關于土地出讓金的政策范文

導語：如何才能寫好一篇關于土地出讓金的政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

記者獲悉，財政部綜合司與國土資源部財務司已在全國范圍內展開“土地供應及收支管理情況”的專題調研。該調研除要求各地徹查“2007~2010年度土地收儲、供應和土地出讓金收支情況”外，還就若干“當前社會關注重點問題”向系統內部征求意見。

記者獲取的財政部內部調研方案顯示，“土地財政”、“地價與房價關系”、“被征地農民利益保護”等內容均在“征求意見”范圍內。

其中，個別問題容易讓人們對下一步政策改革產生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調節土地出讓收入分布不均衡問題”，“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用”。

報數難題

財政部原計劃以“書面調研”和“實地調研”相結合的方式推進此次調研。其中“書面調研”要求各地選擇2-3個有代表性的市縣，填報土地出讓收支數據，于2011年4月30日前上報財政部綜合司和國土資源部財務司各1份。如今，約定的“截稿”時間已過去月余，各地卻鮮有如約上報者。

陜西省國土資源廳財務處承接此項工作的負責人告訴記者，20多天前，他們就以省廳的名義下發文件，要求各地市縣上報近年來土地出讓金收支數據。但時至今日，數字卻始終報不上來。

這位負責人說，在市縣當地，“插手”土地出讓金收支數據的政府部門眾多，以至于“統計口徑”很難一致，導致土地出讓金透明度極差。

陜西省財政廳相關負責人也告訴記者，他們只負責制定土地出讓金收支管理的相關政策，具體財務數據也不掌握。建議記者到市縣當地去了解情況。

而在市縣當地，土地出讓金也是一筆糊涂賬。記者在陜西省寶雞市采訪時，從財政、國土、土地收儲中心和公開信息整理4個渠道得出4組截然不同的土地出讓金統計數字，金額“跳躍”從幾億到幾十億元不等。

在安徽省，一些城市將土地儲備、供應及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財政廳經濟建設處副處長陳維光說，對于各市縣的土地出讓金財務數據，省級財政部門實際上僅能收到一個“打捆”的信息。

陳維光告訴記者：雖然目前土地出讓金的報表體系已基本建立，但收支信息在國土和財政兩個部門還未能實現共享?！皣料到y的土地收儲、審批、利用、耕地保護等多個職能部門的工作環節都涉及土地出讓金的使用，但這些信息卻無法和銀行、財政系統及時溝通?！?/p>

近年來，在土地出讓收入統計上，一個令外人費解的現象是，財政部和國土資源部公布的全國土地出讓金總額總是對不上。例如，2010年全國土地成交總價款，財政部的全口徑統計是2.7萬億元；但國土資源部內部的統計則是2.9萬億元。前后竟相差2000億元。

國土資源部一位不愿具名的高級官員告訴記者，造成這種差別的原因，在于財政系統和國土資源系統對于土地出讓收入的統計方法不一致。財政系統是按照年度計算土地出讓的各項收支，而國土部門則是按照每宗地的具體情況計算土地收益，一宗地塊的成本支出，可能會體現在下一年度的統計中。

據了解，計量經濟學上有兩種統計方法：一種是按照時間統計，即上述財政部使用的統計方法；另一種是按照橫截面統計，即國土部使用的方法。而在兩種方法之上，目前還有一種最新的計量方法，即“面板”統計法，可以按照時間，對同一塊地的收支情況進行跟蹤統計。

上述國土資源部高級官員告訴記者，這次財政部之所以聯合國土資源部進行土地出讓收支調研，必然會觸及兩個部門統計方法不對稱的癥結問題。

60%成本區

由于財政和國土兩大系統對土地出讓收入的統計方式存在分歧，導致土地出讓金收支不透明久被詬病。

2010年6月，國家審計署公布的一項抽查結果顯示，2008年1月至2009年6月，17個省區市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規定納入政府性基金預算管理?！胺嵌愂杖搿敝?，絕大部分是指土地出讓收入。

自2006年《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100號文件）出臺以來，近年來財政部等中央部委幾乎以“每年一道”文件的頻率，反復要求將地方的土地出讓收入納入基金性預算監管。要求“亮化”土地財政的態勢，僅在2008年國際金融危機期間略有舒緩。

財政部曾在一份文件中羅列了當前各地土地出讓金管理亂象：土地出讓收支未全額納入地方基金預算管理；已收繳的土地出讓收入在非稅收入匯繳專戶滯留時間過長；拖欠土地出讓收入、未能做到應收盡收；越權減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失；未按規定編制土地出讓收支預算等等。

土地出讓金收支賬本難被看透的背后，是地方政府“土地財政”的日漸龐大。公開數據顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當地財政收入相差無幾。

以記者調查的安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%：安徽省2010年地方財政收入1149.4億元，土地出讓總價款約為1000億元；重慶市地方財政收入1991億元，土地出讓金總價款約為900億元；陜西省2010年地方一般預算收入958億元，土地成交總價款387億元。

國土資源部副部長小蘇此前在接受記者采訪時曾表示：“關于土地財政，10個人有9個人存在一個大誤解”。小蘇稱：2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元，2010年是2.7萬億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。

接受記者采訪的國土系統內部人士大都認同征地成本占“60%”的說法，認為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實的土地出讓收益。上述國土部不愿具名的高級官員甚至告訴記者，土地出讓“凈收益”僅為總價款的20%。

在記者采訪的陜西省寶雞市，當地財政部門正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益，納入國庫實施基金性預算管理。余下的60%，則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。這已明顯違反了國務院2006年第100號文件的規定，即土地出讓收入必須“及時足額納入國庫”，進行基金性預算管理。

對于土地出讓金中60%是成本的說法，也有一些業內人士表示懷疑，認為因缺乏有效監管，“60%成本區”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應計入成本項下的費用，也可能會以“60%”為掩體。

但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍告訴記者，當前征地過程中，實際發生的費用遠遠大于理論?！氨热缯f要征老百姓的地，非但要負責他們的吃喝玩樂，還往往要把他們組織出去參觀考察學習，甚至經常是在酒桌上談事情，這些都要產生很多額外支出?！?/p>

正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，在財政部門，成了一本算不清楚的“糊涂賬”。而國土部門則憑借“宗地統計法”的優勢，對土地出讓的成本和收益情況，掌握得更為清楚。

改革出路

與財政部、國土資源部聯合調研土地出讓收入前后呼應的，是各界對“加強土地出讓金使用管理”的熱議。

全國政協委員、民建浙江省副主委盧步東在今年“兩會”發言中表示，過去5年，全國土地出讓收入高達7萬多億

Depth Observation 深度觀察33

元?！熬揞~的‘賣地’進賬如何使用值得深思”。

盧步東當時提出的四項具體建議是：對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進行審計；立法規范土地出讓收益使用途徑；賦予省級政府監管職責；改變“寅吃卯糧”的狀態，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發展預留空間。

實際上，對于改革當前土地出讓金管理制度，業界已探討多年。

國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關注各方評議，將土地出讓金制度總結為五大弊端：與民爭利；分布不均、拉大中西部財力差距；土地出讓金收支管理不規范、使用效益欠佳；侵占農地、耕地，影響糧食和環境安全；透支未來、綁架金融。

正是這些對土地出讓金制度的“譏評”，促使近年來改革始終朝著“收緊土地出讓金”的方向發展。但往往卻事與愿違。

有知情的業內人士告訴記者，最初，相關法律中規定土地出讓金只有兩種用途：土地開發和城市基礎設施建設。但近年來，土地出讓金漸漸被視為“唐僧肉”，新農村建設、保障房建設、水利建設、教育投資，等等，都想從土地出讓金中切取一塊。在這位業內人士看來，近年來對土地出讓金的改革方向，已與最初的法律規定發生了事實上的沖撞。他建議：“要么研究修改法律，要么適時取消一些過時的行政命令”。

這位業內人士還表示，如果各項投資都要從土地出讓金中出一部分，就會形成一個悖論：“一方面反對地方搞土地財政，一方面卻又在推動土地財政”；同時，過度制約土地出讓金，或許還會對中央、地方的分稅制體系造成傷害。

但主張將土地出讓收入納入現行政策監管體系的聲音似乎更大。

財政部財政科學研究所副所長白景明接受記者專訪時就強調，當前土地出讓金收支管理不是沒有法度，而是“有法不依”現象嚴重。他認為，此次部委聯合調研最現實的著力方向，是要在土地出讓金預算管理上，把現行的制度貫徹下去；對土地出讓金的使用管理要更加細化，加強監管。

法制和正義，究竟該選擇何者？這或許是擺在土地出讓金深層改革的一項艱深課題。

資料

財政部、國土部“土地供應及收支管理情況”調研提綱（部分）

1.關于“土地財政”問題。本地區是否存在“土地財政”問題。本地區政府對土地收入的依賴程度。能否將土地出讓收入、房地產相關稅收、土地抵押貸款歸納為“土地財政”。

2.關于地價與房價關系問題。對社會上有關“地方政府操縱地價、地價推高房價”等觀點的看法。

3.關于土地出讓收入管理問題。中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調節土地出讓收入分布不均衡問題；中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用；若有必要建立土地基金，請說明土地基金應如何建立、使用方向及管理方式。

篇2

土地出讓金的征收管理

第二條土地出讓金是指政府出讓國有土地使用權而向土地受讓人收取的國有土地有償使用費（即地價款）。土地出讓金是國家財政性資金，必須全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。

第三條市財政局是土地出讓金管理的主管機關，市國土資源局是土地出讓金的代征機關。

第四條市國土資源局必須按出讓合同約定的繳款時間和金額向土地受讓人開具省財政廳印制的“省行政事業性收費專用繳款書”，土地受讓人直接將資金繳入市級財政專戶。

市國土資源局依法負責土地出讓金的催繳工作，保證土地出讓金按時足額繳入市級財政專戶。

第五條市國土資源局應及時向市財政局報送每宗出讓土地的出讓收入、征地成本、應提稅費和出讓收益的分解清單。市財政局對出讓清單審核后，及時確認出讓土地收益并將有關征地成本撥付到相關賬戶。

第六條市財政局可按繳入金庫土地出讓金總額的2%提取土地出讓業務費，作為土地出讓專項資金，列入國土資源部門預算收入，由財政監管使用。

第七條市財政可在收儲土地的出讓收益中提取8%的土地儲備資金，專項用于政府對土地收儲資金的積聚和運作，任何部門和單位不得移作他用。

土地出讓收益的使用管理

第八條土地出讓收益是指土地出讓收入扣除征地成本、應提稅費后的余額。土地出讓收益分市級收益和鄉鎮收益。

第九條鎮鄉（街道）財政根據市政府有關國有土地收益分配政策取得鄉鎮土地收益，并負責本鄉鎮土地收益的使用管理，按規定向市財政上報所屬鄉鎮的土地出讓收益預決算。

第十條市級各管委會、指揮部開發區域內的土地出讓收益均為市級土地收益，列入年度市級土地出讓收支預算。

市經濟開發區、振東新區管委會根據市政府有關國有土地收益分配政策取得市級土地收益的切塊資金，用于區域內的項目建設和基礎設施配套。

第十一條市發展計劃局會同市國土資源局于每年10月底前提出下一年度全市國有土地出讓計劃的初步意見，并預測下一年度土地出讓金收入和收益情況。

第十二條市財政局根據市政府批準的土地出讓計劃、項目建設計劃和市國土資源局預測的土地出讓收入及收益情況，編制市級土地出讓收支預算，匯總編制全市土地出讓收支預算。

第十三條市財政局編制的全市土地出讓收支預算以及土地出讓的調整預算，經市政府同意后，報市人大常委會審批。市財政局根據市人大常委會批復的收支預算，在一個月內及時批復給收入組織單位和項目建設單位的主管部門。

第十四條各項目建設單位應自覺按政府批準的土地出讓收支預算執行。根據工程進度向財政部門辦理資金撥付手續。市財政局要逐步轉變資金撥付方式，向國庫集中支付轉變。撥付的建設經費能夠直接支付的，直接撥付到項目施工單位。

第十五條市財政局要嚴格按預算管理的要求，對于有預算安排的項目支出，將根據出讓收益收支相匹配的原則，及時將資金撥付到位。對于無預算安排的項目支出，不得支付。

第十六條在預算執行過程中，土地出讓收益達不到年初收入預算數，或土地出讓支出預算的調整超過年初收入預算的，必須調整土地出讓收入預算。收入預算的調增，需兼顧土地供應量；收入預算的調減，要相應調減支出預算。

根據項目建設的實際情況，確需調整支出預算的，由項目使用單位的主管部門向市財政局提出申請，按下列權限報批：

當年新增建設項目需市政府常務會議討論批準。

原定項目資金超過預算或新增建設項目需追加預算指標的，資金額度在1000萬元以下（含1000萬元）的，報市長審批；資金額度在1000萬元以上的，報市政府常務會議討論批準。

全年調整金額增加數超過全年預算10%，以及單個項目追加投資3000萬元以上（含3000萬元）的，需報市人大常委會審批。

第十七條市財政局必須建立土地出讓預算周轉金，用于調劑預算年度內季節性收支差額，以保證及時用款。預算周轉金每年按土地出讓收益預算的5%來設置和補充，其總額達到年度土地出讓支出預算的30%后不再提取。

第十八條年度結束后，項目建設單位應根據當年收支執行結果，向市財政局報送建設項目年度收支決算，市財政局經審核匯編成市級土地出讓年度收支決算。

附則

第十九條市財政、審計、監察、國土資源部門要加強對土地出讓金征收使用的管理、監督、檢查，對違反財政、財務制度，土地出讓金不繳市財政的，要按照《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》及《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》給予單位和主要負責人相應的處罰。

篇3

    一、關于土地出讓金

    所謂的土地出讓金就是指伴隨著我國實施城鎮化戰略而產生的一種特殊的收益,土地出讓金已經成為了國家所有權性質的一種地租,根據相關規定指出,土地出讓金就是指縣級以上的相關人民政府代表了國家通過土地所有者這一個身份來把一定年限土地的使用權轉讓給土地的使用者,要求土地的使用者按照相關的規定和法律來一次性繳納一些費用作為土地的價款。所以,我們可以將土地出讓金看成是在一定年限內地租折現的總和以及一定年年限內土地的使用權購買的價格,將土地國有所有的性質進行出讓,從根本上說明了土地的出讓金必須要成為政府性的收入,并且具有很明顯的公共性,本來就應該被納入到公共財政管理的范圍里面。

    二、土地出讓金收入的財政性質

    (一)土地出讓金的性質

    土地出讓金其實是一種公共收入,這種公共收入是一種非稅性質的收入,作為國家的土地所有者所獲取國有資源性的收入,在我國的《憲法》中的第十條已經明確規定,城市土地是歸國家所有的,城市郊區以及農村的土地,除了那些法律法規中所規定屬于國家以外的土地,應該要屬于集體。自留山、自留地以及宅基地同樣歸屬于集體所有的,如果國家因為公共利益需要,我們可以按照相關法規和法律來對土地實行一定的征用,所以,作為國有資源組成中的一部分,因為土地能夠產生一定的收益,和建國以后所累積起來的非經營性、經營性國有資產以及自然資源相同,都具有國有資產收益這一種性質,必須要被納入政府的公共預算收支管理這一個范圍里面,除此之外,土地的出讓金和稅收已經成為了兩種性質不完全相同公公收入的類別,在現有的土地產權制度框架下面,雖然這些都是從屬于公共收入這一種范疇里面,但是,經濟性質是完全不相同的。

    (二)土地出讓金功能

    從土地出讓金收入這一個方面來說,不管是我國城鎮土地資源重新的配置,還是我國農用地向非農用地轉化資源配置,這兩種情況都是在政府中所進行的土地資源配置過程中十分重要的一種手段,目前來看,我國土地轉讓金的收入構成是十分復雜的,但是,它主體就是土地使用權權益的價格,相對于過去的國有城鎮土地來說,土地的出讓金是土地的使用權價格,能夠從根本上促進我國的國有城鎮土地資源進行有效的配置,對于我國的農用地向非農用地配置轉換也一直起著調配的作用,土地出讓金能夠使不同用途、不同地段以及不同地區土地權益的供給能夠實現價格化,最終實現了我國有限土地資源合理的配置。單純的從土地的出讓金的支出來看,土地出讓金一直關系到了土地出讓金自身在當地的政府、用地人員之間的以及被征地農民之間的合理安排,最終促使了土地資源以及房地產資源等等資源合理的配置。

    三、財政收入體制內改革思路探討

    (一)物業稅

    所謂的物業稅又稱為地產稅或者財產稅,物業稅的對象主要包括房屋以及土地等等不動產,物業稅征收的特點是它要求相關的承租人或者所有人每一年都必須要進行一定稅款的繳納,其繳納物業稅的稅值隨不動產市場價值提升而相應增加。例如,某條地鐵或者公路開通以后,地鐵或者公路沿線的房產價格和價值也會隨之升值,業主所繳納的物業稅也相應提高。從理論上講,物業稅屬于財產稅,主要是針對國民財產來征收的,法律上客觀要求政府必須要尊重公民的私有財產,對公民私有財產進行保護;公民也必須要繳納一定的物業稅,成為財政收入,政府支出有一定保障,這個相互保證的邏輯充分體現了稅收的意義。綜合來說,物業稅就是指政府以自身政權的強制力,對于占有或者是那些使用不動產業主來征收的對政府補償并且提供公共品的一種費用。我國的物業稅試點過程中,出現物業稅所涉及的物業和土地的歸屬權問題。物業稅的開征必須要解決物業和其自身所依附土地多有權的問題。因此,總體上來說,物業稅的試行也是從財政角度替代土地出讓金一次性收取的可貴探索。

    (二)房產稅

    房產稅的征稅對象是房屋,它是按照一定的房屋計稅余值或租金收入作為計稅的依據,向產權的所有人進行征收的一個稅種。房產稅也是屬于財產稅的一種?，F行房產稅是在第二步的利改稅以后才開始征收的。我國房產稅的試點時間晚于預期的時間,主要原因就在于房產稅這一稅種在征收方面的政策還需要進一步完善。

    對發達國家征收房產稅的經驗進行簡單總結,可以說,不管是從進行稅制的完善這一個角度來說,還是從促進我國房地產價格能夠穩定發展這一角度來看,進行房產稅征收都已經成為了大勢所趨。但是,就我國的客觀現實來看,房產稅征收是一項系統工程,仍然面臨著很多問題,需要逐一解決。第一,房產稅的征收范圍問題。在房產稅的試點過程中,我們發現,重慶的房產稅方案重要內容是對高檔房產進行界定、征稅,而上海的房產稅方案里面,僅僅是針對了那些新增的房地產進行征稅。僅對新增房產征稅,會使存量房產的業主成為房產稅最大受益者,新購房者則負擔加重,顯然不公平。第二,房產稅的稅率高低問題。如果稅率過低,房地產價格的上漲仍然很高的話,那么,這一個稅率對于抑制房地產的投機其實并沒有多大實際意義;如果稅率太高,也不利于我國的房地產行業穩定和持續的發展。因此,尋找一個合適的稅率區間也是需要解決的一個重要問題。第三,價值評估問題。房產的價值往往與物業、周邊環境、小區的環境以及房型、區位等等因素息息相關的,制度設計的時候需要妥善處理對房屋價值進行準確的評估的同時,又不會造成社會成本的極大增加這一問題,避免造成新的社會不公平現象。

    (三)稅收替代土地出讓金的財政思考

    對中央政府而言,驟然減少地方政府土地出讓收入、同時沒有相應的稅收收入可以彌補的話,要改革土地出讓的根本制度必然要面臨阻礙。下面筆者想就土地出讓金改革提出兩點思考:

    1.加快土地制度改革探索,根本上解除政府對巨額土地出讓金的一次性收取的依賴。改革的思路,可以借鑒馬克思關于級差地租的理論,對土地的價值,通過收取多種形式的地租而不是通過讓渡部分年份的使用權收取費用方式來體現。在不改變土地公有制的憲法根本的前提下,盡可能避免政府財政收入的劇烈變動影響到社會穩定。以稅收的形式體現地租,也是可以探討的思路之一,例如物業稅或房產稅。

篇4

土地出讓金再創新高，無疑加重了公眾對于土地財政的擔憂。與“收”相比，土地出讓金的“支”同樣值得高度關注。

事實上，在現行的財稅制度與土地制度下，很少有辦法能夠遏制地方政府的賣地沖動。在宏觀制度環境難以改變的情況下，最現實和最急迫的問題應是，重新審視現行的土地出讓金管理制度，對土地出讓金的使用進行更加嚴格的管理和監督。

支出構成

時至今日，土地出讓收入，包括以招拍掛和協議方式出讓土地取得的收入(占土地出讓收入的80％以上)，也包括向改變土地使用條件的土地使用者取得的收入、劃撥土地時取得的拆遷安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被納入財政預算。

2007年之前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用以及土地開發支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性預算基金管理。2006年12月，國務院辦公廳下發《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地出讓收入管理制度進行了改革，將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性預算基金，實行“收支兩條線”管理，與一般預算分開核算，?？顚Ｓ?。

隨著2007年《土地出讓金管理辦法》的實施，土地出讓金開始納入地方基金預算。按照現行政策規定，土地出讓收入繳入國庫后，市縣財政部門先分別按規定比例計提國有土地收益基金和農業土地開發資金，繳納新增建設用地土地有償使用費，余下的部分統稱為國有土地使用權出讓金。這筆資金被限定主要用于征地拆遷補償、土地開發、城鄉基礎設施建設、城鎮廉租住房保障等支出，以體現“取之于民，用之于民”。

2009年12月，財政部等五部委還就進一步加強土地出讓收支管理再次發文。

從2010年開始，財政部公布中央與地方基金預算。由此，公眾可以對土地出讓金的收支有總體的了解。據2010年5月3日財政部網站公開的2009年全國土地出讓收支基本，情況：當年全國土地出讓收入為14239.7億元，土地出讓支出總額為12327.1億元，結余1912.6億元，按規定結轉下年繼續使用。

數據顯示，全國土地出讓支出中，用于征地和拆遷補償支出4985.67億元，占支出總額的比重為40.4％；用于土地開發支出1322.46億元，占比重為10.7％；用于城市建設支出3340.99億元，占比27.1％；用于農村基礎設施建設支出為433.1億元，占比3.5％；用于補助被征地農民支出194.91億元，占比1.6％；用于土地出讓業務支出86.89億元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1億元，占比1.5％；用于耕地開發、土地整理、基本農田建設和保護支出477.56億元，占比3.9％；用于農業土地開發支出107.25億元，占比0.9％；用于地震災后恢復重建、破產或改制國有企業土地收入用于職工安置等支出1191.17億元，占比9.7％。

“政府花1元錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3元錢?！?/p>

信息和監督缺失

盡管如此，從實際情況來看，土地出讓金的收支預算仍然缺乏充分的信息和監督。

以北京市公開的2010年地方基金預算收之情況為例，從中可以看到2009年北京市級土地出讓金的收支情況。當年北京市級土地出讓金收入為299億元，但土地出讓金總額則為930億元。這意味著大部分土地出讓金留存在了區縣一級。而這些資金的收支情況，目前還難以從公開的渠道查詢。北京也沒有列出市級土地出讓金究竟花在了哪些地方。

由于土地出讓金由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規范與監督機制，造成資金被嚴重浪費、挪用乃至侵吞，同時土地尋租活動愈演愈烈。

2010年4月，審計署公布的情況就表明，有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規范，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1％。

審計還發現，11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：6個市支出39.36億元，用于高校新校區、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設；4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業注冊資本；6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設立農業科研發展專項資金等；7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經費不足；4個市違規支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等。

此外，部分市縣仍然存在違規征地、以租代征土地、違規協議出讓工業和經營性用地、土地開發整理項目實施效果不佳等違規問題。

一些地方土地出讓金的使用也有“貓膩”。比如，按有關規定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10％。但審計署2010年11月公布的審計報告顯示，2007年至2009年，有22個城市的提取比例未達到要求，共計少提取達146.23億元。

外界呼吁，地方基金預算的編制應該更加詳細，尤其巨額土地出讓金的支出項目更應該詳細列出。地方政府不但需要公開每年土地出讓金的總額，更要公開土地出讓金的用途。地方基金預算編制也應該像一般財政預算那樣嚴格，并接受地方人大和公眾的監督。

上海市城市經濟學會高級經濟師顧海波在接受本刊采訪時亦表示，對于土地出讓金的支出及用途，目前各方尚只能進行猜測，民眾應享有知情權，審計、人大應充分發揮監督作用。如是，“謠言方能止于陽光”。他還指出，事實上，不僅是土地出讓金，政府其他資金的使用也存在著類似的嚴重問題。

誰才是最大受益者

土地出讓及增值的受益主體構成也備受指摘。

2009年1.42萬億元的全國土地出讓收入中，征地和拆遷補償、補助被征地農民收入兩項支出合計僅為5180億元；2008年的數據是，土地收入1.0375億元，拆遷、補助農民費用為3778億元。有媒體據此粗略估算，政府花1元錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3元錢。

各地的情況也不盡相同。北京市財政局新聞發言人孟景偉曾對媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20％用于彌補土地開發整理成本；上海市市長韓正表示，2009年上海73％的土地出讓收入都補償給了拆遷戶。

產生如此大的差別，很可能是統計口徑的問題，因為相關信息披露有限，很難分辨其中的真偽。全國數據應該比較靠譜，也就是大約農民、拆遷戶拿到1／3，政府拿到2／3。

當然，這2／3主要用于城市公共建設、廉租房建設、農用地開發等項目了，其中最主要的則是城市公共建設(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6％)。政府像商人一樣進行所謂的“經營城市”，又讓自己手中已開發的“熟地”進一步增值。

政府依靠城市用地公有制壟斷土地所有權，成為唯一的土地出讓方；然后，通過拆遷或農地轉化，獲得土地資源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”；通過招拍掛等方式，地產商從政府批發到土地使用權，建成房屋，再次實現土地增值；然后，把批發來的土地以及地上的房屋賣給民眾，完成最終銷售。

在從地到房的過程中，產生了兩次增值，對應著兩個最大的獲益人：地產商和政府。

以2009年為例，全國商品房銷售總額高達4.39萬億元，以行業平均凈利潤率10％匡算，地產商共從民眾那里賺取了4000多億元。

當然政府賺的也是土地的錢，跟地產商類似，這個錢的來源也在于價差：拆遷、征地前后的土地有巨大的價差。近年來因拆遷而導致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢。

在接受采訪時顧海波認為，從目前各種信息來看，土地出讓金主要還是用在了市政建設等方面，但很多都是“高投入、低產出”，導致資金流失及灰色、腐敗等；在保障房等民生投入上則太少。其最大受益者是政府及壟斷特權階層。

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關鍵詞：土地出讓金；可持續；地方政府；土地財政

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）30-0011-03

引言

“土地財政”作為一個近年來興起的詞匯，在公共話語中包含了太多的貶義，其原因主要在于各級地方政府對于土地的相關收益過于依賴，過多依靠土地出讓增量創造財政收入的做法不為大眾所接受。那么，“土地財政”是否具有一定合理性呢？或者僅僅是地方政府的劍走偏鋒？

從實際情況來看，第三產業的快速發展及城市化進程的加快，客觀上要求城市建成區不斷擴大，因此向城市周邊不斷征地擴張就成了必然，征用的土地通過出讓使用權的方式獲取相應收入也就成了理所當然。換個角度，從理論上看，在社會主義公有制和社會主義市場經濟條件下，土地歸國家或者集體所有，所有者將土地作為生產要素，參與到市場經濟活動中，并獲取相應報酬是無可厚非的。同時，市場經濟公平競爭的要求將土地出讓方式規范為“招、拍、掛”等公開的操作手法也是合情合理的。

由此看來，政府利用土地獲取收益帶有一定合理性和客觀必然性。通過這種方式獲取收益可以緩解地方政府財力不足的壓力，并且對當地的經濟社會建設與發展也能夠起到一定作用。那么，為什么具備一定合理性的“土地財政”會飽受公眾質疑呢？出現這種情況的原因何在？如何糾正？

本文先對“土地財政”這一概念做出界定，然后從“土地財政”的現狀切入，指出現行“土地財政”畸形的主要原因在于缺乏可持續性，最后提出相應對策，期望可以矯正畸形，建設具有可持續性的土地生財長效機制。

一、“土地財政”相關概念的闡述

無規矩不成方圓，要分析土地財政問題，就必須先對土地財政作一些基本界定，如土地財政的概念，土地財政收入的類型等。對于“土地財政”該如何定義，學界議論頗多，如陳志勇、陳莉莉認為，“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租、稅、費收入的一種財政模式[1]。余麗生認為，所謂土地財政通常是指政府的土地出讓所行形成的收入[2]。本文認為，土地財政的定義不應帶有貶義，如過分突出政府仰仗土地收入，土地出讓監管不力等帶有貶義的定義方法并不可取。土地財政的定義應該重在描述土地財政這種收入模式本身，需要回歸中性。為此，本文援引鄧子基教授的觀點作為“土地財政”的定義，即：土地財政是指以政府為主體，圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系[3]。

土地財政的收入類型可以從兩方面分析。從土地收益的的不同環節來看，可分為流轉環節和保有環節。流轉環節主要包括了土地增值稅、城市基礎設施配套費，土地使用權出讓金和以此為基礎產生的國有土地基金性收入、新增建設用地有償使用費等等；保有環節則僅僅有兩個稅種，房產稅和城鎮土地使用稅，并且只針對經營性房屋征收，具有財產稅性質的物業稅尚在試點之中。從土地收益的不同性質來看，可以分為稅、費、租三種收入形式。稅收主要包括了房產稅、土地增值稅、耕地占用稅等；費主要包括土地復墾費、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等；租主要指的就是土地出讓金。

二、“土地財政”的畸形現狀陳述

公共話語中“土地財政”一詞所帶有的貶義，大抵是源自其近年來的“拙劣表現”，透過畸形現狀顯現出來的失重格局讓人不免擔憂。那么“土地財政”的“畸”到底表現在哪幾個方面呢？

1.土地收入（主要是土地出讓金）占地方政府財政收入的比重太大。近年來，土地出讓金總額呈現上升趨勢，由2006年的7 677億元增加到2010年的2.7萬億，五年間翻了3倍多，“十一五”期間土地出讓金總額累計達到7萬多億元。土地出讓金總額占全國財政總收入和地方財政收入的比重在2006—2010年間也呈現總體上升趨勢，特別是在地方財政收入中所占比重一直很大，2006年這一比重為41.94%，2010年已經達到66.48%。2007年和2008年的數據較總體變化趨勢而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出讓收入是先納入預算外專戶管理，在扣除征地補償、土地開發支出等成本性費用之后再納入地方政府性基金預算，是一個余額的概念，而從2007年開始國務院要求土地出讓收入全部繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算，是一個全額的概念。所以在絕對數值上，2007年數據較以往增長較快。到了2008年，數據不再受統計口徑變化的影響，而是受經濟危機的影響，土地出讓活動降溫，導致土地出讓金絕對數值較2007年有所減少，占全國及地方財政收入比重的絕對數值也隨之減少，相對于總體趨勢而言出現異常。

2.土地出讓金占土地收入比重過大。與土地出讓金的巨大規模相比，稅收收入規模相形見絀。雖然幾年間一直保持絕對數額的增長，但差距仍然太大。稅租比① 最高的一年也不過0.24∶1，2007—2010年四年的平均值為0.175∶1，換言之，在近年的土地財政收入中，稅收所占比重僅僅為土地出讓金所占比重的17.5%。

3.土地出讓收入并不穩定。土地出讓收入的多寡受到土地市場情況的影響。國家宏觀調控和宏觀經濟形勢都可以影響到土地供求關系。比如國家加強調控，或宏觀經濟不景氣，土地的供給和需求都會減少，土地出讓收入也會隨之減少；相反，如果國家放松調控，或宏觀經濟形勢一片大好，土地供求量就會攀升，土地出讓收入也隨之增加。以排名第一的杭州為例，2008年受經濟危機影響，土地出讓金收入僅為312億元，2009年該項收入翻了3倍，達到1 054億元，2010年政府加強樓市調控，杭州土地出讓金收入回落到499億元。

三、“土地財政”現狀出現畸形的原因分析

學界對“土地財政”問題產生的原因討論頗多，也形成了一些共識。本文地認為，其原因可以從現實原因和理論原因兩方面進行分析：

現實中，1994年分稅制改革后，地方政府的事權和財權一直不匹配，造成地方政府的預算內財力不足，為彌補財力缺口，地方政府也只能通過土地出讓等途徑“創收”。目前政府間事權的界定仍然不夠清晰，而且缺乏法律支撐，使得各級政府無法明確支出責任，公共財政支出帶有一定的隨意性。從性質上看，土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入，天然具有了國家公共收入的性質，屬于國家各級財政收入的組成部分，應當納入政府公共預算收支管理的范疇[3]。目前中央對這部分收入的監控力度仍然有限，監管制度供給不足。② 因此我們可以說，財力不足是“動機”，監管不力是“溫床”。

理論上，缺乏可持續性才是“土地財政”現狀出現畸形的根本原因。

可持續性一詞源自拉丁文，帶有“可支撐”、“繼續發展”之意，對于可持續性的含義，比較普遍的認識有這么幾種：（1）當代人與后代人在資源和福利分配上應保持代際公平；（2）人類社會活動應保持在自然條件限制之內；（3）堅持發展，發展才能可持續。本文認為可以從兩個方面理解可持續性，即效用方面和風險方面，也就是說可持續性要求效用不隨時間變化而下降。同時，還要控制風險，風險與可持續性可以說是一個問題的兩個方面?；氐健巴恋刎斦眴栴}上來，本文認為可持續性的“土地財政”應包括平衡性、公平性、低風險性三個要求?，F行“土地財政”缺乏可持續性的表現比較明顯：

1.缺乏平衡性。平衡性包括了總量平衡，結構平衡，過程平衡等方面的要求。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現出總量不平衡性。需要說明的是，完整的土地相關收入應該包括土地出讓金及其他種類的稅、費、租等，之所以不使用土地收入的全口徑數據，是因為通過對實際數據的研究發現，土地出讓金收入規模巨大，占了土地收入的絕大部分（這也是不平衡性之一，將在下文加以論述），同時土地財政總收入數據較為匱乏，并不如土地出讓金收入的統計數據翔實。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現出結構不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例的嚴重失調，不僅影響到政府的宏觀調控，同時也弱化了政府的監管力度。最后，流轉環節與保有環節收入差距大，表現出過程不平衡性。前文已經提到過，不僅稅種設置在兩個環節上差異巨大，過于偏重流轉環節，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉環節，更拉大了兩個環節的收入差距。這種重流轉輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應，甚至體現出不公平性，不可持續的特征表現明顯。

2.缺乏公平性。一方面，存在代際不公平。流轉環節收入與保有環節收入之間的巨大差異表明了代際不公平的存在。流轉環節的各種收入，如土地及其附屬物流轉時的契稅、土地增值稅、土地出讓金及其他收費等等，大多帶有明顯的“一次性”特征。以土地出讓金為例，一塊地的出讓期大概為四十至七十年，依靠土地出讓賺取“一次性”收入后，在此后的幾十年中，這塊土地將無法再為政府提供收入，下屆政府不僅無法從這塊土地上獲取收益，更無法再對這塊土地批租，所以稱其為“寅吃卯糧”并不為過。另一方面，存在地域不公平。受土地資源稟賦限制，如地貌地形，可開發用地儲量等，各地區可出讓土地數量差異巨大。而且經濟發展水平高的地區，土地往往具備更大的開發和投資價值，出讓價格自然水漲船高。據相關統計，近年來的土地出讓收入，有絕大部分發生在東部沿海地區，大中城市尤甚，中部及西部大約只占三成。

3.高風險性。首先，“土地財政”收入帶有的不穩定性會給地方政府的財政帶來很多被動。同時，不穩定的土地收入在地方政府財政收入中占據了重要的地位，這不能不讓人捏一把汗，一旦“土地財政”出現短收，出現的資金缺口如何彌補？其次，土地出讓會“綁架”房地產行業，進而影響地方經濟走勢和人民生活質量。由于地方政府對土地出讓收入的期望很高，都希望在這樣的“一錘子買賣”中盡量獲取最大收益，所以土地出讓間接地推高了地價、房價。當樓市紅火時，地方政府自然受益，而當樓市萎靡不振時，地方政府收入自然大打折扣。此時地方政府從自身利益出發，可能就會出臺相應的樓市救市措施，從而形成與中央政府相關意見政策的沖突，形成博弈局面，在政策內耗的局面下，宏觀調控效果會大打折扣。最后，“土地財政”這塊少人問津的“自留地”存在廣闊的尋租空間，容易滋生腐敗，擾亂土地分配及收入分配格局。中國政府集土地資源使用權占有者、審批者、謀劃者等多重身份于一身，基本壟斷了城市土地一級市場，特別是地方政府對于當地的土地資源，大有予取予求之勢。一方面政府可以用計劃經濟的手段行政規劃征地用地，另一方面又利用市場經濟進行“招、拍、掛”，低進高出，差價非?？捎^。在缺乏監管機制的狀況下，官員可以輕而易舉的利用權力進行尋租活動，，不僅造成土地財產流失，更嚴重擾亂法律秩序，敗壞黨政形象。

四、對策建議

隨著前文我們對“土地財政”問題的追根溯源，它的病根也逐漸清晰的顯現。本文認為，應當先從現實原因著力，解決財力不足及監管不足問題，進而以可持續性為目標，引導“土地財政”逐步走上正軌，具體的從以下幾個方面努力，或有助于糾正“土地財政”的畸形，為可持續性的土地生財長效機制建設掃除障礙。

1.要解決財力不足，無非是開源與節流兩種手段。要為地方政府財政收入開源，首先應當加快地方主體稅種建設，增加地方政府財政收入，以擺脫對土地出讓金的過度依賴，優化土地財政收入結構。通過對發達國家財政狀況的研究不難發現，他們的“土地財政”主要依靠針對存量土地的物業稅，因此中國應該加快物業稅建設，充實地方稅收體系，為地方政府提供穩定收入。

所謂節流，并不是要求地方政府縮減開支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增強資金效能，中央政府應通過相關制度的建設正確引導和規范地方政府對土地收入的使用。從現在的情況看來，土地出讓收入在扣除各項成本性支出外，大概會有30%的剩余。這部分資金如果能夠增強地方、特別是基層政府的公共品供給能力是最好的。但受政績、唯GDP論等動機的影響，這部分資金往往會被用于城市的盲目擴張，重“量”而輕“質”。為配合服務型政府和“民生財政”的建設目標，本文認為土地出讓收入應更多的用于提高本地區公共服務水平，加大包括征地或拆遷補償、教育附加等等在內的民生導向的支出。避免重復投資、盲目擴張及低水平重復建設。

2.政府一直不缺乏監管的動機，而缺乏監管的機制。也就是說，有效的監管制度供給不足，及相關規定模糊或缺失，造成政府監管無從下手，實為“有心無力”。首先，應規范農村集體土地所有權制度。農村集體土地一旦可以跟其他國有土地一樣，在使用權轉讓市場上享有同樣待遇，而不需要通過政府的先征后賣，將大大促進土地使用權出讓價格的理性回歸。同時，市場化的價格有助于失地農民的生計保障。其次，規范土地管理與經營體制。打破政府在管理土地資源的同時，兼營土地資源的局面，消除壟斷，分設土地管理與土地批租部門，組建土地運營機構，從制度上確保地方政府與土地出讓隔離開來、政府的多重身份分化開來，確保土地資源像國有資產一樣保值增值。再次，加快推進財政層級扁平化。財政層級的扁平化，不但有利于保障基層政府的財力，更利于財政監督的清晰化、簡單化。還有，轉變土地出讓方式。在“一次性”交易中，不能再簡單的以價碼作為評價方式，應以民生目標取向，對競標方案作多方面考慮。企業經營性用地可采取年租方式，取代“一次性”出讓，從而獲得細水長流的土地出讓收入。最后，將土地收入全額納入預算內管理，使其不再游離于財政分配之外。

參考文獻：

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[3] 鄧子基.關于土地財政的幾個問題[J].學術評論，2012，（1）.

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[6] 陳志勇，陳莉莉.“土地財政”：困局的破解[J].財政監督，2012，（7）.

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作者為經濟學博士,資深律師。學術旨趣主要在資本市場、上市公司收購和公共政策,特別關注中國的轉型和法治變遷。作為中國律師,執業領域主要在上市公司收購、反壟斷、公司治理和證券訴訟等方面

從中國物業稅改革的初衷而言,并非基于抑制房價,而是為了規范中國繁雜而無效的“不動產稅”

在如今房價飛漲的情況下,關于物業稅的討論已成為政策討論層面的熱門話題,諸多論者將抑制房價寄托于物業稅的推出。然而,綜觀目前關于物業稅的討論,發現對物業稅有很多誤讀的地方,這點從最近關于物業稅的調查問卷中反應得非常充分,有必要予以正本清源。

對于“您是否了解物業稅的概念”這一問題,高達51%以上的讀者選擇了“略知一二,但說不清”,這在很大程度上反應了民眾對物業稅本身的認知程度,而這種模糊的認知的根本原因在于很多專家自己都不知道物業稅是什么,就輕易對此發表評論。其實,“物業”一詞非常簡單,其基本含義是已經建成的各類房屋及配套設施和場地等,以這些房屋或者場地為征稅對象所征收的稅,就是所謂的“物業稅”。而“物業稅”這一叫法源自香港,因為含義比較含混,首先導致了概念上的誤讀。從國外來看,叫物業稅者甚少,大多叫房產稅、不動產稅,或者財產稅等,也就是對土地、房屋等不動產,要求其所有者或承租人每年都繳付一定的稅款,納稅數額隨著房產的升值而提高。

從中國物業稅改革的初衷而言,并非基于抑制房價,而是為了規范中國繁雜而無效的“不動產稅”,現存的涉及房地產的稅收包括房地產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、營業稅和所得稅。不僅種類繁多且效率也很底下,而夾雜在其中的各種收費更是不勝枚舉。基于此,為了完善國內房地產開發和交易環節稅費,十六屆三中全會提出“實施城鎮建設稅費改革,條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅,相應取消有關收費”。但隨著房價的飛漲,物業稅不知何時被賦予平抑房價的不能承受之重。隨著房價的飛漲,關于物業稅的討論也隨之升溫。這個誤導對民眾的影響是很大的。對于“物業稅開征將如何影響房價”的調查,31%以上的人選擇了房價會下降。

而之所以大家認為物業稅的開征會使得房價下降,一個最大的誤會是認為將把土地出讓金納入物業稅,分70年而不是一次征收?？纯础澳欠衿诖飿I稅從空轉到落實”和“物業稅的稅基應該是什么”的調查結果和調查設計就知道,設計者和調查者都想當然地認為物業稅征收之后,土地出讓金將不再單獨繳納。對于物業稅的落實,近50%的人認為不樂觀,而對于稅基,近62%的人選擇了“新房新辦法,老房老辦法”。其實,物業稅和土地出讓金根本沒有任何關系,由于我國的土地國有,土地受讓者只能獲得70年的使用權,這種轉讓關系體現在國家作為唯一的供應方與土地開發企業之間,由開發商購買,70年的土地出讓金從技術上是無法分成70年的地租形式的。一個簡單的常識是,如果沒有土地出讓金,土地應該如何流轉?將土地出讓金分70年來繳納的人根本就欠缺技術層面考慮,也是對民眾的極大誤導。

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關鍵詞：國有土地；收支管理；土地出讓

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02

一、國有土地收支的現狀

國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括通過“協議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補繳收入等。目前，土地出讓收入由財政部門負責征繳管理，國土資源管理部門負責具體征收，國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財政部門在商業銀行開設的“非稅收入匯繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，由財政部門開具撥款單，國庫直接將款項劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財政支出比例分別在20%左右。

二、國有土地收支管理中存在的問題

1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫。現行政策規定，土地出讓收支應納入地方政府性基金預算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價款和入庫金額都會有規模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時繳庫。現行政策規定，土地出讓金于十個工作日內由非稅收入匯繳專戶匯繳入庫，但在實際操作中，土地收入入庫是根據財政部門需要從商業銀行調度資金，有時一個月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調度入庫，有些地區第四季度入庫額占比達到全年入庫額的50%以上。

2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農村建設的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發支出、① 城市建設支出、農村基礎設施建設支出、廉租住房支出。成本性開發支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農村建設的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農村建設的比重較低。

3.國有土地支出中“其他土地使用權出讓收入安排的支出”用途不規范，支出繁雜。根據財政部、國土資源部和中國人民銀行聯合下發的《關于印發國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知》（財綜[2006]68號）的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設用地土地有償使用費、支付破產或改制國有企業安置費等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調整，一些在其他支出中所列的項目都已單列出來；目前按財政部《2012年政府收支分類科目》的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實際支出時，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”往往出現金額大、用途不規范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區其他支出累計額占土地支出比重達到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規定不明確，地方政府將很多無法在預算支出中列支的項目都在此列支。

4.部分政策規定未能嚴格執行。能完全落實。如：政策規定要將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金，并根據廉租住房建設進展及時核撥所需資金。但海南省廉租房建設支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規定，海南省“按出讓總價的3%”計提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計提“農業土地開發資金收入”，而海南省部分地區沒有計提這兩部分基金，即使提取基金的地區，很多也并沒有足額提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位?！癧2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財政部門應確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數據準確無誤。但實際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業務流程及處理中，對各部門的職責分工也沒有明確具體要求，基層開展相關工作缺乏指導。

2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財政專戶，財政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監督；同時，大量資金滯留在商業銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業銀行為了擴大資金來源，客觀上也為財政部門開戶及資金收付提供了方便。

3.地方財權事權不匹配。海南財力比較薄弱，屬于中央補助的省份，但地方的事權卻無所不包，從行政性支出、基本建設支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財權和事權不對等的情況下，土地收入成為地方政府財力的重要來源，雖然文件規定其使用范圍有嚴格限制，重點是要在保障被征地農民合法利益的基礎上，將富余資金重點向新農村建設傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務卻成為支出的重點；同時各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產或改制企業職工安置費”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項目越來越多。

四、建議

1.改革土地出讓收入繳庫方式，實行資金直接繳庫。建議將通過“匯繳戶”集中匯繳土地出讓收入的方式改為通過財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）直接繳庫，即繳款單位繳款后由經收商業銀行直接劃轉國庫，加快土地出讓收入的入庫速度，防止資金滯留于國庫之外。

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一、補辦違法違規用地手續的范圍

本次補辦違法違規用地手續的范圍，主要是指全市土地市場秩序治理整頓以來發生的和土地市場秩序治理整頓沒有查處到位的，以及在全國土地執法百日行動中清查出的，并上報省國土資源廳備案的各類違法違規用地。

二、違法違規用地補辦手續的基本原則

1．本著依法依紀、區別情況、分類處理的原則，既查處事，又查處人，查處要到位，整改要落實；要在依法查處后，對符合有關政策的必需用地才能予以補辦用地手續。

2．符合土地利用總體規劃，符合國家產業政策和土地供應政策。

3．依法補辦了農用地轉用、征收手續。

4．按照國家規定的征地補償費、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等標準，計算和繳納有關土地規費，并對被征地農民依法完成了安置補償。

5．土地供應時，工業用地和經營性用地按照法定程序進行公開招標拍賣掛牌出讓。

三、違法違規用地補辦手續的辦理方式

1．對符合土地利用總體規劃、國家產業政策和土地供應政策的建設項目，確需補辦用地手續的，在行政處罰及對有關責任人依法依紀處理到位后，可以按照有關規定補辦用地審批手續。涉及占用農用地的，要依法辦理農用地轉用手續；需要征收農民集體土地的，要依法辦理土地征收手續。辦理供地手續的要求如下：

（1）對符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；對工業用地和經營性用地，以招標拍賣掛牌出讓方式供地。

（2）對違法違規用地地上新建的建（構）筑物，符合城市規劃的，市政府不再予以沒收。市國土部門依據城市規劃部門出具的該宗地規劃意見，在工業用地和經營性用地招標拍賣掛牌出讓公告中，同時對地上建（構）筑物按建筑成本的現時評估價進行公示。競得人是原投資人的，土地出讓金按成交金額足額上繳財政。競得人不是原投資人的，由競得人按地上建（構）筑物的公示價格對原投資人進行補償，土地出讓金按成交金額足額上繳財政。

（3）對原投資人占用集體土地進行建設，在辦理土地征轉用手續時已支付的前期相關費用，原投資人應憑新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等合法票據和依法批準的“一書四方案”中明確的征地補償費標準，由市財政部門予以確認，并從該宗土地出讓收入中對原投資人給予支付。

（4）對擅自改變土地用途進行建設的，應依法給予罰款，并責令原土地使用者交還土地。市政府接收交還的國有土地使用權時，是劃撥土地的，按劃撥土地權益評估價對其進行補償；是出讓土地的，按該宗地原土地用途的現時評估價對其進行補償，同時收回國有土地使用權證書，辦理接收土地手續。市國土部門依據城市規劃部門出具的該宗地規劃意見，在工業用地和經營性用地招標拍賣掛牌出讓公告中，同時對地上建（構）筑物按建筑成本的現時評估價進行公示。競得人是原投資人的，土地出讓金按成交金額繳納財政。競得人不是原投資人的，由競得人按地上建（構）筑物的公示價格對原投資人進行補償，土地出讓金按成交金額足額上繳財政。

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關鍵詞：土地財政； 財政壓力； GDP錦標賽； 時間序列模型

一、引言

近年來，住房問題成為社會關注的熱點，國家為控制房價出臺了多項措施如限購令，國十條等，但房價并未得到有效的控制。而土地財政則是房價持續推高的重要原因，其本身也是社會關注的重點。土地財政是指地方政府利用土地所有權和管理權，通過土地和房地產業所獲取的土地出讓金、土地相關稅費、以及抵押土地所獲取的融資等收入，直接或間接增加財政支出能力的行為[1]。土地財政今年已經成為了地方政府財政收入的重要來源。據國土資源部數據顯示，1990年我國的土地財政中土地出讓金收入僅有10.5億，而2010年我國的土地出讓金收入高達2.9萬億元。雖然2011年土地出讓金有所減少，但是據前三個季度的數據可以預測2012年土地出讓金又有增加的趨勢。

土地財政為我國經濟發展、城市化與工業化進程的推進，地方政府正常運作做出了巨大的貢獻，但由于土地資源的稀缺性和不可再生性，土地財政嚴重透支了我國未來的發展資源，隱藏著巨大的財政金融以及政府信用風險[2]。因而必須要從其成因入手盡快解決該問題。對于土地財政的成因，各家有自己的觀點，歸納下來主要為：1、財政壓力說。2、土地相關制度說。3、GDP錦標賽說。

近年來涌現大量關于土地財政的學術研究中，以陳國富，謝國財等為代表，主要從我國特有的財政制度，土地制度等方面入手研究其原因，傳導機制，所導致的巨大風險，以及對其解決對策，研究我國總體的土地財政狀況[3]。但是很少有人對我國土地財政的影響因素做出合理的模型進行研究。本文旨在通過模型驗證土地財政的成因并提出相關政策。

二、土地財政影響因素的定性描述

隨著我國經濟的發展和城市化、工業化進程的進行，我國土地財政有愈演愈烈的趨勢。土地財政所取得的收入包括土地出讓金收入，房地產相關稅費，土地抵押融資，以土地進行招商引資四方面組成。而土地出讓金作為土地財政的最重要組成部分，是衡量地方土地財政發展的重要依據。近年來我國各地土地出讓金金額迅猛增長，占地方財政收入比重平均達48.9%。

從圖1中可以看到我國土地財政占地方財政收入的比重盡管存在一定的波動但是總體上還是在增加，其比重從2001年的16.6%上升到2011年的60.1%，2011年的土地出讓金收入高達3.15萬億元。由此可見土地財政的確已經成為地方政府重要的財政收入來源[4]。

就目前的研究而言其土地財政的產生原因可以歸類如下。

其一，分稅制改革—財政壓力說：目前針對土地財政這一問題，學術界流行一種重要的說法—財政壓力說。該理論認為分稅制改革給我國地方政府帶來了很大的財政壓力， 1993年中央財政收入占比22%，且中央財政支出占比為28.3%，但是進行分稅制改革之后我國中央財政收入于94年升至55.7%，2011年我國中央財政收入占比為49.5%，首次低于50%。同時財政支出中央占比盡管存在一定的波動但是中央占比一直呈現降低趨勢，2010年低至17.8%。同時，各個地方大力發展經濟，加快城市化和工業化進程，需要大量的財政支持，即地方政府財權不斷縮小，事權不斷擴大，必然導致地方政府財政嚴重不足。因而，地方政府為了改善財政壓力將目光轉向了土地財政。

其二，土地相關制度—土地相關制度說：促使土地財政形成的相關制度主要包括土地出讓制度，土地收益分配制度，以及土地儲備制度。與國外的土地出讓制度不同的是，我國使用的是土地使用權出讓制度，且我國的土地按所有權分為國有土地和農村集體所有制土地，且只有政府可以對土地使用權進行出讓，農村集體所有的土地必須要通過政府的征用才能在市場上流通。這就賦予了政府土地方面很大的權力，同時也為地方政府提供了很大的尋租空間，致使腐敗滋生。現行的土地收益分配制度進一步為地方政府提供以地生財的動力。我國現行《土地管理法》規定，政府征收土地要向被征地農民及集體組織支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費，且規定了最高補償費用。即便是按照最高補償費用來算，失地農民所占收益的比例仍是很小一部分，這為政府提供了極大的利差。最后是土地儲備制度，政府儲備土地最初的目標是要盤活土地存量，但是目前為地方政府進行信貸提供了保證，促使政府加大土地收儲力度，并將存活的儲量土地進行土地融資，為地方政府提供更大的資金支持，這一方面為地方政府提供了更大的土地財政動力。另外，地方政府以土地作為抵押品從銀行獲取大量的貸款，這就給地方政府帶來了很大的信用風險。綜上，與土地相關的制度為地方政府土地財政進行和擴張提供了制度條件和動力，也是推高房價和地價的重要因素。

其三，現行的地方官員晉升考核體系—GDP錦標賽說：地方官員晉升錦標賽理論即GDP錦標賽說是從我國地方政府官員的晉升模式入手，研究其對我國地方官員的行為和地區差異的影響。該理論認為我國政府官員的晉升是以GDP增長為標準，這使得政府官員在面對晉升競爭時，更加關注GDP的增長率、財政收入等相關的經濟指標。晉升錦標賽致使作為理性人的地方政府官員，為了達到晉升目的，必將會盡力促進當地經濟的發展，誘發政府官員的短視行為以取得GDP、財政收入等指標的提高[4]。而土地財政是GDP錦標賽的短期內最有效的選擇。一方面，地方政府可以通過出讓土地使用權，或者是通過土地融資獲取大量的資金支持城市經濟建設發展。另一方面，地方政府還可以通過低價甚至免費出讓土地使用權的方式吸引投資，促進當地的工業化和城市化的發展。

三、土地財政發展的實證研究

以上三種成因說法，其中土地相關制度說目前屬于理論制度層面。目前相關理論研究已經相當充分，本文主要針對財政壓力說和GDP錦標賽說進行實證分析。

（一）變量的選擇、數據收集和模型設定

本文選取土地財政依賴度（即土地出讓金收入/地方政府財政總收入）為被解釋變量，用比值來度量我國的地方政府對土地財政的依賴度，能夠有效地剔除相關的通貨膨脹影響，同時能夠有效地避免偽回歸。用財政壓力指數地方財政支出/地方財政收入作為解釋變量X1，該變量能夠有效地表示地方政府所面臨的財政壓力，并用以驗證財政壓力說。另外，選取我國GDP年增長率做為變量X2，說明我國土地財政的發展與GDP增長的關系，用來驗證目前所流行的GDP錦標賽說。根據中國知網的檢索顯示，土地財財政這個名詞在2001年才出現，并在以后的幾年得到迅猛的發展。所以本文從《中國統計年鑒》和《中國財政年鑒》選取2001年到2011年的時間序列數據加以處理以支持模型驗證。建立相關模型如下：

Yt =C1+C2X1t + C3X2t+μt

（二）模型估計結果

我們對時間序列分別進行ADF單位根檢驗，檢驗的結果顯示各組時間序列的數據均滿足平穩性假設。對模型應用OSL估計，得出回歸結果如表1所示。

根據回歸結果，得出如下回歸方程：

在（1）式中Y表示我國土地財政依賴度，即土地出讓金占地方財政收入的比值；X1表示我國的財政壓力指數，用地方政府財政支出與GDP的比值來表示；X2為我國近年來GDP的增長率。

3.實證研究結果分析

=0.954185說明該回歸模型與樣本擬合優度高F=14.64說明回歸模型整體顯著；DW=1.965470說明回歸方程隨機性不存在序列相關。各項系數符合實際情況和理論分析，同時結果顯示接受財政壓力說和GDP錦標賽說。

根據結果顯示，X1通過了5%的顯著性檢驗，且其系數為4.662249，這說明土地財政依賴度與地方政府財政壓力呈正相關，該結果接受財政壓力說，這與李永樂、吳群等的理論研究結果相一致：中國式的分權體制刺激了地方政府用“扭曲之手”來攫取預算外的財政收益，地方競爭體制進一步驅動了地方政府采取積極的土地財政策略。也就是說我國的分稅制改革的確是為我國土地財政的發展提供了條件，為了扭轉土地財政肆意發展的狀況必須要進一步調整我國的分稅制[5]。

同時X2也通過了5%的顯著性檢驗，且其系數為6.920928，這說明我國的土地財政與我國的GDP的增長呈現正相關的關系，各個地方GDP的增長的確對地方土地財政依賴度有貢獻作用，這與GDP錦標賽理論的預測相一致，即地方政府官員為了能夠達到晉升的目的的確會通過采用土地財政的方式來增加財政收入，刺激當地經濟的發展，也就是說GDP錦標賽的理論通過了模型的驗證[6]。另外該結果還表明GDP的增長率對土地財政依賴度的影響程度更大，是影響土地財政依賴度的主要的因素。

四、結論與政策建議

本文通過理論分析和實證研究兩個角度來分析了土地財政發展的動因，結果表明我國土地財政的發展是分稅制改革、土地相關制度、GDP錦標賽的共同結果。要想解決我國的土地財政問題，必須要從土地財政的發展動因出發，制定相關政策，做出適當的調整[7]。

（一）積極深化稅制改革，減少地方政府的財政壓力

進一步調整我國中央和地方的財政收入占比，在擴大地方政府財政收入的基礎上，將一部分事權從地方政府手中解放出來，同時加大中央財政轉移力度，以此緩解地方政府面臨的財政壓力[8]。

在調整中央和地方財權和事權的同時，應當在稅制上做一些調整，在與土地和房地產相關的稅費方面做出相應的調整。目前，與土地和房地產相關的稅費基本上包括營業稅及附加，印花稅等停留在房地產和土地的交易環節[9]。我國政府應當將土地和房產的保有環節作為征收稅費的重點，同時此舉能夠為地方政府提供額外的稅收收入。

（二）完善土地制度和相關的分配和管理機制

首先，應該改變地方政府壟斷土地一級市場的格局。我國地方政府在出讓土地使用權的一級市場上具有絕對的壟斷地位和行政權利，這就為地方政府取得和出讓土地提供了相應的不可抵抗的保障。

其次，應該改變我國的土地出讓管理體制，目前我國實施土地招拍掛制度，通過引入市場競爭機制，在很大程度上減少尋租及政府腐敗行為。但是該管理體制還是有很大的改進空間，應該讓土地出讓進一步市場化和透明化。

再次，調整相應的土地儲備制度，限制地方政府以地貸款的額度和頻率，避免地方政府進一步惡化地方政府債務問題，避免政府信用的崩潰。

（三）改善我國的政績考核指標，避免GDP錦標賽的惡性循環

我國目前的政績考核指標集中在可以衡量的顯性指標如GDP增長和財政收入等，地方政府官員的升遷、留任等都依賴于這些硬性指標，這是政府官員開展土地財政的原動力，促使地方政府出讓土地獲取大量的土地出讓金以增加財政收入，或者廉價出讓土地以招商引資以促使GDP的增加[10]。要想改變政府官員的這種行為，必須要改變我國的政績考核模式，要對地方政府官員的政績進行全面、客觀和公正的評價，要從經濟指標、環境指標、居民幸福指標以及發展的可持續性等方面的指標來考察政績。這是改變土地財政肆意發展的重要環節，同時還是提高我國經濟增長質量的重要措施。

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篇10

關鍵詞：政府投融資平臺；資金來源；償債能力

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0071-03

地方政府投融資平臺（以下簡稱“融資平臺”）是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府投融資平臺債務資金的使用不僅具有經濟效應，還有社會效應和生態效應，對推動當地經濟社會發展、提升經濟發展潛力具有重要意義。為了解徐州市政府投融資平臺債務情況，近期，人民銀行徐州中心支行采用重點調查形式，對8家市級政府投融資平臺的債務情況進行了專題調查。調查顯示，目前徐州市政府投融資平臺債務以銀行貸款為主，無不良貸款，但也面臨一些問題：土地出讓金收入下降影響融資平臺還款、平臺企業因自身現金流不足償債壓力較大、還款來源受土地市場制約較大、銀行貸款等融資渠道受阻制約平臺企業后續融資需求。對此，政府應引導平臺公司規范發展，增強債務償還能力；監管部門應完善相應的風險防范機制；銀行應強化平臺貸款管理，確保還款來源穩定有效。

一、徐州市政府投融資平臺債務現狀

2008年，在政府4萬億投資應對國際金融危機的背景下，徐州市政府投融資平臺快速發展。2010年6月，國務院了《國務院關于加強地方政府投融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）要求地方政府對融資平臺債務進行一次全面清理。隨后，各金融機構按照銀監局的要求，加大對融資平臺貸款風險的管理力度，對平臺貸款進行逐筆“解包還原”和全面梳理，嚴格執行貸款總額和貸款占比的“雙限”管理，部分平臺公司轉為一般性公司，退出了平臺目錄。截至2012年9月末，徐州市共有43家政府投融資平臺，其中地市級16家，縣級27家，按平臺類型來看，各類開發區融資平臺7家，國有資產管理公司5家，土地儲備類平臺5家，城市投資建設公司13家，交通運輸類平臺6家，其他類型平臺7家。

目前，徐州市融資平臺采用以銀行貸款為主，輔之公司債等多渠道融資模式。截至2012年9月末，徐州市政府投融資平臺債務余額為188.82億元，其中銀行貸款（含異地貸款61.18億元）140.32億元，公司債48.5億元。

（一）銀行貸款

1.銀行貸款總量下降，但占比仍較高。截至2012年9月末，徐州市融資平臺銀行貸款（含異地貸款）余額140.32億元，較2011年末減少35.96億元，占債務總額的74.31%。調查顯示，76%的樣本平臺銀行貸款余額占債務總額的比重達50%以上。

2.貸款質量較好，無不良貸款。從貸款質量五級分類看，2012年9月末，徐州市融資平臺不良貸款余額為0萬元，較2011年末減少0.2億元；全市融資平臺關注類貸款余額為4.34億元，較2011年末減少3.89億元，關注類貸款占全部銀行貸款（未包含異地貸款）的5.48%，較2011年末下降2.51個百分點。

3.銀行貸款以項目貸款為主，主要投向基礎設施和土地收儲。融資平臺銀行貸款由流動資金貸款和項目貸款兩部分組成。剔除異地銀行貸款，2012年9月末，徐州市融資平臺項目貸款余額78.1億元，占其銀行貸款的比例高達98.69%。銀行項目貸款具有以下特點：一是所有項目貸款均為中長期貸款。其中，三年以上項目貸款余額為64.02億元，占項目貸款的81.97%。二是以地市級平臺貸款為主。地市級平臺貸款余額62.46億元，占項目貸款的79.97%。三是主要投向基礎設施和土地收儲。據統計，投向拆遷、舊城改造和保障房等市政基礎設施貸款余額共計48.8億元，占項目貸款的62.48%；投向土地收儲貸款余額13.94億元，占項目貸款的17.85%。

4.貸款以土地抵押為主，還款來源于土地出讓金。截至2012年9月末，抵押貸款余額為71.47億元，占銀行貸款（未包含異地貸款）的90.31%，其中土地抵押貸款余額64.37億元，占抵押貸款的90.07%。還款來源主要土地出讓收入和其他財政補貼資金為主，調查顯示，75%的樣本平臺還款來源主要是土地出讓收入。

（二）公司債及其他

除銀行貸款外，融資平臺還通過證券公司發行公司債，改善債務結構。公司債券募集資金成本低、期限長，只需要每年付息，到期還本，適合軌道交通等城市基礎項目融資。自2010年10月，作為徐州市首家發行公司債的融資平臺——徐州市新城區國有資產經營有限責任公司發行了總額10億元，年息5.75%的公司債券。截至2012年10月末，全市有4家融資平臺發行公司債券，共募集資金48.5億元。

此外，融資平臺還可以通過商業銀行發行中期票據和短期融資券，拓寬融資渠道。據調查，目前全市共有徐州經濟開發區國有資產經營有限責任公司、徐州市新城區國有資產經營有限責任公司等4家融資平臺正處于申報階段，共涉及中期票據67.4億元和短期融資券40億元。

不論是銀行貸款和發行公司債，還是短期融資債券和中期票據，都需要資產規模支持。為提高平臺公司融資負債能力，徐州市平臺公司通過多種方式提高資產規模：一是公司合并重組。如徐州市國有資產投資經營集團有限公司在原徐州市國有資產投資經營總公司、徐州市投資總公司、徐州市城市建設投資總公司基礎上合并重組。二是通過市場化方式資產注入。如注入土地，增強公司經營能力。三是多元化投資，做大經營性資產。融資平臺堅持市場化、專業化的運作模式，加強公司資產管理水平，提升資產的市場價值。

二、徐州政府投融資平臺債務情況存在的問題

（一）土地出讓金收入下降影響融資平臺還款

目前融資平臺債務償還來源主要有：一是財政資金。對承建的公益性項目主要依靠財政性資金償債。二是土地收益。以徐州經濟開發區為例，目前商業用地市場價260萬元/畝，較2005年增加200萬元，每年度土地收入中可用于貸款的資金不低于5億元。三是公司經營和投資收益。

調查顯示，由于融資平臺的資產多為道路、管網、景觀等公益性資產，除自身經營收益外，土地出讓金收入是大部分平臺企業償債的重要來源。在國家對房地產市場調控不動搖的背景下，土地出讓金收入受土地市場制約較大：一是房地產市場持續低迷，土地出讓形勢嚴峻。2012年前10月，全市市本級土地出讓金收入52.93億元，同比少增26.43億元。從明后年起，各融資平臺將進入還款高峰期，還本付息壓力較大。二是部分平臺公司土地出讓金不到位。新城區規劃建設以來，累計掛牌成交土地進展順利，但存在部分土地出讓金逾期欠繳現象，影響了平臺公司的正常運作。三是土地指標緊張。未來較長時間內，房地產仍是宏觀調控的重點，隨著保障住房的逐步入市，房地產價格出現上漲的可能性較大，因此預計，土地市場在較短時間內全面復蘇的可能性不大，土地市場的成交萎縮將對政府財力產生較大影響，將影響融資平臺債務的償還。

（二）平臺自身現金流不足，短期償債壓力較大

平臺企業現金流不足主要表現在總量和期限結構兩個方面：一是現金流總量覆蓋不足，進入還款高峰期，項目還款壓力大。以徐州市棚戶區改造項目投融資主體的某公司為例，隨著土地出讓金形勢嚴峻，加之棚戶區改造后地塊規劃用于公益項目較多（拆遷成本近10.5億元的回龍窩、云龍山東坡等棚戶區被規劃為文化街區），造成土地出讓金明顯減少，項目當期收入難以覆蓋貸款本息。據調查，該公司自2013年將進入還款高峰期，償還額23.32億元，2012年高達29.92億元，棚戶區項目還款壓力較大。二是貸款與投資項目現金流錯配，導致存在“借殼融資，短貸長投”現象。目前平臺貸款多為項目貸款，主要投向基礎設施項目，由于大部分基建項目具有建設周期長、收益回收分散的特點，而平臺貸款期限相對較短，從而給平臺公司帶來投融資期限錯配的風險，存在“借殼融資，短貸長投”問題。據調查，徐州市某平臺公司的融資渠道是以該公司所屬子公司為貸款主體向銀行借款，借款后轉給該公司使用。目前該公司短期借款占借款余額的比例達62.7%，融資成本高、償債壓力大。

（三）銀行貸款等融資渠道受阻制約平臺企業后續融資需求

據調查，政府融資平臺在建和新建項目較多，需要大量后續資金保障項目順利實施，目前銀行貸款等融資渠道受阻，無法滿足平臺企業后續融資需求，在建項目若無法按時完成交付，將影響融資平臺債務償還。融資渠道受阻主要表現為：一是平臺公司銀行貸款難度加大。2010年下半年以來，銀監部門要求融資平臺公司貸款“只減不增，降舊控新”，即貸款余額總量要壓縮，新增貸款嚴格控制。在此政策背景下，各家金融機構授信條件不斷提高。同時，各金融機構授信時需提供全額的土地、房屋等資產抵押，并要求在項目申報時必須明確抵押物及其價值。調查的樣本融資平臺均表示銀行貸款難度加大成為共性問題，不僅貸款總量下降，而且貸款條件嚴格。二是資產總量仍相對較小，直接融資規模受限。按照規定，企業債、中期票據等直接融資，在審批時按照凈資產40%的比例進行總量限制。以作為徐州城司典型代表的某平臺公司為例，該平臺公司總資產在195.44億元，凈資產80.11億元，但與常州、鎮江等地的城司相比（一般資產總量為500億元，凈資產300億元），該平臺公司資產總量明顯偏小，直接融資空間受限。此外，較嚴的審批條件和較高的融資門檻也限制了平臺企業通過發行企業債、中期票據、理財產品進行融資。

三、提高徐州市投融資平臺債務償還能力的相關建議

（一）政府應引導平臺公司規范發展，增強債務償還能力

一要引導平臺公司合理設定舉債規模，建立科學償債機制。在國家宏觀調控形勢下，積極應對土地市場下行的風險，提高償債準備金提取比例，擴大償債準備金規模，擴充償債資金來源，有效應對債務高峰期的到來，避免債務風險。二要適當拓寬平臺企業的融資渠道，推進融資行為市場化。政府應通過財政扶持、資產注入、相關收益投入等渠道，規范有序地增加融資平臺的注冊資金規模和資產規模，滿足企業債、中期票據等直接融資的合理要求，適度利用信托、債券、資產證券化、項目融資等渠道融資，通過引進會計師、律師、信用評級機構以及投資銀行等市場約束，增加平臺公司投融資行為的約束機制和透明度，逐步擺脫對財政投資和銀行貸款的過度依賴，優化資金來源結構。

（二）監管部門應完善相應的風險防范機制

首先，應加強對平臺貸款的總體風險情況進行全面監管分析，并充分發揮窗口指導的作用，及時傳導和解讀監管政策，指導各商業銀行提高防范平臺授信風險的能力。其次，要建立和完善商業銀行間信息的交流和共享體系。相關監管部門應牽頭建立政府投融資平臺信息共享機制，能定期對當地各級政府的融資規模、還貸情況、資產質量等信息進行匯總，對風險進行提示，以便商業銀行及時、全面掌握平臺企業情況。第三，要強化與政府部門的溝通。相關監管部門應牽頭建立與政府相關部門定期溝通制度，加強各銀行之間和銀行與地方政府相關職能部門之間的協調。