農村集體土地征收政策范文

導語：如何才能寫好一篇農村集體土地征收政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質區別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區別。根據相關法律規定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經省級人民政府或國務院批準后依法對農村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。區別在于，征收涉及所有權的改變，征收后的土地由農民集體所有變為國家所有；而征用只是使用權的臨時轉移，土地所有權仍然屬于農民集體，且在使用結束后國家應當返還征用的財產，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權改變的，是征收；不涉及所有權改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎上談征地問題，不僅有助于大家根據情況正確使用，也有利于大家在解讀相關政策規定時能更加清楚自己的權利義務。

2.農村土地征收過程中的常見問題

2.1因征收土地引起的政府與村集體、政府與村民的矛盾對抗日益激烈

在土地征收過程中，政府是征收主體，村集體是被征收主體，村民是利益關聯體，由于利益的驅逐，各利益主體之間的矛盾沖突愈益突顯，并且呈現出多種不同類型的矛盾格局。比如渭南市西馬路贏田村狀告臨渭區人民政府，渭南高速東入口改造工程土地征收案等等，這些矛盾由最初的利益分配糾紛，逐步演變升級成為社會矛盾，甚至對抗。

2.2征收土地補償政策不能有效落實

2.2.1補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重

我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等都明確規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法并沒有明確指出，農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”。集體土地所有權主體虛位，導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ恋卣饔煤?，村集體經濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統一納入集體經濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務組織，由于缺乏必要的監督成了政策的盲區，土地補償中，鄉(鎮)、村克扣、截留補償金的現象比比皆是，補償金真正落實到土地權利人手中的所剩無幾。

2.2.2征地補償標準有失合理

《憲法》作為我國的根本大法，對征地補償應依據何種原則并沒有明確。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4-6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區，如果不考慮其所在的地理區位優勢，僅以產值作為征地補償唯一標準，將明顯低估土地的價值。第二，現行征地補償制度與市場經濟規則不相適應。城市土地除劃撥者外，已同其他生產要素一樣，通過市場進行配置，唯獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。農民在參與社會生產過程中，是按照市場價格購買生產資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計劃”價格拿走，這在市場經濟條件下顯得不合理、不公平。

2.2.3重公權、輕私權的傳統觀念影響我國土地征收補償立法的發展

從本質上講，土地征收補償是政府公權力與農民私權利的一場搏弈。我國幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權、輕私權的傳統觀念根深蒂固，私有財產權觀念相對薄弱，我國對于私權主體人格的尊重和財產權的保護都不盡完備。筆者認為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉變觀念，權力本位的思維模式應當讓位，對于財產權的尊重和保護應當置于顯要的位置。

2.2.4征地程序不透明，農民參與程度低

雖然《土地管理法》明確規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，農村集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而非農戶，有權去談補償條件的也只是集體，農民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉村權力人物，能不能完成征地任務，也成了這些人是否能繼續居于權力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征用協商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產權利的保障就更成為問題。

3.作為村干部如何做好土地征收工作

3.1熟悉土地征收相關的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關規定，使我們能在合法的基礎上統一征收大局。除此之外，法律政策還設定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權益。

3.2做好群眾征地工作，構筑起化解群體性事件的第一道堅固防線

土地是農民的根本，失去了土地，農民就失去了生存之本，農民因此而產生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導他們按照國家政府相關政策、法律、程序辦事和維權。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結合起來，構筑起化解群體性事件的第一道堅固防線。

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關鍵詞:農村;集體土地;征收;補償機制

我國已經發展成為世界第二大經濟體，取得的成績舉世矚目。但是，我國仍是發展中國家，仍處于社會主義初級階段，仍然是一個發展中的農業大國，無農不穩，農村問題不可忽視。伴隨著城鎮化進程，為了追求經濟發展和城市擴容，大量農村集體土地被征收利用。但土地是農民的根本，是農民基本的生活保障，與農民的利益切身相關。在農村集體土地征收過程中，存在著許多現實問題亟須解決，要想解決這些問題，就要了解我國農村集體土地征收補償現狀，對癥下藥，有針對性地分析具體情況，找到一條符合國情、農村現況的農村集體土地征收補償之路，為農村集體土地征收補償機制的完善提供指導，更好地實現經濟的綠色發展和社會的穩定。

1農村土地征收補償的產生背景

經濟的快速發展，帶動了農村的城鎮化進程，其生產要素和經濟流通都在不斷集中，逐漸由傳統的小農型社會向現代化社會過渡。在這一變化過程中，農村土地城鎮化必不可免，即農村集體土地變成城鎮用途土地。這也是農村城鎮化的一個顯著特征，主要有兩方面特點:其一是土地所有權轉變，即土地由農民集體所有變更為國有土地。其二是土地性質的變更，即指傳統農業特點用地轉變為城鎮工、商、運、建等用途用地。經過幾輪改革，當前我國農村土地制度主要是農村土地集體所有制和家庭承包制，因而，要想實現農村集體所有土地轉變為國有性質土地，只能通過政府的行政手段進行征收，再利用一定方式實現土地用途合法轉換。土地征收可以說是現代的特殊產物，主要目的是為了滿足公共利益和城鎮化的需要。之后雖然逐步建立了土地征收補償的相關制度，但是有著一定的歷史局限性，在征收補償的過程中存在著許多詬病。提出了改革開放，工作重心也隨之轉移到了經濟上來，經濟迅速發展，城市建設規模也不斷擴大，原有的城鎮國有土地規模早已不能滿足日益增多的發展需求，土地征收便成為解決這一瓶頸的突破口。但隨著不斷的土地征收，也帶來了許許多多問題，而這些問題如果不能得到有效解決，不僅會嚴重影響農民的切身利益和土地的合理開發利用，更容易激化矛盾引發群體沖突，影響社會的穩定。

2農村集體土地征收補償機制現實作用

第一，保障被征收土地農民的利益。農民一輩子都在和土地打交道，土地就是他們基本生活的最佳保障，在以人為本的今天，追求社會公共利益也絕不能以犧牲個人的合法權益為代價。無論是國家、社會、還是個人，損害了農民利益，都必須進行賠償。第二，緩和社會矛盾。征收必然需要進行補償，補償是否合理是雙方能否達成一致的前提。必須要讓農民的損害最低化，且要有合理合法的征收需求和征收緣由，然后再追求更大的公共利益，這樣才能使農民接受征收，避免激化矛盾。第三，維護政府公信力。權力是把雙刃劍，政府擁有征收集體土地的權利，但要是沒有了限制和監督，就容易濫用權力，甚至是以權謀私，只有讓權力運行在陽光下，嚴格限制和規范權力，才能使政府有權而不任性，真正做到權為民所用、利為民所謀，使政府具有公信力。

3農村集體土地征收中存在的問題

第一，法律存在空白。目前，在國家層面尚未出臺針對農村集體土地征收補償的專門性法律，只是做了一些原則性規定，具體可操作性不強。雖然《土地管理法》和《物權法》規定了農村集體土地的所有權，但土地所有權不是農民所有的，個人只有使用權。在征地補償過程中，由于集體產權主體缺乏明晰性，往往導致利益補償主體不明確，利益相關者相互競爭。第二，征收程序不規范?，F行法律制度在征收補償程序中缺少規范性，在土地征收時往往會利用行政強制手段，甚至是利用合法名義來掩蓋非法占地的事實，侵害農民合法利益。第三，社會保障制度不健全。土地是農民的根本，是農民生存的重要保障。在征地過程中，農民失去了土地，失去了基本的生活保障。有些地方受到經濟發展水平的影響，農民到手的補償款遠遠無法滿足城市生存發展，但卻并不享有城市居民的社保兜底，這在保障農民利益上存在很大缺陷。

4完善農村集體土地征收補償機制策略

第一，完善土地征收補償相關法律。目前，農村集體土地的征收補償主要依靠本省、自治區、直轄市制定的地方性行政法規，雖然給予了地方很大的自主權限，但地方法規不僅法律效力低，而且給一些地方保護主義和權力尋租提供了空間，這明顯違背了立法初衷。因此，國家層面的《農村集體土地征收補償法》至關重要，有利于統一農村集體土地征收補償方面的制度規范，用法律的利劍保護農民的合法權益，嚴懲權力濫用，切實保護被征地農民的合法權益。第二，引入農民全程參與機制。農民參與農村集體土地征用是保障農民合法權益的又一重要手段。要不斷完善土地征收補償的相關法律程序。首先，在研究和制定土地征收相關政策之前，必須建立土地征收通知程序，讓農民能夠有效參與其中。其次，要進一步健全土地征收法律援助程序。努力提高農民法律意識的同時，提供方便、快捷的有關土地征收補償矛盾糾紛方面法律服務。最后，建立征收補償民主論證程序。有關部門可以與專家學者、民意代表進行研討磋商，聽取他們的建議和心聲，確保找到最大公約數，畫出做大同心圓，滿足被征地農民不同層次的需求。第三，制定合理土地征收補償標準。關于征地補償標準，必須實事求是、因地制宜，不能搞簡單的一刀切。首先，根據土地實際用途，按市場價格補償經營用地，并充分考慮預期收益，以市場定價。其次，要貨幣補償為主、多種補償方式共存。除了補償經濟損失以外，還可以考慮其他安置方式，比如:可以用土地使用權入股，一些有固定收益的項目，可以讓農民把土地作價抵資入股，參與土地開發利用。第四，完善征地農民保障體系。相關政策應根據具體情況制定，將失地農民納入地方社會保障體系，緩解農民憂患，共享改革紅利。對于那些失去土地、沒有安全保障的人，符合條件的應納入低保救助體系，并積極幫助解決就業，可以統一進行就業技能學習，增強農民融入現代社會的信心和本領。

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作為社會主義生產資料公有制的表現形式之一，農村集體土地所有權實現耕者有其田的公有理想，完成了對農村居民的社會保障供給的任務。我國《憲法》第10條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》體現《憲法》精神和原則，在第74條中規定了勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括：法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等;集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。《物權法》第59條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：

(一)土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包。從法律規范中可推知，農村集體所有權主要就是法律規定屬于集體所有的土地。學理上對農村集體土地所有權的性質問題，主要有以下幾種觀點：第一種觀點為法人所有權說。認為集體土地所有權類似于一種法人所有權，其要點是將集體視為一種法人，集體土地便是法人財產的一部分，集體土地所有權便是一種法人所有權。這實際上是以現代法人制度來解釋目前農村集體土地狀況;第二種為新型所有權說。這種觀點將集體視為一種新型民事主體，是繼自然人法人非法人團體之后出現的第四類民事主體，而集體土地所有權也就成為一種新型的所有權類型;第三種為新型總有說。這種觀點認為目前我國農村的集體土地所有權狀態類似于日爾曼法上的總有制度但又不同于該制度，王利明教授稱之為特殊的共有。筆者認為，新型總有權說比較合理。近代以來，作為民事權利之一種的所有權的觀念性的創立，使得所有權與用益物權分屬不同的主體才成為可能，此時占有與本權可以分離。于是，所有權的內容發生了分化，物的使用價值以使用權或利用權的形態歸屬于物的利用人。

總有是源自于日爾曼法的一種土地團體所有權，其概念為德國學者基爾克所首創。日耳曼時期，耕地屬于氏族團體所有，但并不由團體統一使用，而是分配于成員耕作。團體擁有、管理土地，而成員使用、經營土地。其耕地所有權與用益物權一分為二，統一于總有之中。在我國，集體土地所有權與用益物權也是分離開來的。新型總有權制度與我國農村集體土地所有權的實際比較符合。此外，應注意到的是，所有權的性質首先在于其整體性。所有權不是占有、使用、收益、處分等各種權能在量的總合，而是一個整體(渾然一體)的權利。所有權既具整體性，故不能在內容或時間上加以分割，在所有物上設定用益物權或擔保物權，不是讓與所有權的一部，而是創設一個新的、獨立的物權。我國法律也規定，農村集體土地所有權的行使方式是集體制。而作為農村居民，是集體組織的成員，其行使所有權的方式是村民組成的家庭通過集體組織或村民代表。這種家庭成員身份與我國城鄉雙重戶籍制度相適應。

農村居民享受所有權權能及其收益的方式是家庭承包經營權。農地所有權繼續由集體擁有，維護了土地公有的政治訴求;賦予農地承包人充分的使用權，一改以往蓋由集體行使土地使用權，農民僅為集體勞動的體制成員。農村土地承包法賦予本集體經濟組織家庭農戶的農民長期而有保障的土地使用權。其第26條規定，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。從所有權的抽象意義上理解，村民即是集體土地所有權的主人，也是集體土地用益物權的主體。所有權主體與用益物權主體，在權利的存在狀態中混為一體。而村民的集體土地承包經營權的權利來源既非與集體組織即集體土地所有權主體的合同形式，也不是國家授權其取得，而是村民與國家政府部門通過土地承包經營的行政合同關系獲得集體的用益物權。

農村土地承包法32條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。該立法意圖是賦予農村土地承包經營權以資本的方式進行市場化。根據物權法定原理，用益物權可否再設定他物權，就是一個疑問。我國農村集體土地所有權制度的性質，是村民身份確定的家庭用益物權與集體所有權的整合。農民依據其戶籍，取得集體土地承包經營權，同時，又以其村民身份，獲得集體土地所有權的成員權。這種權利狀態，在其法律結構上，其類似于建筑物區分所有權中的專有權(所有權)、共有權和成員權(社員權)。所有權制度是基本權利制度。在民法的利益衡量中，基本權或憲法性權利優先于普通民事權利考量。因為前者負載了憲法的基本價值，體現了民主自由的社會理念和精神。因而，村民的土地用益物權性質的承包經營權，應屬于所有權的范疇。利用土地所有權的保護制度保護村民的集體土地所有權以及農民土地承包經營權無法得到合理的法律解釋。

二、農村集體土地所有權制度的缺陷

(一)集體土地所有權的社會保障功能缺失

我國對農村土地的政策一直是執行土地換保障的政策。農村土地制度與農民的社會保障作用保持一致性。土地作為社會保障的替代物為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障從而成為維護社會穩定的一個重要因素從這方面看因土地調整而形成的個人化農地制度有一定的合理性。農村中大量的隱蔽性失業之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業人口的吸納能力起到了重要的作用。而農戶與土地之間的權屬關系不是農民個體與土地所有權和使用權的關系。在現在我國社會保障體系關注于城市居民的時候，社會保障制度并沒有覆蓋整體農村居民。如城市人口的工作退休實行年齡限制，而農民沒有退休年齡限制。這個反應在勞動合同法規定的勞動關系與勞務關系的區別方面最為明顯。但在現階段，眾所周知的事實是失地農民越來越多，但其所得的失地補償甚少，以及其他社會生活保障均沒有很好的處理得當。

首先，農村集體土地所有權雖然在名義上擁有占有、使用、收益和使用四項權能，但其實際上是一種被限制的權利。國有土地可以直接以出讓的方式進入市場流通，而集體土地的對外轉讓卻有著嚴格的法律限制，其入市甚至要先轉為國有土地?？梢哉f，與國家土地所有權主體明晰及其個體化產權制度相比，集體土地所有權主體處于國家土地所有權主體控制下的從屬狀態。集體作為國家權力在鄉村社會最低層級的代表人或人，理應享有相應的鄉村社會治理權，其中包括代為國家收取農業剩余產品，完成各項政策在農村的推行與實施等。其次，我國農村集體土地所有權法律規定由集體來行使，該一權力的行使，使農民退位至被管理人身份，而集體升格為管理人身份，二者之間的地位出現顯性不平等，農民實際上對土地沒有法律上直接使用的權利，導致農民其實不僅不享有所有權，也不享有使用權。國外很多國家實行土地私有制，土地被政府征收，其補償價格以市場價來計算，土地所有者與政府之間很少有糾紛。在我國這種實行土地公有制的國家，土地被征收時的補償標準很難清晰。地方政府往往采用命令的方式征收農民的土地，用行政手段對農民的意志進行直接強制。雖然《物權法》第42條第2款要求在征收農民土地時，除了補償農民的土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗的補償費用外，還應當補償被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，這較之前的法律有了重大的進步。

但在具體實施過程中，政府補償給農民的價格與其轉讓土地的價格之間有著巨大的差距，致使我國現階段相當一部分的群體事件與土地征收補償不合理有著直接的關系。政府強拆的理由是所謂的公共利益，在筆者看來，此種利益不過是地方政府的利益而已。地方政府正是利用了集體土地產權不清、征地制度不完善等特點，大量吞食農村集體土地，并從土地征收和農轉非的過程中獲得了巨大的增值收益。在土地征收收益的分配上，農民完全處于弱勢地位。農民對集體土地沒有充分的話語權，使得農村集體土地所有權的社會保障功能缺失。

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［關鍵詞］征地糾紛；集體組織；集體土地使用權人；解決機制

［中圖分類號］D651.1 ［文獻標識碼］A ［文章編號］2095-3283(2012)01-0119-03

一、我國征地糾紛產生的背景

改革開放以來，我國經濟得到了穩步發展，隨著城市化進程步伐逐漸加快，建設用地的需求量也逐步增加，而目前我國原有的建設用地供給量已無法滿足城市擴張的需求。因此，必須通過征收農村集體土地，將農地轉化為建設用地的方式來滿足城市化進行中對建設用地的需求。以廣西為例，根據《廣西壯族自治區土地利用總體規劃（2006—2020年）》，至2005年底全區農用地面積1789.14公頃（26837萬畝），占土地總面積的75.31%；全區建設用地面積為90.97萬公頃（1365萬畝），占土地總面積的3.83%；全區建設占用耕地3.06萬公頃（46萬畝）。由該數據可以看出，廣西農用地面積占全區土地總面積超過3/4，而建設用地面積僅占全區土地總面積的3.83%，全區建設用地面積是全區農用地面積的5.08%，同時廣西為全國僅有的兩個農業產值超過全區總產值20%的省份之一。這表明廣西的工業化、城鎮化建設步伐較全國其他省份緩慢，經濟發展形勢較為嚴峻，建設用地面積占全區土地總面積比重較小。根據土地利用規劃，在2010年廣西新增建設用地占用農用地的土地規模為7.27萬公頃（109萬畝），至2020年新增建設用地占用農用地的土地規模調控指標為16.88萬公頃（280萬畝）。也就是說從2010年至2020年每年新增建設用地占用農用地的平均規模為9610公頃（14.41萬畝）。由此可見，如此大規模的農村土地征收必然是各方主體利益博弈的過程，糾紛的產生無法避免。

二、我國征地糾紛產生的原因分析

近年來，全國一些地區在農村土地征收過程中引發了許多糾紛，嚴重影響了經濟發展、社會穩定及政府的公信力，正確處理好農村土地征收過程中的糾紛尤為重要。在征地糾紛中主要存在集體土地所有權人、集體土地使用權人、集體土地征收機關三方主體，按照西方經濟學理論中的“理想經濟人”的假設，他們作為利益相關者，必然在征地過程中展開博弈。因此，可從三方面分析征地糾紛產生的原因。

（一）集體土地所有權人方面的原因

根據《中華人民共和國憲法》第十條，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。由此可知，我國的土地所有權分為國有土地所有權與集體土地所有權兩種，國家對國有土地享有所有權，農民集體享有對除法律規定屬于國家所有以外的農村和城市郊區的土地所有權。在我國，個人不享有對土地的所有權，只能享有對土地的使用權。而依據土地管理法的規定，集體所有的土地是由農村集體經濟組織或者村民委員會進行經營和管理。因此，在研究集體土地所有權人時應當注意區分農村集體經濟組織及村民委員會與集體土地所有權人，農村集體經濟組織及村民委員會只是集體土地的經營、管理者，而非集體土地的所有權人，集體土地的所有權人應該為該農民集體。

農村集體經濟組織產生于20世紀50年代的農村合作化運動。它是實行社會主義公有制過程中的產物，由農民自愿組合，將自己所有的生產要素，包括土地、生產工具等交給集體，由集體所有，再由集體經濟組織統一組織生產活動，農民投入到集體生產勞動中，各盡所能，按勞分配。農村集體經濟組織的產生無疑對發揮廣大農民的生產能力起到了舉足輕重的作用，同時又考慮到生產勞動的特點，為進一步調動農民的生產積極性，我國在以后，在農村實行了，以家庭為單位將集體所有的生產要素分配給集體經濟組織成員。村民委員會產生于20世紀80年代，最先在廣西的宜山、羅城兩縣出現，是由農民自發組成的群眾自治組織。1982年憲法中確立了村民自治組織的地位，而后又頒布了《村民委員會組織法》，進一步規范了村民委員會。在廣西的各市縣審理的土地糾紛案件中，有許多是以村民委員會作為對象的，主要是因土地補償款、安置補助費等分配不公產生的糾紛訴訟。雖然，憲法及土地管理法明確了集體土地的所有權人為集體全體成員，但因所有權為集體所有，所以對外必須由農村集體經濟組織或村民委員會代表集體全體成員行使權力。

然而集體所有不同于民法中的共同共有或按份共有，集體所有的財產權主體只能是農民集體組織，農民集體組織的任何一個成員都不能單獨享有集體所有的財產的單獨權利。征地糾紛是土地糾紛的一種特殊類型，是在我國經濟發展中因城市化建設的需要為擴大建設用地而征收農村土地的過程中產生的糾紛。產生這類糾紛的最根本原因還是經濟利益，換句話說就是農村土地征收后如何給予集體組織補償以彌補因征收土地后給集體組織帶來的損失的問題。從所有權制度來看，農村土地的所有權人為集體組織，那么政府因征收土地而進行的財產性損失的補償利益應歸屬于農民集體。但土地補償款的發放不能單純地看作一種民事行為，因為征收本身屬于行政行為。因此，土地補償款的發放是具有行政管理性質的行政行為。根據國務院2004年頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）的精神，土地補償款主要用于被征地農戶，由各省、自治區、直轄市制定土地補償款的分配方案。雖然，農村土地的所有權人為集體組織，但是集體組織本身沒有權力去決定集體土地的具體補償方案，這與征收土地的行政行為性質是相一致的。因此，在征地過程中，集體組織及其成員與政府之間就會在征地補償款的標準問題上產生沖突。集體組織及其成員會為了提高征地補償款的標準和地方政府進行博弈。

（二）集體土地使用權人方面的原因

根據《中華人民共和國土地管理法》第十四條，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年?！钡谑鍡l，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準?！币虼?，集體土地使用權人主要是農村集體經濟組織的成員，以及依照法定程序可以承包集體土地的其他單位及個人。從農村集體經濟組織的成員（集體土地使用權人）在征地過程中的角色定位來看，作為承包經營土地的農民已經將集體土地視為自己的土地，將自己作為獨立的土地所有權的個體。各地出現了“釘子戶”，在現代漢語詞典中被解釋為“在城市建設征用土地時，討價還價，不肯搬走的住戶”。許多城市也因土地補償款的標準問題引發大量的。在“釘子戶”、“”的背后實質就是經濟利益的問題。根據我國憲法的規定，因公共利益的需要，政府可以征收土地。但對于何為公共利益，不同的利益主體對此的理解是不同的，政府部門也沒有制定出一個明確具體的標準，土地被征收的農民對此會產生質疑。此外，近年來房價、土地價格的過快上漲，使農民對于自己被征收的土地價值有了一個更為清醒的認識。目前，我國經濟的發展還不能解決絕大部分農民的非農就業問題，一部分農民通過對集體土地進行承包經營取得主要生活來源，土地還是一部分農民賴以生存的基本生產資料，社會保障體系的不完善也使得農民對土地被征收后自身的生存利益產生較多顧慮。土地被征收的農民為了維護自身的權益，也會在征地的過程中和其他利益主體展開博弈。這樣，就導致了征地糾紛的頻頻發生。

（三）集體土地征收機關方面的原因

根據我國的土地管理法相關規定，征收農村土地至少要經過省、自治區、直轄市的人民政府的批準，并由縣級以上人民政府公告并組織實施。從程序上看，征收農村土地必須經過較為嚴格的土地征收程序，在土地補償方案確定后，還必須公告并聽取被征收土地的集體組織及其成員的意見。但是，在實踐過程中，嚴格的土地征收程序沒有落到實處。如在公告這一環節，有的把公告貼在偏僻的地方，或者只張貼很短的時間，做得也不到位，根本就談不上告知和聽取意見，整個征地過程往往成為暗箱操作，被征地農民既無從知情，更無法參與，也無從監督。這樣就使得政府在征收土地工作過程中的公信力下降，使農民對土地征收產生了疑慮，對征地工作造成了許多不良的影響，無形中大大增加了征地工作的阻力，導致了征地糾紛的產生。

三、征地糾紛的解決機制

為了解決征地糾紛，筆者以為，應從土地征收立法的完善、執法監督體制的健全以及行政裁決及司法救濟程序的完善三個方面，緩和并化解征地過程中各利益主體之間的矛盾。

（一）加快法制建設，完善土地征收立法

土地征收的立法關系到農民的切身利益，關系到社會的穩定，因此，完善土地征收立法勢在必行。目前我國已經制定實施一些關于農村土地征收的法律法規、行政規章、部門規章及其他規范性文件。根據我國憲法，征收農村土地是有法可依的，但是憲法的規定只具有指導意義，具體的實施細則還必須通過其他立法機關或行政機關的進一步細化，進一步明確農村土地征收的公共利益標準，為征地機關在征地過程中提供具有可操作性的去判斷何為公共利益的法律標準，完善現有的征地程序，在征地過程中做到公開、公平、公正，使土地被征收的農民能充分參與征地過程，使他們的訴求能得到充分的表達。

（二）建立健全監督機制，提升政府的公信力

農村土地征收的重要程序之一是土地的審批程序，“應加強對征地審批過程中的監管，堅決防止和杜絕規避法定審批權限、將單個建設項目用地拆分審批的行為，從源頭上把好關”。嚴肅處理在征地過程中出現的違法違規行為，建立征地管理目標責任制，發揮紀檢監督機關在征地過程中的監督作用，同時真正地將征地監督從實體到程序、自上而下地落到實處。只有監督到位才能最大限度地杜絕違法違規人員的僥幸心理，提高行政執法的質量，不斷積累群眾基礎，提升政府的公信力。

（三）完善行政裁決及司法救濟程序，切實保障農民利益

“行政裁決制度解決征地糾紛相比其他救濟手段更具優勢。行政裁決是由行政機關的特設機構對相關的民事糾紛進行調解、作出裁決?！痹谠S多發達國家都采用行政裁決來解決糾紛，行政裁決的特點在于專業化和技術化程度高，能夠從專業領域的角度去解決糾紛。土地征收本身為行政行為，具有一定的專業性特點，行政裁決過程中能夠讓農民了解到較為全面的土地政策法規，可以起到低成本解決糾紛的效果。隨著農民法律意識的增強，許多農村土地糾紛的當事人選擇了提訟程序，最高院對農村土地征收糾紛可以受理與不予受理的情形作出了相關的司法解釋，但對于受理后司法審查的范圍過于狹窄，不利于農民利益的保障，應當“將公共利益的確認糾紛、補償標準的確定糾紛、征地補償款項的分配糾紛，均納入司法審查范圍，進而加強司法對行政（征地）權的監督制衡，充分保障被征收人的救濟途徑”。

［參考文獻］

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篇5

關鍵詞：土地征收；失地農民權益；公共利益；土地征收補償

近年來，隨著中國工業化、城市化進程加快，大量農民集體用地經由征用轉為國家建設用地，由此產生了大批失地農民。據國土資源部統計，1987-2001年，全國非農建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中通過行政手段征地160萬公頃（2400萬畝）[1]。按人均0.8畝計算，那么在此期間我國失地農民人數高達4000萬至5000萬人。

1 失地農民合法權益的構成

農民享有合法權益，這本不應該成為問題，我國憲法規定的公民權利，農民都應該享有。結合非農建設征地實際，失地農民的合法權益主要包括交易自主、取得賠償、勞動就業、社會保障四個方面[3]。

2 土地征收制度不完善損害農民權益的分析

2.1 土地征用目的和征用范圍的模糊性損害了農民的權益

（1） “公共利益”目的和范圍規定不明確

（2）現行法律對公共利益目的的規定存在矛盾

（3）缺乏土地征收目的合法性審查機制

2.2征用補償及補償分配損害了農民的權益

（1）補償范圍窄。

（2）補償標準過低。

（3）補償分配不合理。

（4）補償糾紛的解決機制缺乏。

（5）補償方式單一，安置責任不明確。

3 完善土地征收制度，維護失地農民權益的措施

3.1 嚴格區分公益性和經營性用地，維護失地農民權益

3.1.1 嚴格而清晰地界定“公共利益”

防止征地權的過度使用，是保護私權的重要手段，是防止公共利益泛化和虛化的必要手段，是我國進行民主化、法制化建設的體現，是保障失地農民權益的根本[7]。

3.1.2 消除法律規定之間的沖突

應修改或廢除《土地管理法》第43條的規定，消除法律規定之間的沖突。對于非為公共利益而需要使用農村集體土地的，不再納入土地征收的范疇，而是推行市場交易制度。具體可以遵循我國的土地用途管制法律制度，嚴格限定其相應用途后，通過規范的農村集體土地市場交易手段，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，由農村集體經濟組織代表農民集體依市場規則與買受方進行交易。但是，對于其中涉及農用地轉為建設用地的，仍要先履行相應行政審批手續后才可交易，這是保護耕地的公共利益所必需的。而對于鄉（鎮）土地利用總體規劃中的農村建設用地則不必經審批，只要進行變更登記后即可直接出讓。通過此種方式將公益用地與非公益用地明確區分開，從而更好地規范我國的土地征收制度，防止權力的過度擴張，保護農民的利益。

3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性審查機制

對是否符合公益，除了政府官員的意見外，還要廣泛征求有關專家和農民的意見，尤其是該土地的所有人和使用人的意見，讓他們享有參與權和發表自己意見的權利。即可在人大常委會下建立土地征收審查委員會，其成員可以包括土地行政部門、規劃部門、律師、學者、村民代表等，由他們組織聽證會。在聽證會上，土地征收審查委員會在綜合征地雙方的意見、證據以及自己的調查結果后，做出是否屬于公共利益征收的裁定。由于聽證程序在我國已不是一個新鮮的東西，將聽證程序引入到征地過程中，讓土地所有人和他權利人參與其中，既有利于加強土地征收過程的監督，讓土地征收制度真正成為陽光下的制度，又有利于提高農民的法律意識和維權意識。這種以客觀形式所決定的主觀公益，或許更符合民主的要求。

3.2 完善征地補償制度，維護失地農民權益

3.2.1 擴大補償范圍

（1）土地承包經營權損失。2003年實施的《農村土地承包法》第9條明確規定，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。2007年10月1日實施的《物權法》第132條規定：承包地被征收后，土地承包經營權人有權依照本法第42條第2款的規定獲得相應補償。這是法律嚴格控制下的征收在土地承包經營權制度上的反映。土地承包權已成為一種獨立的物權，農民通過行使該項權利，實現對集體所有土地的占有、使用、收益。土地承包經營權本身也可以處分，從而實現其交換價值。由于土地征收導致土地承包經營權的消滅，農民造成直接經濟利益損失，因此，應將其納入補償范圍。

（2）殘余地損失。這是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，征收導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失。另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飛揚的塵土等都可能降低農作物的產量，額外增加農地投入成本等。對征收導致的殘留地損失給予補償，是保護殘留地權利人利益的需要。

（3）營業損失補償。即對被征地上進行的經營性活動造成的損失的補償。

（4）搬遷費。這是指不被征收的地上物、原有的生產設備、水產、畜產等必須予以遷移，因此應向被征地農民補償搬遷費。

（5）安置費和福利費。這是以轉業培訓或安置所需費用為準，加上最低的社會福利保障費用（可以參照城市人口最低生活費用標準）給付。

（6）其他必要費用支出的補償，如：律師或專家的費用、權利維護費用以臨時租房費用等。

3.2.2 確立以市場定價為主的補償標準

我國學者對征地補償標準的觀點主要有三種：第一種觀點是主張先維持平均年產值標準，將法定最高倍數30倍提高到40倍[8]；第二種觀點是主張區分所征土地的經營性與非經營性，對經營性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對非經營性用途的征地仍采用現有補償標準[9]；第三種觀點也是大多數學者贊成的觀點，即采用市場價格進行補償。但對市場價格如何確定又有不同意見。有人主張區位級差補償法，即主要根據土地區位條件確定補償標準，以離城市中心的遠近來決定補償標準的大小[10]。筆者認為，第一種觀點不能反映所征土地的自身價值，屬于治標不治本；第二種觀點主張對農村土地公益性的征收實行不完全補償的方法也是計劃經濟時代犧牲農民利益的做法，因此不能被采用。筆者同意第三種觀點，改變征地補償費按“產值倍數法”計算的“一刀切”作法，而是確立以市場定價為主的補償標準?？梢栽谡鞯刂兄鸩酵菩型恋亍捌瑓^綜合價”政策堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城鎮土地劃分成若干區片，每一片區確定一個相對合理的基準地價，同時結合城鎮基準地價對現存的農用地按地段、實際種植作物等因素進行農用地分等定級，作為農地轉用的市場補償價值，進行定期公布，在統一征地時實行統一的補償標準。

3.2.3 合理分配土地補償費

集體是由若干個體組成的，從本質上講，農民才是農村集體土地所有權最真實的主體，農民具有農村集體土地所有權的成員權。葉劍平認為：所謂成員權，即由于土地集體所有制的存在，使得村莊內部所有合法成員平等地擁有村屬土地的權利[11]。另一方面，由于我國實行的是土地公有制，包括國家所有和集體所有，農村集體土地所有權是不可分割的，任何個人都不可能擁有土地的所有權。當務之急，就是以法律的形式，賦予被征地農民（也可以被視作為一個集體，即被征地農民集體）分享土地補償費的成員權利，并且規定土地補償費在農民、鄉鎮、村的公平合理的分配比例。被征地農民在土地補償費分配上應該占有一定地位，鄉鎮的比例應該有所下降，而村集體的比例也應該有所上升，因為村集體直接承擔著農村社會經濟建設的重負。

假設土地補償費為10，安置補助費為a，青苗補償費為b，a遠小于10，b更小，重構后鄉鎮的20%轉移到農民手中（如表4.1所示）：

3.2.4 完善補償方式

（l）分期和終身貨幣補償。將一次性的貨幣補償分期、終身發放，可以給予農民長期保障。如江蘇省昆山市出臺政策規定：改一次性的補償為分期和終身補償，對被征地農戶實行按年分期補償的辦法，每年落實發放到戶，并根據物價上漲指數，三年左右上調一次[12]。

（2）土地債券安置，即將農民的征地補償費用直接入股到征收土地上建設的經營性企業中。這種方式是指在農村金融或基金信用較好的地區，在農民個人和集體同意的前提下，可采用發行土地債券的辦法進行安置[13]。此外，對于重點能源、交通、水利等基礎設施建設，基于其綜合效益周期長、收益穩定的特點，也可發放一定數量的土地債券作為征地補償費，一定年限期滿后，農民可以憑借土地債券獲得相應的本息。

（3）征地補償費入股安置方式。此種方式一般僅適用于公益經營類項目而征收土地的情形。在農村集體經濟組織和農民個人愿意的前提下，將部分或者全部征地補償費入股，農村集體經濟組織和農民個人作為股東參與用地單位的生產經營，享受經營利潤并承擔經營風險，其收入按股份合作制企業分配辦法分配。這種安置方式能保護農民的長期利益，但存在一定的風險，因此，必須強調農村集體經濟組織成員集體民主決議和農民個人自愿的前提條件。

4 結語

中國實現小康社會的最大障礙，不在城市，而在農村。只有維護好失地農民的權益，才能使土地利益在各個社會階層中均衡分配，才能保障各個社會階層的權益；才能理順弱勢群體和強勢群體之間的關系，理順農民和政府之間的關系，理順農民與用地單位的關系，才能保障各種社會關系的和諧。

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[13]梁志紅.界定“公共利益”完善征地程序[N].中國國土資源報，2003-10-20.

篇6

第一條為進一步加強和規范征地管理工作，保護被征集體土地單位和農民及建設用地單位的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《省實施(中華人民共和國土地管理法)辦法》等法律法規和有關配套政策規定，結合我縣實際，制定本辦法。

第二條全縣范圍內征收集體土地適用本辦法。

國家重點工程項目征收土地的補償標準和安置辦法另有規定的，從其規定。

第三條縣人民政府依法對本轄區內農民集體所有土地實行統?征收，(以下簡稱征地)并以貨幣方式支付征地補償費用。其他任何單位和個人，不得以任何形式進行征地。

第四條縣國土資源部門負責征地的審查報批、組織協調與監督管理工作，鄉(鎮)人民政府承擔轄區內征地的具體實施工作?？h工業園管委會、臨江產業園建設工作籌備指揮部、縣城東北片區開發建設指揮部會同鄉(鎮)人民政府共同做好轄區內征地工作，確保征地工作的順利進行。

縣發改委、公安、財政、住建、人社、農業、林業、水利、民政、統計等縣政府有關部門按照各自職責，配合做好征地工作。

第五條被征地的農村集體經濟組織或者村民委員會(社區)和農民應當服從經濟社會發展對建設用地的需要，積極做好征地相關工作。

第二章征地工作程序

第六條征地按下列程序辦理審批手續

(一)在征地依法報批前，縣國土資源部門應當將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等,以書面形式告知被征收土地的集體經濟組織。

(二)縣國土資源部門組織對擬征地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，并由擬征土地所在鄉(鎮)人民政府配合國土資源部門對調查結果與被征地的農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人予以共同確認。同時通知縣人力資源和社會保障部門，共同對被征地地類，耕地面積涉及人口數量及征地前后被征地農民人均耕地面積等，進行調查確認并會同征地所在鄉鎮、村、社區填報相關材料表格。農村集體經濟組織或者村民委員會應當召開村民代表會或者村民大會，形成會議紀要。

(三)在履行上述程序的基礎上，縣政府授權鄉(鎮)人民政府與被征地農村集體經濟組織草簽征地協議，縣國土部門予以配合。

(四)在征地依法報批前，應按照有關規定履行聽證的告知程序。當事人在被告知5個工作日內對縣國土資源部門擬訂征地補償標準、安置途徑有異議的，以書面形式提出申請聽證，縣國土資源部門應當按照《國土資源聽證規定》組織聽證，附具聽證筆錄材料上報，不需要聽證的由村集體經濟組織負責出具不需聽證的書面材料上報。

被征地農民就社會保障問題要求聽證的，縣人社部門要派員參加聽證會議，并在聽證回證上簽字。

(五)縣國土資源部門負責擬定征收土地方案并報有批準權的機關批準。

第七條征地經依法批準后，按下列程序實施補償安置工作

(一)征地批文下發后15日內，由縣人民政府將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。

(二)被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，提供土地權屬證書或者其他有效權屬證明資料，由當地集體經濟組織匯總后到公告指定的單位、地點辦理征地補償登記。

(三)縣國土資源部門根據經批準的征地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告并送達至被征地農村集體經濟組織。聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。被征收土地的所有權人和使用權人對征地補償安置方案有異議的，應當在公告之日起10個工作日內以書面形式提出，在該期限內沒有提出的，視為無異議?？h國土資源部門應當根據被征收土地的農村集體經濟組織或者村民委員會和農民對公告擬定的征地補償方案提出書面意見，在不違背有關法律、政策規定前提下修改完善征地補償安置方案，報經批準后組織實施。

(四)在征地補償安置方案批準后的3個月內，被征地農村集體經濟組織擬定發放名單，經所在地方鄉鎮人民政府審核后，報縣財政和國土資源部門審定后按規定程序發放。屬補償農村集體經濟組織的，撥付給農村集體經濟組織；屬補償被征地農民的通過“一卡通”直接發放給被征地農民；屬被征地農民社會保障費用的，在填報《縣被征地農民社會保障措施落實情況說明表》之前由縣人社部門核定及時足額直接撥付至社?；饘?。

(五)被征地的土地所有權和使用權人應當自征地補償費用付清之日起30日內交付被征收的土地。

第八條在征地過程中，對征地補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調解決，協調不成的，可向批準征地機關申請裁決。征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。

第三章征地補償安置

第九條在全縣范圍內征地按照省政府政[]132號文公布的補償標準進行征地補償。

第十條被征收土地上的青苗和房屋等附著物補償標準，按照縣人民政府《關于公布縣征收土地上青苗和房屋等地上附著物補償標準的通知》(政[]8號)執行。

違法建筑(含構筑物等)和在征地通知下發后搶種的樹木、農作物或者搶建的設施等，一律不予補償。

第十一條征地補償費按下列規定進行支付和使用。

(一)土地補償費的70％以上和安置補助費的全部要支付到被征地農民個人帳戶，不得克扣和挪作他用。被征地單位應動員需要安置人員參加被征地農民養老保險，在征得需安置人員同意后，安置補助費可用于支付其被征地農民養老保障費用。

(二)青苗及地面附著物補償費支付給所有者或依法對此享有權利的人。

(三)留用被征地集體經濟組織的征地補償費用的收支情況應上墻公布，并由當地政府和國土資源、財政、審計等部門監督使用，不得以任何形式私分、挪用或截留。任何部門不得將征地補償費用于代扣或償還與征地無關的債務。

第十二條建立被征地農民養老保障制度。由鄉鎮人民政府提供被征地農民名單，按規定程序參保申報。對被征地單位征收耕地達到80％及以上的，可全部參加被征地農民養老保障。對未達到80％耕地被征收的，按安置的農業人口數實行即征即保，需要安置的農業人口數，按照被征耕地(以下簡稱耕地)數量除以征收前被征地單位平均每人占有耕地的數量計算。

建立全縣征地調節資金，實行?？顚Ｓ?。資金按土地出讓金的5％及財政安排專項經費等渠道籌措。征地調節資金主要用于征地補償資金的平衡，被征地農民參加養老保障的財政補助支出，被征地農民勞動技能培訓支出。

第十三條征收城市規劃區內集體土地涉及房屋拆遷安置的，實行實物套房安置或貨幣補償安置方式。征收城市規劃區外集體土地涉及房屋拆遷安置的，在符合土地利用總體規劃和集鎮、村莊建設規劃的前提下，實行統建安置或貨幣補償安置，但項目區征地范圍內一次性拆遷總數5戶以下(含5戶)可安排宅基地實行自拆自建安置。

第十四條對被征地的村級集體經濟組織安排被征土地中農用地面積的5％用于發展村級集體經濟。在城市規劃區(含臨江產業園)的建設用地范圍內征收集體土地，安排的用地位置由縣人民政府(或鄉鎮人民政府)確定。在城市規劃區以外征收集體土地實行一事一議。安排的用地必須由集體經濟組織依項目進行申報用于除住宅(含商品房開發)外的二、三產業，不得分配給個人使用，并支付不低于工業用地基準價格的土地出讓金。

第十五條被征地單位的耕地被全部征收后，原農業人口經縣公安局、縣國土資源局審核，可轉為非農業人口；原屬于集體所有的其他土地，依法轉為國有土地，并進入縣土地儲備中心統一管理。

第十六條因工程施工等需要臨時用地的，經批準后，根據臨時用地影響范圍，按征收土地的統一年產值標準逐年補償。使用期滿后，應當及時恢復土地原狀，退還給原使用單位，并增付一年補償，彌補恢復后造成的減產。

在使用過程中造成無法恢復土地原狀的，應依法予以征收。

第十七條大中型水庫的征地補償安置應按《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規定執行。

第十八條使用農林場等國有農用土地進行建設的，土地補償費支付給國有農用地單位，安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費支付給個人。

第十九條土地被征收后，被征地單位應按規定辦理農村集體土地所有權證、農村集體使用權證、農戶土地承包經營權證變更或收回。

第二十條征地拆遷工作經費按照每畝2400元支付給實施征地工作的鄉鎮人民政府包干使用。

第四章法律責任

第二十一條違反土地管理法律、法規，無故拒交土地的，由縣國土資源主管部門責令限期交出土地；逾期拒不交出土地的，由縣國土資源主管部門申請人民法院強制執行。造成嚴重后果構成犯罪的，依法追究刑事責任。依法移送司法機關征地過程中，有阻撓妨礙國家機關工作人員依法執行職務行為的，由公安機關依照有關法律法規予以處罰。

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關鍵詞：小產權房；法律地位；探析

中圖分類號：DF0-052 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）31-0073-02

價格較低的小產權房，在產生、交易方面均屬違法行為，既要保證經濟的快速發展，又要遵循法律制度，小產權房已成為我國在城市化建設過程中急需解決的問題。

一、小產權房的界定

（一）小產權房的概念

小產權房是相對于大產權房而言的，是一種特殊權屬狀態下的房屋。孫憲忠認為，小產權自古就有，它泛指一切沒有獲得完整所有權的房屋。在我國當前的形勢下，小產權房主要是指在農村集體所有土地上建設，并向組織成員外居民銷售的房屋。小產權房無法在城市房屋管理主管部門登記并取得產權證書。

（二）小產權房的特征

1.小產權房的土地使用權具有不合法性。我國土地實行公有制，分國家所有和集體所有。城市土地屬國家所有，農村和城市郊區的土地，除屬國家所有部分外，均屬農村集體經濟所有。我國對農村土地實行嚴格的用途管制政策，對于非農業建設，農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓、出租，任何單位和個人在各項土地進行建設使用前，必須依法申請使用國有土地，小產權房一般建設在集體土地之上，根據我國房地一體主義的立法原則，實行房隨地走和地隨房走，如果將建設在集體土地上的房屋出售給本集體經濟組織成員意外的其他居民，則導致土地使用權的轉移，這將嚴重違反我國現行法律的規定。

2.小產權房的房屋產權具有無序性和不完整性。小產權房的興建沒有經過集體規劃，施工隊伍和房地產開發商沒有經過監督和審查，用途也沒有通過國家的審核，無法從國家獲得相應的房產證。因此買賣雙方無需簽訂合同，達成口頭上的一致便可完成交易，這是導致即使國家禁止小產權房的交易，但其交易依舊活躍在整個房地產交易之中的原因。

3.價格水平低廉，具有經濟性。小產權房所用材料較劣質，無需經過程序的審核，減少了一部分成本與手續費，房價比一些大產權房低很多，甚至繳納的費用和大產權房的首付等同。許多居民為了保障自己和家人最基本的生活需求，即使知道小產權房沒有國家法律的保障，得不到法律的保護，也冒險去購買小產權房。

二、小產權房產生的原因及其法律地位分析

（一）小產權房屢禁不止，大量產生的原因

1.經濟原因。隨我國城市化進程飛速發展而涌向城市的務工人員，增大了房地產的剛性需求。進城務工人員和部分城市居民中，中低收入者占到一半以上，他們無力承擔高額的房價，但為滿足住房要求，不得已將目光轉移到城郊結合地帶價格相對低廉的小產權房，所以小產權房和商品房價格的懸殊推動了小產權房的產生。

2.制度原因。農村的土地屬農村集體經濟組織成員集體所有，農村土地直接入市存在著法律上的障礙，農村土地要想成為建設用地必須通過國家征收的方式實行土地的所有權由農村集體所有轉變為國家所有才能實現，為了保護和充分利用有限的土地資源，我國實行嚴格的農村土地用途管制，國家對農村集體土地的征收必須是為了公共利益的需要，僅僅以居住為目的征收農村集體土地，很難說是為了公共利益的需要。所以，農村集體土地上建設的小產權房在我國現行的法律制度框架之內上市交易困難重重，這正是小產權房就是小產權房的原因。

（二）小產權房的法律地位分析

1.小產權房的社會效應。（1）積極影響。第一，在商品房的價格壓力和供需矛盾的作用下小產權房應運而生。小產權房價格低廉且交易簡單，能夠更好地平抑房價，對促使我國房地產市場回歸理性有一定的影響。第二，小產房能夠吸引更多的城市居民到城鄉結合部的農村，改變我國長期以來農村勞動力和人才不斷外流的狀況，對于提高了城鄉結合地區的農村勞動力的結構和整體素質有積極影響，小產權房的建設有利于新農村建設，為農村帶來新的發展機遇，加快農村的城鎮化步伐和新農村建設的步伐。（2）消極影響。第一，小產權房大規模的增長會對有限的土地資源的保護和利用帶來沖擊。由于集體土地價格低廉，小產權房開發商在賺錢動機的驅使下，往往在利用集體土地時修建大量的豪華別墅、高爾夫球場等休閑設施等方法攫取更大的利潤，這必將造成土地資源的巨大浪費，給我國嚴守18億畝耕地紅線造成了巨大的壓力，也必將威脅到我國的糧食安全。第二，對現有房地產市場秩序造成沖擊。相對于擁有完全產權的商品房來說，價格低廉的小產權房大量出現，勢必會對房地產市場的正常交易秩序造成干擾。在大量的已建成的商品房賣不出去，空置的商品房存量不斷增加的情況下，房地產開發企業在資金回籠方面可能就會出現問題，導致其資金鏈斷裂，從而出現房地產開發企業倒閉等現象。這無疑會影響到我國的經濟的健康發展。第三，不利于小產權房購房者權益的保護。根據我國物權法相關規定，不動產產權的享有以等級為公示方式權利，房屋登記管理部門不動產登記簿上面登記的權利人是不動產的權利人，登記為何種權利，該權利人就享有什么權利。由于小產權房由于自身不具備相關登記條件，不可能在房屋登記管理部門登記注冊，這會導致購買者得不到法律的有效保護。

2.小產權房的法律地位分析。第一，我國現行法律規范不承認小產權房的合法性。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定表明，集體土地只能由集體組織成員來使用，集體組織以外的成員必須申請使用國有土地，限制了集體土地只能用作鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設的非農業建設。第六十三條明確禁止農民把集體土地轉讓給城市居民，限制了土地所有權的轉讓。小產權房是建設在集體土地之上的，法律限制了集體土地只能用于集體成員，本集體經濟組織之外的成員無法使用。這些法律都足以充分說明小產權房的不合法性。第二，國家政策不承認小產權房的合法性。2010年國務院責成國土資源部、住房和城鄉建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產權房的摸底和清理工作。就小產權房問題，國務院要求：一是所有在建及在售的小產權房必須全部停建和停售。2011年11月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》提出，要嚴格規范農村集體土地確權登記發證行為，嚴禁搞虛假土地登記，嚴禁對違法用地未經依法處理就登記發證?！兑庖姟访鞔_規定，“對于借戶籍制度改革或者擅自通過‘村改居’等方式非經法定征收程序將農民集體土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或‘小產權房’等違法用地，不得登記發證。對于不依法依規進行土地確權登記發證或登記簿規范造成嚴重后果的，嚴肅追究有關人員責任”。目前國家要求各地對農村集體土地進行確權登記發展，但是對小產權房違法用地不允許發證，小產權房不受法律保護。第三，從法理上講，小產權房是一個關系吃飯和居住條件改善的問題，其出現本身就是居住條件的改善，但是大量產生勢必擠占農業用地，如不加以限制，將會導致農業用地大量流失，不承認小產權房的合法性體現了立法者在“吃飯”問題和“改善居住條件”問題上的價值選擇。

三、小產權房的處理對策

（一）嚴格禁止新開發建設小產權房

小產權房是在我國住房改革過程中出現的，雖有一定的合理性，但其本身就不具有合法性，所以，在出臺新的政策與法律條文前，必須對新小產權房的開工建設進行嚴格禁止，土地管理部門等執法部門應當嚴格執法，以確?，F行法律的有效落實，堅決遏制小產權房的泛濫的勢頭。

（二）針對現存的小產權房，可以采取區分購買者的情況，分類審視，核發不同的產權證書的辦法解決

第一，購房者若符合國家關于經濟適用房或限價房相關購買規定條件，相關部門才可核實并發放經濟適用房或限價房的所有權證書。相應的，該類房屋以后的出租、轉讓等活動也需按照國家相關規定進行。

第二，若購房者補繳了土地出讓金及相關稅費，相關部門便可核實并發放一般的房屋所有權證書。該房屋也隨之轉為普通商品房。購房者的居住、出租、轉讓等活動便可自有合法，同時房屋在通過市場流通轉讓時也不會再受到任何限制。

第三，若該小產權房屋既不符合國家相關規定，購買者也未補繳土地出讓金及相關稅費，發證機關只能核發特殊房屋所有權證。持證人只能自己居住，但在未來變更房屋所有人時，應補繳這部分費用。

（三）拆除嚴重違法的小產權房屋

若小產權房屋已非法侵占了基本農田，使耕地遭受到破壞的，應責令拆除并恢復耕地原狀。對于影響到防洪泄洪、對國防安全構成危害或對生態環境造成嚴重破壞的小產權房屋，也應一并拆除。

總之，小產權房是我國住房改革的特定環境及歷史條件下的產物，為維護社會穩定，小產權房問題必須被積極、妥善、穩步的解決。短期可緩解城市住房壓力，長期可改革我國現行土地制度中不合理的部分，完善土地制度的改革。我們要相信，隨著不斷的探索，法治化進程的完善，必將圓滿解決小產權房問題。

參考文獻：

[1]張忠野，曾大鵬.房地產法學[M].上海：格致出版社，2010.

[2]金麗馥.中國農民失地問題的制度分析四[M].北京：高等教育出版社，2007.

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【關鍵詞】城鄉一體化城鄉建設用地市場二元結構

一、我國城鄉建設用地市場的現狀

1.我國建設用地市場具有典型的二元特征

我國城鄉分割的建設用地市場結構，表現為典型的二元特征。一是土地產權二元化：農村土地屬于農村集體所有；城市土地屬于國家所有。二是城鄉土地用途二元化：農村土地農用，城市土地用于城市經濟建設，城鄉土地不能自由合理流轉。三是城鄉土地市場二元化：城鄉土地市場是分割的，城市土地市場環節少于農村，農村土地市場化的結構以土地流轉、租賃、合作入股共同開發為主，城市土地市場化則是多元化形式；農村土地市場化要以不改變土地用途和保證農民的土地承包權為前提，城市土地市場化則沒有這方面的限制。四是城鄉土地價格二元化：城鄉土地價格體系是割裂的。

2.土地所有權主體虛置導致產權關系混亂

我國集體土地的所有權主體在現實生活中是模糊的，從某種程度而言甚至是缺失的?！稇椃ā?、《土地管理法》、《物權法》都明確規定了農村的土地屬于農民集體所有，這些規定對農村集體土地所有權主體進行了設定，即農村集體土地所有權歸不同的“農民集體”，但對 “農 民集體”的含義、表現形態未做明確界定，并有將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用之嫌?！稗r民集體”是一個抽象概念，不同于法人，也非社團組織，沒有明確的法人代表。正是由于集體土地所有權主體模糊，造成了實踐中“土地人人有份、土地又人人無份”的局面，致使在土地征用過程中，缺乏真正所有權主體的所有權權能對土地征用的制約作用，一方面是真正的土地所有者的的權益得不到維護，另一方面是可能導致不合理征用增加，造成土地資源大量流失。

3.農村土地價值被低估，農民權益受到損害

農地征用制度就是國家基于公共目的的需要，依法將集體所有的土地收歸國有，并給予失地農民相應補償的法律制度。按照現行法律規定，國家征收土地時是按原土地用途產值的若干倍對失地農民進行補償。國家以很低的價格而不是土地的市場價格從農民手里征收到土地，然后高價在城市土地市場出讓。

二、城鄉一體化建設用地市場的要求

1.平等的土地權利

建設一體化的城鄉建設用地市場的根本點是完善農村集體建設用地使用權流轉的產權制度。按照現代土地市場和產權理論，農民集體就應該擁有與城市國有土地產權及其主體相一致的完整的土地財產權力，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權、租賃權等處置權。對此也應該上升為法律，應在有關法律中明確農民集體在規定的使用期限內可以對其土地繼承、租賃、贈與、拍賣、抵押、入股，使農民集體的土地財產權具有獨立性、排他性和確定性而不受侵害。只有真正從法律上賦予城鄉建設用地以相同的土地使用權權能，才能促進其平等合理流動，切實保護農民的土地財產權益。

2.平等的土地價格

目前，農村集體建設用地使用權在流轉過程中尚未形成統一、科學、有效的價格形成機制，隱性土地市場交易價格混亂。因此，要在土地交易市場上形成合理的土地價格以使土地交易雙方的利益不受侵害，則有必要建立健全農村集體建設用地的定級估價體系。首先在總結城鎮土地和農用地定級估價經驗的基礎上，全面、深入地開展城鄉建設用地地價評估工作，并進行地價區劃，科學地確定不同地價區域的地價水平，實現城鄉建設用地地價一體化。其次，為了杜絕或減少土地交易活動的非公開化、非契約化現象，提高市場透明度，還應該制定城鄉不同類型建設用地的基準價格，對土地價格過分上漲或下跌進行監控等。此外，還應建立集體建設用地流轉的標定地價體系，集體建設用地出讓地塊的標定地價應由土地管理部門會同物價等其它部門進行綜合評估并定期公布?；谟行ПＷo集體和農民的土地權益，在流轉中可實行集體建設用地的最低保護價，對于實際交易價格低于最低保護價的，政府可優先購買。

3.統一的土地供求關系

城鄉統一的建設用地市場除了要考慮權利平等以及價格公平外，更多地還要考慮在國家和地方發展政策、城鄉不同經濟發展狀況以及土地總體規劃背景下，土地供求關系的平衡。城鄉一體化市場下的建設用地流轉既要保障城市化進程中對建設用地量需求的急劇增加，同時也要有利于推進“保護耕地”的基本國策；既要解決國家建設用地不斷增長的要求，也要使新農村建設中集體建設用地得到保障。

4.建立城鄉統一的建設用地流轉有形市場

建立城鄉統一建設用地市場，促進城鄉經濟社會統籌發展，必須建立相應的土地交易平臺，建立統一有形的城鄉土地交易市場，為集體建設用地使用權流轉提供服務。這就需要建立類似農村集體土地使用權交易所這樣的有形市場，組織地產交易各方進行交易，提供洽談場所，讓政府有關農村集體建設用地流轉的管理、服務機構進駐，有條件的也可以讓社會上的農村集體土地流轉中介機構進入，共同向交易雙方提供政策法律咨詢、地產源信息、市場行情與動態、文書起草、價值評估、資金融通、流轉審批、規費收取、過戶登記等服務，以縮短流轉時間，減少流轉成本。規避流轉風險。

參考文獻：

[1]倪維秋，俞濱洋. 基于城鄉統籌的城鄉統一建設用地市場構建[J]. 商業研究，2010，10（4）：87~90.

[2]魏峰, 鄭義, 劉孚文. 城鄉統一建設用地市場現狀及建立[J]. 現代農業科技，2010（11）：391~391.

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一、我國集體土地流轉的現狀

我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場?，F行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在?，F在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉存在的問題

（一）集體土地所有權的歸屬不明

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可見，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。

（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后

對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設?！睋?，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地?！边@些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家或行政管理權行使的在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。

（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

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關鍵詞：農村土地流轉；集體建設用地流轉；實證研究

從20世紀90年代中后期開始，農村集體建設用地流轉經歷了三次大規模的試點，包括四川、廣東、浙江、北京等地，既體現出各地的實踐特點，也凸顯了法律規范的急迫性。在統籌城鄉發展、推進城鎮化的背景下，研究農村集體建設用的依法流轉具有理論和現實雙重意義。

一、實踐：上海市試點農村集體建設用地流轉的現狀

20世紀90年代中后期，以安徽蕪湖為代表開始了農村集體建設用地流轉的早期試點，仍然聚焦于“應否流轉”的爭論；到2005年，以廣東為代表開始了農村集體建設用地流轉的第二波試點，突出了沿海開放地區的先行先試精神，聚焦于“流轉模式”的探索；到2009年，湖南、重慶、成都、北京等地廣泛開展農村集體建設用地流轉的試點，嘗試從總結經驗和制度設計角度提出政策建議。農村集體建設用地流轉從實踐中走來，愈加成熟，然而其與現行法律規定卻愈加沖突和矛盾，簡言之，其“違法性”特征越加突出。

上海于2009年也加入了農村集體建設用地的流轉試點行列，并于2010年1月試點工作的若干意見，并選擇了四個試點村鎮（浦東新區合慶鎮益民村、嘉定區徐行鎮小廟村、松江區佘山鎮新鎮村和金山區亭林鎮亭北村）開展試點工作。

本文主要以金山區亭林鎮亭北村為實地調研對象。在全市范圍的試點工作中，亭北村取得了六個“第一”：第一個完善工作機制，第一個區級人民政府集體土地所有權登記通告，第一個完成指界人推舉大會，第一個開展指界人現場指界，打下第一個集體土地所有權界樁，第一個取得調查資料樣本。

二、問題：農村集體建設用地流轉中的法律困境和實踐難點

（一）現行法律規定滯后于當前土地利用的現實

盡管我國《憲法》賦予了土地使用權人依法轉讓土地的權利，但現行《土地管理法》卻禁止或嚴格限制農村集體所有土地的轉讓，2007年通過的現行《物權法》關于集體建設用地流轉亦無原則突破。從這些法律條文可以看出，在立法層面，國家對農村土地流轉并無相關的法律法規予以規制，現行法律規范并不完全支持農村土地流轉，包括農村集體建設用地。正是由于法律條文的不支持，導致目前在做的增減掛鉤、宅基地置換等工作都是在將集體土地征用，土地性質轉為國有之后進行的。

但從現實需要看，土地作為生產要素，實現其保值增值的根本途徑，就是進行土地流轉，讓其流動起來，在市場經濟規律運行中提升土地價值。因此，實踐中的農村土地隱性流轉此起彼伏，由于其與現行法律的沖突，存在違法嫌疑，也帶來了諸多土地流轉的糾紛和矛盾。同時，國家對農村土地通過低價征收和市場價招拍掛，獲取巨額土地級差收益，多年來備受詬病，與城鄉一體化建設和土地要素進入市場的公平公正性相違背。因此，現行法律禁止農村集體建設用地流轉的規定遠遠滯后于現實需要，必須對相關法律規定進行修改。

（二）集體建設用地流轉在實踐中面臨較多困難

第一，農民宅基地確權工作困難重重。明確農村集體建設用地權屬是進行土地流轉的基礎。亭北村在完成土地調查后，下一步要進行的就是確權、登記發證工作，以明確流轉地塊的集體所有權，為土地流轉奠定基礎。從目前情況來看，以隊組為單位的集體土地所有權以及鎮、村企業的建設用地使用權的確定工作較為簡單；而對于農民宅基地，由于農村人口流動、私下交易等原因，情況復雜，又沒有相關政策加以規定，確權工作難以開展。

第二，集體建設用地“實體流轉+指標流轉”兩種方式均存在困難和瓶頸。目前，農村集體建設用地有實體流轉和指標流轉兩種方式。實體流轉就是先對現有建設用地上的建筑物拆除并將其復墾為符合標準和條件的耕地，然后再開辟另外一塊集體土地作為建設用地并建造廠房等設施，以出租等方式對其使用權進行流轉；指標流轉就是對現有建設用地上的建筑物拆除并復墾為符合標準和條件耕地后，不再占用新的集體土地作為建設用地，而是把其產生的建設用地指標和耕地占補平衡指標在全市范圍內流轉。