農地承包法范文
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中圖分類號:G633.26 文獻標識碼:A
面對耕地后備資源不足這一基本國情,為滿足我國人民生存和社會經濟發展對土地資源的需求,緩解人地關系緊張的矛盾,唯一的途徑就是盤活土地資產,提高土地利用效率。我國從法律規定與政策上均允許農地承包經營權流轉,但是農地承包經營權流轉還是沒有真正地運行起來。農地承包經營權流轉立法理念的滯后導致相關法律制度存在諸多缺陷是嚴重制約我國農地流轉市場化的主要障礙。
一、農地承包經營權流轉的法律障礙分析
(一)立法理念滯后。我國目前農村土地承包經營權流轉不暢一個非常重要的原因是立法理念方面的滯后,其主要表現在:第一,農地承包經營權功能的錯位。由于我國一直把土地承包經營權權視為農民從政府手中獲得的一種生存保障,是國家給與農民的一種福利。重視土地對農民的生存價值,忽視土地本身的資本價值。導致農村土地承包經營權開始流轉的時候,我國并沒有對“土地資本”的概念引起足夠重視。第二,物權觀念淡薄。第三,重視對國家、集體利益的保護,忽視了對農村土地耕作者切身利益的關注。在我國,仍然在觀念上一味地固守城鄉分工,一味的堅持承包者自耕是國家給與其最優越的福利的觀念,忽視了農村中出現的“棄農務工”潮流的背后的觀念變革,更沒意識到土地承包經營權流轉已成趨勢。第四,立法技術仍就停留在事后補救上。我國在土地承包經營權流轉糾紛解決的立法設計理念上,沒有考慮到涉農糾紛的特殊性,沒有把目光投向如何建立安全有序地流轉機制,仍然把它作為普通的民事糾紛來看待,重視糾紛的事后解決,忽視事前預防。
(二)相關法律法規不健全,缺乏完善的農地流轉法律調控體系。當前,由于部門利益的多元化、立法過程的多層次狀態、立法技術的不統一和對立法審查的無力,使得法律制度的供給無法適應現實的需要。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律文件中都有若干相關農地流轉的法律規定。但是關于農地流轉的專門法律僅有一部全國性的法律――《農村土地承包法》。而上述法律中對農村土地承包經營權流轉的規定也不夠詳細具體,對土地承包經營權的流轉有諸多制約,難以全面規范流轉行為、保障有序流轉。因而,從一定意義上講,我國根本就沒有農地承包經營權流轉的法律規制框架,更沒有完善的農地流轉市場法律調控體系。
1.相關法律法規之間在內容上的協調性不足?！掇r村土地承包法》盡管對以家庭承包方式取得的土地承包經營權的“抵押”進行了限制,但是第49條規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地,其土地承包經營權可以采取抵押方式流轉”。但2005年最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條卻規定,“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”,這明顯與前一規定相矛盾。
2.法律偏離現實,致使法律規范本身在實踐中的可操作性較差。《農村土地承包法》第40條規定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”實踐中,若一集體經濟組織的甲承包戶將自己的承包地轉讓給另一集體經濟組織的乙承包戶,而乙承包戶再將自己的承包地轉讓給甲承包戶,通過這種兩次或兩次以上轉讓的方式,當事人則輕而易舉地完成了土地承包經營權的互換。所以限制不同集體經濟組織的成員之間土地承包經營權互換的規定顯然不具有操作性,形同虛設。
3.法律規定忽視了“效率優先”原則?，F行法律一基于種種顧慮對其流轉設定了很多限制:(1)不得改變土地所有權性質和土地的農業用途;(2)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;(3)受讓方須有農業經營能力;(4)通過家庭承包取得的土地承包權不得抵押等。立法上的種種限制有合理的,但更多的是忽視了“效率原則”,立法者的初衷是保護農民的利益,而得到的卻是限制農民權利、損害農民利益的效果。
二、完善農地承包經營權流轉法律制度的幾點建議
(一)堅持“效率優先,兼顧公平”的原則,轉變立法理念。我國農村土地承載著多種社會功能,其中最重要的是農村社會保障的使命。因而,現行的土地承包經營權流轉制度更多地體現了保護耕地、保護農民利益,堅持公平、正義的價值目標。但立法者在堅持這一價值目標時卻忽視了對效率價值的考量。法律經濟學認為:稀缺資源應通過轉讓等競爭機制,配置給最能充分利用稀缺資源的人手中,才是有效率的財產權機制。在我國人多地少的約束條件下,從法律上允許土地承包經營權的流轉,是一種有效率的制度安排,應當在制度設計中堅持“效率優先,兼顧公平”的價值取向。
(二)完善農地流轉法律法規,建立健全農地流轉法律調控體系。這是完善我國農民土地承包經營權流轉制度最重要的一點,作為一個法制國家,只有在法律保障農民土地承包經營權流轉,我國的農地承包經營權流轉制度才可能真正確立。
1.修訂《農村土地承包法》。完善土地承包經營權物權化的權能,應允許土地承包經營權權抵押和繼承。2.制定《農村土地產權法》。明確界定農村土地的所有權主體;明確規定農戶對承包經營權的權能實現承包經營權內容的明晰化;以法律形式規定,取消現行的30年或50年承包期的限制,實現承包經營權的長久化。3.制定《農村土地流轉法》。在《土地承包法》的基礎上,盡快制訂《農村土地流轉法》,對土地使用權流轉的原則、方式、程序、監管、法律責任等進行明確的規定。
通過建立健全農地承包經營權流轉法律體系將土地流轉納入市場化、法制化的軌道,使我國未來的農村土地資本市場更加規范、有序,交易更加安全、快捷。如此一來,農村社會生產力將會從改革開放以來長期徘徊的局面中擺脫出來,達到一個質的飛躍。
參考文獻:
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[關鍵詞]農村土地承包合同 法律性質定位 立法完善
農村土地承包合同是從推行開始的，現在已經成為實現農業生產統分結合之雙層經營體制的基本法律形式，是設立農村土地承包經營權的重要依據。但自農村土地承包合同產生之日起，理論上就一直存有分歧，實踐中也多有沖突。因此，本文擬對農村土地承包合同的法律性質進行初步探討。
一、農村土地承包合同的法律性質評析
關于農村土地承包合同的法律性質主要有兩種觀點，即行政合同說和民事合同說。行政合同說認為，農村土地承包合同是在承包土地由村集體所有，并在法律授權村委會為發包方的情況下，為實現國家管理目的而簽訂的，符合行政合同的特征。[1]而且有學者指出，自黨的上提出建立農業聯產承包責任制，廢除“隊為基礎，三級所有”的農業經濟核算體系后，農民通過與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權，在承包期限內獲得一定的經營自，隨著土地承包合同與農業定購合同的出現和相關制度的建立，在農業領域國家管理的方式上，行政合同管理已經占據了主導地位。[2]民事合同說則認為，作為農村土地承包合同的主體的集體經濟組織和承包戶之間的地位平等；集體經濟組織與承包戶簽訂農村土地承包合同是為了以合同形式固定彼此之間基于承包而產生的權利義務關系，不是至少主要不是為了實現國家的行政管理目標；從合同簽訂的程序和原則以及不履行合同的法律后果來看，都與行政合同的要求相去甚遠，因此，農村土地承包合同是一種民事合同。[3]不過，農村土地承包合同是一種新型合同，不能歸入合同法中的任何一類有名合同，故應從立法上進行直接規制，使之有名化、典型化。[4]也有部分學者采取折中觀點，主張對農村土地承包合同應當區別不同情況分析：農村集體與其內部成員之間簽訂的責任制性質上的土地承包合同屬于行政合同；農村集體與其內部成員雙方經過協商、個人有選擇權、合同履行過程中個人有自主經營權的或農村集體與非內部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。[5]
上述觀點均能夠在立法上尋求相關制度予以支持，產生這種矛盾的立法原因在于我國農村于20世紀80年代推行乃是源于農民自己的創造，而且最初是由國家政策予以調整的，后來才由立法的形式加以明晰。由于沒有固定的模式可以遵循，各地的具體做法也不一致，因此，在農村土地承包合同制度演進的過程中，致使其在不同的法律文獻中呈現出不同的法律性質。具體而言，在實行的初期，集體的職能盡管比過去有了很大的差異，但在沒有改革統購統銷制度以前，其仍然作為集體經濟的一個層次發揮著自己的作用，而且當時農村土地承包合同受到國家和當地政府的土地政策、稅費政策的強烈制約，因此，農村土地承包合同在一定程度上與集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉村干部對農民進行全方位治理的一種手段，[6]故農地承包合同具有顯著的行政性。但隨著農村經濟體制改革的發展和社會的進步，我國更加注重農村土地承包合同的規范化和法制化，在這個過程中，農村土地承包合同的行政性逐漸弱化，而民事性卻越來越得以彰顯。在制定《中華人民共和國農村土地承包法》時，柳隨年在《關于〈中華人民共和國農村土地承包法〉（草案）的說明》中，盡管指出對家庭承包的土地實行物權保護，對其他形式承包的土地實行債權保護，由此可知，農村土地承包權屬于民事權利進一步被明確，但對作為農村土地承包權產生依據的農村土地承包合同的法律性質卻仍然難以被定性為民事合同，因為根據農村土地承包法的規定，發包方與承包方除了享有民事權利、承擔民事義務外，發包方還享有一定的行政性權力，而承包方也應承擔相應的行政性義務。因此，如何界定農村土地承包合同的法律限制在今后一段時間內還將是一個難題。
二、農村土地承包合同的法律性質定位
行政合同與民事合同是兩種性質相異的合同，它們應當遵循各自的規則。一般認為，行政合同與民事合同在合同的主體、合同當事人之間的權利義務關系、合同權利的救濟方式等方面存在根本的區別。下面我們即從這三個方面分析農村土地承包合同的法律性質。
農村土地承包合同的主體是發包方和承包方，其中發包方一般是農村集體經濟組織或村民小組，但村一級已成為農村集體所有權的主要形式，而且農民也接受了村是比村民小組更具主體性的存在。[7]因此，我們主要以村集體作為發包方進行考察。根據我國憲法第30條第1款規定：“中華人民共和國的行政區劃如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮?！痹谖覈迕裎瘑T會組織法第2條也規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?？梢?，村集體在我國不是一級行政機關。由于行政合同是行政主體為實現行政的目的或為行政事務而與他人訂立的合同，在農村土地承包合同中，雙方當事人均非行政主體，故其不符合行政合同關于主體資格的規定。如果以村內集體經濟組織或村民小組作為發包方的，則將更不符合行政合同對主體資格的要求。
簽訂農村土地承包合同的主要目的在于設立農村土地承包經營權。農村土地承包經營權最早由民法通則所規定，后來為土地管理法、農業法和農村土地承包法進一步鞏固和完善。盡管因農村土地承包經營權產生和發展的特殊性，以及目前法律上對農村土地承包經營權的性質認定與其內容不相吻合，致使純粹從法律條文的具體表述分析，學者因所選擇的視角的不同而得出債權說和物權說兩種相異的結論，但其是一種民事權利卻是毫無疑問的。一般而言，對于行政合同中的行政主體來說，為了保證行政的民主化和效益性，它應當遵守普通合同的規則，同時，為實現行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的，他又必須享有特權來解決普通合同這種自由行為方式帶來的缺憾。[8]考察我國農村土地承包法第二章第一節的規定，可以發現在發包方和承包方簽訂承包合同時設立的土地承包經營權是民事權利，但作為發包方的集體還是享有一定的行政性權力，同時承包方也應當承擔一定的公法性義務，這些規定的確與民事合同的性質背道而馳，但其中發包方享有的這些行政性權力并不是所謂的行政合同中行政主體的特權，而是法律在定位作為發包方的集體的職能時所造成的錯位。因此，農村土地承包合同雙方當事人的權利義務關系也不符合行政合同的規范意旨。
救濟方式的不同也是民事合同和行政合同的主要區別之一。由于行政合同中行政主體行使特權的行為屬于具體行政行為，故行政合同糾紛應當作為行政案件處理，在我國具體是由人民法院行政庭受理。我國行政復議法第6條第（六）項中即有規定，認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議；最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第16條也規定：“農村土地承包人與土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服的，可以自己的名義提訟?！边@是對農村土地承包合同行政性作的一個注腳。但1999年7月8日開始施行的《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》關于農村土地承包合同的規則完全是按照民事法律規范設計的，而實踐中農村土地承包合同案件也幾乎全部是按照民事合同處理的。而且在2005年9月1日開始施行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛、承包經營權流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經營權繼承糾紛界定為民事糾紛。因此，從農村土地承包合同的救濟方式來看，其亦應當定位為民事合同，而不是行政合同。
總之，盡管農村土地承包合同的法律性質在我國立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭議，但從總體上而言，應當將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規則，針對其特殊性設計相應的法律規范。
三、農村土地承包合同的法律性質的立法完善
從民事合同的基本理論和規則來看，農村土地承包合同主要應從以下幾個方面加以完善：
首先，應當重塑農村集體所有權的主體形式，使農村集體成為名副其實的民事主體。對農村土地承包合同法律性質的誤解往往與作為發包方的農村集體的主體地位相關。由于“集體”不是一個嚴格的法律術語，盡管我國對農村集體土地的所有權歸屬一直都非常重視，在我國的憲法、民法通則和土地管理法中都有規定，但因集體土地所有權問題在我國較為繁雜，憲法、民法通則和土地管理法制定或者修訂時的社會經濟背景也存在差異，故他們有關農村集體土地所有權的規定并不完全吻合。從而在理論上造成了極大的分歧。應強調的是，“準確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法政策和立法意志記載、表達和傳遞的第一要義。立法政策記載的不準確，表達得不精確，必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯，對于法律語言來說，清楚、準確地傳達立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最基本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯棄之列?！盵9]因此，從保護農民的利益和促進農業的發展出發，對“集體”的含義進行準確理解，并以適當的民事主體形式取而代之，從而使農村土地承包合同中雙方當事人的平等地位得以張揚，以凸現農村土地承包合同的民事性。
其次，嚴格區分農村土地承包合同中的私法規范和公法規范，從而純化農村土地承包合同的民事性。在我國農村社會，集體土地所有權一般是由村民委員會行使的，但村民委員會卻具有極為強烈的行政功能。在農業稅減免之前，村民委員會的行政化現象非常突出，這種行政負擔淡化了農村集體的私權屬性，當村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒。[10]這種民事主體與行政主體不分的狀況也表現在農村土地承包合同中，即其中作為發包方的農村集體既享有相應的民事權利，也享有一定的行政權力，而承包方則在承擔了民事義務的同時也承擔一定行政義務。正是農村集體的角色在社會實踐中的錯位，導致村民委員會事實上取代了農村集體所有權的主體地位，也致使其與農戶產生了嚴重的疏離感。因此，我們認為應當在完善村民自治的基礎上，將行政性事務還給政府，突出村民委員會作為民事主體代表人的職能，從而既有利于妥善處理好農村集體與村民委員會的關系以及村民委員會與農村集體成員的關系，又可以減輕村民委員會的行政負擔。以此為前提，強化農村土地承包合同雙方當事人對合同條款的協商機制，取消由行政機關統一制作的含有行政性法律關系的合同范本，使農村土地承包合同回歸民事合同的本來面目。
最后，理順我國法律法規以及司法解釋關于農村土地承包合同糾紛解決機制中相沖突和矛盾的規定。在一般情況下，一個國家的全部法律規范將分類組合為不同的法律部門，從而形成一個有機聯系的統一整體，其中每個部門法均統一于該國的憲法之上，相互協調，相互配合，共同構成一個國家和諧有序的法律體系。在我國法律體系中，對農村土地的法律規制不僅僅是民法的任務，而且行政法、刑法、經濟法、環境法以及其它各法律部門均須在各自的領域內對農村土地問題加以規范。目前，我國關于農村土地法律制度主要是由行政法進行調整的，鑒于土地是極其寶貴的自然資源，是人類生存和生活最重要的物質資料，當代各國均很重視以行政權力干預土地法律關系，故我國加強對土地資源的行政法律規制也是合理的，但不應當因此而忽視民法對土地問題的調整，在規制農村土地關系方面，行政法規范無疑是不可能取代民法規范的功能的，所以，強化民法規范調整農村土地問題的作用在現代中國社會十分必要的，而對農村土地承包合同的法律規制應當是民法的重要任務之一。因此，對行政復議法和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等行政性法律規范和司法解釋中關于農村土地承包合同的規定進行梳理，使之與民法通則以及《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等民事性法律規范和司法解釋相協調，也是完善農村土地承包合同制度的一個重要方面。
總之，對農村土地承包合同法律性質的合理定位將有助于科學地認識農村土地承包經營權，且對完善農村土地承包制起到重要的作用。而在我國農村社會，農村土地承包合同的行政性與民事性相互交織在一起，已經在實踐中造成了諸多不良后果，因此，從理論上理清農村土地承包合同中的各種法律關系，在立法上嚴格區分其中的行政法規范和民法規范，對完善農村土地承包合同制度具有重要意義。
注釋：
[1]參見張樹義：《行政法與行政訴訟法案例教程》，知識產權出版社2001年版，第184頁。
[2]參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，《武漢大學學報（人文社會科學版）》2000年第3期。
[3]參見王權典、張建軍：“論農地承包經營合同的法律性質”，《云南大學學報（法學版）》2004年第5期。
[4]參見艾衍輝：“農村土地承包合同的法律思考”，《棗莊師范?？茖W校學報》2003年第3期。
[5]轉引自胡呂銀：《土地承包經營權的物權法分析》，復旦大學出版社2004年版，第95-96頁。
[6]參見趙曉力：“通過和談的治理——80年代以來中國基層法院對農村承包合同的處理”，《中國社會科學》2000年第2期。
[7]參見陳小君等著：《農村土地法律制度研究——田野調查解讀》，中國政法大學出版社2004年版，第6-7頁。
[8]參見朱新力：“行政合同的基本特性”，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2002年第2期。
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一、指導思想和基本原則
（一）指導思想。認真貫徹黨的十六大精神，按照中央農村工作會議的要求，長期穩定并不斷完善農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護農村土地承包雙方當事人的合法權益，規范土地承包合同管理和土地承包經營權的流轉。
（二）基本原則。依法保護農村土地承包關系的長期穩定，從根本上保護郊區農民的土地承包經營權利；堅持公開、公平、公正的原則，尊重大多數農民的意愿，正確處理國家、集體、農民三者的利益關系；在穩定農村土地承包關系的基礎上，支持和保護土地承包經營權依法、自愿、有償流轉；堅持依法辦事和結合本地區實際，根據近郊、遠郊第二輪土地延包的不同情況，有計劃、有步驟地實施**法。
二、正確處理農村土地承包和穩定發展的關系
（三）做好與第二輪土地延包的銜接工作。各區、縣政府以及農業行政主管部門和鄉鎮政府，要按照**法，做好與第二輪土地延包的銜接工作，對郊區第二輪土地延包的成功經驗，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中辦、國辦《關于進一步穩定和完善土地承包關系的通知》規定完成土地延包工作的，視為有效，不得重新承包土地或者調整承包地；對其中不符合**法規定的，應當予以糾正。除法律規定之外，在承包期內，發包方不得收回承包地和調整承包地。
（四）維護承包方的權利，同時，承包方也應履行相應義務。穩定和完善農村土地承包關系，既要尊重農民的土地承包經營權，切實維護承包方的合法權益，又要教育引導農民履行承包合同的約定。農民依法獲得土地承包經營權，受法律保護。征用或者占用承包地的，應當按照土地管理方面的法律、法規辦理有關手續。農民承包的土地不得買賣，不得對土地造成永久性損害，未經依法批準不得用于非農建設。
（五）促進郊區經濟可持續發展。各區、縣政府以及農業行政主管部門要根據本意見的有關要求，制定相應的實施辦法，規范土地承包經營權的流轉以及規范征用地制度，保障農民利益，推進郊區農業結構調整，加快小城鎮建設，加快環境綠化，促進郊區可持續發展。
三、依法實施農村土地的承包和管理
（六）合同的簽訂和發放證書。農村土地發包方與承包方應當根據**法的規定，簽訂書面承包合同。承包合同一般包括發包方與承包方的名稱，發包方負責人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名稱、坐落位置、面積、質量等級，承包期限和起止日期，承包土地的用途，發包方與承包方的權利和義務，違約責任等內容。區、縣政府應當依法向承包方頒發土地承包經營權證（加蓋區、縣政府公章），并加強審核和檢查。第二輪土地延包時，沒有簽訂土地承包合同的，應當根據**法的規定予以完善。
（七）關于機動地問題。實施**法前已留機動地的，機動地不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五，超出部分應當承包給農民；未留機動地的，不得再留機動地。所留機動地不足百分之五的，不得再增加。
（八）承包經營權流轉、管理和登記工作。土地承包經營權流轉的價款由雙方當事人協商確定，實行土地承包經營權流轉后的收益歸承包方所有，任何組織或個人不得擅自截留、扣繳。市和區縣農業行政主管部門和鄉鎮政府應當根據**法的規定，做好土地承包經營權的流轉與流轉合同的管理、指導和服務工作。當事人要求申請土地承包經營權流轉登記的，由相應區、縣政府做好受理登記工作。
（九）進鎮農民的土地承包經營權。對已在小城鎮落戶的農民，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權。在郊區第二輪土地延包時，承包土地的農戶與集體經濟組織簽訂過承包地退包協議，自愿放棄承包地進鎮的農民，應當維持與集體經濟組織簽訂的協議，土地不作調整。
（十）土地承包期限。在**法實施前已按國家有關規定進行承包，承包的耕地期限為30年或30年以上的，應當繼續有效。土地承包經營權的流轉期限，不得超過土地承包經營權期限的剩余期限。郊區今后在進行農業結構調整和推進規模經營時，與農民簽訂土地承包經營權流轉合同，應當按照**法的規定確定期限。
（十一）土地承包經營權權證。郊區第二輪土地延包時已經按照規定將土地承包經營權發放給農民的，應當繼續有效；對簽訂土地承包協議，但土地承包經營權證等證書仍留存在鄉鎮政府或者村集體經濟組織的，應當及時將有關證書發放給農民。
（十二）統一印制權證和合同。土地承包經營權證和土地承包合同以及土地承包經營權的流轉合同，由市農委統一印制。
四、加強領導和進行宣傳培訓
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《中華人民共和國農村土地承包法》的頒布以及國家出臺各項土地承包政策，從政策法律上賦予了農民長期而有保障的土地使用權，有利于發展農業、穩定農村、富裕農民，給廣大農民吃了定心丸。為了將國家的土地承包政策、法律運用于工作實踐、貫徹到基層、送到千家萬戶，我們利用各種形式進行宣傳，采取有力措施進行貫徹。
1 農村土地承包政策法規宣傳貫徹情況
1.1 加強領導，形成推進機制
為了確保農村土地承包法律和政策的宣傳貫徹、實施，擺上各級領導的主要議事日程，召開了專題會議研究，制定了具體意見，鄉鎮領導包村、鄉鎮工作人員包屯、村工作人員包在村民中有影響的農戶。把農村土地承包政策、法規的宣傳貫徹、實施當作農村重點工作去抓。主要領導親自掛帥，主管領導具體抓，從組織上保證了此項工作的順利進行。
1.2 列入考核，獎優罰劣
鎮政府將農村土地承包政策、法規宣傳貫徹、實施情況列入責任制的考核內容，并與村簽訂責任狀。責任狀中明確要求，農村土地承包政策、法規的宣傳貫徹面必須達到100%；農戶家庭土地承包經營權落實率達到100%；土地承包經營權流轉規范率達到90%以上；機動地面積占耕地面積比例不超5%；農村勞動力轉移后，土地承包經營權自愿流轉率達到100%；所轄區域內不能出現侵犯婦女土地承包經營權的案件。對沒有按責任狀要求完成農村土地承包政策、法律宣傳貫徹、實施工作的村相應扣減工作總分；在農村土地承包法宣傳貫徹、實施工作中表現突出的村，給予表彰獎勵。
1.3 采取各種形式，宣傳土地承包政策、法律
利用標語、橫幅、村務公開欄、布告等各種群眾喜聞樂見的形式廣泛宣傳農村土地承包政策、法規。村、屯在人口聚居的地方張貼標語或橫幅；每個村都利用村務公開的機會在政策宣傳欄中宣傳農村土地承包法的具體條款；組織有文藝特長的農民組成宣傳隊，利用生動活潑、通俗易懂的小節目宣傳農村土地承包法。讓各級領導干部、工作人員以及廣大農民深深懂得農村土地承包政策、法規是農民合法權益的保護神。
1.4 培訓基層干部，形成骨干力量
為了使鄉、村、屯干部掌握、精通農村土地承包政策、法規的實質，成為貫徹、實施的骨干力量。在鎮政府的精心布置和統一安排下，有計劃、有步驟地對全鎮農村干部進行農村土地承包政策及相關法律的培訓。培訓的內容主要有切實保護農民的土地承包經營權，穩定，引導規范土地承包經營權的流轉，完善荒山、荒丘、荒水、荒灘等其它資源的承包；土地承包經營權糾紛解決的途徑以及民法、刑法、仲裁法等相關法律知識。通過培訓，使每個農民家庭至少有一人熟知了土地承包政策、法規的精神，讓廣大農民充分體驗到黨和政府對農民的關心。
2 貫徹落實土地承包政策法規取得的效果
2.1 保障了農民的土地承包經營權
經過各種形式的宣傳和檢查落實，使農村基層干部和廣大農民充分認識到國家從法律政策上賦予農民長期而有保障的土地使用權，實質就是保護農民的物質利益。充分認識到在第二輪承包期內，無論是農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，還是戶口遷到不設區的小城鎮，以及婦女婚嫁都不能收回農民的承包田，更不能以承包田的經營權抵頂欠款。消除了過去農村基層干部隨意收回農民承包田的現象，穩定了農民的土地承包經營權。
2.2 規范了土地承包經營權的流轉
前幾年，農村土地流轉處于自發的無序的狀態，甚至出現雙方不簽訂書面協議，事后一方不承認；個別的村干部強行干涉農民土地的流轉，輕者要求農民先交出流轉期間的農業稅，重者收回農民的土地承包經營權作為機動地向外承包的現象。通過這次農村土地承包政策法律的宣傳貫徹，使鄉村干部懂得土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。農民明白了土地流轉的決策者是自己；土地流轉應該簽訂書面協議，明確當事人的權利和義務；土地流轉采取轉包、出租、互換等方式流轉需要到村集體備案；采取轉讓方式流轉應當經發包方同意。從而結束了農村土地流轉盲目、無序、混亂的狀態，進入到依法、自愿、有序、規范的軌道。
2.3 解除了勞動力轉移的后顧之憂
在個別村曾經出現過勞動力前腳出村干活，后腳承包田就被村干部收回作為機動地發包的現象。增添了農民離土離鄉創業的憂慮。針對這種現象，我們舉一反三，利用各種媒體和召開會議的方式指出收回農民承包田是嚴重違反國家政策和法律的行為，給農民外出創收帶來了極大的消極影響。通過宣傳貫徹土地承包法，結合各地的實際情況，制定了農村勞動力轉移后土地承包經營權的保障措施，完善了土地流轉方法，使外出勞動力能夠安心在外創收，沒有后顧之憂。杜絕了因土地流轉糾紛使勞動力返鄉的現象。
篇5
剛才，*、*和*市*鎮介紹了推進農村土地流轉、發展規模經營的經驗，講得很好，請大家學習借鑒；省農業廳廳長孫景淼通報了全省土地流轉情況及下一步打算，我完全同意，請各地認真貫徹落實。下面，我講幾點意見：
一、充分認識推進土地流轉、促進規模經營的重要性和緊迫性
（一）推進土地流轉是貫徹“創業富民、創新強省”總戰略，推動農民創業創新的有效途徑。土地流轉無論是對流出方還是流入方來說，都可以促進農民分工分業、創業致富。對流入方來說，可以擴大生產規模，增加科技等現代農業要素投入，發展高效生態的現代農業，在農業領域進行更高層次的創業創新。對流出方來說，流轉土地不僅可以獲得財產性收入，還可以全身心投入二三產業去就業創業。
（二）推進土地流轉是實現“二次飛躍”，推動農業轉型升級的必然要求。改革開放初期實行的，極大地調動了農民群眾的生產積極性，使農業發生了第一次飛躍。但是，我省人多地少，戶均耕地僅2.1畝，在收入渠道多元化的今天，農民不會為了這點田地而去鉆研技術、購買裝備、投入基礎設施，從而出現農業副業化、農民兼業化，勞動生產率、土地產出率比較低，農產品質量也難以控制等問題。所以，農業轉型升級的根本出路就在于推進土地流轉，培育現代農業主體，提高土地、農業裝備設施等要素的利用率和科技水平，這樣才能推進農業的規?；?、專業化、標準化、訂單化、品牌化、設施化、機械化、信息化，提高勞動生產率、土地產出率和農產品質量安全水平，早日實現農業生產力“二次飛躍”，促進農業轉型升級。
（三）推進土地流轉是優化資源配置，推進城鎮化和推動城鄉統籌發展的重要舉措。一方面，通過土地流轉，可以吸引優質要素投入農業農村領域。而且，土地流轉后由于農業主體縮減、規模擴大、素質提升，使政府對農業的管理服務、政策扶持等公共資源利用效率大大提高。
另一方面，通過土地流轉，使不再從事農業生產的農民向城市、小城鎮集聚。相對集聚的人口可以降低人均基礎設施建設運行的成本，并為發展工業提供勞動力，為發展服務業提供需求，有利于加快城鎮化、工業化進程，促進城鄉統籌發展。
（四）推進土地流轉是順應群眾需求，推動落實十七屆三中全會精神的具體實踐。土地流轉的前提是法律政策有允許、農民就業有出路、規模經營有能力、基本生活有保障，只要具備這四個條件，土地流轉就有需求。從法律政策看，《農村土地承包法》、十七屆三中全會和今年的1號文件，都明確允許土地承包經營權流轉，并要求規范流轉行為；從農民就業看，我省70%以上的農村勞動力已穩定轉移到二三產業，農民人均收入中來自第一產業的比重已降到20%以下，土地已不再是農民唯一的收入來源；從規模經營能力看，一部分農戶、專業合作社、農業企業完全有能力經營更多的土地；從基本生活保障看，全省已全面實行了最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度等，農村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕農民不直接經營土地，也不會影響其基本生活保障。所以，農民將零碎土地流轉出去的愿望強烈。據省農業廳的抽樣調查，56％的農戶具有土地流轉意向，目前流轉的土地中，60%以上是農民自發流轉的。這說明當前我省土地流轉有著內在的需求。
總之，各地、各有關部門特別是廣大基層干部要統一思想認識，樹立積極有為的意識，因勢利導，大力推進土地流轉，促進規模經營。
二、因勢利導，積極穩妥推進土地流轉
近年來，各地順應生產力發展要求和群眾需求，積極探索并引導農民開展多種形式的土地流轉，不斷創新工作機制，加大政策扶持力度，加強流轉管理與服務，有序推進了土地流轉，為穩定糧食生產、發展高效生態的現代農業創造了良好的條件。截至20*年9月底，全省共有276.6萬戶農戶流出土地535.75萬畝，占總承包耕地面積的27％，占總農戶的29.5％，不少工作走在了全國前列。*、*等縣市設立土地流轉專項資金，建立了縣鎮、村三級土地流轉服務組織；慈溪市對將承包期內剩余年限的土地承包經營權一次性委托鎮、村流轉或實行土地股份制經營的農戶，在參加養老保險時，市財政每年每畝補貼養老金100元；溫州市在市、縣兩級全部建立了土地承包糾紛仲裁委員會等等，都做的很好，很有成效。
但是，對照發展現代農業的要求和群眾需求，目前的土地流轉與農村勞動力轉移還不相適應，還存在著流轉期限偏短、手續不規范、大多處于自發狀態、流轉費導向不利于發展糧食生產等問題，還需要進一步加大機制創新和推進力度。
為此，當前和今后一個階段，我省推進土地流轉的總體要求是：以科學發展觀為指導，認真貫徹“創業富民、創新強省”總戰略和十七屆三中全會精神，以確保農民掌握土地承包權、流轉決定權和增進農民利益為前提，按照發展現代農業的要求，培育土地流轉市場，規范流轉行為，完善制度保障、政策扶持和組織領導體系，鼓勵引導農戶把土地承包經營權流轉給現代農業主體發展規模經營，到2012年，力爭全省土地流轉率達35%以上，其中經濟發達縣(市、區)達50%以上。在具體工作中要堅持以下四條原則：
一是要堅持依法、自愿、有償原則。土地流轉必須在穩定和完善，確保農民擁有明確的承包權基礎上依法流轉，由承包農戶自主、自愿決定流轉方式，流轉收益要歸承包農戶所有，流轉過程要遵循法定程序。
二是要堅持穩糧優先、注重效益原則。土地流轉不得改變農業用途，確保農業綜合生產能力和糧食安全。要盡可能避免流轉土地“非糧化”，在尊重和支持規模大戶發展高效生態農業的同時，積極鼓勵種糧大戶和糧食生產經營組織受讓農戶流出的土地，依靠科技提高糧食單產，大力發展糧經、糧畜、糧漁相結合新型種養模式，走效益型糧食生產路子。
三是要堅持市場主導、政府引導原則。土地流不流轉、流給誰、多少價格，都應該通過市場機制解決。政府通過政策激勵、有效服務、規范管理，積極引導土地流轉。
四是要堅持因地制宜、分類推進原則。根據經濟發展水平、農村勞動力轉移和社會保障狀況，分類指導，多種形式，逐步推進。不能急于求成、拔苗助長，不能消極無為、放任自流，也不能搞“一刀切”，確保土地流轉健康有序推進。
根據以上總體要求和基本原則，當前突出要抓好以下幾項工作：
（一）抓組織引導。推進土地流轉，關鍵在縣，基礎在鄉鎮、村。各級政府要把土地流轉作為建設新農村、發展現代農業、穩定糧食生產的重要工作來抓，精心組織部署。農業部門要切實承擔起土地流轉的指導、協調、服務和管理工作。財政、國土、勞動保障、金融、工商、等有關部門要根據各自職責，研究制訂和落實相關工作措施。當前，各地要抓住春節期間外出農民集中返鄉的時機，組織基層干部進村入戶宣傳有關法律法規和政策，了解群眾需求，使農民理解所擁有的承包權長久不變，流轉的只是經營權，而且流轉的土地也不能用于非農建設，使農民消除顧慮，有序引導兼業農戶主動流出土地。
（二）抓管理服務。在當前農民群眾對市場化流轉還不是很放心的情況下，政府的管理服務十分重要。
一是要加強流轉服務?？h級以上農業部門和鄉鎮政府要落實機構、人員具體承擔土地流轉的指導、管理、服務工作，村級要有土地流轉信息員，做好土地流轉的信息搜集、政策咨詢服務、合同審查備案和檔案管理等工作。這一塊，政府部門要先做，確立主導地位。同時也鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。
二是要規范流轉行為。土地流轉必須平等協商，依法、自愿、有償進行，不得損害農民土地承包權益，不得擅自截留、扣留流轉收益。委托發包方或中介組織流轉承包土地的，應由承包方出具土地流轉委托書，注明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章；以轉讓方式進行流轉的，必須事先提出申請并經發包方同意。受讓方將以轉包、出租方式獲得的土地進行再流轉的，必須經原承包方同意。
三是要規范流轉合同。流轉期限在一年以上的原則上都要簽訂規范的書面流轉合同。流轉合同由省農業廳會同省工商局統一制定并。鄉鎮農村經營管理部門、村經濟合作社或土地流轉服務組織應及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，及時指導合同簽訂。
四是要規范流轉管理。村經濟合作社對承包方提出的流轉承包地的要求，應及時備案，并報鄉鎮政府。鄉鎮農村經營管理部門要建立流轉情況登記冊，落實專人負責流轉情況登記以及流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。要加強土地流轉期限和用地性質的管理，防止土地流轉后用地性質“農轉非”，防止流轉期限超過二輪承包期的剩余年限而引發糾紛。
五是要完善二輪土地承包工作。認真整理和永久管理好土地承包檔案資料，加快推進土地承包信息化管理，確保土地承包合同、權證、地塊、面積四到戶。妥善解決遺留問題，抓緊完成二輪土地承包的掃尾工作，沒有與農戶簽訂承包合同的要抓緊簽訂，沒有發放土地承包經營權證書要抓緊發放。
六是要做好和仲裁工作。認真做好土地流轉的調處和復查、復核工作。要根據《浙江省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》的規定，抓緊建立農村土地承包仲裁委員會，開展承包糾紛仲裁，妥善解決農村土地承包和流轉糾紛。
（三）抓流轉土地的規模經營。這里要強調的是，我們推進土地流轉，目的是發展高效生態的現代農業，保障糧食安全。
一是要重點支持流轉土地發展糧食生產。糧食生產由于比較效益低，在土地流轉中容易造成放棄糧食生產轉向其他高效農產品。因此，在勞動力轉移充分的地方，我們要先鼓勵流轉土地搞糧食規模經營，在政策上要重點支持。實踐表明，通過規模經營，能降低成本，提高產量和品質，增加效益，雖然畝均產出低于其他經濟作物，但人均勞動生產率是高的，種糧農民收入仍能保證。另外，如果通過季節性流轉，把全省春季拋荒的300萬畝田種起來，就可以增加20多億斤糧食。因此，引導流轉土地發展糧食生產是有效益支撐的，政策上應該予以重點支持。
二是要引導種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社連片開發流轉土地，發展現代農業，并引導其吸納流轉農戶的剩余勞動力繼續從事農業生產，形成土地流轉吸引大戶開發、大戶開發帶動農業發展、農業發展增加農民收入的良性循環機制。
三是在土地仍是農民收入主要來源的地區，要圍繞主導產業和特色產品，興辦農民專業合作社，在家庭承包經營的基礎上，通過統一作物布局、統一生產、統一質量標準、統一投入品采購和供應、統一品牌、統一銷售等途徑，實現規模經營。
（四）抓政策扶持。推進土地流轉主要依靠市場機制、依靠效益，但在目前農業效益總體較低、農民心存疑慮的情況下，政府支持必不可少。
一是要加大對農業規模經營主體的支持力度。省財政將整合現行有關財政支農政策，加大對土地流轉、規模經營的支持力度。各級相關支農資金和項目要向種養大戶、農民專業合作社等農業規模經營主體傾斜。經營面積1000畝(經濟欠發達縣和海島縣500畝)以上的農民專業合作社和農業企業，符合立項條件的優先安排農業綜合開發項目。有條件的地方，可安排資金重點用于土地流出戶補貼。各涉農部門和責任農技員要與農業規模經營主體建立聯系制度，幫助解決實際困難。積極探索對農業規模經營主體派駐責任農技員和大學畢業生到農業規模經營主體工作的政府補貼制度。
二是要加大信貸支持力度。充分發揮農村合作金融機構服務“三農”的主力軍作用，進一步加大對農業規模經營主體的信貸投入，對實力強、資信好的給予一定的信貸授信額度，簡化貸款手續，實行優惠貸款利率。其他金融機構要主動拓寬信貸支農范圍，加大對農業規模經營主體的支持力度。對信貸支農力度大的農村合作金融機構，執行優惠存款準備金率和優先給予支農再貸款支持。鼓勵縣域銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款。村鎮銀行和小額貸款公司要以農業規模經營主體為主要服務對象。創新貸款擔保方式，擴大農村有效擔保物范圍，鼓勵開展林權抵押貸款和股權、應收賬款質押貸款，推動開展農房、海域使用權抵押貸款，拓寬農村融資渠道，政府投資設立的農業擔保公司要以專業大戶、農民專業合作社和農業企業為主要擔保對象，切實解決擔保難問題。
三是要落實農業生產配套設施用地政策。凡流轉期限5年以上并簽訂流轉合同，經營面積100畝以上的專業大戶、農民專業合作社和農業企業，因生產需要建造簡易倉(機)庫、生產管理用房、曬場等農業生產配套設施，允許其在流轉土地范圍內按流轉面積3-5‰的比例占用土地，其用地不破壞耕作層的，視作農業生產需要的臨時用地，按臨時用地管理，經縣級農業主管部門審核同意后，由鄉鎮國土所協調用地選址，并到縣級國土資源管理部門備案，不得改變土地的權屬和用途。各市、縣（市、區）在安排省切塊下達的年度新增建設用地計劃時，應在嚴格控制新增建設用地總量的前提下，統籌科學合理安排好農業龍頭企業加工項目用地。
篇6
一、農村土地承包經營權概述
農村土地承包經營權是指以種植、養殖、畜牧等農業用途為目的，對國家或者集體所有的農用地占有、使用和收益的物權。其權能有：土地使用收益權，物上請求權，生產經營自，對產品的處置權。其中，收益權受到一定的限制，如：流轉方式法定化①，不得改變土地所有權性質和土地的農業用途，受讓方必須具有農業經營能力，流轉不得超過承包經營期限等②。
在農村，土地一般屬于集體所有，集體組織內部成員，可以無償地獲得一份土地承包經營權，供生存發展需要。我國現行社會保障制度尚未覆蓋到農村居民，土地承包經營權對農民具有社會保障意義。土地承包經營權具有物權性質又具有人身權性質。土地承包經營權對農民的社會保障功能正是體現在該項權利的人身性上。
二、農村土地承包經營權流轉的法律規制
《物權法》和《農村土地承包法》把農村集體土地承包區分為商業承包和家庭承包。兩部法律在后者流轉問題上沒做過多限制，允許其采用民法上的流轉方式實現其經濟價值③。2005年農業部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中明確出現了“入股”的流轉方式。④2006年12月成都市出臺了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》；2007年6月重慶市工商行政管理局出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》，這兩個文件均規定土地承包經營權可采用“入股”方式流轉。
三、農村土地承包經營權入股的法律風險
土地承載著農民的生存保障功能。承包經營權入股后，則成為公司資產，農民和土地相分離。如果公司不能提供給足以保障農民基本生存條件的股利或分紅，無能力在獲得生活保障的農民將面臨生存危機。
公司法資本三原則要求股東不得抽回資本⑤，減少注冊資本有嚴格內部程序控制⑥，外部債權人亦可通過提前請求實現債權對減少注冊資本行為施加壓力⑦。農民一旦入股成為公司股東，就無法通過退股回復其承包經營權。農民股東退出公司的另一種機制是出讓股份。但這可能會使農民與土地分離。農民在土地上能獲的社會保障權將會喪失。
四、化解農村土地承包經營權入股的法律風險的對策
土地承包經營權有財產屬性，又具有人身屬性。財產屬性的權利能轉讓，但人身屬性的權利不能轉讓。如果兩種權利混在一起，財產權利轉讓必然受到人身屬性的限制。因此須對土地承包經營權作出劃分。一是可以轉讓的財產權，二是不能轉讓的人身權。
土地承包經營權入股后，農民只能獲得股份財產權上的收益。為保障農民的社會保障權，只能把它設定為財產上的義務。公司運營土地獲得的兩部分利益，一是土地使用價值轉化的價值，二是土地產生的新增價值。后者通過股利的方式進行分配；而前者的源權利本不屬公司，而是被土地財產權捆綁來的農民的社會保障權，此價值應返還給農民。兩種價值應有分配順序，先從利潤中拿出固定的數額返還農民在土地上的社會保障權；然后再分配股利。由于公司盈利能力不確定，若其利潤尚不能滿足農民的社會保障需要就會陷農民于危險中，解決該問題，需要配套社會保障法規。
公司法禁止抽回資本，故農民入股后退出面臨困難。但《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》中，針對該問題做了個“置換”制度設計⑧。用以限制涉及土地的股權進行二次轉讓，農民可以以其他資本置換出他投入的土地承包經營權。這種置換是成立的，入股的權利是已被物化的、與人身分離的虛擬價值形態，標志著該權利成為公司財產。公司的土地權利可以作為資產出售，不過只能出售即農民股東，農民取得該資產，達到二土地權利回歸同一，此時農民股東的股份不變。但上述程序須在章程中設定。農民股東取得回歸的土地權后，公司要繼續使用該土地的，可以采取不轉移承包經營權的方式，這就成功解決了農民土地承包經營權退出的問題。
另外農民可選擇轉讓股份。由于財產權與社會保障權相分離，無論股權怎么轉讓，農民的社會保障要求始終只能由土地收益者承擔。這樣農民不會喪失社會保障，而且盤活了土地資源。值得注意的是，可轉讓的財產權不是永續的，因作為其源權利的土地承包經營權有期限。當權利到期時，農民重新獲得土地承包經營權，如果農民欲繼續把土地投入公司，農民就以重新獲得的承包經營權中的財產權入股，同時原來的股權保持不變。
篇7
關鍵詞：經營權；入股
中圖分類號：D922.31 文獻標識碼：B 文章編號：1008—4428（2012）08—89 —02
一、農村土地承包經營權入股的概念
農村土地承包經營權入股是農村土地承包經營權流轉的一種方式。農村土地承包經營權入股，在公司法的法權模式下，其權利內容主要體現為：公司取得經營（占有、使用、收益、一定限度處分）農村農業用地的權利，能夠以土地為依托擴大公司模式，發展規?；r業；農民股東取得公司管理權、收益權以及“對虛擬資本的流轉權的可能”，即轉讓股權的可能；規?；洜I有利于最大限度地實現農村土地承包經營權的使用價值，股權轉讓有利于體現與評價農村土地承包經營權的市場價值。因此，總體說來農村土地承包經營權入股是發揮土地資本效益的一種現代流轉方式。
二、農村土地承包經營權入股所面臨的法律問題
實踐中，法律一方面逐步強化農村土地承包經營權的物權性質，保護權利人權利；另一方面又對農村土地承包經營權流轉持有限制、保守的態度，對入股、抵押等具有資本效益的流轉方式更是持有消極、甚至否定的態度。
（一）二元經濟社會的背景
我國是一個典型的二元經濟社會.在土地制度、戶籍制度、社會保障制度領域，城市和農村處于兩個獨立、平行的體系：城市居民的生存權與發展權由國家支持，農村農民的生存權與發展權由農村土地支持。農民通過經營土地獲取土地收益，從而滿足基本生活需要。可見，在沒有建立完善的農村社會保障體系之前，農村土地不可避免承載著社會保障的功能。
（二）農村土地承包經營權具有雙重屬性
農村土地承包經營權具有土地財產性與土地資源性的雙重屬性。當出現承包土地流轉、收回、調整和繼承等情形時，農村土地承包經營權的物權性和社會保障性會出現沖突?；趯r民可能失去社會保障的顧慮，法律對農村土地承包經營權流轉制定了較為嚴格的限制規定，對農村土地承包經營權是否可以作為資本運作更是沒有涉及.因此，劉俊教授認為當前的農村土地承包經營權有別于一般的物權，是一種不穩定的、不完全的、有條件的物權。
三、農村土地承包經營權入股法律問題解決
農村土地承包經營權入股設立有限責任公司，不僅涉及農民的權益保障，而且涉及公司、股東和第三人利益。因此，在構建農村土地承包經營權公司的具體運作機制時，必須考慮到各方利益，在遵守公司法相關規范的前提下對農村土地承包經營權公司做出特殊的規定。下文從出資機制、退出機制、公司治理結構、強制農業保險四個方面大致勾勒農村土地承包經營權公司的法律制度框架。
（一）出資機制
以農村土地承包經營權入股，實質上是以一定期限占有、使用、收益和限定處分特定土地的權利內容作價入股，其具體操作是一次性辦理權屬轉移手續將一定期限的農村土地承包經營權轉移到公司名下，一般不涉及多次交付的問題。.農民股東辦理農村土地承包經營權權屬轉移手續后，應由依法設立并具有評估土地價值能力的驗資機構對農村土地承包經營權之下的財產權（不包括獲得保障權部分的價值）進行評估驗資，并出具證明。
（二）退出機制
農民以農村土地承包經營權入股后，農村土地承包經營權成為公司法人獨立的財產。農民股東只有在兩種情況下退出公司：一是股權轉讓；二是公司終止。農村土地承包經營權以其子權利財產權入股，因此，在股權轉讓中，農村土地承包經營權下財產權的實際權利人（公司）必須以地租釋放農民股東的獲得保障權。
（三）公司治理結構
農村土地承包經營權公司必須設立股東會、董事會、監事會，完善公司治理結構，賦予農民股東通過正當程序維護自身利益的權利。當農民股東人數大于50人時，可采取股權信托制度。這樣既能解決股東人數超過法定人數的問題，同時又能避免股權分散，達到集中行使的效果。此外，農村集體經濟組織可派員參加監事會，監督公司對土地的經營管理，以防止過度利用土地，損害農村土地可持續發展的利益。
（四）強制農業保險
由于農業生產經營與自然條件密切相關，農村土地承包經營權公司具有較高風險；而公司的大多數股東為農民，除了農村土地承包經營權以外，基本上沒有其他財產保障生活。因此，有必要加強農村土地承包經營權公司的風險管理，在相關的組織法中做出規定，強制農村土地承包經營權公司進行農業保險。它的實現有賴于兩個方面的努力：一是在相關組織法中（如《農業公司法》或者《農業投資法））規定，強制農村土地承包經營權公司購買農業保險；二是完善農業政策性保險的法律制度，盡快出臺《農業保險條例》，建立完善的農業政策性保險公司，明確政府扶持的方式與力度，從而為農村土地承包經營權公司的發展保駕護航。
四、結論
農村土地承包經營權入股是一種能有效發揮土地資本效益，具有旺盛生命力的土地流轉制度。盡管農村土地承包經營權入股流轉目前仍處于探索起步階段，但通過不斷的理論研究與實踐探索，入股流轉制度將會得到豐富與完善，農村土地資本市場與二級流轉市場將更加活躍。希望本文的論述，能有助于突破對農村土地承包經營權的傳統理解，能有助于促進農村土地承包經營權的流轉，能有助于推動《農業公司法》或《農業投資法》的立法，并能對農村土地承包經營權公司的制度構建提供指引作用與借鑒作用。
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篇8
請求轉發《進一步完善農村土地承包關系工作方案》的請示
縣政府：
為了全面認真解決第二輪土地承包工作的遺留問題,進一步完善我縣農村土地承包關系，根據有關法律、法規和政策要求,按照渝委[2004]6號和足委辦[2004]115號文件精神，結合我縣實際,制定本方案。
一、工作目標
穩定和完善以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；使農戶的承包地塊、承包面積、承包合同和經營權證“四到戶”,做到“四相符”；農村土地承包經營權證入戶率達100%；將承包合同、清冊全部集中到街鎮鄉管理(街鎮鄉、村各一份),建檔率達100%；規范農村土地承包經營權的流轉行為,妥善解決農村土地承包合同糾紛。
二、工作原則
（一）突出穩定，注重完善。完善農村土地承包工作，是保持農村基本制度不變的前提下，把工作重點和注意力放在完善上。保持第二輪土地承包政策的連續性，不能隨意變動或推倒重來；不夠完善的，要按照程序合法、手續完備的要求做好規范工作；對還沒有進行第二輪土地承包的，要按照有關政策抓緊完善土地承包關系工作。
（二）尊重民意，民主決策。完善農村土地承包關系必須尊重群眾意愿，確保農民合法權益。要堅持公開、公平、公正和群眾路線，深入細致地做好群眾思想政治工作，不搞強迫命令。要堅持政策，結合實際，尊重歷史，解決遺留問題。
（三）依法推進，積極穩妥。認真貫徹落實第二輪土地承包的有關政策，不得違反規定，各行其是。嚴格按照工作流程穩步推進，確保不出現新的矛盾。
（四）加強管理，完善制度的原則。要建立健全相關機構，明確職責，完善各種管理制度，使土地承包管理向規范化、制度化、現代化方向發展。
三、實施步驟
本次工作分為準備、清理核實、審核完善和驗收總結四個步驟。
(一)準備工作。組建班子,制定實施方案,開展宣傳培訓,印制宣傳資料和各種表格。
(二)清理核實。經第二輪土地承包時的三分之二以上的村民會議或村民代表會議通過，制定實施方案，形成書面決議。調查清理土地承包情況，分戶填寫《土地承包情況登記表》,并由承包戶主和村民小組長或社長簽字確認。對第二輪土地承包時已發到農戶的《農村土地經營權證書》進行登記,與農戶承包土地的實際情況逐一核對,若有不一致的要作詳細記錄,查明原因。已發到村組、但未填發到戶的空白《農村土地經營權證書》,全部交回街鎮鄉。對以前簽訂的《土地承包合同書》進行登記和審核,審驗內容不完善的視為不合格。未發包的土地應首先用于解決符合政策規定沒有承包土地的人員。村民同意保留的可以保留,但不得超過總面積的5%。街鎮鄉要幫助村組妥善解決承包合同糾紛,盡量讓群眾滿意,保護農民的合法權益。
(三)審核完善。清理登記結束后,及時將《土地承包情況登記表》、《土地承包分戶花名冊》和未發包土地情況張榜公示,接受村民監督；對群眾反映的意見、建議要作記錄,反映的問題要及時核實、查清和答復。登記調查員將《土地承包情況登記表》和《土地承包分戶花名冊》整理復制三份,經村民小組長或社長與承包戶戶主簽字確認后,報村民委員會和街鎮鄉審核并簽注審核意見；《土地承包情況登記表》由農戶、村和街鎮鄉農業服務中心分別保存,《土地承包分戶花名冊》由村民委員會、街鎮鄉農業服務中心分別保存。村民小組或農業社與土地承包農戶要簽訂一式三份的《土地承包合同》，發包方、承包方和街鎮鄉農業服務中心各保存一份。村民小組、承包戶要求對《土地承包合同》進行鑒證的，由街鎮鄉農業服務中心進行鑒證。
凡符合核、換、補發《農村土地承包經營權證》條件的，由農戶提出書面申請，并填寫申請書,家庭承包方式的經街鎮鄉農業服務中心審批、其它方式承包的經鄉鎮人民政府審批后,報縣農業局申領《農村土地承包經營權證》；該證由各街鎮鄉農業服務中心統一組織填寫，一戶一證，以鋼筆用碳素墨水書寫，字跡工整，不得涂改。
承包方采取轉包、出租、入股方式流轉的，不需辦理農村土地承包經營權變更登記；采取轉讓、互換方式流轉的，應辦理農村土地承包經營權變更登記；因轉讓、互換以外的原因導致農村土地承包經營權分立、合并的，應當辦理農村土地承包經營權證變更登記。街鎮鄉要將《土地承包情況登記表》中的資料用電子表格分戶錄入微機，以便管理和查詢。
(四)驗收總結
1、按照檔案管理的要求,將農村土地承包資料整理歸檔,分社立案成卷,作為永久性檔案由街鎮鄉農業服務中心分村統一保管。檔案資料包括：《土地承包情況登記表》、《土地承包分戶花名冊》、土地承包調查登記文字材料、《土地承包合同》及鑒證文書、《農村土地經營權證》審驗、農村土地承包調整方案、村民或村民代表會議記錄及決議、上報審批文書、清理完善農村土地承包方案,宣傳、培訓等資料、各級有關土地承包的文件、清理完善農村土地承包檢查、驗收和總結材料、其他相關資料、建立農村土地承包管理的相關制度等。
2、街鎮鄉自查及縣上驗收。各街鎮鄉組織人員,以農業社為單位進行檢查驗收，檢查的標準就是承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。不符合要求的要限期整改，從12月1日起，采取“一聽、二看、三走訪”的辦法，對各街鎮鄉進一步完善農村土地承包工作情況進行檢查、驗收。此項工作結束后，要形成書面材料，于12月15日前報送縣農業局農經科，縣農業局匯總后書面報告縣委、縣政府和市農業行政主管部門。
四、政策界限
(一)、已經進行了第二輪土地承包的地方, 承包地不得隨意變動,要保持土地承包關系的穩定,絕不允許借完善大范圍、大面積重新調整土地；重點是完善手續，沒有簽訂合同的要補簽，沒有發放土地經營權證書的要補發土地承包經營權證。
(二)、沒有進行第二輪土地承包的地方，要在11月15日前,按照《農村土地承包法》的有關規定和第二輪土地承包政策抓緊補課。
(三)、農戶承包面積全部退耕還林的，應收回農村土地承包經營權證書或公告宣布證書作廢，并終止承包合同。承包面積部分退耕還林的，按原承包面積扣減退耕面積后換發經營權證。
(四)、承包地部分被國家征收或集體公益事業占用的，原承包地面積扣減征占面積后換發土地承包經營權證。國家征收農戶絕大部分承包地，并對其全部農轉非，同時就地安置補償后所剩余的土地，原承包農戶愿意繼續承包的應當允許其繼續承包，并填發農村土地承包經營權證；原承包戶不愿意繼續承包的，可以交回發包方處理，但原則上不作補償。
(五)、少數沒有簽訂第二輪土地承包合同,也沒有發放承包經營權證書,且承包地撂荒兩年以上的農戶,要做好聯系工作,確實無法聯系上的,發包方可以委托他人代耕。該農戶書面放棄承包權的,發包方可以按程序將土地調整或重新發包。
(六)、核、換、補發的《農村土地承包經營權證》一律使用由市農辦統一印制的新證,農戶自愿要求以舊證換新證的,應予以更換。所用合同和表格以第二輪土地承包時的格式為準。
五、涉及具體問題的處理
1、關于退休職工戶口遷回農村后，土地承包經營權問題。
退休職工享有退休金，其身份仍屬于國家職工范疇，不屬于農村集體經濟組織成員，不應當享有土地承包經營權。
2、關于土地共有人問題。
在此次完善農村土地承包關系工作中，家庭承包的土地承包經營權共有人應該以二輪土地承包時的家庭實際人口為準，已死亡或戶口遷出的應加以備注。1998年以后到現在，承包戶中出生或遷入的人口，在此次完善中不作為承包經營權共有人填寫在經營權證上。如某農戶在第二輪土地承包時承包人口為4人，即戶主、父親、母親、妹妹。這次完善二輪土地承包時，父母均已死亡。妹妹已嫁，戶口遷出，在新落戶地無承包地。該戶主已結婚生子，現共3人。這種情況，該農戶應填寫原承包人口即戶主、父親、母親、妹妹4人為共有人。
3、關于土地流轉優先權問題
進行農村土地承包經營權流轉時，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。但該土地承包經營權流轉給本集體經濟組織以外的人實際經營一年以上的除外。所謂同等條件是指流轉內容、流轉期限等方面的條件相同或者相近的情況。
4、關于國家征收農戶絕大部分承包地對其全部農轉非并就地安置補償后所剩余的承包地如何處理的問題。
根據《農村土地承包法》的有關精神和原則，對于剩余部分土地，如果原承包農戶愿意繼續承包的應當允許其繼續承包并填發農村土地承包經營權證。如果原承包農戶不愿繼續承包的可以交回發包方處理，但原則上不作補償。
篇9
我國憲法規定，農村集體經濟組織實行家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營。即一方面是農戶的分戶承包經營，另一方面是村組的合作統籌經營；兩種經營相互配合、相互促進。但是鳳陽農村實行的是一種單層經營。為什么說是一種單層經營？因為實行的是一種土地完全承包。說其完全：一是所有土地全部承包給農戶，集體一點不剩；二是以戶為單位承包，幾十年不變，一包到底。土地完全承包，其使用權、經營權完全掌握在農戶手中，村組沒有一點權力，擁有一個空頭的所有權；只有“分”而無“統”，無法實現雙層經營，所以是一種單層經營。
土地完全承包和單層經營，其弊端是明顯的。
一、嚴重影響了農村的社會穩定，成為當前農村很多矛盾和糾紛的引發點
當前農村帶有普遍性的矛盾和糾紛主要有三類，都與土地的完全承包有關。
第一類是農業生產上的矛盾，突出的是農田基本建設，尤其是水利建設方面的矛盾。鳳陽是個易旱易澇的地方，每到干旱季節，農民因爭水而發生的矛盾很多。水利矛盾，說到底是建設不足的問題。六、七十年代，國家在鳳陽境內興建了四大水庫、機站和一批中小型水利建設項目，之后又不斷增補完善，目前從大的方面基本解決了農村缺水問題，但是村組與主干工程配套以及村組自備塘壩和灌溉渠道建設長期不足，成為建設的死角?！按蟀伞币郧埃恋丶w經營，這種矛盾還不十分明顯；“大包干”以后，小塊分割經營，這種矛盾就突出起來。為什么這種狀況長期解決不了呢？原因除資金外，最主要的還是土地問題。水利建設必然要使用土地，由于土地掌握在農戶手中，村組沒有一點機動權，只能與農戶協商，這種協商往往難以成功。前不久，鳳陽殷澗洪山村經村民會議討論，一致要求修一面大塘。村干部也認為很有必要，于是自籌資金把大塘修好了。這面塘解決了周圍400多畝農田的灌溉問題。但是修塘過程中占用了五戶農民的八畝土地。被占土地的農民說：這是好事，我們都知道，但是受益是大登陸文秘站網網查看更多文章家的，不能讓我們五戶損失土地，請補償土地吧。村里哪有土地可以補償呢？只好協商經濟補償，農民不愿意，聲稱，如果不給土地就要上訪。村干部本來想做件好事，結果卻落得一身的不是。村組水利建設滯后，農民用不上水；即使用得上，成本增加，水費難以協調，經常與水利部門形成對立，所以又造成很多水利設施閑置，渠道無人管護，毀壞嚴重，反過來進一步加深了水利矛盾。
第二類是農民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建設方面的矛盾。農村宅基地每戶之間都有明顯的界限，隨著人口增長，原來的房子不夠用了，需要增加建設，往往與鄰居產生矛盾。而且“大包干”以后，農戶人口增減不均，有的不夠用了，需要尋找新的地方，由于土地在農戶手中，村組無法進行統一規劃，農民只能在自家承包地或者承包山上建設，而自家承包地、承包山不一定適合建房，沒有辦法，只得硬著頭皮建。所以，現在到農村去，經?？吹?，一方面村莊建設零散，土地大量浪費，另一方面房子又建在耕地上，就是這個原因。房子建在耕地上，必然影響周邊農戶的生產，往往成為農村矛盾的引發點。村莊道路建設也是如此，也是因為土地問題難以解決。
第三類是農民與工商投資者的矛盾。政府要發展經濟，就要千方百計招引投資者。投資者來了，首先要解決土地問題。政府把農民的土地拿來了，而失去土地的農民就會采取各種形式進行抵制。中國農民是從封建社會走來的，特別看重土地的作用：他們不僅把土地看作是當代人的飯碗，同時也看作是子孫后代幸福的依靠，其價值無法用金錢來衡量。土地被征用了，如果村組掌握了一定的土地調控權，給予相應調整補充，或者政府有能力幫助失去土地的農民安置就業，他們也就算了，但是現在這兩個方面都無法辦到，農民必然與村組和地方政府形成對立，就要上訪。上訪解決不了，他們就會與投資者過不去。俗話說，強龍不壓地頭蛇。這時候投資者已深感不妙，后悔來投資，而準備來投資的聽說了，也趕緊縮回去。工商投資對于當地來說是件好事，但這只是就周邊整體而言的，對于失去土地的少數農民來說，眼前就是一件壞事，因為失了去土地，就失去了生活門路，他們又怎能善罷甘休呢？
土地完全承包還有一種潛在的矛盾，即土地與勞力之間的矛盾。完全承包，以戶為單位一包到底，承包的土地在農戶之間固化了。而農戶的人口是在不斷變化的，二十多年過去了，變化還很大。有的農戶在承包初期可能是人口小戶，現在已經變成了人口大戶；有的農戶在承包初期可能是人口大戶，二十多年中，由于人口死亡或兒女出嫁、上學、參軍，現在變成了人口小戶。但是承包的土地還是那么多。我在調查中發現，有一戶，七八年承包的時候，他家共有九口人，承包了三十多畝土地，現在只剩下老頭一人；而相鄰的一戶，七八年全家只有五口人，承包了十幾畝土地，現在全家已有二十多口人，人均幾分地。土地多、勞力少，土地少、勞力多，這就造成一部分農戶無地可種，另一部分農戶種不了。土地多，收入多，人口少，家庭負擔輕；土地少，收入少，人口多，家庭負擔重，這又進一步加劇了農村貧富差距，使一部分農戶逐步走向貧困化，成為社會問題。過去土地收益少，農民對這種情況反映還不太強烈，現在土地收益好了，很多群眾心里就不平衡了。他們說：土地是集體的，同樣是村民，為什么有的人種不了，有的人無地可種，難道回到舊社會了嗎！從去年開始，國家逐漸取消農業稅，增加對農民的補貼；土地多的補貼多，土地少的補貼少，很多農民就不愿意了。而且我在調查中發現，由于土地一包到底，很多上學、參軍成為國家公職人員，現在還繼續承包著土地。他們一方面拿著國家工資，另一方面又坐收土地收益，農民意見很大，也影響了公職人員在農民心目中的形象。隨著國家對農民補貼增加，土地收益更加顯著，我想農民的這種不滿還會加深，甚至會形成農村新的不穩定因素。
二、嚴重制約了農村乃至縣域經濟的發展，成為農村和縣域經濟發展的瓶頸
第一，嚴重影響了農業經濟的發展。單層經營，不僅制約了農業生產本身，也影響了農業經濟效益的整體發揮。
很多生產條件受到制約。水利等農業基礎條件的改善是農業發展的前提，這個問題解決不了，對農業生產的影響很大。小塊土地，不利于機械使用，難以提高生產效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相當數量的浪費。土地與勞力失衡，不利于土地的精耕細作，經常出現拋荒現象。一家一戶經營，無法進行市場預測，不利于特色產品的開發，也不利于農業新技術的推廣應用。
農業綜合效益難以發揮。農業經濟走出低效農業，必然要走產業化經營的路子。農業產業化，首先是規?；浯问瞧髽I化，第三是科技化。一家一戶承包經營，無法實現規模化，也無法實現企業化；科技化更是以強大的資金和技術為后盾的，農戶很難企望。過去我們也搞規模化，到處聽說萬畝什么、
萬畝什么的。實際上這種規模化沒有科技化作為支撐，還是傳統農業的規?；?。而傳統農業本身已經規?；?，不存在繼續規?；膯栴}。低層次科技型的規?；邙P陽也曾出現過，如樓店大棚蔬菜、棗巷蘑菇生產等，不過這種規?；蠖嗪镁安婚L，原因在于缺少企業化經營。企業化經營并不是有幾家公司在那里收購產品就企業化了，關鍵要有一個一頭連接市場，一頭連接生產，組成緊密的生產、研發、加工、銷售一體化的龍頭公司。這里一體化非常重要，如果農戶是農戶、公司是公司，只有生產、銷售兩個環節并不能形成一體化。一體化的龍頭公司不僅加工、銷售要企業化，生產也同樣要企業化。而生產企業化，公司本身是無法解決的，這就需要一個媒介，就是合作經濟組織。單層經營，無法產生合作經濟組織。這種組織形式出現不了，“公司+農戶”就無法實現，雙層經營就無法實現，農業經濟的整體效益也就難以發揮。
土地完全承包阻礙了農村雙層經營，走的是一條傳統農業、小農業、低效農業的路子。這種經營形式延續下去，農業經濟難以振興發展。
第二，嚴重制約了農村工業化的進程。無農不穩，無工不富。農村經濟、縣域經濟都離開工業化。但是鳳陽農村工業化一直滯后，原因在哪里？原因當然很多，但是我認為最主要的還是土地的完全承包。
土地完全承包阻礙了鄉村集體工業的發展，使鳳陽在八十年代失去了第一次農村工業化的大好時機。鳳陽農村工業和全國其他地區一樣，萌發于七十年代。那時候，國家不允許個人發展工業，只能發展社隊集體工業。七十年代，鳳陽社隊工業開始起步，也形成了一些基礎，但是緊接著“大包干”出現了，農村忙于土地承包，發展農業，把社隊工業丟在了腦后。不僅是丟在腦后，而且是一次沉重打擊，這其中打擊最大的莫過于村辦工業。那時候村一級組織多數有幾部拖拉機或汽車搞運輸，有一些米面加工廠、茶林場，有的甚至還有建筑隊、窯廠、皮鞋廠、五金廠、農具廠、礦山開采加工廠等。鳳陽梅市蔣莊村當時就有21個村辦企業?！按蟀伞钡臅r候，強調一個“分”字，一分到底。村辦工業在“分”字中被肢解了。拖拉機、汽車不好分，有的地方就拆成零件分。從那以后，村辦工業在鳳陽大地上基本銷聲匿跡。而就在這個時候，沿海地區農村工業正是從村辦工業起步，尤其是江蘇?！按蟀伞钡臅r候，江蘇很多地方就沒有一分到底。他們一方面把村辦工業保留下來，另一方面也沒有將土地完全承包，村一級留有很大的土地調控余地。八十年代，群眾溫飽問題基本解決了，國家開始支持工業經濟發展，沿海地區隨之跟上。那時候，貸款比較容易，但是有一條，承辦單位必須有自有資金。沿海地區由于集體工業沒有被分掉，留下了很多辦工業的種子，尤其是村一級組織擁有大量的土地機動權。八十年代，國家對土地管理沒有現在這樣嚴格，誰擁有土地，誰就可以發展，誰就擁有了發展資本。所以他們把土地“喬裝打扮”，拉上圍墻，平整土地，做出建設的樣子，然后爭取銀行貸款，銀行一看很滿意，貸款給了，企業就這樣發展起來了。沿海地區的鄉鎮雖然不像村組一級擁有土地，但是他們與村組合作，互相取長補短，所以鄉鎮工業也隨之發展。那時候沿海的城市就不具備這樣的優勢，他們辦企業首先就遇到土地問題。九五年，省政研室做過一個比較：“大包干”之前稱為“市”的地方，到九五年，安徽與江蘇相比，差距并不很大，差距最大的在農村。當然現在不能這樣比較了，但是可以說明一個問題，即八十年代至九十年代初，江蘇經濟發展的主要動力在農村，而不是城市。按理說，同在一個地方，城市發展工業比農村有優勢，為什么那時候江蘇會出現這種現象呢？原因就是那時候江蘇的城市不具有農村那個土地優勢。八十年代，鳳陽各級政府也沒有放松村級工業的發展，其力度比現在大，但是就是發展不起來，原因也在于：一方面村辦工業沒有了基礎，另一方面沒有地方可以發展，也不能像江蘇那樣把土地變作資本吸引貸款。那時候鳳陽鄉鎮一級工業雖然沒有在“大包干”中被分掉，但是和村一樣沒有土地，發展不了新項目，只能靠原有的那點企業滾動發展，其速度不可能快。在中國，農村的工業化，八十年代是最好的起步時期，很多地方都是在那個時期起步的。但是鳳陽錯過了這個大好時機，不僅推遲了十多年的發展，對后來的發展也產生了很多不利影響。
土地完全承包還嚴重影響了農村民營工業的發展，尤其是對民營工業的起步極其不利。在農村，尤其是欠發達地區，集體工業發展不起來，只能靠民營工業的發展。民營工業如果不是從已有的工業企業中分化、生發產生，那就只能從農戶中產生。農戶在從農業邁向工業的過程中，最初選擇的經濟形式是家庭副業和手工作坊。他們通過家庭副業和手工作坊，進一步積累資金、技術和市場經驗，實現二次積累和創業，然后才能形成真正意義上的工業。而處在這個時期，他們的資金、技術力量都很薄弱，離不開本土，只能利用莊前屋后現有的條件成長，是一種地地道道的“本土經濟”。這種經濟的發展最取決于本地已有的發展條件，比如經營條件、電力條件、資源條件、交通運輸條件等。土地完全承包、單層經營，使農村公益建設受到嚴重制約，很難為他們提供這些條件。他們要經營場地，解決不了；要電力供應，解決不了；要出村道路，還是解決不了。這種環境無法讓農村的家庭副業、手工作坊產生出來，尤其是手工作坊。所以，鳳陽農村為什么出現不了外地的那些水暖村、電子村、豆腐村、編織村、鞋帽村、頭巾村、紐扣村、服裝村，就是這個道理。另外，完全承包，讓更多的農民捆在土地上，限制了他們的視野和觀念，也限制了他們接觸工業的機會、學習技術的機會和聚集資金的機會，進一步影響了他們從農業向工業邁進的步伐。所以家庭工業發展不起來，嚴重影響了民營工業的起步和形成，使民營工業的發展成了無源之水。不過鳳陽也有兩種家庭工業沒有受到這種環境的影響，一是石英石、石灰石開采，二是農副產品加工。石英石、石灰石開采從山頭上起步，與農民的土地矛盾?。晦r副產品加工從鄉村集體糧油加工廠中起步，與農民的土地矛盾也小。到了九十年代初，鳳陽采取了變通措施，與農民“返租倒包”，解決了工業建設用地；又積極爭取銀行貸款和財政周轉金，對民營工業進行扶持。這時候鳳陽的兩種家庭工業紛紛從山頭上走下來，從鄉村的米面廠房里鉆出來，形成了一批民營工業。所以，鳳陽民營工業雖然在九十年代以后有所發展，但是到目前為止也僅限于這兩個行業，是有其客觀原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地難題又來了，民營工業再度停滯不前。
農村實行是從鳳陽開始的。這既是中國農民的創造，也是國家對農村經濟體制和土地政策的一項重大改革。這項改
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1.夯實基礎，保障調解仲裁工作的順利開展
為保障調解仲裁工作的順利開展，蛟河市從四個方面入手，采取有效措施，抓好仲裁基礎工作標準化建設。
1.1依法成立機構，明確職責權限 2006年9月，依據省政府頒布的《吉林省農村土地承包仲裁試點辦法》規定，蛟河市成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會并開始了農村土地承包糾紛仲裁工作?！掇r村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布實施后，蛟河市編委依照調解仲裁法的規定，調整了仲裁委員會的組成人員，吸納了農村集體經濟組織及農民代表，并選舉產生了農村土地承包仲裁委員會主任1人、副主任2人和委員10人。仲裁委員會第一次全體會議審議并通過了《蛟河市農村土地承包仲裁委員會章程》，聘任了18名經省級培訓并取得仲裁員資格的仲裁員。
1.2完善制度措施，規范仲裁程序 蛟河市根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農村土地承包糾紛仲裁規則》的要求，制定和完善了相關制度措施，包括：農村土地承包仲裁原則、仲裁程序、仲裁員管理辦法、仲裁員工作紀律、仲裁庭工作制度等規章制度。印制了仲裁申請書、受理通知書、仲裁調解書、裁決書等一系列調解仲裁文書文本，將仲裁工作從申請、受理、立案、送達、取證、庭審、庭間調解、裁決到送達等各環節都做出了明確的規定，制定了具體操作規程，形成了一套完整的制度體系。
1.3加強隊伍建設，提升人員素質 為了加強仲裁隊伍建設，蛟河市組織40名調解仲裁員參加了省經管總站組織的仲裁人員培訓班。通過認真學習，蛟河市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作者能夠熟練掌握仲裁工作相關法律業務知識，仲裁實際操控能力得到提升，仲裁行為進一步規范，仲裁質量明顯提高。另外還利用惠農政策培訓提供的有利時機，由蛟河市農村經濟管理站聘請法律和業務專家對全市負責農村土地承包調解工作的512名村干部和66名鄉鎮農村經濟管理服務中心的工作人員進行了相關業務培訓，提高了基層工作人員的理論水平和調解技能。
1.4積極籌措資金，完善辦案設施 在蛟河市財力有限的情況下，先后自籌資金近20萬元，購置了車輛、電腦、錄像機、監控設備，統一訂做了工作服裝，并借入了50多平方米的會議室作為仲裁庭，從而在技術設備投入上保證了仲裁工作的順利開展。各鄉鎮則利用三資服務中心建設的有利時機，統一配備了復印機、掃描機、電腦、傳真機、GPS定位測量議等設備，有的鄉鎮還配備了辦公用車，為及時調解農村土地承包經營糾紛提供了便利。
2.堅持客觀公正，依法履行調解仲裁工作職責
蛟河市農村土地承包仲裁委員會嚴格按照仲裁法律和示范章程的規定，依法履行調解仲裁工作職責。
2.1堅持受案標準，保證辦案質量 為嚴把案件實體關和程序關，堅持依法把好仲裁立案受理關口，從源頭上保證仲裁管轄的合法性；仲裁案件審理過程堅持公開、公平、公正的原則，依法、依程序、依證據進行審理，保證結果的合法性；堅持仲裁案件的仲裁庭合議制度，避免了行政干預和社會干預，保證了仲裁結果的客觀公正；仲裁過程中注重細節，確保仲裁結果的可操作性，為仲裁結果的實際履行提供保證。
