。一方面導致后扶資金大量掛賬，利用效率不高，另一方面又長期占用施工方的墊付資金，移民、項目村、施工方均有意見。三是管理機構不健全。盡管各級地方人民政府趁國務院17號文件的東風一定程度上建立健全了移民管理機構，但目前地方人民政府的移民管理機構建設呈現參差不齊的局面，無論是機構性質、級別，還是掛靠部門、人員編制和工作經費，都是百花齊放，這必然導致工作措施、管理手段和工作效果上的很大差異。尤其是縣級移民管理機構還存在歸口不一致、規格低、編制少、內設機構不全、人員配備不足、專業人才缺乏等問題。這些問題的存在逐漸成為制約移民后期扶持相關規劃實施工作正常開展的瓶頸問題。

（二）移民工作經費落實問題

穩定的經費保障是做好后期扶持相關規劃實施的基礎。國務院17號文件明確規定，各級移民管理機構工作經費要納入同級財政預算。但是在這個問題上，大多數地方執行的并不是很好，各級移民管理機構普遍存在的工作經費不足問題，已成為制約規劃實施工作有效開展的重要因素。

（三）規劃編制問題

第一個五年后期扶持相關規劃編制因時間緊、編制匆忙、操作性不強。尤其是項目規劃資金盤子確定走了彎路，在規劃投資人均基數確定的情況下，經過幾次反復，規劃初期沒有明確資金來源，各地也存在多爭取投資的心態，人均投資基數定得偏高，造成前期規劃投資盤子偏大。在規劃實施過程中，后期扶持相關規劃與年度計劃項目因移民意愿發生變化，導致項目變化較多，而規劃調整也未能及時報批。再加上近幾年政府其他惠農政策力度較大，與后期扶持規劃項目重復較多等原因，后期扶持相關規劃已不具備指導意義。另外，一些地方編制的“十二五”后期扶持相關規劃存在擴大范圍、突破規模、項目不實等突出問題，沒能很好地根據規劃編制工作大綱要求，正確處理好需要與可能、全面與重點、發展與穩定的關系，使規劃難以成為推動發展、促進增收、改善民生、維護穩定的規劃。

（四）項目規劃與其他專項規劃的銜接問題

項目規劃與其他部門的專項規劃項目設置存在重復和交叉問題。在“十一五”規劃中，特別是隨著國家惠農政策力度不斷加大，中央、各級政府在社會主義新農村建設過程中對農村基礎設施建設投資力度不斷加大，比如“村村通”工程、“人畜飲水安全”工程、“抗震安居”工程、第二輪“農村電網改造”工程等等都已全面鋪開建設。但是，市、縣兩級移民機構上報項目年度計劃時，橫向溝通較少，也安排了相應的項目，因此多頭上報，造成項目重復安排。項目審批后開始實施時才發現部分項目別的部門已經實施，造成眾多的項目變更，形成規劃與實施“兩張皮”，不但增加行政成本，而且間接增加了工程成本。

（五）項目管理問題

在項目選擇方面。有的地方沒有從解決移民生產生活存在的突出困難和問題的視角出發，熱衷于上大項目，搞了不少“形象工程”，如廣場、牌坊、集中聚居區等，浪費了有限的后期扶持資金。

在項目管理方面。移民扶持項目點多面廣量大，目前缺乏統一的管理辦法。有的地方項目“重建輕管”現象還比較突出。形成這種問題主要有兩方面原因。一是移民項目都是具體到村的項目，項目建成移交給各村后，常因管理不善或缺乏管理而導致移民工程損毀等現象發生。二是移民項目多屬于公益類或準公益類項目，管理有成本但無直接經濟效益，管理人沒有積極性。

在項目的資產產權方面。后期扶持項目建設后，必將形成相應的資產。在資產的價值形成過程中，資產的價值構成包含了兩部分，既有國家的補助資金，又有當地村民的投勞折資或籌集資金。這些資產必將為當地或移民今后的生產生活帶來相應的收益，是新農村建設不可缺少的重要資源。但是，要長期發揮這些資產的效益，如何明確資產的產權屬性、界定和解決產權和使用權應該屬于誰是當前項目管理中急需解決的問題。

（六）資金管理問題

移民資金是后期扶持相關規劃實施工作的重點，也是庫區社會容易引發矛盾的焦點。目前資金管理方面主要存在以下問題：一是預算管理差。有的地方在項目預算的管理上比較粗放，對工程造價審核把關不嚴，預算編制缺少量入為出、精打細算，導致一些項目出現預算投資與決算投資差距過大，給資金安全、項目運行帶來了一系列問題。二是撥付環節亂。個別地方存在違規撥付資金的現象，將本應撥付給承建單位的資金違規撥到個人賬戶，更有甚者，將項目資金違規撥付到項目實施無關的非建設單位。三是資金撥付鏈過長，資金投放結構不合理。由于財政部門和移民部門之間信息傳遞不暢，配合不夠緊密，項目資金的撥付通常滯后半年到一年的時間，跨年撥付時常發生，當年的項目資金實際到位率較低，再加上其他中間環節及在途時間，資金到達項目建設單位的時間延遲更久。四是違規操作，?？钗茨軐Ｓ?。有些地方在下達項目預算時，直接預留或提取部分資金，變相截留移民資金；有的以統籌名義，按不同比例提取移民村資金，集中進行跨村項目的建設；還有的指定固定單位為后扶項目服務，所需費用擠占項目經費等等。五是縣級報賬操作各異，資金安全無保障。有的執行省―市―縣―鄉（鎮）―村五級撥款制，資金運行環節多，安全隱患大；有的縣級移民機構既負責項目的規劃申報、組織實施，又負責項目資金的撥付，缺乏制約；有的實行鄉鎮財政所和縣移民局兩級報賬制，資金安全缺乏監管。六是票據使用不規范，票實不符，白條泛濫，套取資金問題嚴重。

三、加強移民后期扶持相關規劃實施的建議

（一）加強和改進規劃編制工作

編制科學的規劃是規劃實施的基礎性工作。一是要突出主題主線。以推動庫區科學發展為主題，以加快轉變、跨越發展為主線，加快建立促進庫區經濟發展、移民持續增收、社會和諧穩定的長效機制。二是明確編制原則。要進一步強化規劃的科學性，堅持從實際出發、統籌考慮庫區各項發展，體現以人為本、民生優先、生態保護和平安和諧；要進一步強化規劃的可操作性，落實規劃目標任務，加強規劃項目篩選，促進項目生成，建立項目滾動發展的長效機制。三是加強協調銜接。把后期扶持相關規劃與當地國民經濟和社會發展“十二五”規劃以及水利、交通、農業、林業、社會保障等其他行業規劃充分銜接起來，保證規劃目標、投資安排和政策措施的有機對接，合理配置各種資源要素，移民專項資金要重點解決其他投資渠道難以覆蓋的庫區發展問題，優先安排見效快、效果好的民生項目。四是堅持統籌兼顧。注意把握好加快發展與科學發展的關系，整體推進與突出重點的關系，加強具有全局性、戰略性問題的研究，增強規劃的宏觀性、戰略性、前瞻性和可操作性。

（二）健全移民資金的安全運行機制

移民資金是國家扶持移民的專項資金，其使用對象只能是移民，必須?？顚Ｓ茫坏脭D占、挪用、截留。一是要嚴格執行資金預算制。對未納入年度預算的項目，不得使用移民資金組織實施；對超工程概算、超中標價的項目進行專項檢查和追蹤問效。二是實行資金專戶制。后扶資金應當設立專戶，建立專賬，指定專人管理，封閉運行。三是實行縣級報賬制。由項目單位根據計劃和進度提出用款申請并附報賬憑據，按規定的程序報經批準，由縣級移民管理單位統一支付并集中核算。四是加強內部責任制。各級移民機構要加強內部制度和內控機制建設，加強資金流轉各環節的財務監督，保證資金安全完整，努力降低資金風險。

（三）完善規劃實施的移民參與模式

后期扶持是民生政策，專門用于解決移民的生產生活困難。根據國務院17號文件的規定，“項目的確定必須堅持民主程序，尊重和維護移民群眾的知情權、參與權和監督權”。為保障移民的“三權”，必須切實推行移民政務公開，把陽光操作貫穿于移民工作的各個方面和環節。通過建立移民后扶的告知、公示、協商、聽證、參與等制度，組織移民參與項目的篩選、確定、申報、實施、驗收等全過程管理，形成了上下暢通、左右聯動、規范運作、長期堅持、移民參與的長效運行機制。

讓移民直接參與項目和資金的管理，把項目實施和資金使用的全過程都向移民敞開，一是增強了透明度，移民放心；二是杜絕了資金使用中的一些漏洞，避免了少數基層政府挪用、克扣移民資金的現象，提高了資金使用效益；三是彌補了移民部門的人員缺口，減輕了負擔，降低了風險。當然，吸收移民參與并不意味移民主管部門可以放任不管，還是要加強服務、指導、管理、監督，要防止少數移民代表利用移民的信用謀取個人利益。

（四）建立多層次的后扶監管體系

建立多層次的后扶監管體系，提高后期扶持工作管理水平，確保相關規劃實施效果。一是堅持經常性督促檢查。部際聯席會議和縣級以上地方人民政府要經常性組織有關部門組成督導組，指導、督促、檢查后期扶持政策實施工作和后期扶持資金征收使用管理情況，及時發現并協調解決政策實施工作中出現的困難和問題，定期向上級報告政策實施情況。各級監察、財政部門要會同同級移民管理機構，進一步加強對后期扶持資金征收使用管理的監督檢查工作。二是開展規劃實施稽察。2008年，部移民局制定了《大中型水利水電工程移民規劃實施稽察暫行辦法》。省級移民管理機構要商發展改革、財政、水利等部門，抓緊制定本地區開展稽察工作的實施細則和辦法，明確稽察機構，建立稽察隊伍，落實工作經費，定期組織對相關規劃實施情況進行稽察，及時發現并研究解決規劃實施工作中遇到的困難和問題，確保規劃實施效果。三是內部審計。中央移民管理機構和省級移民管理機構將組織開展后期扶持資金內部審計工作，明確內部審計機構，建立內部審計隊伍，落實工作經費，定期組織對后期扶持資金使用管理情況進行內部審計，及時發現并研究后期扶持資金使用管理中存在的問題，確保后期扶持資金安全。四是外部審計。聘請會計師事務所、審計師事務所等社會中介機構，對移民后扶項目的效益進行審計。五是社會評估。各地要根據發展改革委、財政部、水利部聯合印發的《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的意見》要求，全面建立監測評估機制，對后期扶持政策實施情況進行跟蹤監測，及時掌握情況，評估實施效果，保障資金使用安全和后期扶持政策順利實施。

（五）強化項目的規范管理

隨著項目的全面實施，要狠抓項目規范管理，優化項目建設管理，并建立項目良性管理的長效機制。一是加強項目申報管理。按要求確定申報項目，按程序進行項目申報。二是規范項目招投標，加強施工管理。要對項目招投標、簽訂施工合同和確定監理單位等環節進行規范。三是規范項目驗收程序，加強項目驗收管理。落實決算審計制度、驗收掛牌制、政務公開制等監督制度。四是要突出移民主體，實行項目管理民主化。要從項目的立項、建設、竣工、運行等各個環節，都要充分尊重群眾的知情權、選擇權、參與權和監督權。五是加強基礎設施項目的管理維護。要堅持建管并重，積極探索建立和完善工程項目自我維持、自我發展的良性管理的長效機制，確保工程持續運行和長期發揮效益。六是明確開發性生產項目的運行和收益分配管理。明確界定項目的產權歸屬、資產管理主體，資產的經營方式和收益分配模式，以充分發揮項目和資金的扶持效益。

（六）建設高素質的移民管理隊伍

一是要增加縣級移民管理機構的人員編制和經費保障，以適應移民后期扶持政策實施的需要。二是要加強業務培訓，不斷提高移民干部的工作能力和管理水平。三是要完善聯席會議的工作機制。明確會議的工作模式（定期與臨時相結合）、召集程序、議事規則、表決辦法、決議效力；規定各組成單位的責任部門、工作流程、經辦人員；建立移民后扶工作的信息交流平臺，及時傳遞和交換各自信息。

參考文獻

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5徐亨興，呂信東.關于新階段移民后期扶持工作的幾點思考J.老區建設，2009，（21）.

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無獨有偶，湖北省武漢市近期也出臺了《關于進一步鼓勵高校畢業生在漢創新創業的意見》，包括取消高校畢業生落戶限制等系列政策寫入了“紅頭文件”。放眼全國，為扶持大學生創業出臺“善政”的不只江蘇、湖北，各地、各部門都在緊鑼密鼓地為大學生創業量身定制相關“善政”。“善政”內容幾乎涵蓋了大學生創業的各個環節，不僅包含資金、技術、政策、培訓方面的扶持，更有法律、戶籍、土地、審批方面的優惠。細細研讀各地出臺的“善政”，明顯感覺到，這次為大學生量身定做的創業“善政”，無論是廣度還是深度，明顯優于其他方面的扶持政策，足以彰顯政府對大學生創業幫扶的誠意。

我國高校連年擴招，客觀上使中國高等教育呈現裂變式發展。比之過去，無論是高校數量，還是畢業生人數都有了驚人飛躍。隨著高校的裂變膨化，畢業生就業難也逐步凸顯。由于流向社會的大學生逐年增加，社會就業形勢日趨嚴峻。雖然從國家到地方都在竭力為他們增設崗位，最大限度地促進學生就業。事實上，僅靠政府有限的“崗位救濟”，無法從根本上滿足畢業生的就業需求。

大學生精力充沛、眼界開闊，闖蕩市場的愿望相對強烈。加之，經過多年的課堂學習和實踐錘煉，積累了一定的知識儲備和實踐能力。比之其他群體，大學生是最具活力、最有潛質，更是適合創業的群體。這不僅是形勢之需，更是大學生的自我渴求。也因此，許多大學生對于政府提供的就業崗位并不滿意，他們更希望通過自己的雙手和智慧，闖出一片新天地。同時，大學生能夠自主創業，在減緩政府幫扶壓力的同時，更會給社會增加不少就業崗位，是“雙贏”之舉。

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一、關注民生催生微型企業發展工作的啟動

(一)發展微型企業的緣由。微型企業是一種企業雇員人數少、產權和經營權高度集中、服務品種單一、經營規模小的企業組織，具有行業成本低、就業彈性空間大、成果見效快等特點。根據有關資料顯示，美國、加拿大等發達國家和巴西、印度等發展中國家，為了推動經濟社會發展、改善民生、維護穩定，都曾經或正在扶持發展“微型企業”，當年比爾蓋茨就是憑800美元起家創辦微軟，發展為今天世界的500強企業之一。中國過去對此有所忽視，不論是在經濟學辭典里還是在政府的文件中，都沒有微型企業這一詞。

2010年上半年，重慶市委、市政府在經過調查研究后認為。微型企業是介于個體工商戶和小企業之間的一種組織形態。它有別于中小企業，也有別于個體工商戶；它是企業發展的基礎，可以使企業從微小到大；它涉及民生和就業，雖然投資不大，是“草根企業”，但意義重大，有利于縮小貧富差距、區域差距和城鄉差距。

根據科學發展觀的理念，重慶市委、市政府積極探索、踐行以民生為導向的重慶發展之路。在組織建設“森林重慶、宜居重慶、暢通重慶、平安重慶、健康重慶”的同時，2010年6月25日市委三屆七次全委會作出了《關于做好當前民生工作的決定》，將大力發展微型企業作為十大民生工程之一。市政府出臺了《關于大力發展微型企業若干意見》等文件，文件規定：“雇員(含投資者)20人以下，創業者投資金額10萬元以下的企業為微型企業，組織形式可采取個人獨資企業、合伙企業、有限責任公司等多種形式”。

(二)重慶扶持發展微型企業的主要政策措施。市政府決定對未就業的大中專畢業生、下崗失業人員、“農轉非”人員、三峽庫區移民、殘疾人、城鄉退役士兵、文化創意人員、信息技術人員等“九類人群”創辦微型企業實行財政扶持政策，并規定享受扶持政策的創業者必須具備無在辦企業、有創業能力、在企業的出資比例不低于全體投資人出資額的50％等六個條件。扶持政策主要有：1.采取“1+3”的模式解決注冊資本金和經營資金問題，即投資者出一點(企業注冊資本在保證“九類人群”不低于50％的前提下，可以吸收其他人員人股)、財政補一點(補助比例控制在注冊資本的50％以內，實際操作中按行業、解決就業人多少等有差別，此補助金可以計在注冊資本內)、稅收返一點(按注冊資本等額給予財政稅收返還，先征后還)、金融機構貸一點(對微型企業投資者的小額擔保貸款給予財政貼息：對無抵押擔保貸款的由區縣擔保公司提供擔保、市三峽擔保公司為區縣擔保公司擔保，基準利率上浮部分財政貼息)。2.由財政出資免費對微型企業創業人員實行培訓。3.根據“政府主導、部門聯動、統一規劃、分步實施、就業為先、定向扶持、加強管理、防患風險”的原則，建立幫扶工作機制。各區縣政府為第～責任人，其他相關部門為責任單位。市和各區縣均成立了由政府主要負責同志或分管負責同志任組長的微型企業發展工作領導小組，設立了辦公室(設在工商局，由工商局長兼任辦公室主任)。在此基礎上，重慶的微型企業發展工作全面啟動和展開，按照創業申請、創業培訓、創業評審、注冊登記、扶持資金使用五個環節開展扶持發展及監管工作。全市還建立了1120個微型企業創業指導站，聘請3000名創業指導員，部分區縣建立了微型企業創業園、孵化園。

二、以民生為導向扶持發展微型企業的社會效應分析

重慶發展微型企業工作雖然才啟動幾個月，但已初顯在擴大就業、改善民生、激發民間活力、促進社會和諧穩定等方面的良好社會效應。

(一)扶持“九類人群”創辦微型企業，實現“以創業促就業”，有利于縮小貧富差距，是力求社會公平的善舉。重慶近些年就業壓力很大，城鎮下崗失業人員、三峽庫區移民200多萬人需要就業，每年有畢業生10萬多人需要就業，還有大量返鄉農民工。有的人靠低保、補貼維持生活。重慶對這些弱勢群體給予政策扶持，引導他們創辦微型企業，對解決就業起到十分積極的作用。據統計，到2011年2月底，以未就業大學生身份申辦微型企業的創業人員1843人(此數不含申辦人之外的企業大學生員工)，以下崗失業人員身份申辦微型企業的創業人員3276人(此數不含申辦人之外的原屬下崗失業人員的企業員工)。當地政府的體會是，“授之以魚，不如授之以漁”。

(二)發展微型企業，有利于激活民間創業激情和活力，促進各種生產要素的優化組合。在促進就業的同時，增加了市場主體的數量，增大了經濟總量，有利于形成創業、就業和經濟發展的良性循環。到2011年2月底，重慶已發展的微型企業1萬多戶，注冊資本金10.18億元，除去財政補貼的3.06億元，積聚的社會閑散資金7億多元。這些資金運作起來，無疑對社會是一大貢獻。

(三)積極向文化創意、信息技術和社會公共服務等新興產業傾斜，有利于加快經濟發展方式的轉變。到2011年2月底，重慶以文化創意和信息技術人員身份創辦的微型企事業有255戶。

(四)發展微型企業使一些返鄉農民工的技術專長有了用武之地，促進了新農村建設，對縮小城鄉差距、區域差距起了積極作用。據統計，到2011年2月底，三峽庫區和兩翼地區的17個區縣已辦微型企業6016戶，占全市微型企業總戶數近60％。

(五)微型企業發展工作密切了干群關系，提高了政府職能部門的信譽。在這項民生工作中，各有關部門特別是工商行政管理部門的同志，按照黨委、政府的部署，深入創業人員駐地和經營場所調查研究、宣傳政策、接受咨詢，組織他們參加創業培訓，幫助解決具體困難，真心為民辦事，贏得了群眾的好評，得到各級黨委、政府的充分肯定。

三、微型企業發展應注重做好的幾項工作

重慶微型企業發展工作仍面臨著各種問題和挑戰，為使這項以民生為導向的工作有序推進，今后應注重做好以下幾項工作：

(一)做好優化產業結構的引導，注重發展“綠色經濟”，適應加快轉變經濟發展方式的需要。各地在受理申請、創業培訓、創業評審、注冊登記和財政扶持中，要向環保節能、無污染的項目傾斜，對于高污染、高耗能和

重復建設的行業不予批準，更不能扶持。要使微型企業創業者知曉，既然是政府扶持的企業，應該帶頭服從建設資源節約型、環境友好型社會的大局，注重生態文明。對于一些必須具備環境設施才能辦的企業，必須堅持符合條件才能發證發照，不能隨意“變通”。

(二)進一步建立和培育微型企業創業園、孵化園。要繼續鼓勵各區縣和各大學借助工業園區、科技園建立微型企業創業園、孵化園等，吸納科技含量高的微型企業入駐?？稍趪倚屡鷾实膬山聟^建立市級微型企業創業園，吸納創新型科技人才入駐。同時，可綜合有關部門的資源建立創業園，實施扶持政策疊加。

(三)時刻關注微型企業生產經營狀況，加大后續幫扶力度。微型企業在國內屬新事物，雖然市政府已下發幫扶文件，要求各區縣政府和市級有關部門分別從橫向和縱向的角度加強幫扶，但由于各種原因目前幫扶力度還不大。這需要加強責任督促，使有關部門真正深入到微型企業了解情況進行幫扶，特別是要給予專業技術指導，幫助擴大市場渠道，盡可能提高微型企業的生存率。眼下最急迫的是盡快解決微型企業貸款難和擔保難的問題。市政府最近已責成擔負微型企業貸款的重慶銀行、重慶農村商業銀行、重慶三峽銀行和三峽擔保公司采取適應微型企業特點的即簡便易行又慎重穩妥的措施給予貸款，并商議了貸款風險問題，確定由市財政、區縣財政、貸款銀行及擔保公司按比例承擔貸款風險，這需要盡快督促檢查落實。同時，已建立的重慶微型企業發展網和創業網要積極為微型企業提供信息平臺，已在籌建中的市、區、縣微型企業協會，可為微型企業提供咨詢、技術、信息、培訓等方面的服務。

(四)繼續簡化辦事程序，盡可能方便創業人員，同時引導他們根據創業能力和特點申辦不同類型的企業。隨著工作的推進，2011年12月，重慶市工商局出臺了扶持微型企業發展的30條意見，進一步放寬準入條件，簡化了辦事程序。工商所在受理申請中要注意了解申辦者的特長，為其當參謀，引導他們創辦符合自身條件、市場前景較好的項目，減少經營風險，為提高生存率打下前期基礎。

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關鍵詞：開發區；財政政策；經濟增長

中國經濟已經持續了三十多年的高速增長，在改革逐漸進入“深水區”、經濟社會矛盾日益凸顯的今天，這種高速增長的勢頭卻已難以為繼。內部的區域經濟結構、需求結構、產業結構不合理，弱化了中國經濟長期增長的動力；外部的全球性金融危機、歐洲債務危機接踵而來，進一步增加了中國經濟增長的不確定性。在此背景下，中國經濟要想獲得持續、穩定、健康增長，發展實體經濟、優化經濟結構、增強抵御風險的能力是必由之路。中國經濟的高速增長，始于改革開放，源于改革開放。作為改革開放的重要措施，設立經濟開發區、發展外向型經濟、帶動國內產業發展，是重要的戰略選擇之一。從直觀的數據來看，開發區發展迅速，成為了地方工業經濟的主要載體，促進了經濟快速增長?；诖?，繼續支持開發區發展，壯大實體經濟，增強經濟抗風險能力和發展的可持續性，顯得尤為必要。

一、 開發區發展及其財政政策的國際經驗

開發區是經濟社會發展到一定階段的產物，是當今社會一種重要的經濟現象。國際經驗表明，開發區具有擴大出口、吸引外資、增加就業、帶動本土產業發展等作用，對各國的工業化、城市化、現代化影響越來越深刻，因此受到了各國的普遍關注和重視。國內外學者對開發區不斷進行研究，各國政府為支持開發區發展也不斷制定相關扶持政策。

1. 開發區發展歷程。從國際范圍看，開發區發展先后經歷了自由港和自由貿易區階段（17世紀至二次世界大戰前）、出口加工區階段（二次世界大戰之后至20世紀70年代）、綜合型高科技型園區階段（20世紀80年代至今）。未來各國開發區仍將繼續發展，在貧窮國家會體現為數量的增加，在大多數發展中國家和發達國家，將會體現為現有開發區形式的轉變和功能的提升，其中高科技產業園區的數量會逐漸增加，開發區在各國（地區）經濟發展中的仍將起著非常重要的作用。

2. 主要財政政策。綜觀當今世界各國開發區特別是高科技園區，沒有一個是離開政府的支持而獨自發展起來的，均是依靠政府的扶持政策，特別是財政扶持政策，主要包括：基礎設施建設支持、稅收優惠、融資扶持和政府采購。發達市場經濟國家在扶持開發區發展過程中，在開發區成立初期采取的是在資金、管理方面直接參與模式，如：為開發區提供公共基礎設施和全方位公共服務；在開發區步入良性發展階段后，政府的職能由直接參與為主變為間接引導為主，通過制定相關政策約束，促使市場機制發揮主導作用，同時，政府對開發區科技創新的財政扶持力度不斷加大。

二、 國內開發區現狀與財政政策實踐

1. 國內開發區發展現狀。國內開發區產生在20世紀80年代。從1984年在天津等14個沿海城市建立國家級經濟技術開發區開始，近30年來，中國開發區不斷發展壯大，在對外出口、吸引FDI、增加就業、推進城市化等方面發揮了重要作用，同時也擔負了技術創新和現代產業發展的重任，成為了各個地區工業經濟的重要載體、外向型經濟的集聚地、創新體系的核心區和改革開放的前沿，是地方經濟增長的重要“增長極”。2010年，全國90個國家級開發區實現地區生產總值（GDP）26 849億元，占全國GDP6.7%，其中：實現工業增加值18 660億元，占全國工業增加值9.9%；完成財政收入5 627億元，占全國財政收入6.8%。如果再考慮到在經濟技術開發區之外，還有高新技術開發區、出口加工區、保稅區以及遍布各地的眾多省級經濟開發區（國家和省級開發區合計超過2 000家），開發區的GDP占所在地區GDP的比重超過了1/3，開發區工業增加值占所在地區工業增加值的比重超過了70%， 基本上代表了地區工業經濟的主體部分，成為了發展實體經濟、調整產業結構、促進增長和就業的重要載體。

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[關鍵詞]大學生創業；創業扶持政策；政策目標與體系優化

[中圖分類號]G647.38 [文獻標識碼]A [文章編號]1006―5024（2014）03―0168―05

2013年被稱為“史上最難就業季”，因而鼓勵高校畢業生創業成為一個熱點話題。事實是，自黨的十七大提出的“以創業帶動就業”發展戰略以來，國家先后出臺了以放寬市場準入條件、享受資金扶持政策、實行稅費減免優惠、提供培訓指導服務等為主要內容的一系列激勵、引導和幫扶大學生自主創業政策。大學生創業此起彼伏，創業企業如雨后春筍般涌現。然而，目前側重于緩解大學生就業壓力的創業扶持政策具有明顯的應急性，并不利于大學生創業企業的生存與發展，且人為破壞了大學生創業者與非大學生創業者之間的公平競爭，故本文通過研究浙江各地政府創業扶持政策對大學生創業的實施效果，分析其存在的問題以及對我國中小企業產生與發展的影響，進而提出優化政府創業扶持政策資源的理論依據與具體建議。

一、現行大學生創業扶持政策的效果及存在的問題

（一）政策的實施效果

大學生創業對經濟社會發展具有多重意義：一是增加就業崗位、緩解就業壓力，避免人才資源浪費；二可提高創業者的實踐能力，培養創新精神與創新意識，實現科技創新與成果轉化，推動經濟的轉型升級，增加社會財富；三能拉動民間投資、帶動地域經濟持續穩定發展。然而，對缺乏創業經驗和創業條件的大學生而言，創業之路充滿困難、艱辛和風險，需要政府、學校和社會從各方面給予足夠的關注與扶持，其中創業扶持政策制定與實施的好壞，直接影響著能否實現大學生創業對經濟社會的積極意義，由此決定了創業扶持政策應當是綜合性的社會政策，而不僅僅是經濟政策。所謂社會政策性質的創業扶持政策，即通過綜合運用經濟、法律、行政手段，培育創業創新人才，引導和激發創業者的創業行為，促進創業企業的產生與發展，保護創業者及創業企業的合法權利，并最終提升全社會的創業創新能力，推動經濟社會和諧、持續發展。但是，分析現階段我國各級政府出臺的創業扶持政策，多屬于經濟政策性質，其政策工具和目標相對簡單，政策的功能與作用相對有限，政策效果仍停留于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的階段。

各地大學生創業情況說明，地域文化、人文精神、社會環境等因素對大學生創業事業的發展起到重要作用。從我國大學生創業情況最好的浙江省來看，有41.8%左右的被調查學生身邊有親友在創業，這在一定程度上給予他們創業上的方便，引導他們選擇自主創業。而各媒體報道的大學生創業企業生存狀況調查數據顯示，創業扶持政策更加催生了大學生創業的夢想與激情。例如：杭州市2010年底就已全面完成大學生創業3年行動計劃，共創辦企業3414家，帶動大學生就業1.5萬多人，其中年產值1000萬元以上的企業有5家。另一項對1710家大學生創業企業發展現狀調查也表明，剛畢業就開始創業的大學生占51%，畢業后工作1年再創業的占12%，工作了2～4年的占32%，工作5年及以上的占5%。又如：2012年2月，中國首個傳媒類孵化器――“傳媒夢工場”面向浙江省高校發起的90后大學生創業狀況的調查反映，被調查者中超過90%的在校大學生想過自主創業，有26.67%的在校大學生已經開始從事包括實體店鋪營銷、網店、校園等各種形式的創業。杭州大學生創業企業存活率高于28.6%，大學生創業企業就業帶動率為1：6.8。而近年來浙江全省平均創業率保持在4%左右，遠高于1%的全國大學生創業成功率。由此可見，浙江省實施的創業扶持政策起到了催生創業者“溫床”的作用，但仍與政策的預期有一定距離。

（二）政策存在的問題

從理論上說，大學生創業扶持政策的績效應當從以下方面考察：

許多調查結果反映，盡管目前政府創業扶持政策對大學生創業產生一定的績效，但從理論上說還有很大差距。主要問題如下：

1 “零首付”政策增加創業失敗的風險。各地出臺“零首付”政策確實解決了大學生創業者創業初期的資金缺乏困難，刺激了大學生創業激情。如溫州市工商局為減輕大學生創業者初期資金不足和市場目標盲目的狀態，也出臺“零首付”注冊登記、住所（經營場所）備案制度；2012年5月到9月間，溫州市“零首付”注冊公司36家中大部分為大學生創業者登記的。但調查還顯示，成立后處于非正常營業狀態的大學生創業企業占14.02%，大學生創業企業注銷量近6%，生存最短的企業僅維持了不到5個月。這也證實資本是創業的先決條件，忽視創業者的素質和條件而降低創業的資金準入門檻實質上會降低創業企業信譽度，使創業成為無源之水、無本之末，加大今后的經營困難，增加失敗的風險，不利于創業企業生存和創業活動的良性循環。

2 政策資源浪費嚴重。目前，“政策優勢”成為大學生創業的最大助力，但由于創業扶持政策常常由各級政府職能部門分別制定，缺乏政策的介紹、梳理和匯編，加上信息溝通不暢，導致創業者普遍不會或不懂利用政策扶持優惠。同時，一些創業政策又抬高扶持政策申請門檻，致使許多創業者很難享受到政策帶來的優惠，導致政策作用未充分發揮，政策目的未能實現，政策資源形同虛設。如一項調查顯示，65.66%的大學生創業企業是創業團隊集資獲得的資金，只有11.53%的大學生創業企業獲得了銀行貸款，通過政府創業基金、風險創投和導師投資獲得創業資金所占的比例僅分別為2.9%、4.47%和1.32%，結果是根據政策規定而設置的創業投資引導基金、創業資助資金、科技創業種子資金資助等因在申請方面有許多設限，導致創業者只能“望梅止渴”，而扶持資金客觀上大量閑置，政策資源難以產生實際效益。

3 政策重置導致政策性歧視。一方面，政府在財政、稅收、金融、培訓等方面為已經或即將大學畢業的新生代浙商的產生與發展創造了良好環境與條件，但非大學畢業生的弱小創業者卻無權享受這些政策福利。另一方面，對于一些地方政府出臺的一系列扶持中小微企業的政策，如對《浙江省地方特色產業中小企業發展資金管理操作辦法》，絕大多數大學生創業者不甚了解，而政府在扶持大學生創業時也忽視這些政策亦可適用于大學生創業。按理說，無論是大學生創業企業還是非大學生創業企業，只要屬于中小微企業，就都應當有權享受國家與地方政府有關促進中小微企業發展的政策扶持，而分割大學生創業企業與其他中小微企業政策適用的做法，不僅直接導致政策實施效率低下，而且使非大學畢業生創辦的小微企業處在不平等競爭環境中，由此造成對非大學生創業企業的政策性歧視，違背了競爭法精神。

4 政策目的與政策受體的主觀需求錯位。調查說明，目前各地大學生創業意愿并不強烈，多數人只是在就業壓力大的情況下才考慮自主創業，創業成為大學畢業生就業失敗后的一條退路，若可在“待遇好的工作”和“自主創業”之間選擇，則前者占了76%。另一項調查顯示，53.3%的大學生創業者認為應該在工作之后再創業，33.3%的創業者認為可以畢業后直接創業，只有13.3%的創業者認為學生時代就應該嘗試創業?？梢?，絕大多數創業者創業目的是出于自身興趣和自我價值的實現，并非解決就業問題那么簡單與功利。但從政府角度看，創業扶持政策主要目的是解決當前的就業壓力，顯然政策授體的主觀目的與政策受體的主觀需求發生較大偏離。換言之，創業扶持政策并不具備直接催生創業者的功能。

5 缺乏分擔創業風險的機制與保障體系。一般說來，創業風險包括物質資本風險、人力資本風險、精神資本風險和法律責任風險。調查顯示，70%的受調查者有過創業失敗的經歷，其中經營管理不善的占了57%；資金周轉不靈的占28.6%；投資方向錯誤的和技術落后的各占了4.8%。而根據杭州市工商局2008―2011年6月底注冊登記的大學生創業企業數和接受調查的企業數統計，杭州大學生創業企業的存活率高于28.06%。這意味著，即使在我國大學生創業情況最好的地區，大學生創業企業的死亡率也近70%。換言之，大多數大學生創業者最終都不能成功，甚至還要承擔嚴重的法律責任。盡管人們對大學生創業不以成敗論英雄，但事實是那些因響應政策號召激情創業卻最終失敗的人，往往面臨來自內心的自責、家庭的指責、外界的嘲笑，受到經濟上、心理上甚至法律上的多重打擊，其本人及其家庭可能會因此長久陷入生存與發展的危機之中。但是，目前我國政策與法律并沒有關注到這樣一批創業失敗者，更沒有防范創業風險及對失敗者以各種救濟的制度與措施。過高的創業失敗率對提高創業率產生副作用，抵消了創業扶持政策的功效，消減了社會對大學生創業事業的認同度，阻礙了大學生向創業者的轉化，也不利于我國企業家人才的產生和儲備。

二、對現行創業扶持政策的反思

（一）合理性問題

創業政策的實質是政府通過激勵機制對成本、風險以及競爭壁壘施加影響，從而增加創業機會和促進初創企業成長和發展。創業扶持政策合理與否，直接關系到能否激發創業動機，改善創業環境，提高初創企業的存活率，促進企業發展。

所謂創業扶持政策的合理性，主要是指政府從經濟社會發展目標出發，對創業者創業活動的理性預測、評價、引導、扶持和規范。政策合理性判斷標準可概括為：（1）合義性。即扶持政策的制定與實施必須合乎社會理性，遵循經濟規律，它包括政策出臺的必要性和實施的可行性兩方面。就必要性而言，包含兩方面：一是出臺政策所要達到的價值目標本身是否必要，這對于政策是否合理具有前提意義，因為創業者的具體需要并非總是必要的，有的需要是扭曲的，有的需要是過量的，有的需要因相沖突而不能共存或雖相容卻不能兼顧等，政策需要加以選擇。二是政策執行作為一種成本付出是否必要。合理的創業扶持政策應當是實現創業者價值目標的必要條件，因為處于現實中的創業者必然思考：創業后有沒有條件實現發展目標、自己有沒有條件和能力解決由此引發的問題、有沒有必要去冒這個風險等等。因此，就政策出臺的可行性而言，外部環境和創業者自身主客觀條件是制約創業者活動的外在因素，它與創業者的需要和利益一樣，同為政策合理性的深層基礎。（2）合利性。即扶持政策的出臺既要合乎創業者個體利益，也要符合社會整體利益和價值；既要符合創業者短期利益，也要考慮其長遠利益；既要顧及大學生創業者與非大學生創業者的利益平衡，也要考慮首次創業者與再次創業者利益平衡。如果扶持政策不能兼顧各利益群體的利益訴求，人為造成利益傾斜，政策本身就是無利甚至有害的。所以，政策福利的分配是否正義、公平，是衡量政策合理性的另一重要尺度，其包括三方面：一是政策的出臺與實施是否能促進生產力的發展；二是是否有利于社會穩定；三是是否符合社會（包括創業者）的承受能力。

現代經濟學和經濟法學界普遍認同的“有限理性假設”理論，已推導出政府失靈問題。創業扶持政策是由政府制定的，而政府理性是有限的，那么政府所制定的創業扶持政策當然存在著理性有限問題。而以上對創業扶持政策存在的問題分析也說明，目前我國各級政府出臺的創業扶持政策的合理性值得商榷：第一，在合義性方面，大多數大學生創業者主要是苦于就業困難而不得不被動選擇創業，他們中的許多人并不具備創業能力與條件；將大學生簡單推向市場的政策可能解決了創業者眼前就業的困難，卻可能引發不利于創業者長遠發展的問題；創業扶持政策如果主要是出于解決大學畢業生就業壓力之目的而鼓動成千上萬缺乏創業能力與條件的大學畢業生盲目進入激烈競爭的市場，就無異于讓他們當炮灰，有的政府部門難免有推卸職責之嫌，易引發政策的道德風險。第二，在合利性方面，目前各級政府出臺的一系列創業傾向性扶持政策不僅難以兼顧各層次創業群體的利益訴求，而且過多的、不當的傾向性扶持不利于同樣弱小的兩大小微創業企業群體間的公平競爭，破壞了弱小創業者之間的利益平衡，進而損害公共利益。所以，應當反思現行扶持政策，出臺保護全體弱小創業群體的具體政策，以糾正市場競爭造成的機會不公。創業扶持政策不能成為解決大學生就業壓力的一時之策，政策的關注點不應在創業率的高低上，而應在創業成功率的高低，以及對失敗者的救濟上。只有提高成功率，自主創業率才會隨之提高，弱小創業者才有可能發展成熟起來。

（二）必要性問題

市場經濟本質是民主經濟，“經濟民主所關心或反映的便是財富的平等”，“它的政策目標是重新分配財富并使經濟機會與條件平等化”?！盀榱似降鹊貙Υ腥?，提供真正的平等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們?！币驗椤霸诰徍筒黄降取⒌窒麎艛嗯で约凹m正外部經濟效果方面，政府是必要的。”所以，在市場經濟條件下，政府既是市場監管主體，又是市場調控主體，政府政策既是立法基礎，又是執法保證。換言之，政府創業扶持的必要性在于：在保障就業與促進經濟發展方面擔當著核心主體的角色，發揮著市場監管、宏觀調控與引導的作用；創業扶持政策的基本法理在于糾正市場外在性、市場不完全競爭、市場信息不充分等問題。大學生創業者作為市場競爭中的弱者和經濟發展的后備力量，由政府對其進行傾斜性保護、扶持和引導，是在市場自發調節之外政府作為社會經濟干預主體借助于政策、法律手段對于經濟和社會利益的一種平衡和協調，追求的是一種基于差別原則的資源分配正義。

但是，還須認識到，造成當前我國大學生創業比例低、成功率小、創業難的原因是多方面的，既有大學生自身因素，也有中國傳統文化與教育的影響，以及市場競爭不規范等問題，創業扶持政策并不能解決大學生創業者創業過程中遇到的所有困難，更不可能保證創業者創業必定成功，完全由政府采取大包大攬和承擔無限責任的做法，并不利于創業企業的成長與發展。因此，政府對大學生創業活動只能是作為與不作為并舉，即在扶持對象上，改變目前將創業扶持對象主要設定為應屆大學畢業生的做法，側重于對已有一定工作經驗、經濟具有承受能力的人進行創業扶持；在扶持功能上，應將政策扶持功能延伸到創業后期甚至是二次、三次創業階段，從激發創業激情向保障創業成功轉變，幫助創業者完成從“生存”、“發展”到“強大”和“持久”的跨越。

所以，盡管創業扶持政策的本質是刺激大學生創業，但其須具備以下特性：（1）引導性。它不能通過行政權威來強制創業，而是通過與創業者密切聯系的經濟利益的誘導方式，引導潛在創業者自愿去創業。（2）時效性。創業過程分前期、中期和后期各個階段，政策不能停留于創業初期，而應當根據不同時期創業者的不同需求而制定不同的扶持措施，從而增加創業機會和促進弱小企業產生、成長、壯大。（3）糾偏性。政府的創業政策應當針對全體弱小創業者，通過改良創業環境和提供優質公共服務，糾正市場失靈問題，建立公平競爭秩序，保護有創業意識并有創業能力的弱小創業者自主創業。

三、大學生創業扶持政策資源之重新配置與優化

（一）政府職責與政策目標的重新定位

在我國，成功的創業主要是家族型創業與專業（技術）型創業。家族型創業是建立在家族已有的社會資源及社會信譽基礎之上，家族支持對創業成敗有決定性影響，通常這種創業風險與困難較小，較易獲得成功；專業（技術）型創業主要基于自身的能力與條件，其創業所依賴之資源、關系、信用有別于家族創業，并遠遠不及家族創業者，而且關鍵是專業技術是否得到社會認同，成功的要點在于能否掌握有限的資源、發揮其創意與技術、通過合理運作獲得有效經營與利潤。對于后者而言，外在資源的協助會對創業者創業動機的產生與創業企業的發展產生重大影響。而外在資源協助主要是指政府所提供的各項政策措施與所構建的創業發展與保障環境，其中政府政策措施之一，是維持市場經濟的運作及其公平性，確保創業活動不與公共利益相抵觸。如果不屬于以上兩種創業類型，那么創業失敗的風險更高。“無資金、無經驗、無人脈”的大學生，便多屬于家族型創業與專業型創業以外的創業，其本身存在先天不足，更需要政策、資金的扶持及技術、信息、管理等咨詢與服務。盡管創業扶持政策是整個創業支持體系中的重要環節，但政府還是應當秉承“有所為，有所不為”的有限理論和“適度”干預理論，堅持由政府（中央及地方政府）、高校、社會、創業者共同構建創業支持體系。政府承擔的職責是通過制定實施一系列社會政策和法律規范，對高校、創業者和社會進行規范和引導，健全創業管理結構，培育全社會的創業創新環境，協調與化解高校創業教育中的問題，回應創業者在創業方面的一系列活動。其中，應當建立的創業扶持政策包括：有利于創業的教育制度；有利于創業的社會救濟、救助制度；有利于創業的法律制度。

創業不僅僅是創造一個組織，而是人們基于對自己成就事業的動機驅使，經由結合各種資源與條件的挖掘與利用機會之動機與能力，進而對任何創業者來說都具有滿足事業需要的價值。而所有創業者（包括大學生與非大學生、家境貧困的大學生與富二代大學生）均是新生代企業家的主要來源，均是推動區域經濟社會發展的后續力量，本質上并無差別。因此，各級政府應重新建立起綜合性創業扶持政策，從以鼓勵更多的大學生創業作為首要目標，轉變為促進弱小創業者之間的公平競爭，以提升創業成功率，化解創業風險，關心失敗者的生存與重新發展，實現個體與社會效益最大化為最終的政策目標，通過創業教育、政策扶持、法律制度引導大學生與非大學生兩大創業群體中的弱小創業者的創業活動順應國家就業促進、產業結構調整、財稅金融目標、科技發展等宏觀調控政策，對盲目、有害的創業冒險加以規范與預防，以此造就一大批具有創新精神、更加遵守競爭規則和經濟倫理、更具正確的利義觀和社會責任感的新生代企業家，促進創業企業從低品質向高品質發展。

（二）創業扶持政策體系之重新配置

創業是個復雜的、艱難開拓的、持續的創新動態過程，是一項高風險的并有益于全社會的創新活動，那么由創業者個人承擔全部風險，顯然是不可能也是不公平的，需要由政府、市場、社會與創業者共同分擔風險，故要積極構建以政府、社會和教育機構為主體，“官、民、學”分工合作的創業扶持體系。

由于創業有首次創業、二次創業甚至連續創業和持續創業之分，因而根據國外創業政策理論，完整的創業激勵一保障政策系統應有6個子系統組成，即：（1）創業供給政策；（2）創業需求政策；（3）創業激勵政策；（4）創業資源配置政策；（5）創業宣講政策；（6）創業市場競爭政策。顯然，對社會而言，創業實際上是一個系統工程，要落實配套方方面面的措施才能夠有所成效。任何一個子系統的缺失，都對創業產生負面影響。而我國目前的創業扶持政策，主要屬于創業激勵政策，創業供給政策、創業宣講政策、創業資源配置政策不盡完善，創業需求政策、創業市場競爭政策基本空白。所以，必須加以優化完善。針對許多地方政府的創業扶持政策側重于創業前期扶持，而對創業中期、后期創業企業的成長和發展關注不夠的情況，今后的創業扶持政策應當是從主要限于大學畢業生初期創業向畢業若干年并有一定創業條件和能力的人轉移，同時將政策支持功能延伸到創業后期甚至是二次、三次創業階段，以此提高和鞏固創業成功率；而且，建立對創業失利者的法律援助、社會保險、社會救助甚至心理撫慰制度等，消除創業者的后顧之憂，由此形成與其他的中小企業扶持政策、法律形成緊密銜接的、完整的、公平的創業政策、法律支持體系。

（三）大學生創業支持政策與法律制度的完善

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家禽產業是我市畜牧業的新興支柱產業，確保家禽生產持續健康發展對于農業增效、農民增收和保障市場供應具有十分重要的意義。今年以來，受部分省市發生人感染H7N9禽流感病例影響，禽類產品銷售價格低迷，給家禽生產造成了嚴重影響。為了避免家禽產業大起大落，確保產業穩定發展，各縣區和有關部門要充分認識家禽產業穩定發展的重要性，進一步提高認識，加強組織領導，全面落實各項政策措施，促進我市家禽生產健康、穩定、持續發展。

二、積極落實省上扶持政策。

市縣各級、各有關部門要認真落實省上扶持政策。加大對種禽生產的保護力度，對持有符合時限要求的《種畜禽生產經營許可證》且存欄1000只以上的祖代種雞場、5000只以上的父母代種雞場給予一次性補貼，其中每存欄一只祖代雞補貼100元，補貼資金由中、省財政負擔；每存欄一只父母代種雞補貼10元，補貼資金由省財政負擔。同時，對從事家禽屠宰的省級農業產業化龍頭企業，給予流動資金貸款貼息支持；對儲存禽類產品的加工企業，給予儲備費用補貼。

三、大力扶持家禽規模養殖。

認真落實市政府《關于進一步加快“菜籃子”工程建設的扶持意見》(政發〔2013〕32號)精神，鼓勵支持發展肉雞產業園和標準化養殖場（戶）。對建設規模達到年出欄商品肉雞50萬只以上的新建肉雞產業園、一次飼養3萬只肉雞標準化籠養場（戶）、一次飼養1萬只的規模肉雞標準化平養場（戶），市財政分別一次性給予50萬元、15萬元和5萬元的水電路、雞舍基礎設施建設補貼。對養殖規模較大、示范帶動效應好、組織化程度高的養雞專業合作社，市財政對其購置防疫設備、開展社會化公益等給予5萬元的補貼。對貸款數額在1000萬元以上養雞企業，市財政給予不超過10萬元的限額貼息。金融部門可根據企業實際情況，在做好風險控制的基礎上，對已發放尚未到期的流動資金貸款適當給予延期，對流動資金貸款逾期的受損企業酌情辦理轉貸手續。

四、加強家禽市場流通管理。

認真做好市內家禽及其產品銷售流通工作，各地不得以任何理由阻止健康畜禽及其產品的流通，不得隨意關閉家禽交易市場。農業、工商等部門要加大家禽產地檢疫和屠宰檢疫力度，落實家禽及其產品調運檢疫措施，防止疫情傳入，在有條件的市場內劃定區域，實現活禽隔離宰殺，保障禽類產品的有效供給。

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一、金融優惠政策及落實情況

根據《規劃》及其他相關文件，武陵山片區現有金融優惠政策主要有：一是貸款貼息。包括：基礎設施建設項目貸款貼息；扶貧項目貸款貼息；民品、民貿貸款優惠利率，即民族縣民貿企業流動資金貸款享受比基準利率低2.88個百分點的利率優惠政策，由中央財政給予貼息；中小企業小額擔保貸款貼息政策等。二是新設農村金融機構定向費用補貼政策，即為新設農村金融機構網點提供一次性定向費用補貼20萬元。三是涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵政策。四是針對縣域法人金融機構新增存款70%以上用于當地貸款的考核與激勵政策。

從調查情況看，執行面廣、對金融機構激勵扶持效應較為突出的：一是稅收優惠政策。如益陽安化農合機構近兩年得到5萬元以下小額涉農貸款營業稅免稅、所得稅優惠，全部貸款營業稅優惠以及呆賬貸款核銷所得稅優惠等各項稅收優惠共計8451.18萬元，相當于同期撥備前利潤的21.3%，對其消化歷史包袱，增強發展能力起到了很大支持作用，兩年來農合機構以利潤彌補資產損失1.9億元。二是新設農村金融機構定向費用補貼政策。為鼓勵銀行業機構到邊遠金融空白鄉鎮設立新型農村金融組織機構，逐步解決金融基礎服務空白問題起到了良好導向和激勵作用，2011年全省共設立65個空白鄉鎮金融網點，片區新組建村鎮銀行6家。三是涉農貸款獎勵政策，2012-2013年片區共14家機構獲得獎勵2480萬元。其余政策各地區執行差異較大，落實情況與效果受當地經濟環境、產業基礎等影響較大，具體原因與問題分析如下。

二、政策落實中存在的問題

（一）部分政策無實質性落地舉措。《規劃》雖要求對片區重大基礎設施項目貸款給予貼息，但各級政府沒有出臺實施細則。實際執行中，基礎設施貸款適用的貼息政策僅有國家基本建設貸款中央財政貼息，范圍限定在國家級高新技術產業區、農林水利、西部鐵路、軍工等領域。調查顯示，僅有在張家界發放的基礎設施項目貼息貸款19.86億元，獲得貼息3312萬元，其他貸款因不符合中央財政貼息申報要求而未能獲得貼息。又如縣域法人金融機構新增存款70%以上用于當地貸款的考核與獎勵政策，除婁底市外，其它市州未出臺相關文件。

（二）扶貧貼息貸款工作機制有待完善。一是財政貼息資金分配較為集中，扶貧貸款業務開辦面較窄。根據《湖南省扶貧貼息貸款改革實施方案》，扶貧貼息貸款投放區域為20個國家扶貧開發工作重點縣、18個省扶貧開發工作重點縣。調查顯示，全省集中連片特困地區的43個縣中，只有17個縣獲得扶貧貼息資金，近三年累計發放扶貧貼息貸款12.2億元，安排貼息資金5857萬元，83%的貼息資金集中在湘西州和懷化市的10個縣，而一些“國貧縣”和“省貧縣”已經多年未獲得過該項貼息資金。二是多數扶貧貸款“造血”功能不足，政策執行效果差異較大。調查了解，有優勢產業、特色農業、龍頭企業依托的地區扶貧貸款發放情況較好。如麻陽先試先行，改扶貧資金到戶為集中設立擔?；穑M產業項目，以訂單農業、金融機構提供扶貧基金擔保貸款的方式走出了創業扶貧之路，實現變“輸血”為“造血”，取得了良好的扶貧效果。但更多地區由于產業基礎匱乏，生產經營分散，到戶扶貧貸款多被用于消費，或盲目投資生產造成虧損，扶貧效果不佳，貸款風險高，嚴重挫傷信貸投放積極性，參與扶貧貸款的銀行機構也逐步減少。三是跨部門協調合作機制亟待進一步完善。根據相關文件，扶貧辦、財政、人民銀行、金融機構各司其職、各負其責，共同推動扶貧貼息貸款業務發展。但在實際操作中，扶貧辦負責項目審批和認可，財政部門負責項目確認和貼息資金的撥付，操作中基本上與金融部門脫節，人民銀行、金融機構沒有直接參與項目審批和運作管理，貼息申報憑借據和利息清單由企業或農戶自行提交。多數基層銀行對扶貧項目信息不明、貼息貸款操作程序模糊，貸款審批只能按照商業化標準進行，致使達不到商業信貸條件的扶貧項目無法獲得貸款。而其他財政貼息資金也存在各部門各司其職、各行其是、缺乏統籌協調的問題，如林業貼息項目由林業廳審批，小額擔保貸款貼息項目由人力資源社會保障部審批，民品民貿貼息資金由民委審批，各種來源的財政貼息資金缺乏統籌安排，難以形成政策合力。

（三）地方財政補貼未完全到位。基層反映，各項財政獎補政策中，由中央財政補貼的部分基本到位，而由地方財政配套支持的部分經常難以到位，使政策激勵打了折扣。如2013年末，邵陽小額擔保貸款余額1.3億元，應到位貼息1952萬元，實際到位237.65萬元，到位率僅12.17%。常德農合機構作為市政府就業小額擔保貼息貸款定點機構，2013年應獲財政應貼息1018.41萬元，實際到位796.63萬元，到位率78.22%。又如洪江農商行2012年發放的財政貼息貸款8033萬元，至今仍欠財政貼息300萬元，由此帶來了銀行與客戶的矛盾突出，該行2013年只得停放了財政貼息貸款。

（四）部分政策存在操作障礙。2013年，僅有張家界、邵陽兩地發放民品民貿優惠貸款24.4億元，獲得貼息2127萬元。其他地區金融機構發放的民品民貿貸款，但由于操作限制和障礙，無法獲得貼息。如目前財政部、人民銀行批準具備貼息行資格的機構有工行、農行、中行、建行、交行、農發行、城商行、農合機構、招商銀行，而在其他機構（郵儲、村鎮銀行等）申請貸款的企業則無法獲得貼息。同時，民貿民品企業的申報與認定由民貿縣所在地的民族工作部門牽頭，會同縣財政部門、縣人民銀行審查。也造成部分非民貿縣的相關企業無法獲得貸款貼息。據常德市反映，該市9個區縣市因不屬于民族貿易縣（市），2013年發放的0.59億元民品貸款未能享受中央財政貼息。

（五）定向費用補貼政策長效激勵不足。新設機構受貧困地區經濟環境影響，業務發展緩慢，運營成本高，一次性財政補貼難以覆蓋開辦費用和營業虧損。2011年全省新設的65個空白鄉鎮網點，2012年幾乎全部虧損，虧損總額達2705萬元，單家網點虧損最多的達160萬元。據保守測算，這些網點年運轉費用超過45萬元（包括人員薪酬、安保和辦公支出等），而年收入不足15萬元，每年虧損30萬元以上。另外，一次性財政補貼標準也不能有效覆蓋開辦費用。如岳陽市新設的6個鄉鎮網點，共投入227萬元，而財政僅補貼120萬元。

（六）部分政策與片區實際契合度不高。涉農貸款增量獎勵政策僅適用“縣域”，而不含市屬區，部分城區支農金融機構無法獲得獎勵。如張家界永定區的農業人口和涉農貸款均占70%以上，仍只因地處城區而無法獲得獎勵。另外，常年涉農貸款比例保持在90%以上的農村信用社，繼續保持每年增長15%以上，已有相當難度，未免對于以往支農貢獻較大的老機構有所不公。

三、政策建議

《規劃》出臺以來，片區金融監管部門積極致力于有關金融支持政策的推動落實，保持機構準入政策向欠發達地區的傾斜，培育發展村鎮銀行，逐步優化農村地區機構網點布局，穩步提高基礎金融服務覆蓋面，加強對涉農貸款和小微企業貸款增量增速“兩個不低于”的考核，鼓勵督促加強基礎設施扶貧、產業扶貧等金融服務模式的創新，切實加大對武陵山片區的信貸傾斜和金融支持力度。我們期望通過金融監管政策與片區發展戰略、產業政策以及財政、稅收等優惠扶持政策的協調配合，共同推動武陵山片區經濟發展。但調查顯示，金融優惠扶持政策在具體實施中也出現了一些偏差和問題，要實現政策效應的最大化，仍需有關方面合力，進一步完善相關工作機制。

（一）加強區域發展規劃，完善政府銀行間協調溝通機制。各級政府應通過定期分析形勢、傳導政策，加強對銀行機構的信息傳遞，形成抓好發展規劃、企業挖掘、項目運作的合力。對于重點基礎設施項目、扶貧開發項目，應建立企業和項目信息庫，并制定指導性補貼政策名錄，明確各類項目適用的財政補貼、稅收優惠、貸款貼息等扶持政策、管理部門、申報條件、路徑等，及時向社會和銀行機構披露，以便銀行有針對性地開展信貸支持。同時加強項目規劃的統籌整合，盡量爭取中央財政補貼，建議推動國家層面或省先試先行制定出臺基礎設施項目貸款貼息管理辦法，推動政策落地，引導銀行加大投入。

（二）落實扶貧開發配套政策，推動財政金融資源向片區的實質性傾斜。建議推動國家層面建立支持武陵山片區開發的專項基金，加大中央和省級財政轉移支付力度，努力解決扶貧貸款貼息、風險補償、擔保基金、獎勵等資金不足、落實不夠的問題，健全風險保障機制，增強金融支持區域發展和扶貧攻堅服務的正向激勵。擴大扶貧貼息貸款政策覆蓋范圍，與國家武陵山集中連片特困地區扶貧攻堅試點戰略相適應，修訂相關管理辦法，將扶貧貼息貸款政策的重點支持范圍從以往的扶貧開發重點縣推廣至集中連片特困地區縣域。酌情調整財政貼息標準和條件，適當提高片區農戶貸款、中小企業貼息標準、比例，甚至全額貼息。

（三）完善工作機制與流程，消除政策操作障礙。一是進一步完善扶貧貼息貸款工作流程，提高金融部門參與程度，確保扶貧貸款發放到位。扶貧部門負責貧困戶核準、項目庫建設和項目認定后，應向銀行機構推薦，銀行綜合考慮信貸管理要求和政策扶持因素確定支持項目和貸款額度，貸款發放到位后，由借款人和放款銀行提出貼息申請，提交扶貧辦蓋章確認后，報送財政部門，由財政部門將貼息資金直接撥付至放款銀行。建議將人民銀行納入管理流程，由其負責扶貧貸款和貼息數據的統計與共享，并建立對地方扶貧貼息貸款政策執行效果、貼息資金管理等有關情況的動態評估、考核機制。二是完善民品民貿貸款管理辦法。建議財政部、人民銀行穩步擴大貼息行范圍，逐步將村鎮銀行、郵儲銀行、股份制銀行等支農、支小作用日漸突出的機構納入進來。完善民貿民品企業的申報與認定工作機制，建議放寬民貿企業的地域限制，將非民貿縣的相關企業也納入貼息政策范圍。