農地承包制度中公平與效率研究

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一、農地承包制度演進中的公平與效率追求

（一）農地承包制度演進中的公平追求。公平一直是我國農地承包制度演進中的核心價值趨向之一。農地承包制度中追求公平的制度設計主要圍繞農民與集體兩大主體展開，具體內容包括兩類：一是存在于農民間的公平，即承包權獲取與承包地分配公平。這主要表現在：其一，農民獲取承包資格的公平。家庭聯產承包責任制創立之初，農民憑借自身具有的社員、隊員身份獲得包產、包工的資格。在承包責任制不斷穩定、完善的演進過程中，承包資格的身份屬性保持不變。具有成員身份即可承包土地，承包資格的獲取在集體經濟組織成員之間實現了最基本的公平。其二，承包地分配公平。對于承包地的分配，初始政策主張按照勞動力情況分配土地。這是一種強調生產效率的分地政策，同時具有兼顧公平的意思表達。但在現實操作中，由于各家各戶的勞動力很難通過量化進行精確比較，各地普遍采取“兼顧土地肥瘦，按人頭均分土地”的分配方式。“按人均分”實現了土地分配在同一集體經濟組織內的顯性公平。而后續的土地政策則不斷強調承包地的穩定，促使這一追求公平的分配方式在演進中得以維持。二是存在于農民與集體間的公平，即對農民土地承包權的公平保護與維系。1978年以來，所有權與承包經營權的“兩權分離”提高了勞動生產率，但也存在集體利用所有權侵犯農民合法權益的風險。因此，農地承包制度有必要對農民土地承包權進行公平保護與維系，以實現農民與集體間的公平。這種制度設計的公平價值趨向表現為兩點：其一，表現為對雙方權利義務關系的劃定，尤其表現為對集體行為的限制。1987年中央5號文件指明合作組織應承擔提供生產服務、加強合同管理兩項工作，并強調承包雙方要嚴格遵守合同約定。1994年12月30日，農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》，對集體行為進行限制，強調集體“嚴禁強行解除未到期的承包合同”“不得借調整土地之機變相增加農民負擔”[1]。嚴格限制集體行為的制度安排有效降低了在二輪承包初期，集體組織侵犯農民權利的可能。而后續政策則不斷完善發包方與承包方的權利與義務劃定，以此維系農民與集體間的公平。其二，表現為承包關系的穩定。1980年《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》出臺，充分肯定并要求進一步完善承包責任制。在此基礎之上，1993年國家提出要穩定承包關系，并在2008年十七屆三中全會上明確“現有承包關系要保持穩定并長久不變”[2]?！耙?008年為分界點，我國對農村土地承包關系的界定從長期不變轉為長久不變”[3]，并延續至今。這一演進過程通過穩定承包關系限制了集體對承包權的有效作為，從而保證土地承包權長久歸屬于農民，以此保護農民的合法權益，“使農地權利在歸屬問題上經得住公平價值的追問”[4]。（二）農地承包制度演進中的效率追求。穩定與發展是我國改革開放的兩大核心目標，如果說公平追求主要是為了實現穩定的話，那么，效率追求則是要實現發展的目標。所謂效率，是一種使“較小量的勞動獲得生產較大量使用價值的能力”[5]366。對農地承包制度而言，效率不僅體現為農業生產率，還表現為土地資源利用率，具體制度涉及三個方面：一是為促進農民對土地進行投資、穩定農民收益預期而不斷延長承包期。1984年，國家出臺政策明確農地承包十五年的期限設置。1993年，中央11號文件將承包期延長為三十年。而后，黨的報告又提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[6]的政策主張，再一次延長承包期限。承包期的延長有利于通過穩定農民收入預期，激勵農民增加生產投入，實現生產效率的提高。同時，延長承包期也為土地流轉提供了時間基礎，有利于推進適度規模經營，在提高農業生產率的同時，也促進了土地利用效率的提升。二是為防止土地拋荒、提高利用效率而建立承包權退出與收回制度。承包制度建立之初，由于其克服了“大鍋飯”時期“平均主義”的弊病，因而大受歡迎。然而，隨著改革開放的不斷深入與農業稅的提高，農地承包領域開始出現棄耕、撂荒、私自改變農用地用途等問題。這些問題的出現降低了土地的利用效率，同時也在不斷激化潛在的人地矛盾。為此，國家著手建立承包權退出與收回制度。在1984年“荒蕪、棄耕的土地，集體應及時收回”[7]的制度安排基礎之上，1987年的中央5號文件補充規定，要求長期從事非耕地職業的農民應當將承包地交還給集體。之后，2002年《土地承包法》第二十六條，對承包權退出與收回制度進行了更為細致的規定，并提出在承包期內自愿退出承包的主體有權獲得相應的補償。承包權有償退出與收回制度的建立重新調整了人地匹配關系，有效減少了土地拋荒現象，體現出對土地資源利用效率的追求。三是為調整人地關系、推進規模經營而建立并完善土地流轉制度。土地流轉制度的建立起源于對耕地能力的要求。1984年，政策提出無力耕地的社員可以進行土地流轉，鼓勵土地向種田能手集中。1986年《土地管理法》中明確規定，集體所有的土地可以依法進行使用權轉讓，第一次從法律層面上確定了土地流轉制的合法地位。而后，隨著經濟社會的發展，人地分離情況增多，進一步增加了對土地流轉的需要，有關流轉的制度設計不斷細化。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，進一步提高了流轉行為的制度規范性。土地流轉制度通過經營權的流轉，在不改變承包關系的前提下，借助土地資源的重新配置達到協調人地關系的目的，從而有效減少農地棄耕、撂荒現象，提高土地資源的利用效率。與此同時，經營權的流動性也促進了規模經營的發展，有利于農業生產效率的提升。

二、農地承包制度演進中公平與效率的矛盾及其變化

雖然公平趨向和效率追求都有其充分的合理性，但在現實中，這二者之間存在明顯的張力。這種張力以矛盾的形態普遍存在農地分配、流轉、承包期和承包權劃分制度演進中，并呈現長期存在的基本趨勢。（一）農地分配制度演進中的公平與效率矛盾。農地分配制度領域的矛盾主要存在于土地均分與生產效率之間。農地承包制度創立之初，按人頭均分土地的方式實現了農民主體間最基本的分配公平。然而，這種追求公平的制度安排卻帶來了長久的效率缺失，直接表現為土地的細碎化。“按人頭均分”使土地分成了諸多“小塊”，每一“小塊”分屬于不同主體，各主體自主經營土地、自負盈虧。這種分配與經營的方式適合了承包制設立之初不發達的生產力水平，有效激勵了農民生產的積極性。然而，隨著科學技術的發展，在機械化、規模化趨勢日益明顯的背景下，農地的“小塊”分割阻礙了對效率的追求：一方面，“小塊”式的分割使得農民主體意志成為影響農地資源使用效率的重要因素，由此增加了土地流轉的交易成本；另一方面，過于細碎的土地分配也限制了農業機械化的推廣，制約農業生產效率的進一步提升。而在農地承包制度的演進過程中，制度安排始終強調土地資源配置的穩定性，禁止大規模調整土地并不斷延長承包期限。這一總體趨勢固化了農地細碎問題，導致農地承包制度演進中的分配公平與農業生產、農地利用效率之間的矛盾日益突出。（二）農地流轉制度演進中的公平與效率矛盾。農地流轉制度演進過程中同樣存在公平與效率的矛盾，表現為承包權身份屬性與流轉效率之間的矛盾。流轉制度設立之初，為了避免大規模流轉引發土地管理失控的情況，制度設計將流轉對象限制為集體經濟組織內部成員。這一限制過于強化承包權的身份屬性，造成了組織外部潛在經營主體的缺失。以“保護”為出發點的公平取向超越了對效率的追求，進而誘發了公平與效率的矛盾。在土地流轉制度不斷完善的過程中，對于流轉對象的限制逐漸放寬。在人口流動日益加速的背景下，原有矛盾逐漸演變為一種因承包權身份不確定而誘發的流轉效率對公平價值的損害。在流轉合同期限內，假使承包方身份發生改變（例如舉家遷入設區的市等），承包方將不再具備承包資格，基于承包權而產生的流轉合同就會面臨失效風險，合約期內的流轉方權益將會受到損失。對流轉主體而言，承擔他方所致的額外風險顯然有失公平。由此可見，在農地流轉制度演進中，公平與效率相互影響，存在長期性的調和困境。（三）農地承包期制度演進中的公平與效率矛盾。農地承包期制度演進中的公平與效率矛盾主要存在于承包期限設置與承包期延長制度之間。承包期制度的設計初衷是為了留下到期調整土地的可能，本質上講是一種追求公平的制度安排。然而，在政策演進過程中，自1993年起，農地承包期不斷延長，客觀上提高了農業生產效率，卻誘發了公平與效率的矛盾：一方面，承包期的一再延長打破了初始政策“在承包期結束時，當期限屆滿，農民擁有的土地數量不等，發生貧富分化時，就可以重新調整土地，重新發包，以制造新一輪起點公平”[8]的制度構想，在追求效率的同時造成了起點公平的缺失；另一方面，承包期延長過程中，為激勵農民增加生產投入，達到提高生產效率的目的，農地分配始終遵循非特殊條件下“生不增地，死不減地”的政策原則，不允許農地大規模重新配置。這就容易產生農地配給與人口流動不適應的問題，誘發人地沖突。新增人口無地可種，城市化人口依舊保留土地，追求效率的承包期延長制度加深了“有地無人種，有人無地種”的窘況，有損公平的實現。而倘若為了緩解承包期制度中的“公平-效率”矛盾而放棄延長承包期，或者在延長之前進行大范圍的土地重新分配，則可能會出現權力傾軋、農民生產投入縮小等問題，最終結果則是公平與效率的共同損失。由此可見，農地承包制度演進過程中，承包期制度中的公平與效率矛盾始終存在。（四）權利劃分制度演進中的公平與效率矛盾。事實上，對承包雙方權利劃分的目的在于，通過對“集體權利”的限定達到制約“集體權力”的目的，從而保護相對弱勢的農民權利不受侵犯，以此實現農民與集體間的公平。因此，制度設計重點在于限制集體作為，表現為不允許私自調整土地。然而，這種追求公平的權利劃分制度存在兩方面的效率損失：一方面，降低了基層治理的效率。土地是農村的命脈，也是鄉村治理的根基。土地調整權受限反過來就意味著“給每個農戶更大的反對公共事務的權利”[9]，致使鄉村治理陷入低效困境；另一方面，降低了土地利用效率。與承包期一再延長引發的效率缺失類似，土地調整權受限的集體無法根據實際對農地進行調整，在人口流動加速的背景下，“有地無人種，有人無地種”的境況不斷加深，造成土地利用低效。盡管在制度演進過程中，相關政策對集體土地調整權做了適當放松，設置了特殊情況下土地調整的空間，但條件嚴格，并沒有從根本上解決基層治理與土地利用低效的問題，因權利劃分與權力限制而引起的公平與效率的矛盾將長期存在。

三、農地承包制度演進中公平與效率矛盾的原因分析

上述分析表明，在具體的農地承包制度演進中，公平與效率的矛盾普遍存在并呈現長期性趨勢。這一結果的產生根源于公平與效率的內生矛盾屬性，同時，在社會主義初級階段發展不平衡不充分的背景下，也是效率路徑依賴、農地市場資源配置能力受限與城市子系統容納度有限等因素共同作用的結果。（一）兩大價值追求的內生矛盾屬性。作為經濟學的固有矛盾之一，公平與效率存在內生矛盾。這是根源于二者核心追求差異的矛盾，在任何涉及公平與效率關系的制度領域普遍存在?？梢哉f，這一內生矛盾屬性正是農地承包制度演進中“公平-效率”矛盾存在的根源。對于這一內生矛盾屬性，馬克思主義曾通過批判資本主義的形式對其進行間接揭示。馬克思主義指出，在資本主義發展過程中，剝削與壓榨成了追求效率的合理方式，“平等地剝削勞動力”甚至被稱為是“資本的首要的人權”[10]650。隨著生產力不斷發展，生產社會化與生產資料私有制的矛盾日益突出，資本的積累導致了社會貧富差距拉大，兩極分化嚴重。資本主義的發展困境顯示出效率與公平的內在沖突。而后，馬克思又指出，只有實現共產主義，在物質資源極大富足的條件下，才能實現真正意義上的公平。由此可以推出，效率的追求必然以一定程度公平的損失為前提，而公平的實現則以不再需要追求效率為基礎，這間接揭示了公平與效率的內生矛盾屬性。此外，一些西方經濟學家則更為直接地指明這一點。帕累托在1909年提出效率最優的狀態衡量———帕累托最優，即存在這樣一種最優狀態，如果不使任何一個人的效用受到損失，那么就不可能存在任何效用的增加，由此反映出均衡條件下公平與效率的內在矛盾。此外，匈牙利經濟學家科爾內將公平與效率視作存在對立關系的“兩個不同的價值體系”[11]106。美國經濟學家奧肯則更為直接地提出“為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率”[12]80。上述論斷盡管存在偏激之處，但都揭示了經濟學意義上的公平與效率的內生矛盾屬性。而由于土地本身是一種資源，存在于經濟領域并具有經濟價值，因此經濟領域中的公平與效率的內生矛盾屬性同樣適用于農地承包領域。事實上，這也正是農地承包制度演進中“公平-效率”矛盾產生并長期存在的重要根源。（二）對初始制度效率傾向的路徑依賴?！耙粋€社會的發端往往是以效率優先原則起步的，當社會財富積累到一定的程度，公平問題就突出起來”[13]。承包制創立前的制度效率傾向事實上導致了初始承包制度的效率偏向，并持續影響后續制度選擇。在公平與效率存在內生矛盾的條件下，這種效率傾向性成為致使內生矛盾外顯化并長期存在的重要原因。借助諾斯的路徑依賴理論可以有效分析這一原因的作用機理。二十世紀五六十年代，、化運動表現出對效率的極度追求。盡管1978年黨的十一屆三中全會糾正了“浮夸風”，但這種追求效率的思想事實上保留了下來，作為“路徑傾向”體現在各類制度設計中。我國的農地承包制度正是如此。盡管制度設計強調“兼顧公平”，但由于國家事實上的整體效率傾向，再加上過去經濟結果導向的地方政府績效評價機制、工業發展對農業原始資本積累的需求等因素影響，初始農地承包制度很難擺脫對效率傾向的路徑依賴。而在制度演進中，這種效率偏向不斷成為路徑依賴中的“過去”，引發下一階段公平與效率的關系失衡，最終致使公平與效率的內生矛盾持續外顯并不斷加深。（三）農地領域市場資源配置能力受限。通過確保市場在資源配置中起決定性作用，輔以保障制度，將“有形之手”與“無形之手”合理結合，這是市場經濟緩解“公平-效率”矛盾的重要手段。然而，在農地資源配置領域，市場能力受到極大限制。甚至可以說，農地承包領域，只有制度安排，并不存在市場機制。而這正是資源配置理論視角下“公平-效率”矛盾產生并長期存在的重要原因。限制市場配置農地資源的能力是出于對土地特殊資源功能的合理考慮：作為資源，土地擁有區別于其他資源的經濟功能，即肩負國家糧食安全重任。同時，土地還具有其他資源所不具有的社會保障與政治統治功能。如果交由市場進行資源配置，極易出現資源的寡頭集中，致使土地無法實現其特殊功能，進而引發基層權力異化、社會沖突頻發等問題。在市場對資源配置起決定性作用的情況下，“生產條件的優劣和價值規律的雙重作用往往會導致貧富兩極分化”[14]，從而引發更大規模的社會動蕩。有鑒于此，農地資源配置難以實現市場化。而市場能力受限意味著資源難以實現最優配置，極易產生人地關系的不匹配，進而誘發“公平-效率”矛盾。與此同時，受限的市場無法及時對不匹配的人地關系進行調整，政策手段又存在滯后性，這就導致農地資源配置不合理現象難以及時解決。而問題的積累則會提高矛盾的對抗性，增加調和難度，使矛盾關系呈現長期存在的趨勢。（四）城市子系統容納度有限。在大量剩余勞動力轉移進城的背景下，城市有限的容納度固化了進城人員“離人不離地”的行為選擇，成為系統論視角下“公平-效率”矛盾長期存在的重要原因。需要說明的是，本文所提“城市容納度”不僅包括表象意義上的城市對農業轉移人口數量上的容納，還包括城市各種社會保障制度對此類人群的包容度。農地耕種技術的提高使得大量勞動力從土地中抽離。在城鎮化進程快速推進、鄉村企業發展不充分的背景下，大量剩余勞動力進城謀生，實現了勞動力從農村子系統向城市子系統的轉移。據統計，2018年，轉移人口中僅農民工數量就已經達到了28836萬人。①城市子系統的就業市場有限，難以有效接納如此大規模的轉移勞動力。再加上戶籍、醫療、教育等諸多制度的限制與調整困境，大量進城務工人員存在“生存危機感”。這凸顯了農地承包本身所具有的社會保障功能，致使諸多進城人員不愿意放棄承包權，“離人不離地”情況增多，人地關系不匹配問題加重，導致“公平-效率”矛盾持續激化。隨著城鎮化的推進，轉移勞動力的增多與城市子系統容納度的降低同期存在，以人地關系不匹配為表現形態的“公平-效率”矛盾在制度演進中呈現長期存在的趨勢。而本質上講，這也是社會主義初級階段城市發展不充分、福利制度不完善的結果。

四、協調農地承包制度中公平與效率矛盾的政策建議

制度演進中出現的公平與效率矛盾及其變化影響著農地承包制度的完善，進而影響農村社會的發展與整體現代化。因此，通過制度調整緩和矛盾意義重大。在內生矛盾屬性與農地市場資源配置不充分難以改變的條件下，制度設計需要借助路徑轉變與系統發展的思想，針對主要矛盾表現進行制度調整，以期實現矛盾關系的緩和。（一）轉變制度設計與執行思路，切實兼顧公平與效率。為調和公平與效率的矛盾，農地承包制度必須擺脫效率路徑依賴，在制度設計與政策執行兩個層面都要切實兼顧公平與效率。這就需要配套制度的調整：首先，在農地承包制度領域，降低行政權力的滲透度，賦予村民自治更大的自主權。行政權力的過多干預容易引起農地承包制度悖論，即公權干預本質上是為了保護私權，但在實際中卻損害了私權的實現（私權即農民土地承包權）。行政權力應當更多傾向于監督，從而使自治權得以充分實現，以便結合實際及時、有效地協調農地承包中的“公平-效率”矛盾。其次，轉變基層政府績效考核指導原則，重視民眾滿意度。經濟結果導向的評價機制只會帶來基層制度安排的效率傾向，只有轉變對“數字經濟”的追求、切實重視民眾評價，才能實現公平與效率的矛盾調和。（二）完善城市保障制度，通過提升子系統包容度平衡矛盾關系。首先，要培育并完善城市勞動力市場。與勞動力轉移數量相比，現有城市勞動力市場就業機會稀缺，大量進城務工農民存在生計困難，這影響了農地承包權的回收。為此，制度設計應當重視培育勞動力市場，在提供就業機會的同時完善進城務工人員勞動保障制度，保護此類人群的合法權益。其次，盡快完善戶籍、醫療、教育等保障制度。城市社會保障制度的不完備致使進城務工人員難以消除生存危機感，不愿意放棄承包權，這是農地承包制度演進中以“人地關系不匹配”為表征的“公平-效率”矛盾難以調和的重要原因。對此，應當盡快完善城市社會保障制度，使進城務工人員充分融入城市，免除流入“城市貧民窟”的擔憂，以此激勵他們主動退出承包權，緩和人地關系。最后，激勵城市企業入村投資，發展鄉鎮經濟。城市的就業機會有限，而鄉村則是“一個可以大有作為的廣闊天地”[15]。通過提供優惠補貼等政策激勵企業進駐鄉村，既有利于內部消化部分剩余勞動力，協調人地關系，調和“公平-效率”矛盾，又“推動了我國國民經濟結構的合理調整”[16]，促進農村可持續發展，在產業興旺層面助推鄉村振興。（三）適度強化所有權，調和以人地沖突為表征的公平與效率矛盾。通過前述分析可以發現，農地承包期制度與權力劃分制度演進中存在的“公平-效率”矛盾，本質上都是因集體土地調整權受限，導致人地關系失衡，進而誘發的矛盾。對于此類矛盾，可以通過適度強化所有權意識、擴充集體權能的方式加以調和。首先，強化所有權意識。在制度實踐中，權利劃分制度對集體行為限制以及承包期的不斷延長，都在一定程度上弱化了土地所有權，致使農民群體中容易出現土地私有化認知偏差。而這種認知偏差會阻礙下一步農地承包政策的調整，進而制約土地相關經營活動的有序開展。對此，可以通過強調所有權主體對承包權使用的監督權力等措施強化所有權意識，為后續各種調和矛盾措施的實施奠定思想意識基礎。其次，擴充集體權能。這是調和矛盾的關鍵。具體來說，就是要適度增加集體調整土地的權力：一是在現有權力基礎上完善承包權有償退出機制。制度設計中應當允許集體通過適度提高承包權退出補償等方式，達到激勵“離人不離地”群體主動交回承包權的目的，使人地關系調整具備資源基礎；二是進一步完善集體承包權強制收回制度。制度設計中可以擴充不當土地利用方式的內容，并在鑒別土地是否合理利用方面，明確賦予所有權主體與基層治理主體適度的自由裁量權，作為政策不全面的補充。在此基礎上，進一步明確集體與基層治理主體對不當利用的土地承包權的強制收回權力，通過人地關系再匹配實現對公平與效率矛盾的調和。（四）完善經營權流轉制度，調和分配與流轉制度演進中的公平與效率矛盾。首先，通過推廣有序流轉實現農地分配制度中的矛盾調和。農地分配制度演進中的“公平-效率”矛盾表現可以進一步歸納為：公平的分配方式導致土地細碎化進而誘發效率的缺失，即土地均分造成土地分割細碎化，難以推廣機械操作，最終造成生產效率低下。因此，制度調整的突破口在于解決農地細碎化問題。而土地流轉則可以解決這一問題。通過培育新型經營主體[17]、大力發展生產合作社[18]、培育流轉市場并完善交易準則[19]等方式大力推廣土地經營權流轉，緩解細碎化帶來的“公平-效率”矛盾。此外，鑒于農民自發產生的土地流轉仍具有分散性特征，制度設計應當重視集體對土地流轉的引導，完善集體集中流轉土地相關制度，以此克服分散弊端，實現適度規模經營。其次，通過完善流轉合同實現流轉制度中的矛盾調和。這一矛盾產生的表象誘因在于承包主體身份屬性的限制與轉變。對此，一是要進一步拓寬流轉對象范圍，使土地可以流轉到懂經營、會經營、能經營的主體手中，真正實現效率追求；二是要完善流轉合同規定。尤其是要明確界定因承包權主體身份改變而造成的利益損失歸屬，根據不同原因進行責任主體認定，避免流轉經營主體承擔額外風險，由此協調因身份屬性問題造成的公平與效率矛盾。

作者:祝天智 閻辭 單位:江蘇師范大學哲學與公共管理學院