土地征用補償辦法范文

導語：如何才能寫好一篇土地征用補償辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一條  為加強對建設征用土地補償和安置的管理，保障建設順利進行，保護當事人的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》等有關法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。

第二條  本辦法所稱建設征用土地，系指國家為社會公共利益及實施規劃的需要，依據法律規定的程序和批準權限批準，將農民集體所有土地變為國有土地，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償的行為。

本辦法所稱市政建設項目，系指市級以上（含市級）立項的城市道路、公路（橋梁）、河道（航道）、防洪堤、污水處理、公共綠地和廣場項目。

第三條  凡在本市行政區域內因建設需要征用土地的，其補償和安置適用本辦法。

征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷的，其補償和安置可適用本辦法，也可適用另行制訂的辦法。

國家和省確定的鐵路（地鐵）、公路、機場、航道港口、水利工程等重大基礎設施項目征用土地的安置補償標準另有規定的，從其規定。

第四條  南京市國土管理局負責統一管理本市建設征用土地的補償、安置和拆遷工作，并組織縣（區）土地行政主管部門辦理轄區內建設征用土地的補償、安置和拆遷。辦理的具體規定由南京市國土管理局另行制定。

第五條  征地撤組后的剩余土地依法收歸國有，由市、縣國土管理局統一管理，市、縣人民政府合理安排使用。

第六條  建設征用土地由建設單位支付土地補償費、青苗補償費、房屋及附著物補償費和農業人口安置保養等費用。

前款費用標準按地理位置分三個層次確定：

（一）第一層次為主城范圍以內的區域。主城范圍系指：長江南岸線、長江二橋南接線、線城公路、小行——馬東——長江邊所包圍的地區；

（二）第二層次為主城范圍以外，市區范圍以內的區域；

（三）第三層次為五縣范圍。

第七條  建設征用土地，市、縣（區）土地行政主管部門應當與建設單位簽訂征地協議，并與被征用土地的所有權人和使用權人就補償、安置等事項簽訂協議。

第八條  建設征用土地依法定程序批準后，由市、縣（區）土地行政主管部門在被征用土地所在地公告征補償、安置方案，征求意見后組織實施，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持有關證明材料到市、縣（區）土地行政主管部門指定的地點辦理征地補償和安置手續。

第九條  被征用土地的所有權人、使用權人對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。被征地拆遷的所有權人、使用權人必須服從建設需要，在規定的期限內搬遷騰地，不得阻撓。

第二章  土地、青苗和附著物補償

第十條  土地補償費依法歸農村集體經濟組織所有，青苗補償費和附著物補償費歸其所有者所有。

第十一條  非市政建設項目按以下標準計算土地補償費：

（一）征用耕地（含蔬菜地），按該土地被片用前三年年平均產值（下同）的10倍計算；

（二）征用魚塘、藕塘、養殖場、果園、竹園、林地等土地，按該土地產年值的8倍計算；

（三）征用柴山、灘地、水塘、葦塘和其他有收益的非耕地，按該土地年產值的5倍計算；

（四）征用宅基地、鄉鎮企事業用地、公共設施用地等集體所有土地的，按征用鄰近耕地補償標準的60％計算；拆遷房屋統一安置的，原宅基地不給予土地補償；

（五）征用無收益的非耕地，按征用鄰近有收益的非地補償標準的50％計算。

第十二條  青苗補償費，按一季農作物的產值計算，能收獲的不予補償。多年生經濟林木，由建設單位給予補償。樹木及名貴觀賞樹木可以移植的，由建設單位付給移植費；不能移植的，由建設單位給予補償或作價收購。征地公告后突出搶栽的樹木，不予補償。

第十三條  農田水利及機電排灌設施、電力、廣播、通訊設施等附著物，能遷移的，由建設單位付給遷移費；不能遷移的，由建設單位依據重置價結合成新給予補償。

第十四條  需遷稱墳墓的，應當公告墳主。公告費、移墳補償費由建設單位支付。

第十五條  市政建設項目按以下標準計算土地、青苗和附著物補償費：

（一）征用農村集體土地的，土地、青苗及附著物補償費標準為：第一、二層次12萬元／公頃。該費用須優先支付屬農民個人所有的青苗及附著物補償；

（二）使用國有農用土地（含撤組剩余土地）地，其青苗及地上零星定（附）著物等補償費標準為：第一、二層次2萬元／公頃；

（三）取土用地按臨時用地手續辦理，由市、縣國地管理局組織復墾，建設單位支付復墾補助費。補助費包括：青苗、附著物補償、耕作土覆蓋及恢復農田水利設施補助、減產補助等，補助標準為：第一、二層水田3.6萬元／公頃，旱田、山地3萬元／公頃；

（四）施工臨時用地應支付臨時用地補償費，不得建永久性建筑。占用期在一年之內的，按1.2萬元／公頃支付；第二年繼續占用的按2.2萬元／公頃支付；

（五）因施工需要排水清淤的魚塘，除已征用面積外，其他水面補償0.8萬元／公頃；

（六）用地范圍內涉及的電力、電訊、廣播等桿線及地下電纜、管道遷移，由產權單位自行負責。遷移費由建設單位支付。

第三章  房屋拆遷補償安置

第十六條  征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷，應按本辦法規定進行安置，原則上應統一安置。用地位于第一層次的，必須統一安置；位于第二層次的征地撤組的，必須統一安置；不撤組且沒有條件統一安置的，可以由農民自拆自建；位于第三層次沒有條件統一安置的可以由農民自拆自建。

位于第一層次統一安置的，也可以實行貨幣安置，具體辦法另行制定。

農民自拆自建的宅基地，由鄉（鎮）政府統一規劃、統一安排，用地須按規定程序報批。具體控制標準為：第二層次每戶不超過130平方米；第三層次人均耕地在1／15公頃以下的每戶不超過130平方米，人均耕地在1／15公頃以上的每戶不超過170平方米。

第十七條  征地經批準后，征地拆遷實施單位持建設用地批準書、經核準的征（撥）地范圍圖、拆遷申請報告及拆遷情況說明向市、縣國土管理局提出拆遷申請，經審核同意并取得拆遷許可證后，由市、縣（區）土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實施。

拆遷許可證的有效日期為4個月，超出規定時間仍未完成拆遷的，應地期滿前10天內向原批準部門申請續期，續期時間不超過3個月。

建設征用土地需要拆遷的，須在進行用地現獎調查之前辦理戶口凍結。

第十八條  征地拆遷實施單位應當在征地拆遷實施前與被拆遷人依照本辦法的規定就補償、安置等事項簽訂書面協議。協議內容應明確補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議的，由市、縣（區）土地行政主管部門協調；協調不成的，由市、縣（區）人民政府裁決。

當事人對裁決不服的，可以在接到裁決書之日起十五日內向人民法院起拆。

第十九條  拆遷本辦法所規定的居住房屋及附屬物，應按下列標準進行補償：

（一）拆除個人私有房屋及鄉（鎮）、村、組集體房屋，按房屋原面積（指建筑面積，下同）的重置價結合成新給予補償；

（二）自拆自建的房屋，按房屋原面積的重置價結合成新的120％給予補償；建設單位還應在此基礎上，增加20％作為公用設施配套費，由鄉（鎮）政府包干使用。

第二十條  持有農民宅基地集體土地使用證和建房許可證的，按本辦法給予補償安置；只有土地使用證、沒有建房許可證的房屋，在計算補償與安置房屋面積時，認可每戶宅基地面積最多不得超過170平方米，房屋覆蓋率不得超過70％；土地使用證和建房許可證均不具備的，視為違法建筑，不予補償安置。

征地公告后突擊搶建的建筑物，不予補償安置。

第二十一條  暫住戶口或雖是常住戶口但屬租用房屋居住的，不計入安置人口。有下列情況之一，計入安置人口：

（一）有常住戶口并實際居住的；

（二）原有常住戶口的未婚現役軍人；

（三）原有常住戶口的援外工作人員和留學生；

（四）按規定戶口遷征所在單位，在單位無房并經?；丶易∷薜模?/p>

（五）本人系常住戶口，其不在本市居住的配偶；

（六）原有常住戶口，正在勞教、服刑期間的。

第二十二條  統一安置的，依據本辦法確認的面積和人口，安置標準：（均指建筑面積）為：對原住房人均面積在28平方米以下的，按人均面積19平方米安置；原住房人均面積在28平方米以上（含28平方米）、42平方米以下的，按人均面積21平方米安置；原住房人均面積在42平方米以上（含42平方米）、56平方米以下的，按人均面積25平方米安置；原住房人均面積在56平方米以上（含56平方米）的，按人均面積28平方米安置。拆除的房屋舊料原住房不再回收，由征地拆遷實施單位集中處理。

第二十三條  征地拆遷實施單位應按本辦法規定的安置標準對被拆遷人予以安置，不得超標準安置。安置房屋系成套住房的，被拆遷人必須購買房產權。被拆遷人應獲得的房屋拆遷補償款須先用于沖抵購房款后再結算，多退少補。

第二十四條  被拆遷人購買房產權，按下列標準以建筑面積計算購房款：

（一）按規定計算的安置面積不超過原房面積的部分，以建筑安裝工程造價計價；

（二）實際安置面積在規定安置面積內、但超過原房面積的部分，以建筑成本價計價；

（三）實際安置面積超過規定安置面積的，以該地區規定的商品房價計價；其中超過規定安置面積在一個不可分割的自然間以內且不到10平方米的，以建筑成本價計價；

第二十五條  經認定的被拆遷人原房屋面積超過實際安置面積的，超出部分面積按其房屋補償價標準準予獎勵；被拆遷人放棄或減少安置標準的部分，按拆遷當時的房改價基價標準予以獎勵。

第二十六條  統一安置或復建的，由建設單位支付搬家費、自行過渡費和學生交通費。自行過渡的過渡期限按實計算，但復建多層住宅不超過24個月、復建高層住宅不超過36個月，超過規定最高過渡期限的，加倍發放自行過渡費。

第二十七條  拆遷非住宅房屋，對學校、幼兒園等具有區域功能的單位，應按城市規劃的要求進行安置；對具備工商營業執照、用地與建設手續合法的產權人，按下列規定補償：

（一）拆遷企業房屋由征地拆遷實施單位按補償價收購。因搬家造成停產停業的，按企業實有職工總數，以本市上年度社會人均月工資總額的110％為標準給予補償（補償費用中包括工資、企業和職工應繳納的社會保險費），補償期限以實際停產停業時間為準，最多不得超過6個月；在拆遷公告公布前停產停業的，不給予停產停業補償。

被拆遷企業職工系農業人口，且因征地已得到安置的，不計入企業實有職工總數。

（二）拆遷企業生產用房，其設備的拆除安裝和搬遷費用，由征地拆遷實施單位按房屋總建筑面積重置價結合成新的15％補償；其中有重型設備的，按20％補償；拆遷企業非生產用房，按5％補償。

（三）拆遷個體工商戶自有營業用房及連家店，被拆遷人必須提供該房屋的經營用房建筑許可證，按房屋重置價結合成新的120％補償，不另行安置。

第二十八條  征地拆遷實施單位應當向被拆遷人支付原房電話、空調、有線電話拆移補償費、拆除管道煤氣補助費和電增容費。

第二十九條  市政建設項目拆遷集體房屋的補償標準按房屋重置價結合成新的70％執行。

第四章  農業人口安置、保養與戶口農轉非

第三十條  建設征用耕地造成的多余農業人口，應當給予戶口農轉非并安置。安置人數按以下公式計算：

安置人數＝征用該組耕地面積／該組土人比×70％

土人比＝該組在冊耕地面積／該組農業人口數前款所稱耕地，是指菜地、水田、旱地、經濟作物地等四類地；征用魚塘、藕塘、專業性林地的，減半算計為耕地面積。

第三十一條  被征地單位耕地全部被征用或征地后農業人口人均耕地不足1／150公頃的村民小組，經法定程序批準后，撤銷該村民小組建制，被征地單位原有的農業戶口可以轉為非農業戶口。

市國土管理局在全市戶口農轉非年度計劃之內，審核簽發《南京市農轉非人口遷入許可證》，公安、糧食部門審核辦理戶口及糧食手續。

第三十二條  征用縣范圍內的土地，征地后平均每人實際占有耕在7／150公頃以上的村民小組，不安置多余農業人口，用地單位應當按下列規定付給安置補助費。

（一）征地前農業人口人均耕地在1／15公頃以上的被征地單位，征用每公頃耕地的安置補助費為被征用耕地前三年平均年產值的5倍；征地前農業人口人均耕地不滿1／15公頃的，征用每公頃耕地安置補助費以6倍起算，人均耕地每減少1／150公頃，安置補助費相應增加1倍，但每公頃被征用耕的安置補助費最高不得超過該土地年產值的15倍；

（二）征用非耕地安置補助費，按該土地年產值或略低于鄰近耕地的安置補助費計算；

（三）征用房屋和其他建筑物的宅基地以及無收益的非耕地，不支付安置補助費。

征地后人均耕地在7／150公頃以下的村民小組，參照本辦法安置多余農業人口。

第三十三條  征地前被征地單位農業人口人均耕在在5／150公頃（0.5畝）以下的，建設單位除應按本辦法安置因建設征用土地造成的多余農業人口外，還應當支付撤組預備費。按實際征用土地面積，撤組預備費以4.5萬元／公頃（3000元／畝）標準收取。

撤組預備費作為市、縣人民政府征地撤組人員安置調劑金，由市、縣國土管理局代為管理，財政專戶儲存，?？顚Ｓ谩?/p>

第三十四條  因征地造成的多余農業人口和征地撤組的戶口農轉非人口，必須是核發《建設用地批準書》（指市、縣核發，下同）之日前滿三年的本村民小組常住農業戶口；不滿三年，具備下情況之一的農業人口，也可以戶口農轉非：

（一）婚入人員、隨父隨母的新生兒及未成年人；

（二）經有關部門批準退伍、退學、退職、退休回鄉，落實政策回鄉，刑滿釋放或解除勞教回鄉等確已居當地村組落戶的；

（三）人口普查時因外流或其他特殊原因造成漏查、漏登，后經批準又重新返回原地村民小組落戶的；

（四）確屬孤寡老人、無人撫養的未成年人、無生活能力的投靠親友已落戶的。

第三十五條  對符合戶口農轉非條件的農業人口，依據性別、年齡不同，應分別予以安置或保養，并實行自謀職業、自行保養的原則。以市或縣核發《建設用地批準書》之日作為計算年齡時點，實行安置或保養的具體年齡條件為：

（一）男性年齡16－60周歲、女性年齡16－50周歲的人員實行安置（含16周歲以上的初、高中在校生）；

（二）男性年齡60周歲以上、女性年齡50周歲以上（不含60周歲、女50周歲）的人員實行保養；

（三）16周歲以下的，不予安置和保養。

第三十六條  撤組有下列情況之一的，只辦理戶口農轉非，不予安置、保養：

（一）經有關部門批準退職、退休；回鄉且領取退休工資的；

（二）戶口遷入被征用土地所在地滿三年，但不滿十年，且在該組不具有生產與生活資料，其主要勞動力不從事農業生產、不承擔農業義務的。

第三十七條  撤組的原農業人口現系現役戰士或服刑、勞教人員，且符合安置或保養條件的，其安置、保養費用由建設單位一并支付，市、縣（區）土地行政主管部門代為管理。

戶口待退伍或刑滿釋放、解除勞教后，按有關規定辦理。

第三十八條  自謀職業、自行保養費用標準按《農業人口安置保養標準》執行。建設單位須在《建設用地批準書》下發之日起一年內辦理戶口農轉非及有關安置或保養手續。市區非市政建設項目征地的保養人員，由建設單位按2萬元／人標準支付，實發個人數額按《農業人口安置保養標準》執行，余額部分由南京市國土管理局統一管理，并作為以前老保養人員的生活調劑基金。

第五章  法律責任

第三十九條  征用集體土地經依法批準并確定補償安置方案后，集體土地所有權人和使用權人超過規定時間不搬遷騰地的，由土地行政主管部門責令限期改正，并可對當事人處以1000元以下的罰款。當事人逾期仍拒不執行的，由具體實施征地的土地行政主管部門申請人民法院強制執行。

第四十條  未取得拆遷許可證、不按拆遷許可證規定擅自拆遷的，由市國土管理局予以警告，責令停止拆遷，并可處以1000元以下的罰款。

第六章  附則

第四十一條  撤銷村民小組后的集體財產由鄉（鎮）、村會同有關部門依法商定處理，不得實行破壞性分配。

第四十二條  建設單位負責到勞動、公安、糧食等部門辦理勞動力安置、戶口農轉非、糧油關系、保養等手續，并按規定繳納規費。法律、法規另有規定的，從其規定。

第四十三條  本辦法規定的各項補償和安置費用的具體標準，由市土地、物價及有關部門根據土地類別、經濟總量和價格指數變動情況，適時調整公布。

第四十四條  縣域范圍內的補償安置標準，由縣人民政府參照本辦法自行制定，報市人民政府備案?？h級以上建設項目征用縣域范圍的土地，統一執行縣級項目征地補償安置標準。

第四十五條  本辦法之前，已進行的有關補償、安置事項按以下規定處理：

（一）土地、青苗和附著物等的補償已簽訂協議的，繼續有效；

（二）農業人口安置保養已簽訂協議的，繼續有效；同一征地項目仍有未簽訂安置保養協議的，應按同一標準補簽協議；已安排在企事業單位的原長期合同工，在到達保養年齡后，其生活費基數不能低于城市居民的最低生活保障水平，醫療保養費用執行安置單位的規定，增加的費用由現工作單位承擔；

（三）房屋拆遷已簽訂補償安置協議的，按原協議執行；已領取拆遷許可證，尚未完成拆遷的，仍按原補償標準實施拆遷。

第四十六條  本辦法由南京市國土管理局負責解釋。

第四十七條  本辦法自之日起施行。本市之前制定的有關規定與本辦法相抵觸的，以本辦法為準。

附錄：各項補償標準表

   表1

                                                      土地補償費標準

                                               單位：萬元／公頃（萬元／畝）

篇2

關鍵詞：農村土地征用 補償 問題 對策

這幾年，是經濟加快發展，城市化建設迅速推進的重要時期。在此背景下，我國各地出現了征用土地的。這些土地的及時征用，確保了我國城市化建設和經濟建設對土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮、鄉和街道付出了艱辛的努力，部分鎮鄉、街道在一定時期內，把土地征用工作列為中心工作，分片、分村、分戶層層落實工作責任制，夜以繼日，深入細致地做好被征地農民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進行。但是也應該看到，由于對土地征用補償存在爭議，在集體發展留用地、就業、社會保障工作和宣傳教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現越來越難的趨勢，有些土地雖然已經完成征用補償協議的簽訂，但也難以及時交付使用，有些甚至在使用過程中還出現上訪或直接阻礙工程建設的現象。

一、我國農村土地征收中存在的問題

（一）土地征用補償標準不盡合理。我國現行土地征用補償標準區域間差異較大，現行中心城區土地征用補償標準根據城市規劃路網依次遞減的辦法，使得同一村、同一地塊土地征用補償標準各異，相鄰地塊土地征用補償標準懸殊，在實際土地征用補償中很難操作到位，并且極易造成征地補償爭議和糾紛。

（二）被征地農民的就業和基本生活沒有保障。幾年來，我國在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對被征地農民的就業要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農民一夜之間就失去土地，因此使被征地農民有一種“措手不及”的感覺。這種感覺和思想情緒也影響了土地征用工作的順利實施。

（三）土地征用補償費分配不規范。政府對土地征用補償費分配沒有及時給予指導和監督，分配中“一村一策、一組一策”，分配方案比較混亂。多數村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現“吃小戶”現象，個別農民的正當權益無法得到保障。同時，由于缺乏政策的規范和約束，各村的土地征用補償費已趨向全部分光的現象。

（四）土地征用沒有依法實施。在實際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對征地過程中出現的阻撓、干擾行為也不能及時給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對統一執行政策，依法實施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。

二、完善我國土地征用工作的對策建議

為加快城鄉一體化進程，縣級有關部門和鎮、鄉、街道，千方百計抓土地征用政策處理，確保被征用土地順利按時交付使用。但是，我們也要摒棄單純的土地征用觀，要從“三個代表”的高度，正確處理好土地征用和保護農民利益的關系，在土地征用補償、被征地農民就業安置及社會保障工作等方面予以及時完善和健全。

（一）及時修訂土地征用補償安置政策。

土地征用補償安置政策最為被征地農民所關心，土地征用補償標準的高低直接關系到被征地農民的切身利益。為了使征地補償政策更趨合理，最大程度上保護農民的利益，對土地年產值的計算及補償倍數應適當給予調高，尤其是中心城區以外的鎮、鄉。在這一問題上，政府應有決心縮小中心城區和其他鎮、鄉在土地征用補償上的差距，從而使我國的土地征用補償在區域間公平合理。同時，對土地出讓收益，政府也要切出一塊作為專項資金，對被征地農民的培訓、轉業及社會養老保險方面給予支持或補貼。另外，在修訂土地征用補償安置政策時，對土地征用補償標準的確定必須遵循“區片綜合價”的辦法，并要力求區片劃分的科學性和可操作性。千方百計創造就業門路，切實解決被征地農民的生存發展問題。

（二）嚴格按照《土地管理法》規定的征地工作程序，依法實施征地。

1.征用土地必須依法批準。未經批準的土地，政府不能隨意征用。

2.土地征用必須統一?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，而具體承辦單位是縣級以上國土資源管理部門，實施統一征地。

3.土地征用必須公告?！锻恋毓芾矸ā芬幎送恋卣饔谩皟晒嬉坏怯洝钡墓ぷ鞒绦?，即土地征用公告、征地補償方案公告和征地補償登記。

4.土地征用必須公平。在土地征用補償過程中，對同一片區、同一物類必須實行同一補償標準。

（三）強化征地補償費用管理，規范分配使用。對青苗和地上設施及付著物的補償可直接到個人，而安置補償和土地征收補償兩項費用，應作為村、組開辦企業、安置勞動力及村民今后的養老保險等費用開支，這樣的管理模式，既可避免有些農民拿著這些補償費吃光花光后又找政府麻煩，也可以提高農民的綜合素質，適應當今經濟發展的需要，從而保證土地征收后解決農民的再就業問題和今后的養老問題。

（四）加強宣傳教育，創造良好的征地工作氛圍。首先，要加強對土地征用工作的正面宣傳。國家重視對土地的保護，不是杜絕對土地的使用，而是要求節約用地、依法用地。其次，要糾正“土地私有、買賣自主”的錯誤認識。第三，土地征用時政府行政行為，具有一定的強制性。第四，土地征收不取決于農民個體的認可和同意。

三、我國農村土地征用的補償問題的解決措施

第一，建立健全征地法律體系，明確征地利益各方的法律地位。（1）建立健全土地征用法律體系。賦予農民集體土地與國有土地平等的權利。在堅持土地公有制的前提下，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”。（2）加強法律援助。被征用土地的農民在利益受到侵害時，沒有能力支付維權所需的各種成本，因此處于維權劣勢。如果失地農民專設法律援助機構，強化失地農民的維權意識，并提供一定法律援助則有利于農民的利益不受侵犯。

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土地利用的實踐表明，中國現有的土地征用制度存在著嚴重的弊端，已經越來越不適應社會經濟發展對土地資源配置的要求。中國土地征用制度仍需要進一步的系統性改革。本文基于我國社會主義基本土地制度的要求以及現行土地征用制度存在的問題，討論并借鑒市場經濟發達國家的土地征用制度，對于按照市場經濟發展的客觀要求系統性改革現行土地征用制度的途徑進行初步的探討。

一、現行土地征用制度的缺陷分析

土地征用權是國家行使的地權之一（沈守愚，2002），它的基本含義是：國家統治者，在不需要所有者同意的情況下，將土地用于公共目的之用的權力。一般地說，是指國家出于公共利益的需要，依法強制取得他人的土地并給予補償的行為。當前，我國土地征用制度的缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、征地范圍過寬。征地范圍過寬是我國現行制度安排的必然結果。公共利益作為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標，強調以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產征用權進行法律限制的通行做法。我國《憲法》第十條，《土地管理法》第二條都明確規定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征用。但與國外成熟做法不同的是，我國《憲法》和相關法律都未對公共利益作出明確的界定，即《憲法》授予了國家土地征用的權力，卻未對這種權力的行使做出具體的限制；對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力。另一方面，根據《土地管理法》第四十三條的規定，只有國有土地使用權才能上市流轉，而征用權的行使是集體土地變為國有的唯一途徑；當建設用地需求上升，非公益性經營項目建設需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。由是制度供給的不足，直接導致了征用權的濫用。但與存在的問題相對應的是，公共利益作為一種價值判斷，是與一個社會的政治、經濟、文化、意識形態等因素的變遷相關聯的，因而體現出動態的特性；如何合理地界定公共利益范圍，如何協調征用限制與土地供給的矛盾，如何認識公益目的性與規劃間的關系都是必須解決的問題。

2、征用補償不盡合理。在土地征用的過程中，特定個人為了社會公共利益做出了特別犧牲，對他們給予公平的補償體現了政府對公民財產權利的保障，符合公平與正義的原則；因而，與公共利益相對應，對財產被征用者進行合理的補償是對政府征用權構成限制的另一要件。我國目前征用中的糾紛則主要體現在這一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我國《憲法》授予政府征用權，但對補償未做任何規定，從根本上導致公民現有土地權利保障不足。第二，補償費用分配問題?，F在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農民個人。但由于集體土地所有權的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對土地補償費的使用也缺乏規范，結果鄉（鎮）、村、組層層截流，不當的使用又往往給農民造成更大的損失。

3、征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農戶；農戶不參與征地補償談判，有權去談補償條件的只是集體，而實際上的集體常常不過是三幾個鄉村權力人物；能不能完成征地任務，是鄉村權力人物能不能繼續居于權力位置的條件。

4、城鄉差別對待問題。在我國，根據《憲法》和《土地管理法》的相關規定，財產征用的標的僅為“集體土地”，雖然在理論上意味著征用權受到嚴格限制，實際上卻造成法律規范與社會現實脫節，不利于防止政府過度干預。目前，建設用地占用城市國有土地使用權，雖然在本質上也是借助國家行政權力對公民土地財產權利的強制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷法加以調整。

二、中國土地征用制度改革的途徑

根據中國社會經濟發展的客觀需要和各個國家的實踐，對于土地征用在中國存在的正當性顯然沒有太大的爭議。問題的關鍵在于如何改革現有的土地征用制度。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經濟國家土地征用的經驗，中國土地征用制度改革應當體現以下原則：

第一，農村集體土地所有權應當與其他財產權利一樣享有憲法的同等保護，農村集體和農民個人應當擁有對于政府征用其所有的土地和征地補償的合理性提出異議的權利，而且在土地被征用時應當以市場價格為基礎得到公平的補償?，F有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權利，加上不按市場價格進行補償，這樣實際上使得地方政府在征用土地時幾乎不受約束。土地管理法中所規定的征地審批權限，在實際執行過程中也往往會被地方政府以化整為零的方式來予以規避。

第二，應當制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補償的原則作出公正明確的規定。這項法律既要保證國家征用土地的公權力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權益。在這項法律中，應當對于征地過程中的所有環節作出明確細致的規定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償的原則和標準、征地糾紛的處理等各個方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》中的相關規定可以作為很好的參考。

第三，要明確規定土地征用的目的以及土地產權人和公眾對于征地具有提出異議的權利。應當以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規定。這不僅是指應明確列出具有公共使用性質的狹義的公共利益用地，而且也應當明確規定政府在必要的情況下為了改善社會，經濟和環境福利有權征用土地及其相關的條件。

第四，確立以市場價格為基礎進行征地補償的原則。土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。按照市場價格進行征地補償，可以對于地方政府構成財政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強制低價征地、高價售地和亂征濫用土地的不合理行為。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。征地補償費的構成，應以確定需補償的項目來確定。這應當包括土地本身和地上附著物補償費、搬遷費，以及必要的法律和專業服務費用，如測量與評估費用等。在按照市場價格實行補償后，安置補助費這一原有的補償項目就沒有存在的理由了。之所以規定政府征地時應當負責補償被征地一方必要的法律和專業費用，是為了保證其可以借助法律和專業服務使自身的利益得到有效的保障。

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一、集體土地征用行政非訴案件的特點

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定“違反土地管理法律、法規規定,阻撓國家建設征用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的,申請人民法院強制執行”。這是我國現行法律法規對集體土地征用的實體和程序方面的規定,由于法規規定比較原則性,在司法實踐中暴露出了不少問題。

(一)土地征用的主體不規范

根據土管法實施條例第二十五條的規定,在省政府作出同意批準集體土地征用為國有土地后,對拒不配合交出土地的,應當由行政土管部門向土地使用者作出《責令交出土地行政決定》。而行政執法實踐中,土管部門或地方政府均可以作出《責令交出土地行政決定》,雖然地方政府與土管部門具有行政隸屬關系,但是由于根據實施條例第四十五條的規定明確規定土管部門的行政職權,因此地方政府作出交出土地決定,明顯違法法律規定,屬于無權行政。

(二)土地征用的公告程序不規范

根據實施條例第二十五條的規定,土地征用有兩個必經程序,即地方政府對同意批準征用土地文書進行公告和土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中,1、公告主體混亂。出現了應當由地方政府公告的,卻由土管部門公告;應當由土管部門公告的,卻由地方政府公告;由地方政府或土管部門一方名義作出批準公告和拆遷安置公告。2、公告程序缺乏。在省級政府作出同意批準征用土地后,地方政府未經公告,并且直接向當地農民發出拆遷通知。

(三)征地的補償標準、范圍問題標準不一。

征地的補償標準、范圍問題,指征地的補償標準確定主體、依據,被補償人對該補償標準的異議的解決機制,以及征地補償的范圍。根據我國法律的規定,征地補償標準和范圍是直接授權省一級單位采取立法方式作出規定。如我省即通過省九屆人大常委會制定《江蘇省土地管理條例》,實踐中征地補償標準“政出多門”,同一城市中不同的村、鄉、鎮政府規定不一,因此在征地補償上具有一定的混亂性,而被征地的農民群眾普遍認為征地的補償標準太低,補償范圍太窄,補償費用太少,因此產生大量的現象。

(四)征地補償費用的歸屬、分配問題不公開。

土地補償費具體包括哪些項目,其受益究竟農民群眾可以獲得多少,以及歸屬于哪一級的集體經濟組織,如何監督集體經濟組織管理、支配、分配土地補償費。而這些涉及群眾切身利益的問題往往是村委開個會、幾個人內定,這種不公開的做法導致了經常有農民集體為要求確認土地補償費歸其所有而上訪或訴訟的現象,村民認為確定分配標準的程序不合法、分配標準不統一、分配不公平等等。

(五)房屋等土地附著物的評估不規范

在征地安置過程中,對農民房屋以及裝修部分的價值計算缺乏相應的依據,侵犯農民的實體權益。實踐中,對房屋價值的計算,行政機關采信的評估結論,采用的是公式計算法,用拆遷房屋面積乘以造價,而不是市場價評估,忽視了房屋個別情況對價值的影響;對房屋裝修和附著物的計算,單方面委托評估機構評估,但是評估結果不與當事人見面,評估報告不進行送達。

(六)行政相對人的法律意識淡薄

征地對于農民來說就意味著“三失”,即“失地、失業、失所”,使他們變成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民,被征地的農民往往得不到有效的安置,尤其是無力承受重新安居的負擔,因此,他們一般并不愿意拆遷搬走,而是阻撓拆遷,但是他們由于法律意識淡薄,往往也不會用法律武器保護自己的合法權益,對征地拆遷中遇到行政行為合法性的問題沒有足夠的重視,導致訴訟權利的流失。

二、土地征用行政非訴案件的對策

(一)修改法律,加強土地征用的立法建設

《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對土地征用行政程序規定過于原則,如對建設占用土地、涉及農用地轉為建設用地的規定可操作性不強,缺乏公告期的規定、被征地農民對公告內容異議的處理的規定等等;而且,有些環節還流于形式,如在征地補償、安置方案公告后,要聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見,但他們的意見往往對征地補償、安置方案很難有積極性影響。盡管法律規定“對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決”,但實際情況是,并沒有協調、裁決的操作辦法,使得行政協調、裁決

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土地征用制度是世界各國為公共事業而設置的一種制度。本論文從我國土地制度的概念，包括全民所有制、農民集體所有制兩種形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。

其土地征用制度的現實意義一是滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要，我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是的產物，也是現實的需要；二是適應我國國情，保護農業用地的需要。我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出集體土地的補償安置，集體土地征用的補償，是征地工作的主要，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。集體土地的補償安置主要有以下問題：1、征用集體土地的補償原則；2、征用集體土地的補償范圍和標準；3、安置剩余勞動力。4、土地補償費用的處理。

國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使；2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據；3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。土地征用具有下列特征：

1、國家建設征用土地的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定地程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性。

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要。

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件。

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

（一）土地征用制度的現實意義：

1、滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產物，也是現實的需要。在我國現代化進程中，城鄉差距長期存在，城鄉之間始終存在著一個農村向城市所取資金和城市向農村所取土地的問題，資源配置的經濟學不可避免要使集體土地涉足城市房產市場；另外隨著我國社會主義經濟建設的順速發展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發展外，就剩下向城市郊區農村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發揮了巨大作用。

2、適應我國國情，保護農業用地的需要。 我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農業用地改為房地產開發用地，其短期經濟效益確實十分明顯，這成為導致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農業用地改為房地產用地不加以限制，任其自由發展，勢必到作為我國經濟基礎的農業，增加不安定因素，導致經濟結構的混亂和的效益。設立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產市場，確實需要的，必須履行國家機關的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應遵循的原則：

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國家建設用地地原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

（三）集體土地的補償安置問題。

集體土地征用的補償，是征地工作的主要內容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。

1、征用集體土地的補償原則：

（1）保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。

2、征用集體土地的補償范圍和標準：

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項：

（1） 土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

（2） 安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

（3）地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

3、安置剩余勞動力。

因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過副業生產和舉辦鄉鎮等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。

4、土地補償費用的處理。

國家建設征用土地的土地補償費歸集體組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

（四）我國土地征用中存在的若干及其對策。

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3、土地征用權的行使問題。從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，企業地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。

以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據?，F行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。

3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會?？傊?，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

資料：

1、《房地產法》符啟林著

2、《城市房地產開發用地法律制度研究》符啟林著

3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文 馬建華 張衛國主編

4、《土地管理法及配套規定新釋新解》梁書文 黃赤東主編

篇6

關鍵詞：土地征用集體土地公共利益安置補償

我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據。土地征用具有下列特征：

1、國家建設征用土地的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定地程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性。

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體——國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要。

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，交通運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現代化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體企業，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件。

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

（一）土地征用制度的現實意義：

1、滿足集體土地進入房產市場的內在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產物，也是現實的需要。在我國現代化進程中，城鄉差距長期存在，城鄉之間始終存在著一個農村向城市所取資金和城市向農村所取土地的問題，資源配置的經濟學規律不可避免要使集體土地涉足城市房產市場；另外隨著我國社會主義經濟建設的順速發展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發展外，就剩下向城市郊區農村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發揮了巨大作用。

2、適應我國國情，保護農業用地的需要。我國是一個農業大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農業用地改為房地產開發用地，其短期經濟效益確實十分明顯，這成為導致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農業用地改為房地產用地不加以限制，任其自由發展，勢必影響到作為我國經濟基礎的農業，增加不安定因素，導致經濟結構的混亂和的效益。設立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產市場，確實需要的，必須履行國家機關的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應遵循的原則：

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：

1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地

2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地

3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國家建設用地地原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

（三）集體土地的補償安置問題。

集體土地征用的補償，是征地工作的主要內容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。

1、征用集體土地的補償原則：

（1）、保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）、按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。

2、征用集體土地的補償范圍和標準：國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

（1）、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

（2）、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

（3）、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

3、安置剩余勞動力。

因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過發展副業生產和舉辦鄉鎮企業等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。

4、土地補償費用的處理。

國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

（四）我國土地征用中存在的若干問題及其對策。

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3、土地征用權的行使問題。從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，企業地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。

以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據?，F行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。

3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額應用于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業科學技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會?？傊?，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

主要參考書目：

1、《房地產法》符啟林著法律出版社2002年版

2、《城市房地產開發用地法律制度研究》符啟林著法律出版社2000年7月版

3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文馬建華張衛國主編人民法院出版社

4、《土地管理法及配套規定新釋新解》梁書文黃赤東主編人民法院出版社

篇7

關鍵詞：土地征用；公共利益；征地補償

土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。

一、征用補償的理論依據和補償原則

所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。

（一）農地征用補償的理論依據

1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。

2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。

4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。

5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]

上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪?！泵绹鴳椃ǖ?條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。

（二）征用補償的原則

1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。

2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。

3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農地征用補償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。

（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄?、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權?！笨梢娬畬⒐嫘哉鞯睾头枪嫘越ㄔO用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補償標準不合理

1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產值的倍數作為補償標準不科學

按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。

3、確立征地補償的最高補償限額不合理

我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍?！备鶕?006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。

（三）征地補償方式單一，補償分配不合理

1、征地補償方式單一

根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。

2、補償分配不合理

根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！钡侵贫热∠?，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。

（四）征地補償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義?！盵9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。

1、程序性法律規范本身有漏洞

許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定?？傊?，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。

2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制

現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路

（一）實現“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。

為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。

因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。

（二）提高補償標準，實行完全補償原則

在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。

基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍?？梢越梃b國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制

首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等?？梢钥紤]征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利?，F行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生?！?004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。

（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利

在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結

在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版

[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

[7]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版

篇8

關鍵字：農村土地征收 主要問題 解決措施

一、 農村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產權征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經濟和社會發展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內容。依據征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權或者對他人土地權利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農村土地的征收一種情形，即單向性的農民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農村土地征收定義為：國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。

二、 農村土地征收過程中存在的問題

土地征收權利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權益的情形時有發生，從而引發了一系列矛盾。

（一）農村土地征收范圍過寬

土地征收作為一項重要的政府公權力，應當保證公權公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權的現象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業用地。與土地征用權相關的公共利益，內涵已經發生改變，使得一些經濟建設領域開始打著公共利益的旗號牟利。

（二）農村土地征收法律程序缺乏系統的專門規定

目前，我國尚無一部專門規范征收的法律法規，更談不上專門規范征收程序的法律法規。由于缺乏系統且專門的農地征收程序法律法規，致使實際的農地征收過程中出現大量的違法違規問題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》對于農地征收的規定比較原則化，致使農地征收中的很多程序性規定根本無法實施，有損國家的權威性。同時，我國各地制定的農地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的程序相左，特別是有利于農民的規定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農民權益的現象大量發生。

（三）農村土地征收補償標準偏低

我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：

1、土地補償費是按農地收益來計算，并沒有反應農地轉為非農地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產值為依據來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農業已由計劃經濟轉向市場經濟，傳統農業已向現代農業過渡，農業種植結構呈現多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。

2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經濟效益的變化。除國家按規定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調整標準不同產生的不平等。

三、農村土地征收問題的解決措施

（一）健全農村征地補償的監督制約機制

嚴格區分經營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調整。對于公共利益作狹義解析，并結合現實情況考慮對其做明確的列舉式規定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監督機制，如果發現借公用名義予以私用的現象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關責任人追究法律責任。

（二）統一農地征收補償法律程序的制度體系

1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農地征收主體的實體性權利義務和程序性權力義務進行詳細規定。其中，對于農地征收程序中的各個環節進行有效的規制。

2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權利救濟，確保土地執法嚴格、公正，確保農地征收違法行為得到有效的追究。

（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產關系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發性往往使土地權利人、相關投資者始料不及，財產風險也大于一般的商業風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發生的可預期利益，相鄰土地商業經營環境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業利益如殘余的分割損害、征用發生的必要費用等可物化、量化的財產損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關系更公正、民主。

參考文獻：

[1] 郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。

[2] 陳小君：《農村土地法律制度研究》[M]，中國政法大學出版社，2004年版。

[3] 胡信彪：《土地征收與房屋拆遷》[M]，中國民主法制出版社，2006年版。

[4] 潘善斌：《農地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。

[5] 邢鴻飛 陳廣華 吳志紅 鄭瑋煒：《土地征用及房屋拆遷法律問題研究》[M]，中國方正出版社，2010年版。

篇9

關鍵詞：農地征用制度 補償機制 土地產權

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-045-03

在我國，農地征用制度是指國家出于公共利益的需要，依法將農民集體所有的土地轉變為國家所有的一種制度安排。我國現行的農地征用補償制度產生于計劃經濟時期，在當時的歷史條件下，對于保障國家經濟建設，加快工業化和城市化，起了巨大的作用，農民也作出了巨大的貢獻。雖然后來也進行過幾次修訂，補償金額有所提高，但總體上還是以原土地農業產值的倍數加以補償，不能適應市場經濟的發展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的相關內容，它肯定了土地對農民的社會保障功能。提高了土地補償標準。承認了農民的土地財產權，確保土地補償費主要用于被征地的農戶。對征地補償方式進行了重大改革，確定了農業生產、重新擇業、入股分紅等三種農民安置方式。這對于緩解當前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農民之間的關系，具有非常重要的意義。綜觀我國農地征用領域的機制，全面的農地產權權屬與征用程序及流程、各級政府在征地中的職責及公平正義準則、縣鄉村三級協調分工及利益分配機理到農民在征地中的責權利規定等，均沒有實現科學、合理、清晰、明確的運作。特別是城鎮化進程中的征地補償標準又低于其他性質的征地補償標準，存在的明顯弊端或隱性問題長期沒有得到徹底解決。

一、國家壟斷土地一級市場使征地長期在政府行政強制色彩中運行

中國憲法和《土地管理方法》規定，國家為了公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征用。但一方面沒有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對公共利益的規定過于籠統，導致實際操作過程中“公共利益”被輕易地擴大化。地方政府在土地征用運作實踐中，除國家公益性、重點建設或服務項目按照“公共利益”要求進行征地外，包括企業用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國家征地權和公權力。甚至不少的地方政府追求短期經濟效應或眼前經濟利益而通過農地征用大搞經濟開發，樂此不疲地進行權利尋租行為。另一方面，這樣的法律規定事實上從法律的角度明確和保障了國家對農村集體土地征用的最終處置權，有關政府部門實際上嚴格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門辦理嚴格的審批手續。而當被征用土地的用途、價格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉政府與新的用地主體協商確定后，土地征用就根本不以被征地農民的同意為前提，作為對被征土地擁有集體所有權的村一級單位便主要發揮行政命令的執行角色，而不能履行談判角色。村集體經濟組織大會或農民也沒有多少可以影響農地征用的決策的能力了。村領導在農地征用執行過程前后，只有發揮“模范帶頭”、“說服引導”和“安撫一方”的份兒，但當遇到征地補償的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的問題時，顯然簡單的說服、勸導和安撫已經難以起到應有的作用。于是容易形成地方政府與農民對峙的局面，造成對社會穩定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現象或問題長期得不到深入人心的解決或改進，在國家全神貫注發展經濟、實現社會長治久安的欣欣向榮的大環境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產權界定導致征地補償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國法律規定，集體土地歸各級農村集體經濟組織共同所有，但并沒有確認究竟歸哪一類集體經濟組織所有，且目前我國農村缺乏行使集體所有權的嚴謹的組織形式和程序。農村土地至今呈現的所有結構依然是：第一級所有為村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有；第三級所有是鄉（集）農民所有。盡管農村土地歸村民小組、村這些集體經濟組織所有，但村民小組、村的土地所有權是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農地征用問題時服從鄉一級集體經濟組織的安排意見。所謂農村土地集體成員共同所有，也實際上變成了無人所有，或鄉、村干部小團體所有，造成集體土地所有權的虛位或易位。我國目前集體土地所有權主體的不確定，實質就是產權不明晰，這就為不合理的農地征用留下可乘之機，進而導致了不合理的征地補償。

我國農地的產權特征是：產權主體模糊，產權權能殘缺，農地產權穩定性差、流動性弱（指單向度的權屬轉移）。農民土地承包經營權實際上存在不確定性，農民持有土地的財產權，但對是否擁有農地發展權存在很大爭議，本應該部分歸屬于私人的產權混淆于公共領域中，這樣的由于產權不清晰現狀而產生的博弈的結果，當然農民職能是處于“弱勢位置”，于是農民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農民集體土地產權不清，導致土地征用補償費分配不公。農村集體土地所有權的主體混亂，導致了土地征用補償費分配的糾紛。我國農村土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等法律中，都有明確的規定。但是，“集體”究竟是指哪一級，法律規定則較為模糊。在不涉及利益分配時，鄉（鎮）政府、村委會、鄉（村）經濟組織都不關心所有權主體問題，一旦有土地征用補償費下發時，大家都爭先恐后地當土地所有權主體，都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因為農村集體土地所有權主體的含糊不清，才產生了土地征用補償費“鄉（鎮）扣”、“村留”、“鄉（村）經濟組織提”的現象，使得原本就很少的征用費到農民手中幾乎所剩無幾。而且截留于集體經濟組織之中的土地補償費，也無法由作為集體成員的農民直接支配，便出現了“人人所有，人人無權”的現象，加之現實集體組織對土地征用費管理使用不規范，被少數幾個管理者所控制，進而被用于發放工資、獎金、福利，揮霍浪費，甚至是貪污挪用，嚴重損害了廣大農民的合法權益。有關政府部門在將農民集體所有的土地征用轉變為國有土地時，從集體土地中轉移了巨額的價值。從而呈現出征地收益分配的不合理及征地補償費在農民、集體經濟組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補償標準的上漲有所好轉，即農民得到的補償安置費用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。同時農地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經濟組織而將農民排除在外，被征地農民只能在集體經濟組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農民土地的所有權也應該是一種特殊的財產所有權，農民對自己財產（土地）也應享有占有、使用、收益和處分的權利。但是只因這種產權關系的長期不明確，農民只能是被動地接受這種僵化的征地機制給他們帶來的他們其實并不情愿的變化。隨著城鎮化的加快發展和國家產業調整互動發展的深入，農民一方面因農村和城市收入水平及生活水準差距的拉大而無法繼續承受越來越大的征地收益損失，另一方面農民也開始越來越強烈地不滿于這種不公平狀況的持續，于是由此引發的農民和村級經濟組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當前制約社會穩定和諧的一大消極因素。

三、現行征地補償標準的不合理性和不科學性

在將農業用地轉為非農業用地時，國家對被征地者所受到的損害只是給予一定的補償，我國實行的是部分補償的原則。在《土地管理法》對征地補償的規定中并沒有區分公共利益性質的征地補償和非公共利益的征地補償，該法第四十七條規定，征用土地的補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三大塊組成。依據《土地管理法》，中國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產值的6-10倍，安置補助費為該土地被征用前3年平均產值的4-6倍。在實際工作中，由于年產值不確定，倍數標準存在較大幅度，政府往往在法定范圍內采取下限，不足以使被征地農民保持原有的生活水平。而即便按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1000元，其全部征地補償費也不過3萬元左右。這個問題在人多地少的地方表現尤為突出。這種補償標準具有較大的不確定性，從而導致了農用地的補償標準隨意性較大卻沒有相應有效的監督監控機制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床?，F行的征地補償標準，以土地平均農業年產值的若干倍計算，只考慮了對土地的農產品的補償，沒有充分考慮土地作為農民的生產資料和重要社會保障的價值，也沒有考慮對農民的土地承包經營權的補償，更沒有體現土地利用的潛在價值，使被征地農民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經濟和社會發展的成果。這種按照年產值來確定的補償標準，未體現土地發生用途轉換的巨大增值價值，更沒有體現土地市場的供求狀況，沒有體現市場經濟的價值規律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。

四、補償安置方式單一

按照現行的補償政策來看，對失地農民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業安置，其中以貨幣安置為主。目前，國家對失地農民的補償方式通常是一次性的貨幣安置，農民在失去土地以后，征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣的形式一次性支付給農民。這種方式的優點在于操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的安置壓力。但是，由于我國農地具有農民社會保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補償和安置費用，對農民的生計出路缺乏長遠考慮。在經濟發達地區，二、三產業比較發達，失地農民較易通過自謀職業來解決自己的生計。但是，在一些經濟不發達地區，失地農民在補償金用完后，連最基本的生活都無法正常維持，給社會的安定帶來不穩定因素。就業安置是指地方政府或用地單位依據征地數量有比例地安排“農轉非”人員就業。這是從計劃經濟體制時期存延的一種老辦法，現時期實施起來困難加大。有些單位為了取得政府的安置補償費，就先安排一部分失地農民就業，等拿到政府補貼后，就將其解雇。隨著經濟體制的轉型和現代企業制度的建立，企業有用工的自由，而我國農村人口素質不高，文化程度低、勞動技能少，缺乏市場競爭力，即使再就業，也面臨著很大大的下崗風險。之前的招工就業安置在實踐中已失去了意義和作用?，F行征地機制未考慮中國二元經濟結構下農民社會保障問題。中國農村土地承載著農業生產資料和農民社會保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產”的特征。失去土地的農民，在沒有任何保障的條件下尋找就業機會，加大了就業風險和就業成本。

五、征地過程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關規定：有關部門批準征地要有公告程序，在征地前給于農民知情權與參與權。但在實際的操作中很少遵循，缺乏應有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開透明，不注意或根本就不聽取農民的意見，不做深入細致的工作，只強調征地具有強制性，方式簡單粗暴。由于我國長期城鄉分割的二元經濟結構，再加上自身知識文化素質的限制，農民一直處于弱勢地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財政收入，或者因在征地過程中取得了不小的個人收益，大量征地，甚至在農民沒有發言權的情況下，將其土地低價處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農民趕離土地，然后由政府出讓。土地預征導致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費、腐敗機會增多、政府與農民利益關系激化，進而導致社會不穩定。

六、結語

我國城鎮化的建設雖然如火如荼，但因長期以來，城鎮化建設進程中的征地補償一直不能實現失地農民滿意的生計和發展，造成了城鎮化率較高與失地農民生存和發展質量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場經濟在征地補償中體現不完全、農民的弱勢地位的改善沒有真正提到應有的高度等是造成這種現象的主要體制背景和原因。在改革開放已經深入推進30多年的今天，應該像其他經濟發展領域的改革開放一樣，進一步大膽解放思想、拓寬思路，實現農地征用補償的科學合理運行，使得我國城鎮化進程中的農地征用問題得到有效的解決，失地農民的生計得到合理改善，并啟發或促進“三農”問題的持續改進和解決。

參考文獻：

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3.周誠.土地經濟學原理.北京：商務印書館，2003

4.黨國英.土地制度對農民的剝奪.中國改革，2005（7）

5.黃少安.產權經濟學導論.濟南：山東人民出版社，1995

6.張逢君，劉杰.“社保有份”：托起失地農民的明天.中國土地，2007（6）

7.田子.“以地補農”是個大政策——兼評2007年千億土地出讓收入支農.中國土地，2007（2）

篇10

關鍵詞：農村土地； 土地流轉； 流轉原則； 流轉方式

一、農村土地流轉的相關概念界定

（一）農村土地

對于農村土地流轉問題的研究首先需要界定農村土地的內涵，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農村土地指農民集體和國家所有但依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的各類土地。范圍主要有:農民集體所有的農業用地與國家所有依法歸農民集體使用的農業用地。

（二）土地流轉

土地流轉包括兩種情況：土地所有權的流轉和土地使用權的流轉。土地所有權的流轉包括土地的買賣、贈與、征收等。在我國目前土地流轉的實踐中，所有權的流轉基本上是從集體所有流向國家所有，即只允許農村集體所有的土地轉變為國家所有，主要是國家進行征地時土地的所有權由集體所有轉變為國家所有。

（三）農村土地流轉

農村土地流轉是農村集體土地所有權的轉讓和農村集體土地使用權的轉讓。農村土地所有權的轉讓主要是國家通過征收的程序將農村集體土地轉變為國有土地。農村集體土地使用權的轉讓主要是土地承包經營權的流轉，因為我國現行立法原則上不支持宅基地使用權和農村集體建設用地使用權流轉1。土地承包經營權流轉是土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式進行流轉。

二、農村土地流轉的原則

農村土地流轉的原則是指在農村土地流轉過程中，貫穿于整個流轉過程的總的指導思想和基本準則，在土地流轉中，發揮著指導、約束、和補充功能。

（一）農村土地所有權流轉的原則

農村土地所有權流轉的原則主要是土地征收過程中應該遵守的原則。主要包括依法原則、合理補償原則。

1、依法原則

我國現行《憲法》第十條明確規定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償"，同時，在《土地管理法》第二條中規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

2、合理補償原則

我國憲法明確規定對土地實行土地征收的要給予補償，我國《物權法》第四十二條明確規定"征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費用，安排被征地農民的社會保障費用。"《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對補償的標準作出了具體的規定。

（二）農村土地承包經營權流轉的原則

1、依法原則

依法原則指土地流轉必須依照法律、法規的規定，主要是依照《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規。依法原則要求流轉的期限合法、流轉的用途合法、流轉的程序合法。

①流轉的期限合法。

《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規對土地承包經營權流轉的期限都做出了硬性規定。這就要求流轉雙方在協商土地承包經營權流轉的期限時，不能超過承包期的剩余期限。也就是說，土地承包經營權流轉最長的期限：農地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。

②流轉的用途合法

對于流轉的土地，流入方必須遵守法律、法規的規定，《物權法》第一百二十本條規定：未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。這就要求：流轉的土地，非經法定程序批準，不能用于非農業生產。

③流轉的程序合法

流轉的程序合法主要是指流轉必須履行法定的程序，流轉雙方應該簽訂書面的流轉合同，以轉包、出租、互換、或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案，以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出申請。受讓方再次流轉的，必須取得原承包方的同意。

2、意思自治原則

《農村土地承包法》第三十三條規定，土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。本條所體現的就是土地承包經營權流轉的意思自治原則。

3、堅持有利發展、穩步推進的原則

在堅持農村基本經營制度不變的前提下，適應當地經濟社會發展要求，積極穩妥推進土地承包經營權依法流轉，對農村勞動力轉移較充分的村，鼓勵整體集中連片流轉;對農村勞動力轉移還不夠充分的村，鼓勵農戶相互流轉，有條件的地方可以發展專業大戶、農業專業合作社等規模經營主體。

三、農村土地流轉的方式

農村土地流轉的種類根據人的主觀意愿，土地流轉可分為主動的土地流轉和被動的土地流轉。

（一）主動的土地流轉

主動土地流轉指在平等的基礎上，根據本人的意愿將其所有的土地所有權、承包權和使用權，遵循一定的程序轉讓給他人占有、使用、收益和處分的行為。我國農村土地的主動流轉主要是土地承包經營權的流轉，其可以分為：低層次的土地流轉、市場行為的土地流轉和資本化的土地流轉。

1、低層次的土地流轉

低層次土地流轉主要發生在農戶與農戶之間，是比較初級的土地承包經營權流轉類型形式，主要包括互換、代耕代種。

2、市場行為的土地流轉

市場行為的土地流轉是指通過市場手段，將土地承包經營權轉讓給他人從而得到一定的收益的行為。目前我國主要有四種類型：一是出租，二是土地使用權買賣，三是土地信托，四是反租倒包2。