土地開發的概念范文

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【關鍵詞】土地開發；土地整理；耕地占補平衡；市場化

土地是民生之本、發展之基、宏觀調控的重要手段，是一切經濟發展建設的空間基礎?，F階段，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，大量耕地由于建設占用、生態退耕、災害損毀使耕地總量快速減少。同時依然存在耕地空間分布不均、生產條件差、生態環境惡化等諸多問題限制我國經濟的快速健康發展，對我國的糧食安全構成威脅。在2007年全國十屆人大五次會議《政府工作報告》上，總理鄭重承諾，一定要確保全國18億畝耕地的“紅線”不能突破，這是一個事關14億人吃飯的重大問題。我國政府通過土地利用總體規劃、農用地用途轉用管制，建設用地審批等多種方式嚴格限制耕地的非農轉用。在限制我國農用地轉用同時對于必須占用耕地的建設用地進行耕地補充是維持耕地占補平衡的必要方式。

土地開發整理項目是保證我國耕地總量動態平衡的一個重要方法手段和重要因素，是促進土地合理有效利用，調整土地利用結構、土地關系的重要手段。在實現土地資源的合理配置，提高土地利用率和改善生態環境方面日益起到不可低估的作用。我國土地開發整理工作起步較晚，在其過程中依然存在著一些管理方式和制度不健全等問題。其中土地開發整理的市場化程度較低是主要問題之一，如果能在土地開發整理方面引入市場機制，創造更多市場作用因素，就能使很多問題迎刃而解。當然市場化不是萬能的，只有在政府的引導和監督下的市場化才能避免市場失靈的發生，真正保證我國的糧食安全。所以在本文的最后一段探討土地開發整理市場化后的社會效益與可能出現的問題。

一、土地開發整理與耕地占補平衡的理論內涵

（一）耕地占補平衡與土地開發整理的概念

耕地占補平衡是指非農建設占用耕地與土地整理開發復墾補充耕地兩者的平衡。1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》中正式提出實施耕地占補平衡制度，按照“占多少，墾多少”原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地不減少。2004年國務院28號文《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，各類非農建設經批準占用耕地的，建設單位必須補充數量質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。

學者對于耕地占補平衡的理解層次比較豐富，除了數量，質量的平衡，還提出耕地的生態平衡，區域平衡等多方面多層次的占補平衡概念。而依據我國現階段的耕地占補情況來看，新疆，內蒙古，黑龍江等地儲備耕地較多，而發達的中東部地區的儲備耕地數量已經不多，區域不平衡現象顯著，實現總量與質量的平衡需要一定程度的易地開發項目，因為土地的有限性，長時間實現區域內的平衡就更加困難甚至是不可能的。

土地開發與土地整理原本是兩個不同的概念，國土資源部土地整理中心認為：土地開發是對目前尚未利用，但其自然條件適宜或允許被開發為某種用途，且有利用潛力和開發價值的土地，采取技術經濟手段進行開發利用，包括開發荒山、荒地、荒水和灘涂等。而土地整理的概念則是：在一定的地域區間內，按照土地利用總體規劃和土地利用計劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地利用關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發利用，提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地數量，確保經濟、社會、環境三大效益良性循環的措施。它既可以是農地整理，也可以是市地整理。”

可以看出，土地開發的主要對象是完全沒有經過開發的荒地，而土地整理的對象主要是已經經過開發利用的土地，其主要目的是集約利用，使得原來的土地發揮更大的經濟作用。本文中將土地開發整理概念合并使用的目的主要是因為土地開發整理都可以增加可耕作耕地的面積，提高土地利用率和利用效率。如果耕地指標可以在市場上交易，它們都可以為耕地占用提供指標，具有市場化的條件。

（二）耕地占補平衡與土地開發整理的密切聯系與理論基礎

耕地占補平衡與土地開發整理之間密切相關，土地開發整理的主要目的是增加有效耕地面積，實現耕地占補平衡，保護我國糧食安全，經濟快速有效發展和生態環境安全。耕地占補平衡的實現也離不開土地開發整理，耕地成為非農業用地后只能通過易地開發或者整理的手段來補充，別無他法。

二者密切的聯系還體現在它們有一些共同的理論基礎，主要有土地資源的稀缺性，可持續發展理論，動態平衡理論，土地價值理論與土地生產潛力理論都是解決和指導耕地占補平衡和土地開發整理的理論基礎。具體理論內容不在此詳述。而在我國，《土地管理法》是耕地占補平衡和土地開發整理的法律基礎，從理論基礎和法律基礎的相關性可得出兩者的關系緊密。

二、現階段我國土地開發整理的主要模式

目前，我國土地整理的產業化運作一種是按照市場機制運作，各種造地公司接受政府、集體或農戶的委托自行籌資進行土地開發整理，其成果經驗收合格后，納入新增耕地標儲備庫。另一種是行政指導市場運作相結合，這種市場運作是比較廣泛的，各種形式的土地整理企業接受政府、集體或農戶的委托墊資進行土地開發整理，其成果驗收合格后，納入新增耕地指標儲備庫，然后由土地開發整理中心核定土地整理企業的成本并予以相應的補償。具體主要模式有以下兩種：

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關鍵詞：測繪技術；土地利用現狀；潛力調查；應用

前言：開展土地利用現狀與潛力調查工作是以完成城鎮地籍測量為前提的一項新興項目，該項目需要提前運用一定的測繪手段完成城鎮地籍調查工作，方能提高精度，形成準確的基礎圖件、數據，從而為保質保量完成開發區土地利用現狀與潛力調查工作做好技術保障。

1.土地開發整理各階段測繪技術的應用分析

土地開發整理關系到國計民生，現代測繪技術是土地開發整理項目規劃設計的重要支撐項目，它貫穿于土地開發整理的全過程。

1.1 土地開發整理專項規劃階段

該階段是其他工作的前提，是對土地利用現狀的一個整體性把握，需要繪制一個規劃的基礎圖件，按照國家相關規定的比例繪制圖形，以供日后的工作和使用。該階段還有一個關鍵性的任務，就是土地開發整理潛力調查，其潛力調查圖以1∶1萬土地詳查圖為工作底圖，結合野外實地調查來開展工作的。目前，我國的部分市縣級實際使用的土地詳查圖編制時間仍是20世紀90年代初期或中期，此時期的圖紙早已失去了對土地規劃真正的數據調查作用，圖件的現勢性較差，影響了整體規劃效果的準確性。隨著科技的發展，社會的進步，測繪技術得到了廣泛的應用和發展，當前對于較大區域的土地開發整理專項規劃基礎圖件，可以借助3S技術，從遙感影像圖片中提取有效的土地利用信息，或采用GPS實測現勢性較強的數據，再用GIS技術建立土地利用現狀及變更數據庫，并對這些基礎數據進行實時分析評價，以解決專項規劃基礎圖件的現勢性問題。

1.2 土地開發整理項目規劃設計階段

項目確定，總體的規劃有了一定的方向，需要對項目可行性進行一番準確的研究和定位。該階段對部分精確地數據并沒有很高的要求，只要對整體的項目有一個整體性的概括性圖紙即可，知識為了方便后期工作的啟動，但該階段對項目區邊界的要求較高，要求邊界控制點的平面坐標及經緯度坐標，建議采用GPS測量方式精確測定項目區邊界控制點。

1.3 土地開發整理項目施工及管理階段

該階段是實現工程最為關鍵的一個階段，施工單位要根據相關單位或者部門提供的準確數據進行合理的分工，快速準確的施工，所采用的方式是：采用工程施工放樣測量的方法，依據通過審批的設計方案及設計圖件進行相應的施工。不止是施工過程中，還包括項目在施工完成后的竣工驗收，在提交竣工圖紙時還要提供土地開發整理項目竣工圖，其比例尺與土地開發整理項目規劃設計圖相同。該階段屬于成果驗收階段，其測量所獲得的數據將作為日后施工隊伍以及各大相關數據保管以及管理部門的檔案，因此，該階段必須做到工作細致認真，數據準確，內容全面。

在整個項目竣工后，還要提供項目的后期管理以及使用者的反饋信息，可充分利用項目竣工驗收的測量資料和圖件，與施工前的土地開發整理現狀圖及施工設計圖進行對比研究及跟蹤管理，但施工過程中如牽扯到較復雜的如沉降、變形觀測等施測活動，則需要由專門測繪機構進行專門施測研究。

2.土地利用現狀調查技術路線中測繪技術的應用

目前，我國對土地利用現狀的調查主要分為以下幾個步驟，包括現場的準確勘察、平面控制測量、變化地物的修測補測、圖形編輯、權屬調查、建筑物狀況調查、地籍調查表的填寫、建立和完善地籍管理信息系統等。我們今天要談的是其中的控制測量，控制測量所涉及的內容較為廣泛，包括界點、水系、植被、建筑物、方位。目前，由于我國的科學發展水平的顯限制，所采用的測量方法相較于發達國家仍顯滯后，主要是利用城鎮1:500地籍調查數據，對變化地物進行修測、補測，采用全站儀解析法測繪，測點的位置標注在草圖上，坐標信息由全站儀自動記錄，并通過軟件傳輸至計算機，通過繪圖軟件進行編輯處理。此時，測繪技術就顯得尤為重要，它可以為日后的土地管理提供保證和技術支持。

3.土地利用現狀分析技術路線中測繪技術的應用

完成調查的測繪，需要對土地進行一個合理的規劃，此時就需要一定技術含量的測繪技術的使用，要應用一定的方法按照先前的結論得出我國土地目前的數量以及分布情況，按照一定科學的方式進行一次分析和規劃，合理的將我國目前土地應用的現狀呈現在調查者的面前，可通過土地利用結構、土地利用強度、土地利用效益等方面對開發區土地利用現狀進行評價。其中土地利用強度的概念較為重要，主要是指單位土地面積上的土地開發利用程度，是一個具有時間和空間意義的相對比較概念。今天的土地可利用的能量是由于過去土地的使用所造成的。從理論上說土地利用強度具有時間上的可度量性，空間上的可比較性。

大地是人類賴以生存必不可少的，而且它可以為人類的發展帶來無限的利益，出了經濟和社會的效益，還包括生態環境發展的效益。因此，測繪技術的不斷發展是可以提升土地的可持續利用性。

4.土地利用潛力分析技術路線中測繪技術的應用

由于人口的暴增，土地驟然變得很緊張，價格更是水漲船高，成為社會甚至世界關注的重點，目前，我國對土地的規劃仍存在著著一定的漏洞，部分研究者將目光轉向對現有土地的潛力進行分析，土地利用潛力分析采用單指標評價和綜合指標體系評價兩種方法：單指標評價方法選用的是擴展潛力、結構潛力、強度潛力和管理潛力等四個方面指標；綜合指標評價方法選用的是模糊綜合評判法。采用兩種方法分析的目的在于從不同的角度了解開發區土地利用潛力，為社會的發展緩解土地帶來的壓力，為日后土地的開發和使用提供一定的保障。

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【關鍵詞】土地整理；產業化管理；土地開發整理規劃；優惠政策；技術隊伍

由于我國面臨著嚴竣的人口和土地問題，因此需要加快轉變傳統的土地利用觀，通過可持續土地整理來強化土地資源管理，節約和集約用地，通過大力保護土地和加強土地資源再生的社會生產過程，即加大土地開發、復墾及整理的力度，通過擴大土地自然供給來更好的增加土地經濟供給量，實現土地的可持續性使用。

一、加快實行土地整理產業化管理

在實現可持續土地整理過程中，需要加快推動土地整理產業化管理。需要對已經利用的土地采取有效的保護、整治和管理等諸多措施，努力提高土地生產力，擴大再生產。通過不斷對土地質量和生產力進行改善來增加可利用土地的面積特別是在當前經濟條件下，通過實行土地整理產業化能夠有效的提高土地整理的效率，轉變土地利用方式。特別是在當前政府由于資金不足，缺乏完善的投入機制情況下，更應加快推動土地整理產業化，從而確保土地整理過程中資金的良性循環。當前我國土地整理產業化模式中，以市場運作模式、行政指導與市場運作相結合模式、政府立項、企業運作模式等三種模式為主，任何一種模式都不能過多的依賴于政府，需要進一步擴展資金來源及渠道，實現土地整理主體的多元化。在土地整理產業化管理過程中，需要對土地資源進行價值核算，統一定價，并定期對土地資源價格進行重新評定，以便于更好的推動社會經濟的可持續發展。

二、編制科學的土地開發整理規劃

在可持續土地整理工作中，需要編制土地開發整理規劃，這是土地整理效益得以實現的關鍵環節。在具體編制過程中，需要以系統工程原理作為重要指導，同時還要處理好與土地利用總體規劃的關系。通常情況下，需要在土地利用總體規劃的指導下來編制土地開發整理規劃，并處理好內外的各種關系，使其能夠更好的發揮出整體效益。同時還要有效的將土地開發整理系統、社會經濟系統和生態環境系統有效的結合在一起，理順其內在的聯系，在規劃方案擬訂過程中綜合、全面進行考慮。對于具體的規劃方案，需要做到幾個供選方案共存，這樣才能從中選擇與規劃目標相符，而且綜合效益最優的方案，使規劃的質量能夠得到有效的保障。

在土地整理工作中，需要依托于現勢性較好的地形圖作為底圖，以其為依據來進行具體的規劃，準確劃分權屬界線，及明確土地面積的位置。同時還要根據比例尺地形圖中比例尺來繪制各類地物及地類符號，做好田地規劃工作，確保田塊的各種參數要與其他各種規劃保持良好的協調性，并形成一個有機的整體。

在土地開發整理工作中，需要保護好周圍的生態環境，因此需要對于溝-渠-路-林-田-村等項目的綜合規劃方案進行深入研究，同時做好技術經濟分析評價工作，有效的降低土地開發整理過程中對生態環境所產生的負面效應。需要樹立良好的生態觀點，應充分認識到土地整理效益的取得不能依靠破壞生態環境來實現，需要在土地開發過程中進行保護，在保護過程中進行開發。另外，還需要做好耕地后備資源調查和評價工作，在具體實施過程中要樹立科學開發觀念，加強對中低產田的改造，確?，F有耕地質量和生產力的提升。

三、實行有利于土地整理產業的優惠政策

在土地整理工作中，需要嚴格按照土地管理法進行，對土地整理收益分配政策進行完善，使企業能夠更積極、主動的參與到土地整理產業化運作中來，合理分配土地整理后產生的土地增值收益，這樣各參與主體由于有相應的利益，這就使其參與的積極性提高。同時還要進一步對各部門及相關權利人的關系進行理順，其行為主體能夠有權對土地整理匯新增的土地面積進行支配，使其對該項土地使用和受益具有相應的權利。長期以來我國農村宅基地產權制度存在一定的缺陷，為了能夠更好的推動土地整理工作的順利進行，需要對農村宅基地屬于農村集體組織所有進行明確。

對于土地整理工作，需要加大支付的力度，對于新增建設用地的土地有償使用費，可以將該項費用專項用于耕地開發工作，為了能夠更好的支持土地整理項目的順利實施，政府可以設立土地整理基金，拓寬渠道，利用多種途徑來籌措土地整理基金，并獲取相應的收益。

在土地整理工作中，需要加快觀念的轉變，樹立良好的市場觀念，并將其引入到土地開發整理工作中來，在市場經濟環境下，對土地整理的投入產出效益進行深入分析，加快對市場的開發力度，積極調動各方面的積極因素，從而吸引更多力量加入到土地整理工作中來。

四、建立高素質的土地整理專業技術隊伍

土地整理工作具有較強的技術性和專業性，對從業人員業務素質具有較高的要求。因此要想提高土地整理工作的質量和實現土地整理的高效益，則需要建立一支高素質的土地整理專業隊伍。在日常工作中，需要加強土地整理隊伍建設工作，強化土地整理從業人員的業務培訓，使其掌握新技術和新方法，提高土地整理的先進性和科學性?？梢酝ㄟ^建立土地整理規劃師執業資格制度來有效的將土地整理專業人員與土地整理項目有效的結合起來，編制出高質量的土地整理規劃設計，并達到預期的土地整理效果。

五、結束語

土地作為一種稀缺資源，人口和土地是我國發展中需要面臨的嚴竣問題，特別是當前我國經濟建設過程中，土地資源更為短缺，這就使土地資源的可持續發展具有非常重要的意義，因此需要保證土地資源的合理利用。通過可持續土地整理，不僅能夠有效的增加土地利用面積，提高土地利用率，而且還能夠提高單位面積土地的產量，使經濟發展與耕地總量動態平衡問題得以解決，對推動我國社會經濟的可持續發展具有深遠的意義。

參考文獻

[1]楊君.土地整理與土地資源可持續利用[J].內蒙古農業科技，2010-12-10.

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關鍵詞：土地整理 資金核算 管理

一、土地整理概念

所謂土地整理，指的是在土地出讓之前，相關的部門或者機構對于該項土地進行投資以及整理的過程。在實際的操作過程中，土地整理在很多地區及城市都是通過政府部門來實施的，或者是由政府部門將相關土地整理活動交由企業來操作，政府部門只是負責監督和管理。除上述方式外，也可以由國有企業以及事業單位性質的相關土地儲備機構來進行操作。多為一項經濟活動，土地整理涉及的面比較廣泛，通常包含了拆遷、征地以及相關地區的基礎建設等，這些活動都是由政府部門來組織和實施的，土地開發建設企業的經濟行為也是受雇于政府部門。

從長期來看，土地整理行為在土地規劃、設計建設、工程質量等多個方面都會影響到一個地區的未來發展，具有長遠影響。

二、土地整理項目資金管理原則

一是?？顚Ｓ迷瓌t。土地開發整理項目資金是有特定用途的專項資金，必須專項用于經批準的土地開發整理項目，項目建設單位必須遵守“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，按照規定的用途和開支標準，安排使用項目資金，任何部門、單位或個人不得以任何時候理由和采取任何方式或截留、侵占、挪用項目資金，不得擅自改變資金用途和擴大使用范圍及提高開支標準。項目資金不得用于購建項目配套設備以外的固定資產，不得用于對外投資，不得用于支付滯納金、罰款、違約金、賠償金，不得用于贊助和捐贈支出。

二是分責落實、統一監管原則。我國土地開發都是由國家立項或組織實施，資金由財政統一安排，主要有土地使用費、復墾費等，這就需要在國家統一政策下，按照相關職責，對項目統一監管，以滿足國家宏觀調控的需要。

三是突出重點，壓縮費用性支出。整理項目的資金是通過預算安排的，在核定項目投資時，要突出重點，壓縮費用性支出，一般無重大不可抗力的事件，項目資金預算不可修改。

四是注重效益原則。要通過科學管理，降低項目成本，努力提高項目的使用效益，要建立項目評價機制，要充分體現項目資金的效益性和目的性。

三、土地整理項目資金使用范圍及會計核算要求

土地整理項目資金會計核算的要求有以下幾個方面：

一是項目承擔單位必須按照專項資金管理要求，進行單獨管理與核算。二是項目承擔單位應根據《會計法》規定和項目資金管理要求，設置會計機構和配備會計人員，建立項目資金使用管理制度和核算制度，明確部門、人員和崗位的職責權限，健全內部控制與監督機制，確保項目資金的合理有效使用。

下列事項應作為預算結余處理：由于土地開發整理規劃的調整、有關政策的變更等原因而終止繼續施工的項目，通過清算后確認的不再施工的工程施工的工程費用及相關費用部分。已竣工驗收項目，因施工條件變化等原因而少完成的工程量，經審計確認后其預算費用部分應作為預算結余處理。項目預算中不可預見費未支用部分；按有關規定從項目預算中預留的質量保證金（20%），在竣工驗收時，因質量問題而扣減返還數額部分。

項目承擔單位應根據批準的項目預算文件所規定的費用支出范圍控制使用資金，凡是項目預算沒有規定的費用支出，即使符合土地開發整理專項資金所規定的支出范圍，也不能擅自增加項目預算外的費用支出。

項目資金的開支范圍為組織、實施管理土地開發整理項目所發生的各項支出，包括前期工作費、工程施工費、固定資產購置費、拆遷補助費、竣工驗收費、業主管理費和不可預見費。前期工作費的支出指項目正式實施前所發生的各項支出，包括：項目立項審查及報批、項目可行性研究及規劃設計、項目勘察、土地清查、工程招標、工程監理等各項工作發生的支出。

土地整理工程施工費的支出指為實施項目設計工程所發生的各項支出，包括：土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程以及其它工程所發生的各項費用。

竣工驗收費的支出指項目各項工程完工后，為實施項目竣工驗收、項目竣工決算、項目成果管理而發生的各項支出，包括：項目工程驗收、項目決算編制與審計、土地重估與登記、基本農田重劃與標志等各項工作發生的支出。業主管理費的支出指項目承擔單位為組織管理項目所發生的各項管理性支出，包括：項目管理人員的各種工資、職工福利費、公務費、業務招待費和其他費用等。

四、土地整理項目資金使用管理分析

首先，項目資金請撥款管理。項目資金請撥款管理主要是指國土資源部門收到專項撥款并撥付下級項目管理單位和下級項目管理單位收到專項撥款的管理。具體指：各級項目管理單位對收到的項目撥款，應進行?？罟芾恚ＷC項目資金?？顚Ｓ?。項目承擔單位應根據工程進度提出資金需求，上級單位根據規劃設計、招投標協議及工程合同等要求，結合工程進度，及時、足額地撥付資金。同時，按有關規定保留一部分?？钭鳛楣こ藤|量保證金，待項目竣工驗收合格后再撥付。

其次，項目資金使用的管理。按資金使用用途的不同，項目資金使用管理分為工程施工費管理、固定資產管理、其它費用管理和不可預見費管理四個部分。在進行項目資金支付時按照一下程序來進行：劃清各項費用開支界限，嚴格遵守費用開支范圍；經辦人簽字；有關業務部門審核；財務部門審核；單位領導或單位領導授權人核準并簽字。

支付預付工程款時，應按合同約定條件，由施工單位提交用款申請，并經相關負責人批示同意后才支付。用款單位應提供的書面資料包括以下內容：工程進度，包括本期工程進度和預計下期工程進度，累計已完成工程量；工程監理意見；請款用途、金額；用款單位負責人批示、簽章；會計人員在按規定撥款后，應及時登記入賬，并附以下原始憑證；用款申請單；用款施工單位收款的正式收據（嚴禁使用白條）；項目承擔單位撥款的銀行付款存根（嚴禁用現金及現金支票支付）；其他相關憑證等。

按項目實施、管理方式的不同，工程價款的結算方式有階段結算和完工結算兩種。這主要與簽訂合同的內容有關。工程結算時，工程施工單位提交結算單，結算單主要內容：工程項目名稱及具體施工內容；合同或協議規定的工程量、金額；實際完成的工程量、金額；累計預收工程款或已結算工程款；本期應收工程款；工程施工單位負責人簽字。工程監理提交監理報告，工程監理的報告包括：項目實施概況；各項工程的工程量、工程造價及工程質量；工程監理人員的簽章、工程監理單位蓋章。

項目承擔單位有設備購置費用發生的按以下規定辦理：正確區分應列入固定資產管理的設備與工程材料的界限；購置設備應按采購合同規定的條款結算與支付；設備安裝完成后，應按照構建總成本備查登記管理；項目竣工驗收后，進行整體項目使用權轉移時，應辦理移交手續，提交固定資產移交清單，明確接管單位，以確保資產的安全完整。

其它費用包括前期工作費、竣工驗收費、拆遷補償費和業主管理費。項目承擔單位發生的這些費用支出，應按照相關文件規定的支出范圍、預算額度進行使用，并嚴格劃分項目費用和非項目費用之間、項目各費用之間的界限，屬于共性費用的，應提供分攤標準并分別攤入各項費用。項目承擔單位發生屬于不可預見費范圍的費用時，必須提交不可預見費使用申請報告，說明使用不可預見費的原因，使用額度，并逐級報批。

再次，項目竣工財務決算的管理。土地開發整理項目竣工財務決算是以實物數量和貨幣分別為計量單位，報日常項目會計核算資料匯總、整理為一個完整的指標體系，綜合反映竣工項目的實際支出的投資效果的總結性文件。

五、土地開發整理項目資金的決算和審計工作

土地開發整理項目投入資金量大，工程量大，建設周期長，在項目結束時，必須加強對項目資金的相關決算和審計工作，以確保項目資金的專款專用，充分發揮資金的使用效率。

一是要認真做好土地開發整理項目的資金決算工作，認真核對資金撥款情況，對每個土地整理項目資金的支出數和項目資金的結余數進行決算。二是加強對土地開發整理項目的竣工驗收管理，認真檢查土地開發整理項目的驗收報告。三是加強對土地開發整理項目資金的審計工作，確保項目資金“?？顚Ｓ谩保M一步充分發揮土地開發整理項目資金的使用效率。

六、結束語

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土地法律原則在民法中地位突出，尤其在《物權法》實施后，中國土地立法進入重要時期。土地資源是我國國民經濟發展的基礎，在現階段經濟技術發展水平不高的情況下，土地資源的狀況對國民經濟的持續發展作用更大。隨著國家立法部門對土地資源合理利用調研的不斷深入，土地綜合有效利用的主要措施——土地整理也已成為深化土地管理的一項新課題，因土地整理涉及環境和資源諸多問題，也是貫徹國家可持續科學發展觀的組成內容，為了實現社會效益、經濟效益與生態效益合理有效的利用土地，本文將目前我國法律關于土地整理方面的規定加以梳理，作一些粗淺的探討，供廣大法律實務者參考。

一、 土地整理的法律規定及其概念

《憲法》規定“國家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則；《中華人民共和國土地管理法》在土地利用一章中規定“各級人民政府應當依據國民經濟與社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”，這個法律條款實際就是土地整理的基本要求，《中華人民共和國土地管理法》第四十一條“縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方人民政府應當采取措施，改告中、低產田，整治閑散地和廢棄地”，以及國土資源部《關于進一步加強土地開發整理管理工作的通知》、《關于認真做好土地整理開發規劃工作的通知》等均作為了我國現行土地整理法律制度存在的主要內容。客觀的說我國土地整理法律規范尚不健全，沒有形成完善的體系，指導性較強操控性較差。

土地整理是指國家為解決人口、環境和資源問題，對其管轄下的國土資源、空間、環境的開發利用、治理保護和建設布局。土地整理是國家實現土地資源集約利用的主要途徑，對土地資源的優化配置、增加土地效益、改善生態環境、優化產業部局，協調土地權益人關系。

廣義土地整理一般可分為兩大類，即農地整理與市地整理。根據我國國情，現階段土地整理的重點在農村地區。土地整理的主要內容包括：（1）調整農地結構，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網、溝渠等綜合建設；（4）歸并農村居民點、鄉鎮工業用地等；（5）復墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權屬；（7）改善環境，維護生態平衡。

狹義土地整理指農地整理，土地整理包含土地開發、土地復墾。即在一定地域范圍內，按照土地利用計劃和土地利用的要求，采取行政，經濟，法律和工程技術手段，調整土地利用和社會經濟關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發，增加可利用土地數量，提高土地的利用率和產出率，確保經濟、社會、環境三大效率的良性循環。

土地整理表現以下四個方面的特征：

（1）土地整理表現為一個持續的動態發展過程。土地整理的主要目的，就是不斷地滿足社會經濟發展對土地及其生產環境和居住環境的需要，為了持續發展的人類生存活動、生產活動和社區活動提供優良的土地生產和居住環境。社會經濟的發展在對土地管理提出新的要求，同時也在為土地整理提供新的技術與措施，而新的土地整理又促進社會經濟的進一步發展，二者相互聯系，不斷發展。

（2）土地整理表現為開發、利用、整治、保護的相互結合。土地整理，不論是土地生產能力的提高，還是生活環境的改善，都必須以土地資源的永續利用為基礎，而土地資源的永續利用，要有良好的土地生態環境作前提。注重開發，而忽視整治與保護的土地整理，往往會導致土地生態環境的破壞，甚至喪失土地資源永續利用的基本特征，也就不可能體現土地整理的意義，因此，土地整理必須把開發、利用、整治與保護有機地結合在一起。

（3）土地整理的內在表現是不斷提高土地資源的經濟供給能力。隨著社會經濟的發展，對土地資源的需求量越來越大，而土地總量是恒定的，有限的土地資源，其自然供給能力是無彈性的。因此，不論是土地生產能力提高，還是景觀環境改善的土地整理，只能通過以改進土地利用方式，提高土地利用水平，從而增加土地資源的經濟供給能力為目的。

（4）土地整理追求的是生態效益、經濟效益、社會效益的相互統一。土地利用系統是典型的自然—經濟—社會復合系統，是人與自然環境相互作用的集中體現。就土地利用的基礎來看，自然因素是制約土地資源利用的主導因子，追求生態效益是土地整理的基礎，所以，土地整理應追求生態、社會、經濟效益的統一，做到生態上平衡，經濟上有效，社會上可行。

二、我國土地整理的原則和要求

土地整理和土地利用規劃相統一的原則。土地整理是人類改造土地、建設土地和重新配置土地的活動，服從于并，統一于土地利用規劃，可以說土地整理是土地利用規劃的繼續和實施過程。只有以規劃作為指導，才能實現土地利用的宏觀效益最佳化，否則，片面追求經濟效益，忽視長遠利益、整體利益和生態效益，勢必給土地利用帶來損失。

科學實施土地整理原則。土地整理的目的在于充分發揮土地資源效益，因此，對土地進行整理首先要對土地本身的屬性、適宜性、相關性進行深入分析和科學評判，按照自然規律，科學綜合利用土地資源，否則，使土地整理流于形式，失去其本身的意義及應有的作用。

土地整理應保持耕地總量動態平衡原則。實現耕地總量動態平衡，是新時期土地管理的一項重要任務，是遏制耕地數量不再減少戰略目的要求的，否則，隨著我國經濟的強勁發展，土地儲備資源有限，侵蝕耕地在所難免。

法律、法規保障原則。土地資源和土地管理都需納入法制軌道，按照不同的法律、法規依法管理。土地整理涉及的部門、行業多，適用的相應的法律、法規和政策多，唯有采取制定行之有效的法律管理手段，增加對土地整理涉及的技術和配合諸多方面的內容的規范，才能根本解決土地置換、搬遷拆遷、耕地保護和舊城改造等問題，從而保障土地整理的目的實現。

三、我國土地整理存在的問題和解決辦法

根據我國土地開發整理的情況，筆者認為主要存在以下幾個方面的問題：

目的不明。土地開發整理的目的之一是保護耕地，集約利用土地，提高土地利用率和生產力，滿足十幾億人口的糧食需求。因此我國的土地開發整理在一定程度上是為了促進農業和農村的發展，實現農業增效、農民增收，而不是僅僅為了經濟的發展爭取用地指標，這一點中央政策是很明確的。但是在許多經濟發達地區，有一部分人卻狹隘地把土地整理理解為只是為了爭取占補平衡，為了地方經濟建設多爭取用地指標。更有極少數的人只把它當作一項工作任務來完成，根本不理解土地開發整理的真正目的。

對土地開發整理的系統性認識不夠。首先，土地資源是地球自然生態系統中的一個子系統，它能為人類社會提供各種物質產品和生態效益，和人類有著十分密切的依存關系。因而土地生態系統對人類的影響具有雙重性，如果合理利用，土地資源可以永續利用，且生態系統不斷改善；反之，土地資源就會被破壞，不但阻礙社會經濟發展，而且將威脅到人類的生存。其次，土地開發整理和國土管理工作系統中的土地利用規劃、土地權屬管理、礦產資源管理、建設用地審批管理和農村宅基地管理等管理工作一樣，只是一項工作內容。但與它們相比，又更具復雜性和系統性。因為它又與國土管理系統以外的一些職能部門如環境保護、工農業發展、水土利用等有著密切的關系。因此，我們在進行土地開發整理的時候，絕不能沒有一種全局觀念，不考慮對生態環境的影響，不協調其它部門的利益，只為工作而工作，僅為整理而整理，缺乏可持續發展的觀念。新時代的土地開發整理必須要考慮土地資源的可持續利用，而不能只考慮眼前的需要或近期利益。而目前還有少數地方為了發展經濟亂“圈地”，開發區開而不發，土地占而不用。

土地開發整理的質量驗收和善后管理上還欠嚴格。土地開發整理的效果如何？要通過質量驗收來把關，新增耕地的肥力及生產力要通過不斷的妥善利用才能逐漸增強，但目前我國還沒有這方面的法定標準和監督管理辦法。

要克服以上觀念和認識的差距，需要通過完善法制體系來實現。土地整理政策性強、涉及面廣，必須有相應的配套法規政策來保證。需要修訂《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《城市房地產管理法》，增加或補正關于土地整理辦法、土地整理專項資金的管理等內容，應明確規定政府的投資義務。同時，在《環境保護法》中增加土地在生產、服務中的生態問題，建立良好的生態環境，盡量減少廢渣排污，適當增加綠色植被等，營造生態系統。

篇6

關鍵詞　城市建設　群眾參與　土地開發

中圖分類號：C912.8

文獻標識碼：A

一、城市建設的問題及根源

在我國當前條件下，城市建設的主要問題是土地、房地產開發問題，其中的難題又是因土地、房地產開發引起的征地、拆遷糾紛問題。建設部原副部長劉志峰早在2001年就表示，1999年至2001年上半年，建設部接待來信、來訪總量為1萬8千多件，其中，拆遷問題約占總量的18%。在集體上訪中有80%是反映拆遷問題的。僅2001年7-8月，在1545件來信來訪中，反映拆遷問題的就占21%豍。

多年以來，我國政府一直致力于大力解決征地、拆遷引起的糾紛問題，避免征地、拆遷影響到社會的安定團結和政府形象。2001年國務院通過了《城市房屋拆遷管理條例》。然而，建設部原副部長劉志峰在2002年再次透露，建設部當年1—8月份受理來信共4820件次，其中，涉及拆遷問題的占28％；上訪1730批次，其中反映拆遷問題的占70％；在集體上訪的123批次中，拆遷問題占83.7％豎。

問題的根源在于，以往城市建設的基本思路，就是所謂的“經營城市”。然而，由于“經營城市”從概念到實施機制的不成熟，其在實踐中更多地展現出的卻是由“經營”帶來的問題。比如：在不少城市，“經營城市”最終演變成了“經營土地”，土地成為了城市的“第二財政”。而經營土地的本質就是：把群眾的房產或地產通過政府行為低價征過來，然后高價招拍，政府最終賺得大部分土地溢價，形成土地財政。而開發商也通過各種正常、非正常途徑取得土地開發權，進行商品房開發銷售，賺取巨額利潤，其中大多也包含一部分土地溢價。

在“經營城市”的思路下，一些城市大規?！安鸱孔印⒌沟仄ぁ?，為了取得“經營收益最大化”，“經營者”采取各種手段降低“成本”，壓低拆遷安置費，乃至巧取豪奪地“強制拆遷”，這種做法高度損害群眾的利益，必然遭到群眾的抵抗，其結果必然導致因拆遷糾紛產生的上訪、涉訴案件日益涌現，并且愈趨嚴重。

二、讓群眾參與土地開發

按法律規定，無論農村居民還是城市居民，無疑都對自己依法擁有的各類土地和房屋享有法律賦予的各項權利。因此，雖然基于社會經濟發展的需要，國家有權對任何類型的土地進行開發建設，居民也有責任、有義務服從社會整體發展的需要，在得到合理補償情況下，按規定交出他們的土地使用權。但是當居民所擁有的土地或住宅用地需要進行各種類型的建設、開發時，享有最優先的建設、開發權的就應該是這些土地的擁有者。以往的土地開發模式實際上是剝奪了居民對自己擁有的土地的優先建設、開發權，即經營權。權與利是緊密相關的，當優先經營權被剝奪之后，居民的各種利益自然很難得到有效保障。

要改變以往土地征收、拆遷、開發模式中“與民爭利”的現象，避免因此出現征地、拆遷矛盾糾紛，避免因此帶來嚴重的社會后果，就必須恢復居民對自己擁有土地的優先開發、經營權，恢復群眾對自己所擁有土地的主體地位，讓群眾參與自己土地的開發。

在現實中，在確保群眾分享自己土地開發權益的前提下，結合不同的土地開發項目性質，群眾參與土地開發的具體形式應該分為兩類：讓群眾經營自己的土地和讓群眾參與項目建設。

三、讓群眾經營自己的土地

恢復群眾對自己土地的優先開發權，讓群眾經營自己的土地，也就保證了群眾享有自己土地開發的收益權，其中自然也主要包括土地的溢價權。這必然能夠有效地保護群眾的土地權益，避免群眾因自己的土地利益受到損害而上訪、涉訴。當然，在市場經濟條件下，不具備土地、房地產經營資格的居民個體，對自己土地的開發、經營權并不是直接實現的，這些權益的實現需要通過一定的途徑和形式?？晒┻x擇的具體方法有：

“群眾成立公司，自行建設法”：以社區（村）居民為主體，由居民發起成立項目開發公司，每個居民都享有平等入股權，根據所投股本的多少分配股權。然后由居民成立的開發公司通過法定程序取得本村項目開發權，自己發開，按股分紅。

“群眾成立改造小組，測算招商法”：在群眾發起成立開發公司條件不具備的情況下，以社區（村）居民為主體，通過民主的推選方法，成立城中村改造小組，由小組進行項目測算，確定總體成本收益預算后，按收益最大原則對外統一招商，協定項目開發后的收益分配，保證居民的項目開發收益。由村改造小組選定開發商后，再由選定的開發商按法定程序取得相應的開發權。最終取得的開發收益由開發商和居民按協議分配。

“群眾自籌資金，自行建設法”：對一些公益性拆遷安置項目，在項目不具備大規模開發贏利的前提下，居民取得國家安置補償后，可以建設成本最小化為目標，由拆遷安置居民采取自籌資金，找建筑商自行建設的方法。

當然，在上述各種方法實施過程中，政府要發揮幫助、協調、促進作用，以實現群眾利益最大化為目標，促成上述方法的實現。

如果上述方法能夠得到較好的實施，當前城市建設中常常出現的矛盾糾紛必然能夠有效化解。因為，此類方法的優越性在于：

第一，徹底解決了群眾和政府的矛盾。因為按照上述方法進行項目建設，群眾自己開發自己的土地，不但政府不再從群眾手中低價征地，而且政府還給優惠、扶植政策，群眾自然會感謝政府，自然不會與政府發生矛盾沖突。

第二，群眾和開發商也不會出現矛盾。因為在上述方法中，即便有開發商參與，群眾和開發商是合作關系，雙方通過平等協商達成協議，分享開發利益，而且由于群眾占有主導地位，開發收益自然向群眾傾斜，群眾自然沒有怨言。

第三，群眾之間也不會產生矛盾。因為上述方法不但最大限度地保護了群眾的利益，在民主推進下，群眾開發主體作為一個共同體，也會基于各自的利益在內部形成相互監督，從而有效避免“趁機蓋房，多丈量，多要補償”的現象，在內部群眾的相互監督下，自然也會避免出現補償時的“漫天要價”和“釘子戶”現象。

四、讓群眾參與項目建設

當然，并不是所有的城建項目都適用于“讓群眾經營自己的土地”，有些城建項目不適合群眾自己經營，比如：政府投資項目，或公益性市政項目；在國有土地上的建設、開發項目，或歷史遺留已經征地、拆遷結束的建設項目；以及涉及多個利益群體或群眾自己沒有能力經營的大型開發項目，或不涉及眾多群眾的企業土地出讓后的開發項目。

（一）讓群眾參與項目建設的原因。

上述項目建設雖然不能以群眾為主體，不能交給群眾經營，但是，只要涉及到相關群眾的利益，就應該讓群眾參與到項目的建設中來，因為：

第一，即便有些項目，如國有土地的市政工程，并不涉及群眾的當前利益，但也會涉及到群眾對市政設施未來使用的長遠利益，也應該讓群眾參與到項目的建設中來，發揮他們建言獻策，監督施工等的積極作用。

第二，哪怕是不涉及征地拆遷的純商業開發項目，表面看不涉及群眾利益，但是其項目建設必然會涉及到建成前后對周圍環境及居民影響的問題，也應該通過一定的形式讓群眾參與進來，發揮相應的監督作用。

（二）群眾參與項目建設的具體方法。

一是對涉及土地征遷的市政工程建設項目，可以通過召集黨員代表、群眾代表等村內骨干做表率，發揮其中的骨干積極分子作為項目政策宣講員，依靠群眾做少數思想困難群眾工作的方法，促進項目建設進度。

二是對國有土地的開發項目以及市政公益項目，可以采取在項目立項、規劃、施工的全過程中，盡可能吸納群眾代表參與，促進項目建設方法。一方面通過調查咨詢，征求服務群體的需求，充分尊重群眾對項目的利益訴求，把群眾的需求和項目的規劃設計相結合；另一方面，讓部分村民參與到項目建設之中，擔當項目建設監督員，監督項目建設中的環境和質量控制執行情況。

三是對不能交由群眾經營的大型開發項目，同樣可以采取吸納群眾代表全程參與的方法。如果項目涉及到群眾的土地征遷，則必須召集群眾或代表共同開會討論項目規劃、實施方案，在群眾同意后再拆遷、建設。

五、“群眾參與土地開發”的有效性

以“群眾參與土地開發”破解城建難題已經不再是一種理論設想，這種方法已經在安陽市殷都區的城市建設中取得了實效。從2009年開始，殷都區在城建工作中貫徹“群眾參與土地開發”的工作思路，雖然每年都有大量的土地開發、征地拆遷任務，但是到目前為止，卻沒有引起一起上訪事件。

從具體案例來看，在2010年的安陽市殷都區花園莊拆遷工作中，在“依靠群眾參與”的理念下，殷都區改變過去“政府定方案，強制群眾執行”的傳統工作方法，相關部門根據項目總體情況，把項目政策、資源、各種拆遷方案的利弊向群眾講清楚，說明白，讓群眾在法律、政策許可的框架內，通過村兩委、村民代表開會商討，反復醞釀，自己確定拆遷安置方案，最終根據群眾一致通過的自己制定的方案落實執行拆遷安置工作。因為方案是群眾自己定的，所以在項目推進、方案落實時就毫無阻力，非常順利，不但沒有發生大的糾紛沖突，而且效率很高，幾百戶居民的拆遷工作僅僅兩三個月就圓滿完成。

（作者：高旭輝，河北省榮軍醫院，MPA碩士；王建紅，華北電力大學講師，博士）

注釋：

篇7

隨著上海和重慶房產稅開始試點，關于房產稅的認識亦需不斷加深。有觀點提出房產稅征收的立法問題，其中有一些基本概念有必要進一步討論。

關于“房產稅”有三方面的概念，需要進一步深入探討。

第一個基本概念，房產稅不是財產稅。有觀點認為，房產稅涉及個人財產，對非國有財產征稅，必須通過法律來解決。讓國民交錢，就要先在最高立法機構上獲得人民同意。就筆者的理解，國外“房產稅”的標的物是土地，房產稅實際上是“土地稅”，不是以建在“地”上的房屋為標的物的稅收。而“土地”如果是國家所有，政府代表國家對這一塊地的使用者收取稅收形式的租金，這是合理合法的政府職能。如果從更廣泛意義上定義“資源”的概念，把“國有土地”包括在“資源”的范疇，房產稅就是對國有土地的國有資源的使用者收稅，就像取得資源開采權以后開采資源要繳納資源稅是一樣的道理。如果是這樣，征收“房產稅”就有法律根據了。

第二個基本概念，是“房產稅”的稅率計算。有觀點認為，因為“房產稅”按照房價計算，而房屋價值折舊與土地增值相悖，所以應把土地價值和建筑物的價值分開。也就是說“房產稅”不能簡單按照房價來計算。

“土地稅”的計算應根據土地使用價值。土地使用價值主要表現在房屋價值――居住價值、投資價值上。這兩個價值都在價格中反映出來。所以按照房價來計算“土地稅”是有道理的。而且按照房價計算已把“折舊”考慮進去了。如果房屋年久失修，房價一定會低。房屋在好的社區并且精心打理，時間越長價值越高，價格會不降反升。

還有觀點提出，“城市土地使用稅”已交付，不能重復收取“土地稅”，這需要對這兩類稅種的標的做出明確界定?！俺鞘型恋厥褂枚悺笔欠裰赋鞘泄苍O施的土地占用的公攤稅收部分而不是私人住宅的“土地稅”？相關政策部門有必要對“城市土地使用稅”的概念進一步說明。

第三個基本概念，“房產稅”的試點和實施是長期財稅制度的完善，不僅僅是短期宏觀調控的工具。把房產稅僅僅當作當前房地產調控的手段來解讀，是會誤導的，也容易被利益群體利用，增加實施的阻力。其次，如果被認為是短期調控的政策，遲早會收回去，也會增加各方面包括地方政府在內的短期博弈行為。

長期來說，開征房地產稅，將為地方政府帶來穩定的稅收來源，將被培養成地方政府的主要稅種，應是財稅制度的重要改革?！胺慨a稅”的開征短期內將顛覆一個概念：地方政府“賣地”行為可能并不符合現有基本規則。

按“房地產稅”的實際含義，是國有土地使用權出讓的租金，所以地方政府是不能賣地的，地方政府只能行使“使用權轉讓”的權利，中國住宅土地使用時間規定是70年，70年使用權轉讓分成兩個階段。第一部分是出讓土地開發使用權，地方政府收取土地開發權的出讓金，由房地產開發商支付。第二部分是針對土地上建筑物的所有者出讓使用權，應是由房屋擁有者在未來70年內分期支付，也就是繳付房產稅。地方政府不能“賣地”，而土地使用權出讓的“租金”，須準確分開“使用權轉讓”的兩個階段。按“賣地”概念一次性把土地拍出天價，違反“土地使用權轉移”的基本規則。

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關鍵詞:土地儲備相關概念;開發模式;風險分析

中圖分類號:F83

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)05-0175-02

1 土地儲備相關概念

1.1 土地儲備開發

土地儲備和一級開發,簡稱土地儲備開發,是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地,并組織實施拆遷和市政基礎設施建設,達到土地供應條件的行為。

土地儲備開發基本可分為收購、開發整理、儲備、供給四個階段。(1)收購:土地儲備機構根據政府授權和土地儲備計劃,收回或收購市區范圍內國有土地使用權,征收農村集體土地使用權并進行儲備的行為。(2)開發整理:根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要,對收購得到的土地通過行政、經濟、技術和法律的方法有計劃地進行舊城區綜合改造,如房屋拆遷改造、土地平整歸并,進行基礎設施建設。(3)儲備:土地儲備中心將已經完成土地整理和基礎設施建設的“熟地”儲備起來,等待供應。(4)供給:對納入政府土地儲備體系的土地,根據客觀需要和土地供應計劃,向市場進行供應。

1.2 土地儲備貸款

土地儲備貸款是指向借款人發放的用于土地收購及土地前期開發、整理的貸款。按照《土地儲備管理辦法》以及監管部門所的政策文件,土地儲備貸款為抵押貸款,貸款額度不超過所收購土地評估價值的70%,貸款期限不超過兩年,作為借款人的土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。在北京地區,土地儲備機構為北京市土地整理儲備中心和各區縣土地整理儲備分中心。

2 北京現行土地儲備開發模式

2.1 土地儲備開發主體

按照開發主體的不同,目前北京的土地儲備開發模式包括以北京市土地整理儲備中心為主體開發、以各區縣土地整理儲備分中心為主體開發、市區兩級儲備機構聯合開發和授權房地產開發企業進行開發等模式。

(1)以北京市土地整理儲備中心為主體開發,由其負責組織編制土地開發計劃及實施方案,經市國土局、發改委、規劃等部門審核后,按照批準方案進行土地儲備開發。操作模式一般包含兩種:①由北京市土地整理儲備中心自行成立項目小組開發;②委托企業代為進行土地儲備開發。

(2)以各區縣土地整理儲備分中心為主體開發,其項目開發運作模式基本與北京市土地整理儲備中心相同。

(3)市區兩級儲備機構聯合開發,原則上按照一定的比例共同籌措資金,市儲備機構負責與市級相關部門協調工作,區儲備機構負責區縣級相關部門協調工作和相關前期工作的辦理,另由區縣政府指定一家國有開發公司接受市區兩級儲備機構的委托進行征地、拆遷、市政建設等具體工作,市區兩級儲備機構共同委托市財政局、市審計局、市監察局負責對項目進行全程審計、監察工作。

(4)授權房地產開發企業進行開發。2006年6月以前,北京市采取直接授權企業的方式實施土地一級開發,其后改為由土地儲備機構通過招投標方式選擇受權企業作為開發主體并簽訂委托協議,企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷、大市政建設等手續并組織實施土地一級開發。

2.2 土地儲備資金來源及運用

土地儲備資金是土地儲備機構按照國家有關規定征收、收購、優先購買、收回土地以及對其進行前期開發等所需的資金。該資金實行?？顚Ｓ?、收支分賬核算及預決算管理。

按照北京現行土地儲備開發模式,土地儲備資金主要來源于:(1)財政撥款,即市區兩級財政根據土地儲備機構的用款需求,不定期下劃財政撥款,用于支持儲備項目建設;(2)國有土地收益基金,即根據《北京市國有土地使用權出讓收支管理辦法》,從政府所取得的土地收益中計提的國有土地收益基金,按年度撥付給土地儲備機構作為儲備項目建設資金;(3)項目建設成本返還,即由土地儲備機構進行儲備開發的項目在完成市場交易后,由取得土地的企業將儲備項目的前期成本返還給相應土地儲備機構,返還的資金除歸還貸款本息外,將繼續投入儲備建設中;(4)金融機構貸款,即商業銀行及其他金融機構向各土地儲備機構提供的資金支持;(5)受托企業的資金,即參與實施土地開發的中標企業所籌措的項目開發資金。

土地儲備資金在使用時,專項用于征收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支,包括:①土地價款或征地和拆遷補償費用;②前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等;③銀行及其他金融機構貸款利息;④經同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他費用。在具體操作中,由土地儲備機構的項目小組核定項目具體建設成本,報經有關部門審核及備案后,根據使用計劃向外支付。

2.3 土地儲備項目上市交易流程

(1)土地儲備項目完成拆遷、平整、收儲工作后,北京市國土資源局綜合匯總項目情況,會同相關委辦局對土地開發成本進行審核,通過后納入土地儲備庫;

(2)北京市國土資源局確定儲備土地供應時間,會同北京市發改委等有關部門,確定土地出讓價格、出讓方案;

(3)北京市土地整理儲備中心編制出讓方案,制作招拍掛文件,交易公告并組織交易;

(4)投標企業到土地交易市場購買相應土地的招標拍賣掛牌文件、交納保證金并按規定參加招標、拍賣、掛牌現場競價活動,經評審后,確定中標企業;

(5)中標企業與北京市國土資源局簽訂《土地使用權出讓合同》并支付政府收益(土地出讓金和土地增值),與相應土地儲備開發主體簽訂《土地開發補償協議》并支付前期土地開發成本(含8%利潤)。

3 土地儲備貸款風險分析

從近年北京土地儲備開發實踐看,銀行貸款已成為土地儲備資金的主要來源之一。而且隨著各區縣在土地儲備開發上的大規模投入,越來越多的區縣土地儲備機構開始向銀行申請土地儲備貸款。但是,對于商業銀行而言,現行北京土地儲備開發模式與監管部門對土地儲備貸款的政策性要求不能完全匹配,使得銀行在支持政府土地儲備業務發展時面臨多重風險。

(1)借款主體。近年來北京土地儲備開發規模擴大,僅依靠政府土地儲備機構難以滿足土地儲備計劃,因此北京市采取了授權或委托房地產開發企業進行土地開發的做法,參與土地儲備開發的企業需要自己籌措項目開發資金。鑒于政府在土地儲備開發中的主導地位,目前參與土地一級開發項目的企業以具有政府融資平臺性質的區縣下屬國有開發公司為主,主要資金來源為銀行貸款。但是,此類開發企業雖擁有政府背景且能夠得到財政部門的支持,卻不符合《土地儲備管理辦法》以及監管部門所的政策文件中對于土地儲備貸款借款主體的要求,因此商業銀行為避免合規性風險,在提供授信支持時多采取迂回方式(如規避土地儲備貸款提法,以市政基礎設施貸款名義提供資金)。

(2)自有資金。近年來土地儲備開發投資擴張較為迅速,為保證項目開發的順利進行,政府土地儲備機構對銀行的貸款資金需求大幅增加。按照土地儲備貸款的管理要求,土地儲備項目的自有資金應達到30%。北京現有的政府土地儲備機構均為市區兩級國土部門的直屬事業單位,土地儲備項目的自有資金主要是財政向其提供的開辦資金和財政撥款。但從北京土地儲備開發實踐情況看,由于各區縣財政實力良莠不齊,部分區縣不具備向土地儲備機構足額提供財政支持的能力;而且國有土地收益基金制度雖已建立,但部分區縣出于種種考慮,未能實現按年度向土地儲備機構撥付資金,因此部分區縣土地儲備機構的自有資金不能及時到位,商業銀行在授信投放時面臨合規性風險。

(3)擔保方式。按照《土地儲備管理辦法》以及監管部門所的政策文件,土地儲備貸款應為抵押貸款,而貸款所支持的土地儲備項目不具備土地使用權證,無法進行抵押。因此,目前北京采取土地儲備證抵押擔保方式,即為已完成收儲但尚未上市交易的土地辦理土地儲備證,以具備土地儲備證的土地作為抵押物,通過錯位抵押方式滿足監管部門的相關要求申請土地儲備貸款。但在實踐中,由于具備土地儲備證的土地數量相對較少,為滿足抵押物價值要求,部分土地的評估價值虛高;而且土地儲備證作為一種過渡性證件,在法律上存在瑕疵,如果貸款出現問題,商業銀行在處置抵押物時將遇到困難。

(4)貸款期限。土地儲備貸款期限為兩年,而土地儲備開發是一項較為復雜的系統工作,包括收購、開發整理、儲備、供給四個階段,耗時較長。尤其是在《物權法》頒布實施以后,在土地一級開發過程中,被征地、拆遷一方對補償金額的期望提高,與土地儲備開發主體就補償金額達成一致的時間延長,直接影響土地儲備開發進度。此外,在土地收儲完成后,土地儲備機構需要綜合考慮土地供應計劃和市場供需等因素來決定儲備土地的上市日期。因此,土地儲備項目一般難以在兩年內完成儲備開發、上市交易和回款的全過程,開發周期與貸款期限不匹配,貸款資金面臨無法及時收回的風險。

4 關于土地儲備開發及土地儲備貸款的相關建議

由于土地儲備開發的特殊性,因此土地儲備貸款一直是監管部門重點關注的授信品種,并設置了專門的授信條件。但從北京土地儲備開發實踐看,關于土地儲備貸款的部分限制性要求已不能適應現階段北京市土地儲備開發的特點,并在一定程度上影響了商業銀行資金的安全性,需要根據實際情況加以修正和完善。

(1)適當擴大土地儲備貸款的借款主體。鑒于政府土地儲備機構的能力不能夠完全滿足北京日益增長的土地儲備開發需要,必須引入其他主體進行土地儲備開發,因此建議針對北京市這一特殊情況,適當擴大土地儲備貸款的借款主體,將土地儲備開發主體中的各區縣下屬國有開發企業(政府融資平臺)納入申請土地儲備貸款的范圍。

(2)完善國有土地收益基金制度。為充實政府土地儲備機構的土地儲備資金,滿足貸款所需的自有資金要求,必須切實落實國有土地收益基金制度,保證從政府收益中計提國有土地收益基金,并及時撥付政府土地機構,確保相關資金用于土地儲備項目開發建設。同時,鑒于北京市未來幾年土地儲備開發壓力較大,資金缺口較大,且近年來政府從土地出讓中獲取的政府收益較高,建議適度提高國有土地收益基金比例,以保障政府土地儲備工作的順利推進。

(3)適度放寬對土地儲備貸款擔保方式的要求。目前北京采取的土地儲備證抵押方式在法律上存在瑕疵,且存在部分抵押物價值虛高的問題,這種抵押擔保并不能夠為銀行提供較為可靠的第二還款來源,其效果基本等同于信用貸款。因此建議適度放寬對土地儲備貸款擔保方式的要求,不強制要求抵押擔保,由商業銀行根據借款人、授信項目等多重因素,在風險可控的基礎上靈活設置授信擔保條件。

(4)延長土地儲備貸款期限。目前政策規定土地儲備貸款最長不能超過兩年,但根據北京現行土地儲備開發實踐,由于土地儲備開發的復雜性,土地儲備開發主體在兩年內難以完成土地開發、上市交易的全過程,無法獲取還款資金,有可能出現貸款逾期現象。因此,建議將土地儲備貸款期限延長至3-5年,使開發周期與貸款期限相匹配,以保證商業銀行貸款資金的安全性。

參考文獻

[1]國土資源部,財政部,中國人民銀行[J].土地儲備管理辦法,2007,11(29).

篇9

一、自然資源資產績效審計的概念

（一）自然資源資產績效審計的概念

按照《辭?！分械亩x，自然資源一般指“天然存在并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、氣候、水利、生物、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所”。自然資源具有兩重性，既是人類生存和發展的基礎，又是環境要素。自然資源具有以下三個特征：有限性，即資源的數量；區域性，即指資源分布的不平衡；整體性，每個地區的自然資源要素彼此有生態上的聯系，形成一個整體。自然資源的定義、特征決定了自然資源績效審計不僅僅具有績效審計的一般性，更具有其本身的特殊性。所以自然資源績效審計是政府審計機關為了實現可持續發展，根據法律法規和人們認知的共同標準，對政府和企事業單位有關自然資源的配置、管理、利用等活動的經濟性、效率性、效果性和可持續性進行監督、評價和鑒證工作，促進國家良性治理和可持續發展。

二、自然資源績效審計的目標

自然資源績效審計的目標可以分為：最終目標、基本目標和具體目標。自然資源績效審計的最終目標是發揮其“免疫系統”功能，實現國家良性治理目標。自然資源績效審計的基本目標是促進自然資源的配置、管理和利用的經濟性、效率性、效果性和可持續性?；灸繕艘幎藢徲嫷哪繕撕头较?，寓于具體目標之中；具體目標則表明審計的具體職責和任務，是審計目標的具體實現，自然資源績效審計的具體目標要根據不同的審計資源的類型來確定。

三、自然資源績效審計的內容

自然資源績效審計的對象是自然資源的一系列的管理活動，其管理活動主要包括有關自然資源的資金的收支、管理和利用，自然資源開發、保護、利用的，自然資源政策的執行情況等。因此自然資源績效審計的內容應當包括自然資源的配置、管理和利用的一系列活動，具體分為自然資源政策執行績效審計、自然資源資金使用績效審計、自然資源開發績效審計、自然資源利用績效審計、自然資源保護績效審計。其中政策執行貫穿于自然資源資金使用、開發、利用、保護的全過程。

四、自然資源績效審計評價指標框架

目前已有許多學者從單項資源出發來構建資源審計，但是還沒有一個統一的自然資源績效審計評價指標框架。如，徐泓和曲婧在《自然資源績效審計的目標、內容和評價指標體系初探》中認為應該從政策、資金、自然資源的開發保護、利用和收益這五個方面來構建指標體系。這些研究為我們在自然資源績效審計評價指標體系的構建提供了思路。自然資源績效審計指標框架建立的一個難點就是自然資源種類繁多，特點不一，高度概括自然資源的共性實屬不易，其次自然資源的特點不同導致其管理的部門設置不同，自然資源績效審計最終落腳點在責任。

（一）自然資源績效審計指標框架構建方法

績效審計評價指標體系的構建方法主要有：根據審計的程序或者內容構建、借助平衡計分卡及其應用原理構建、圍繞“三E”、“五E”構建等。自然資源績效審計指標框架的構建應該根據審計的內容來建立。首先，按內容構建符合自然資源多樣性特征。自然資源種類繁多，包括土地資源、礦產資源、水資源、森林資源、空氣資源等，每種資源的特征都不一樣，導致資源的具體開發、利用、保護情況也不一樣；其次，按內容構建符合資源的管理要求。

（二）自然資源績效審計指標體系構建原則

自然資源績效審計評價指標體系構建原則分為整體性原則和單個指標選取原則。整體性原則包括系統性原則和層次性原則。系統性是指要將資源和環境看成人與自然這個大系統中的子系統，指標的構建要反應自然資源對系統內各因素的影響，各指標的設計要體現關聯性和整體性；層次性是指要在系統的指標的基礎上根據各指標之間因果聯系，從多維度來反應自然資源績效審計的目的。單個指標的選取應該考慮自然資源有限性、區域性和整體性的特征，采用科學性、區域性和可操作性原則?？茖W性是指指標的建立應當遵循自然資源的特征和發展規律，堅持科學發展的態度選取指標，把握科學發展規律，使評價的指標能夠科學的反映自然資源的開發、利用、保護的經濟性、效率性、效果性和可持續性；區域性是指具體指標應該體現區域間自然資源的差異，反應區域間的特色，發揮各地區的優勢，達到資源節約集約利用，和可持續發展；可操作性是指指標的設計應該遵循理論與實踐相結合的原則，指標的選取要考慮數據的可獲取性，指標的代表性，避免指標指標體系的臃腫。

（三）自然資源績效審計指標框架的構建

自然資源績效審計指標框架是根據自然資源審計的內容，按照系統性、層次性、科學性、區域性和可操作性的原則，評價自然資源開發、利用、保護的經濟性、效率性、效果性和可持續性而構建的。自然資源績效審計評價指標框架如圖1所示：

圖1 自然資源績效審計指標框架

圖2 自然資源績效審計屬性層與一級指標之間的關系

從圖1中可以看出，該評價指標框架包括兩個指標層、一個屬性層和一個標準層。屬性層即為自然資源績效審計所圍繞的內容，即經濟性、效率性、效果性和可持續性。一級指標是自然資源績效審計的重點內容，二級指標中的政策執行情況和

資金使用情況始終貫穿于自然資源的開發、利用和保護的全過程，因此將這兩項作為審計重點內容的子塊。二級指標中應當還包括還應當包括與資源開發、利用、保護的經濟性、效率性、效果性和可持續性有關的其它指標，具體指標的設計應該根據具體資源的開發、利用、保護的內容來定。自然資源評價標準分為定性標準和定量標準。定性標準主要包括國家制定的方針政策、法律法規和地方性法規，定量標準包括預先確定好的標準或預算標準、歷史標準和外部標準。

從圖2中可以看出，經濟性、效率性、效果性和可持續性始終貫穿于自然資源開發、利用、保護審計的全過程，且自然資源的開發、利用、保護之間是相互關聯的，三者構成自然資源管理的統一體。

（四）以土地資源為例構建自然資源績效審計指標

對土地資源進行績效審計有利于落實耕地保護和節約資源的基本國策。對土地資源進行績效審計的第一步是必須了解所審計土地范圍的基本情況，例如各土地類型的面積。在此基礎上再進行土地開發、利用、保護的績效審計。

從廣義上來說土地開發是指采用一定的經濟技術手段，擴大土地有效利用范圍的活動，土地開發是實現補充耕地、增加建設用地，實現占補平衡的一種有效途徑。土地開發形式主要包括對尚未利用土地的開墾和利用（狹義上的土地開發）、對已利用土地的整治（土地整理）和對已利用土地的復墾（土地復墾）三種。土地開發活動一般由基層政府組織作為建設項目實施，評價指標的設定可分為四個子項：資金使用情況、政策執行情況、項目完成情況、開發成效情況。

土地利用是人類為經濟和社會目的，通過各種使用活動對土地長期性或周期性的經營，土地利用分為農用地、建設用地和未利用地。評價指標的設定可分為四個個子項：資金使用情況、政策執行情況、農用地利用情況、建設用地利用情況。土地保護是指對已批準的土地利用總體規劃所確定各類土地資源用途、范圍（面積）、布局，依據國家有關規定、法律、法規、辦法、規章實行行政的、經濟的、法律的管理與保護，確保各類土地資源得到合理的永續利用。

土地保護是指對已批準的土地利用總體規劃所確定各類土地資源用途、范圍（面積）、布局，依據國家有關規定、法律、法規、辦法、規章實行行政的、經濟的、法律的管理與保護，確保各類土地資源得到合理的永續利用。對土地保護情況績效評價的指標設定主要分為耕地保護和違法違規用地查處四個子項：資金使用情況、政策執行情況、耕地質量情況、地力提升情況。

關于評價標準，土地資源評價標準分為定性評價標準和定量評價標準。其中定性評價標準有：《國發2006（100）號》、《國有土地地上房屋征收與補償條例》、《國有土地使用權出讓收支管理辦法》、《基本農田保護條例》、《農用土地開發土地出讓金辦法》、《土地儲備管理辦法》、《土地登記辦法》、《土地復墾條例》、《土地調查條例》等；定量評價標準有國家土地利用總體規劃、土方土地利用總體規劃、計劃等。

篇10

關鍵詞：土地價值評價德爾菲法影響因素因素勢等勢線

中圖分類號：F293.33文獻標識碼： A 文章編號：

引言

在一級土地開發中，經常要遇到的一個技術問題就是土地地塊價值評價問題。也就是說在土地開發的范圍確定以后，根據規劃的要求對開發范圍進行了規劃，或者根據規劃道路，或者根據二級開發的方便性，把開發范圍內的土地進行了地塊劃分。地塊劃分形成以后，就要對各個地塊的土地價值進行評價――到底是哪一塊土地的價值高些，哪一塊土地的價值低些；有了土地價值評價的結論后，就可以對一級土地開發的土地拍賣或者是土地二級開發提供指導性的決策依據。

對土地價值的測算受到了很多學者的關注，并取得一定的研究成果。肖旭（2010）通過對假設開發法在土地價值評估應用，分析了土地價值評估步驟和方法，并指出實踐中應注意的問題。劉希賢（2011）結合北京具體的一級項目用地的具體案例，分別對土地價值評估方法中的市場比較法、假設開發法、成本逼近法、基準地價修正法、收益還原法等方法使用和注意事項進行了研究。劉貞平、萬磊和劉圣歡（2012）以整體拆遷過程中土地價值評估的現狀為切入點，分析目前拆遷土地評估中存在的三大誤區。

與以上研究成果不同，本文中所謂的土地價值評價就是要解決不同地塊的價值評價，通俗的說，就是要把開發范圍內不同的地塊進行一個土地價值大小的排序，如果給定一個基準地價，那么就可以計算各個地塊的地價。

由于地塊劃分可能形成不同形狀、不同面積的地塊劃分，所以對地塊價值評價必須確定一個統一的評價單位，本文中介紹的評價方法，是對不同地塊上單位面積土地進行價值評價的方法，這里的單位面積可根據實際開發范圍以及地塊的形狀來確定，可以是1，也可以是1K。

相關理論假設

1．1土地價值評價影響因素

土地一級開發中涉及的影響土地價值評價的因素，一般的情況下有：商業服務因素、道路交通因素、基礎設施因素、景觀因素、產業因素、文化因素、土地現狀以及內部資源因素等，可以把這些因素分為兩類：內部因素和外部因素，前六個因素是內部因素，最后一個是內部因素。本文認為，只有在內部因素基本相同的情況下，才有可能對不同地塊進行土地價值評價，如果內部因素有很大的差異，那么就不具備土地價值評價的基礎。

1．2影響因素對土地價值的影響方式

影響因素土地價值影響的方式有兩種，一種是點源狀的輻射方式，一種是線源式的輻射方式。在現實的條件下，影響方式可能是沒有規律的點源式或線源式輻射，在本文中假設都是有規則的輻射方式。具體的說，商業服務因素、基礎設施因素、產業因素、文化因素一般都是點源式的影響方式，而道路交通因素、景觀因素一般都是線源式的影響方式，當然在實際的應用中要根據實際的情況來判斷影響方式。下面分別說明兩種影響方式。

1．3點源式影響方式

所謂點源式影響方式就是以某個中心點向四周輻射的方式，類似物理學上的機械勢能表示方式：在一個地球平面上，存在一座規則的半徑和高度相等的圓錐體山體，那么圓錐體的表面上等質量的物體的勢能和它所在的高度成正比。確定影響因素的中心點作為圓錐體的圓心，以我們考察的距離圓心最遠的地塊的中心點到圓心的距離為半徑做一個圓錐體，那么該因素對其周邊地塊的價值影響就可以用類似物理勢能的方式描述。借用物理學的勢能概念，我們稱這個影響因素對地塊的影響為點源因素勢，用圖1表示。把因素勢相等的各點連接起來就形成了等勢線，如圖1所示的一組同心圓。如果在將要評價的土地平面上，按照上述的方法做了一個點源因素勢的圓錐體，該影響因素對地塊的影響就可以用因素勢來定量的描述。假設評價的地塊中心點距離影響因素的中心點平面距離為X，距離中心點最遠的地塊到中心點的距離為X0，給影響因素中心點處的因素勢賦值為H，那么該地塊的因素勢為H（X0－X）/X0。

1．4線源式影響方式

所謂線源式影響方式就是以某個中心線向兩邊輻射的方式，同樣的用物理學的勢能的概念描述：在一個地球平面上，存在一個規則的三棱體，三棱體的三角形截面垂直于地面，三角形的高等于底邊的一半，那么三棱體斜面上等質量的物體的勢能和它所在的高度成正比。確定線源式影響因素的中心線作為三棱體的底面中心線，做一個截面為三角形的三棱體，三角形的一邊垂直于中心線，三角形的高等于底邊的一半，三角形的底邊長度取距離中心線最遠的地塊的中心到中心線的垂直距離的2倍。那么該影響因素對地塊的價值影響就可以用類似物理勢能的方式描述。借用物理學勢能的概念，我們稱這個影響因素對地塊的影響為線源因素勢。用圖2表示。把因素勢相等的各點連接起來，就形成了等勢線，如下圖2所示的一組平行線。如果在將要評價的土地平面上，按照上述的方法做了一個線源因素勢的三棱體，該影響因素對地塊的影響就可以用因素勢來定量的描述。假設評價的地塊中心點距離影響因素的中心線平面垂直距離為Y，到因素勢中心線垂直距離最大的地塊的因素勢為0，給

圖1點源式因素勢示意圖

圖2 線源式因素勢示意圖

影響因素中心線處的因素勢賦值為H’，那么該地塊的因素勢為H’（Y0－Y）/Y0。在中心線范圍以外的地塊，線源因素勢的計算參照點源式的計算方法，以線源中心線的端點作為計算的中心點。對于同一個影響因素在地塊范圍內有幾個表現實體的，取距離地塊最近

按照這樣的方法，影響土地價值的所有因素對地塊的影響就可以用為定量的因素勢表示。

因素勢在土地價值評價中的應用

用因素勢法對土地價值進行評價，步驟如下：

確定要進行土地價值評價的土地范圍，并根據規劃條件或開發條件進行地塊劃分，根據地塊的情況，把地塊劃分成為若干個單位地塊；

根據當地的經濟情況，運用德爾菲法預測土地價值評價涉及的影響因素和各個因素的影響強度；

確定各個影響因素的因素勢中心點和因素勢中心線，并對中心點和中心線處的因素勢賦值；

計算各個目標地塊中的單位地塊的因素勢，并計算各個目標地塊因素勢的和；

對各地塊進行土地價值評價。

2．1地塊劃分和單位地塊劃分

單位地塊的劃分是評價的基礎。根據地塊的規劃條件或者開發條件，對地塊進行劃分。劃分后的分地塊稱為目標地塊，目標地塊可能有不同的面積，不同的形狀。然后根據地塊的規模確定目標地塊劃分為單位地塊的面積規模，可以是1，也可以是1k，也可以是畝、10畝，甚至是100畝，視具體情況而定。單位地塊的劃分是土地評價的基礎，單位地塊的面積選擇直接決定評價計算的精度和計算的復雜程度，單位地塊面積選擇小，計算精度高，計算復雜程度大，反之亦反之。一般而言，為計算方便，目標地塊劃分為單位地塊以10個單位地塊左右為宜。

2．2運用德爾非法確定土地價值評價的影響因素和各個因素的影響強度

影響因素和影響強度的確定是評價的關鍵。運用德爾菲法對影響土地價值評價的因素進行分析、預測，其實就是要對評價的土地的影響因素的數量和種類進行確定。得出一致的結論后，再運用德爾非法對各個影響因素的重要程度進行確定，在這里，我們用權重來量化影響因素的重要程度。

德爾菲法是一種函詢方法，由美國的蘭得公司于50年代末期提出并首先應用。概括的說，德爾菲法是采用函詢調查，對預測問題的有關的各個領域，專家分別提出問題，而后將反饋回來的意見綜合、整理，匿名反饋給各個專家，再次征求意見，然后進行綜合、反饋，這樣，經過多次反復循環，最終得到比較一致且可靠性較大的意見，并給出預測結論。德爾菲法有三個顯著的特點：匿名性、有控制的反饋溝通、預測結果的收斂性。在實際運用德爾菲法的過程中要注意專家選擇的深度和廣度，專家的選擇要注意專業性、代表性和一定的權威性，人數依預測問題的復雜程度取10―50名為宜。

德爾菲法是一種主觀評價的方法，結論有一定的主觀性，所以在使用該方法的過程中一定要嚴格按照該方法的要求進行評價。不要害怕過程的反復和繁瑣，也不能在專家的人數、專業的代表性等方面偷工減料。否則，得出的結論是不可靠的，后續的因素勢的計算就失去了意義。

2．3因素勢中心點和因素勢中心線的確定以及中心點和中心線處的因素勢賦值的確定

確定因素勢中心點和中心線其實就是確定各個影響因素所在的位置，確定的方法是簡單的，可以根據土地所在區域的地形圖和規劃圖，找到各個影響因素所依托的建筑或實體，取其中心點作為因素勢的中心點和因素勢的中心線。

因素勢的賦值可以根據各個因素勢權重的大小來進行。舉例說明如下：