農村土地收益分配的政策范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地收益分配的政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）公法和私法制度沖突土地權利是土地法律制度的核心內容。土地法律制度的根本目的是土地資源的保護和有效利用。土地法律制度的調整對象是土地的歸屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系。這些關系的調整往往涉及到公法和私法的適用選擇。公法的規定是強制性的，如優帝《學說編匯》中所說“公法的強制規范不得由個人之間的協議而變更”。而私法規范則是任意的，可以由當事人意志而更改，它的原則是“對當事人來說，‘協議就是法律’”［6］。當以“追求公共利益”為價值導向的公法與追求“個人利益最大”的私法在適用選擇時，利益博弈結點上的利害關系人便成為了制度沖突結果承受者。從土地使用管理制度上來看，我國號稱是世界上最為嚴格的土地用途管制制度國家，然而，實踐上，這些制度并沒有產生預期的效果，甚至存在失靈和負面影響。根據2006年全國土地利用變更調查結果，截止2006年10月31日我國耕地面積從1996年1．3億公頃銳減到1．27億公頃，平均每年減少83萬公頃。另外，據不完全統計，截止到2005年，我國失地或部分失地農民的數量在4000～5000萬人左右，且這一數字以每年200～300萬人的速度遞增。照此速度，在未來20～30年的時間里，我國失地農民將會增至1億人以上。這些數字變化與我國土地征收等政策無不相關，在這些巨大的數字背后，我國因征地問題引發的社會沖突已非常尖銳，這些問題不僅僅只涵蓋失地農民的安置和農民土地權利保護缺失問題，某種程度上已上升到整個社會和制度重建層面。而我國土地權利問題不僅僅是土地公有或私有學術之爭的問題那么簡單，筆者認為，如何調動農民的積極性，以最少的資本進行最優的土地資源配置和收益分配，實現農民和農地的共同發展是公法和私法制度安排的關鍵。

（二）農民要求發展與土地制度安排的沖突新型農民對發展有不同的定義和要求。農民市民化、農地非農化、農業規?；?、農業經營多樣化、生產要素資本化是當前社會經濟發展的規律和趨勢，也是農民發展權、農村土地發展權的重要體現。我國的土地制度，自20世紀末以來主要存在以下幾方面的問題：一是憲法規定下的土地制度城鄉二元化結構，使得國有土地所有權和農村集體土地所有權法律地位存在巨大差異，致使農村土地在資本化過程中真正受益人權益得不到保護；二是政府征用農民的土地，給予的征地補償標準往往采取一刀切的方式，而沒有考慮到農村土地地域、農村經濟發展狀況以及市場條件等綜合因素，使失地農民（有自愿失地和被動失地之分）權益受到不同形式和不同程度的侵害；三是現有的土地分配制度以及土地承包政策（如“增人不增地、減人不減地”）造成了大量農民雙重身份（以沿海城市和大中城市尤為突出）并存的現象，引發社會矛盾；四是農村金融制度環境與土地制度脫節，農民地權融資工具匱乏，使農民發展經濟受限。在上述沖突中，比較典型的例子城市里的小產權房，這個因土地發展權與制度安排相左的畸形產物。據報道，全國小產權房所占土地面積有66億平方米。北京的小產權房占整個本地市場的18％左右，已售和在建的小產權房很快會超過1000萬平方米；西安已占到25％～30％；深圳的小產權房幾乎占全市住宅總量近一半。這組驚人的數字承載的土地權利矛盾尖銳程度可見一斑，土地制度安排需與土地發展權并重。椰林說“權利就是受到法律保護的一種利益。所有的利益并不都是權利。只有為法律所承認和保障利益才是權利?！毙‘a權房一方面是利益驅使，農民對土地使用權的違法使用；另一方面，也是以鄉政府等為代表的公權力機關的權利濫用。這些房子流入市場，造成對市場機制的破壞和市場參與人的選擇權利侵害。

（三）土地增值實際收益人與權利人沖突土地是農民從事生產的要素，當其因諸因素合力實現增值時，到底誰是土地增值的實際收益人？根據我國的土地制度規定，農村土地屬于集體，農民承包土地經營權。國家為了公共利益可以將農村集體土地收歸國有，轉變為國有建筑用地進行售賣。在我國城市化進程中，農村土地被征收后產生了巨大的土地增值收益，但是，土地的權利人———農民卻幾乎在收益分配體系之外。另外，在現行的財稅體制和政府官員晉升考核制度下，地方政府本就具有增強本地財政預算、顯示政績的動機，財政困難的現實也迫使地方政府想方設法增加財政收入，而現行土地收益產生和分配機制提供的巨大利益空間則進一步誘發和強化了政府追求土地收益最大化的行為取向。1995～2005年間，全國每公頃土地出讓金收入由77．2萬元提高到355．3萬元，增長了3．6倍。根據世界銀行報告，當一個國家或地區的人均GDP大于1000美元后，農村土地的商業運作和市場價值開始顯現。2003年我國人均GDP首次突破1000美元，到2007年已達2700美元。今后農村集體土地的財（資）產屬性將更加顯現［10］。孟德斯鳩指出“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限”。與此同時，在以土地為核心的土地產業鏈中，還滋生了灰色的收益群體，即土地腐敗過程中的權力失控官員。從土地權利角度出發，這些“收益人”的存在與法律追求的價值是相背離的，并且造成法律關系定性錯位。

二、農村土地發展權下理性的法律制度環境構建

在解決土地權利問題引發的沖突機制上，不少發達國家已經建立了成熟的土地發展權制度，土地發展權構想最初源于采礦權許可與土地所有權分離而單獨出售和支配。土地發展權觀念始于英國，發展于美國。目前發展權制度典型的代表為英國模式和美國模式。在英國制度模式下，土地發展所產生的土地增值主要由國家與開發土地的所有人收益。在美國制度模式下，土地發展所產生的土地增值主要歸土地所有人。這兩種模式雖然從機制上差別較大，但是，在土地增值產生的收益分配公平價值取向上異曲同工。任何制度的安排都沒有絕對的公平，大多數時候只是相對公平或為各方利益的博弈找到妥當的平衡點。土地發展權制度便為土地權利產生的沖突提供了這個平衡點的理論支持。國外的土地發展權制度值得我們借鑒。黨的十對提高農民生活水平、保障農民權利提出了更多的要求和改善措施，這些舉措進一步為農民土地合法利益提供了保障，同時也為理性的法律制度環境構建提出了要求。世界上存在一個根本的理性，法就是這個理性和各種事物的關系，同時也是各種事物之間的內在關系。一個社會由各種各樣的制度所構成的制度體系可以分為制度環境和制度安排兩個結構層次。制度環境意義上的制度，是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會和法律基礎規則。這些規則的約束具有普遍性，是制定其他規則的基礎。針對我國農村土地權利沖突，筆者結合我國的土地利用現狀和土地管理制度，認為在我國發展和完善農村土地發展權主要意義在于：一是農村土地發展權是農村土地資本化的重要途徑和前提條件；二是農村土地發展權是社會公平調整的重要手段和保障，是公私法沖突上的重要調整手段；三是農村土地發展權是進行農村土地增值收益分配的重要平衡點和各方相對公平的保證。構建基于農村土地發展權的權利保護制度，可以從以下幾個方面進行制度安排：

（一）明確農村土地權利的主體和客體，實現土地所有權和使用權分離，強化使用權，淡化所有權將農村土地權利的主體和客體、權利義務以及權屬分類按照民法傳統的理論進行調整和明晰，便于闡明使用權和所有權兩項土地權利下的民事法律關系的調整范疇。對于所有權的分離而言，發生分離的客體應該是能夠在相當時間內產生一種收益，并可以隨時確定其所在，而土地在最大程度上具有這樣兩種特性。在現有制度下，淡化所有權，強化使用權的制度設計理念，無疑是土地權利保障制度安排的起點。

（二）明確土地增值收益群體和收益分配機制，建立和完善相適應的行政管理制度不患寡而患不均一直是中國歷代土地政策分配制度的難點。這里的“均”不是絕對的平均，是一種相對的均衡和公平。明確土地增值的收益群體，確立土地增值收益分配機制保護目標，建立配套的土地增值收益分配行政監督和管理制度，提供用于農民發展（提供就業、技能培訓、自主創業、規模化農業生產經營等）和農村土地實現可持續發展的收益，確保農民能長期分享土地增值的權利。

（三）制定不同價值標準和征地補償標準，建立相對公平的地權機制我國農村土地因地理位置、土地質量、土地規模、城市化進程等諸多因素影響，不同區域的農村土地具有不同的發展價值，而在實踐中，土地補償標準并沒有體現這些價值的差異性。另外，我國現行法律法規規定的征地補償標準對于農民的生產生活保障要求而言需要提升的空間較大，出讓土地市場價格和土地增值亦存在巨大差異。這些都需要綜合考慮全國土地資源的標準，實行同地不同價、同價不同源的模式，保障農民土地權利。

（四）確定農村土地發展權產權機制，規范程序和管理模式由于歷史和政策等原因，使得我國農村土地產權狀況復雜、土地權利關系混亂、界定條件模糊等現狀客觀存在，這些問題對于實現農村土地制度合理有效的安排和科學構建產生了諸多負面的效應，所以，建立農村土地產權制度，規范程序和管理模式，是農村土地發展權建立和發展的基礎。產權明確便于土地增值收益的分配和管理制度的調整。

三、結語

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土地作為最重要的生產要素，一直是經濟學家對政治價值和利益追逐分析的核心。自有人類社會以來，有關土地歸屬和利用的種種制度設置和制度運行，始終與社會安寧和社會發展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關。將土地作為資本要素進入經濟市場，更是集中體現了眾多權利的取舍和法律制度的選擇。我國陸上國土面積雖然很大，但人均少，質量總體不高。土地資源中難用地多，宜農地少，宜居住面積僅占國土面積的20%。但是，與此同時，中國目前有1.6億進城而不能落戶的農民工，還有超過1億畝，即大約相當于全國耕地總量1/18的村莊空置面積1。一方面是可利用的土地資源捉襟見肘，另一方面卻是粗放式揮霍浪費的土地使用，如何實現土地合理使用和優化配置，以及讓農民真正享受土地增值收益，是實現農村土地可持續發展的重要目標。農村土地資本化，確切的說，現階段稱之為農村土地使用權資本化，是關鍵的一環。

二、資本和農村土地資本化

對于什么是資本，亞當﹒斯密認為，資本是人民希望借以取得收入的那部分財產。出讓使用權，以獲取利潤收益的資產，就是資本。資本的使用方法有兩種，一種是買進原料后加工，將制成品賣出去獲利，或者是買進商品后轉售獲利，這樣的資本稱作流動資本。第二種是買進土地、機器設備等，這些不通過轉手就能獲利的資本，稱之為固定資本。對于資本化，索托認為“資本化的奧秘在于建立使資產轉化為資本的所有權機制”，陳志武認為，資本化就是把“死財富變成活資本”。土地作為一種固定資本，在所有權未轉移情況下，亦能實現資本增值。土地不僅為其所有人產生收益或節約開支，而且，在進行合理管理條件下，它可以在收益的同時并不貶值。所謂土地資本化，就是土地資源轉變成可以運動并增值的土地資本。有學者2認為，農村土地資本化是指通過建立規范的土地產權制度，把一直以來處于資產評估機構視野之外的農村集體土地，納入市場化的價值表述體系，充分盤活日漸稀缺的農村土地資源，并實現價值效能最大化的過程。也有學者3認為，土地的資本化，就是以貼現土地使用權未來收入預期生產值的方式確定產權價值，使其可以在交易市場上交易流通，以獲得強流動性，通過“價高者得”的叫價競爭機制，產生土地資源配置的帕累托效率（ParetoEfficiency）。結合以上分析及實踐，可以這樣理解我國農村土地資本化：利用法律和經濟等手段，優化配置農村土地資源，使農村土地參與到市場經濟中，在生產、分配等流通環節中實現土地增值的一個過程。

三、我國農村土地資本化法律環境

憲法是我國的基本大法，是部門法律的淵源，任何法律法規和政策的制定需以憲法為準則和依據，不得和憲法相抵觸，有關農村土地資本化的法律和政策也不例外。我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地”。據此，現階段堅持農村土地公有制制度，依據經濟發展的市場需求進行適度土地調整，應當是我國發展農村土地資本化的一個基本的思路。在堅持農村土地集體所有制下，《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》分別對農村土地權利進行了設權，不同程度上界定了土地流轉的法律依據，確認了農民的主體地位和對土地資本化的自主選擇權。目前，根據這些法律和相關政策等規定，主要賦予農村土地經營權、收益權、使用權的土地資本化權利。

四、土地資本化模式對比法律分析

結合北京、重慶等特大城市的經濟發展狀況，土地資本化對土地資源利用需求、土地環境制度等條件，對土地股份合作社、土地信托和土地交易所等三種模式進行探討。

（一）土地股份合作社

農村土地股份合作社是在家庭承包經營基礎上，農民依據自愿有償的原則，將承包期內的土地經營權量化為股權，以該權利作為資本，入股合作社，由合作社進行土地開發和管理，并實行不同形式的收益分配。主要形式有兩種，一種是農民將土地交給合作社，由合作社租賃給專業的機構進行開發和經營，合作社收取租金分配給農民；另外一種是合作社統一開發經營土地，實現收益，進行分配。社員對合作社的權利來自其成員資格，有了成員資格才能使用合作社服務，并保證有效地使用合作社服務而行使其他權利。所以說，社員權的確權在股權合作社的模式下，是取得土地增值分配的基礎。農村土地股份合作社在法律層面的理解為：農村土地股份合作制采用了股份公司制的經營管理方法和法律結構模式；合作社是股份公司化了的組織；村民享受和行使的是股東權；在勞動者勞動的聯合，以及與土地資本的入股相結合，這樣一種新的法律關系主體中，農民、合作社、土地經營專業機構、土地等四方關系重新進行法律關系定位，以土地為關系結點，進行權利和義務規制和法律責任的承擔。

（二）土地流轉信托

土地流轉信托是指土地流轉信托服務組織受理土地承包者的委托，在土地所有權和承包權不變的前提下，按照土地經營權（使用權）市場化要求，通過一定的程序，將土地經營權在一定期限內依法轉讓給其他個人或單位的行為。這種模式實質上是將農村土地經營權（使用權）作為信托財產交由專門的信托機構（受托人），信托機構（受托人）通過對土地的專業規制與綜合管理，提高土地的開發與經營效率，并將開發經營土地所得的土地增值收益，交付給農民或者集體組織。在國外，對信托法律性質定位有特殊的法律規范。信托財產與民法上的財產權截然不同，民法上的財產權，無論是物權還是債權，權利名義人與利益享受人為同一主體，即誰在名義上享有權利，誰就享有該權利所產生的利益。與此不同，信托財產權的法律性質頗為特殊。在信托法律關系存續期間，信托財產的所有權屬于受托人。本文所論述的信托財產與國外傳統的信托財產權界定又有區別，是狹義上的土地權利信托，這里就取其狹義的理解，即農村土地集體所有制下，經營權（使用權）的信托。可以將農村土地信托的法律性質理解為一個類似于中介機構的組織，接受受托人（農民）的土地權利托管，實現農村土地資本化的一個模式。

（三）土地交易所

土地交易所是國家建立的土地交易平臺，把農村集體建設用地復墾為耕地，或通過土地交易轉換為工業、城市建設用地，提供農村土地使用權或承包經營權流轉服務的機構。土地交易所將承包期間內的宅基地、耕地、林地、荒地等農村土地進行指標量化成地票，在符合國家土地用途管制制度要求前提下，以轉讓、出租、作價入股、抵押等形式進行土流轉增值。2008年，重慶市依據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》成立國內首家土地交易所，為國內其他地區土地交易所的發展起到了借鑒作用。《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第四條規定，農村土地交易所交易品種包括實物交易和指標交易，實物交易指農村集體土地使用權或承包經營權交易；指標交易指建設用地掛鉤指標交易。交易指標也俗稱地票，是土地經過土地管理部門審核驗收登記等程序后，以票據表現出來的權利載體，是證券化了的土地權利。土地權利人（包括農民家庭、農村集體經濟組織，以及擁有土地權屬的其他組織）通過交易所進行農村土地使用權交易，交易所得收益按不同比例在農民和農村集體經濟組織之間分配。

五、農村土地資本化的困境和對策

從經濟發展規律看，土地產權明確化和土地資本化，農村土地規模化經營均是農村土地發展的方向。從我國農村土地資本化進程看，目前各地均在積極地探索適合本地的土地資本化模式。經過綜合對比，發現普遍存在如下四方面問題：一是農地用途管制與農民土地發展權缺失；二是農村土地權利流轉具備形式要件和組織體構，但是可持續性發展能力（即土地資本化后續服務渠道窄，信息不對稱等）相對薄弱；三是權責不清，農民參與土地資本化程度低；四是土地資源資本化經營效率低下，收益分配不均衡。對于以上問題，可以從以下三個方面進行改善和尋找出路。

（一）完善土地信息登記系統和交易系統

我國的農村土地經營權（使用權）的流轉尚處于初級階段，以土地經營權（使用權）為資本化主要內容的各種模式選擇，在制度和理論實踐方面的積累相對薄弱。土地信息登記系統和土地交易系統的完善和全國聯網，將有利于資源共享和國家對農用地用途管制方面的整體配置，有利于對制度安排和調整做出更多理性的權衡，也可以為以后土地資本化的發展和土地資本化法律的構建和完善提供信息和數據庫支持。

（二）建立市場導向為主、政府支持創新為輔的雙向模式

生產要素的資本化過程本身是一個市場經濟優化選擇的過程，政府在初始模式建立過程中起主導作用，并通過建立法律法規等促進這一進程。從我國目前各地建立的土地資本化模式看（專業合作社、土地信托、土地交易所等），半官方機構居多，行政參與程度過高。事實上，農民本身是生產要素的重要部分，土地資源需要農民和集體組織等生產要素的結合才會發揮更大的效用。因此，在土地資本化模式下，積極發揮和挖掘農民的參與性和主動性，提高農民和農村組織機構的話語權法律地位，更有利于發揮土地和以土地為依附的人的能動性，提高土地利用效率和效益。政府應適當地退出土地資本化模式的主體，承擔更多的市場監督職能，讓農民和集體組織成為真正的土地權利主體。

（三）完善土地收益分配制度，保障農民土地權利

從法律制度上講，農村土地資本化過程中如何確定土地收益，是保障農民土地權利的關鍵，以及法律制度建設的重要內容。目前，無論是股權合作社模式，抑或信托模式等其他土地資本化模式，在內部和外部收益分配方案上，沒有統一或者一個公認的成熟機制。政府、中介機構、村委會組織、農民等四個主體在土地資本化進程中的權利和義務的法律規制，土地收益分配制度的完善、以及構建和完善土地資本化進程的監督機構和法律法規，將有利于提高農民參與土地資本化的積極性和實現土地效益提升的持續性。

六、結論

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    [論文摘 要]主要論述了農村土地資源資產收益分配的合理性與局限性。首先從有利于引進產業資本,加快城市化、現代化發展;有利于增加對國際產業資本的吸引力;有利于增加國家積累三個方面論述了其合理性。然后根據新的經濟發展環境,指出了現行土地資源資產收益分配的局限性,主要表現為沒有真正反映土地的價格;造成社會不穩定;對國民經濟的可持續發展造成負面影響三個方面。

    現行農村土地資源資產收益分配格局主要體現在收益主體之間地位不平等,農民普遍居于劣勢地位;分配方式“計劃”色彩濃厚,價格調節機制發揮不充分;分配格局具有很強的“剛性”三個方面。這一格局對我國的經濟發展發揮了一些積極的推動作用,也產生了一些消極的影響。隨著我國全面建設小康社會發展目標的提出以及建立和諧社會觀念的普及,其消極因素越來越明顯,對其改革的呼聲也將越來越高。

    一、農村土地資源資產收益的合理性

    現行的農村土地資源資產收益分配格局有其存在的邏輯必然性,對我國經濟發展起過較大的推動作用,特別是在我國實行現代化、工業化的初級階段,主要表現在三個方面:

    (一)有利于引進產業資本,加快城市化、現代化發展

    產業資本在工業化初期階段是一種稀缺資源。對產業資本的引進、利用、培養的效果將直接影響相關國家工業化進程和經濟發展水平。中國的上述農村土地資源資產收益分配政策在客觀上是“以土地換發展”。通過降低土地價格,降低產業資本進入中國市場的成本,有利于我國調整產業結構、完善產業布局、提高我國工業裝備技術水平、引進先進的管理經驗,進而有效的提升我國的綜合國力。

    (二)有利于增加對國際產業資本的吸引力

    國際產業資本對于我國經濟發展和產業化起著舉足輕重的作用?，F階段新一輪的國際間的產業轉移方興未艾,這對于我國是一個難得的歷史性的發展機遇期。我國在短短二十多年的時間里,吸引了超過 5000 億美元的國際產業資本,而且每年吸引的外資還在以兩位數增長,形勢十分喜人。但是我們也應該清醒的認識到,現階段的國際競爭加劇。東南亞國家、南亞印度等周邊國家與中國就吸引國際產業資本展開競爭;南美地區經濟開始復蘇,依靠其豐富的資源優勢,獨特的區位優勢和與西方的傳統關系,其對國際產業資本的吸引力也不容小視。我國應該進一步的發揮自己的優勢,降低投資成本,包括土地成本,有利于更好的吸引外資,為我國經濟更上一層樓提供堅實的保障。

    (三)有利于增加國家積累

    中國是一個發展中國家,面臨著工業化發展的艱巨的任務。我國現階段雖然已經發展到了工業化的中期,按照理論不應由農業來承擔國家積累,但由于我國的特殊性,現階段還需要農業為國家的經濟發展做貢獻。首先,占我國經濟主導地位的國有企業經濟實力還比較脆弱,農業作為國家積累的主要來源對我國國有企業改革,促進工業化水平,增加國家積累起到積極的作用 。另外,這一分配體系有利于把土地由農業用地轉變為非農用地,從而有利于農民向第二、三產業轉移。與以英國“圈地運動”為代表的資本主義國家勞動力轉移過程相比,現階段的這一轉移過程相對痛苦還是最小的。這一過程是對我國工業發展的強有力的支撐。

    二、農村土地資源資產收益的局限性

    上面簡要的論述了這一分配格局對經濟發展所起到的促進作用,但是其局限性、負面影響還是十分明顯的。隨著社會經濟的不斷發展,其弊端將越來越突出,下面我們將主要從三個方面加以闡述:

    (一)沒有真正反映土地的價格

    在中國農村,土地不僅僅作為一種生產資料而存在,其在農民的眼里是其抵御風險的主要屏障。在社會劇烈動蕩的轉型時期,土地作為農民社會保障這一功能顯得更加明顯,其對農村所起的穩定作用也是具有戰略意義的。也就是說土地這一資源在中國農村社會發揮的作用有極強的正的外部性,在進行農地轉讓時,就應該而且必須把這一外部性內部化,應包含在土地交易價格里面,這樣才能比較真實的反映出土地的“價錢” 。

    (二)造成社會不穩定

    土地資源資產收益分配造成社會不穩定主要是從兩個方面引起的。首先是收益分配中對農民補償不足,農民為了獲得適當的收入不惜采用不恰當的方式,比如阻撓土地流轉的正常進行,集體上訪,甚至發生斗毆事件,對當地的社會穩定造成很壞的影響,而且往往還極大的損害當地的黨群關系和干群關系,埋下許多社會隱患;土地流轉發生后,由于補償農民過少,而且又沒有相應的社會保障機制和社會救助機制,使其生活陷入困境。在這種情況下,他們為了生存,有些就走上了違法犯罪的道路。這種情況應該引起有關部門的高度重視。其次是對我國的糧食安全形勢造成影響,進而影響社會穩定。由于種地掙錢很少甚至賠錢。在農民看來,土地不是資產而是負債。由于土地具有的社會保障功能,使其在拋荒土地的同時又盡最大努力保護其對土地的使用權。這樣就造成農民不種地,但同時對土地流轉不積極,據國務院農研中心對1.3萬戶農戶所作的調查,即使對糧食收入僅占家庭收入20%以下的3366戶的調查結果,愿意轉讓土地的也只占4.5%。[1]另外由于農用土地與非農用地之間收益的巨大差距,地方政府依據自身利益考量具有轉變土地用途的沖動,而現階段農村土地制度又給了地方政府低成本獲取土地的便利條件,所以在很大程度上地方政府成為向土地市場提供過多土地的主要推動者,從全國各地興建的過多的高爾夫球場、人造景觀,大量閑置的開發區等,就知道這種動力有多強。由于農村土地資源資產收益分配格局是向產業資本傾斜的,他們面對巨大的經濟利益的誘惑,有充分的理由推動農地向非農用地轉化。他們通過各種渠道游說政府。

    (三)對國民經濟的可持續發展造成負面影響

    我國走的工業化道路是一條新型工業化的道路,走的是可持續發展的道路。這一發展有一個重要的支撐點就是經濟資源必須是可持續利用的。特別是像土地這種稀缺且很難再生的資源。在現行的利益分配格局下,有些地方政府為了眼前的利益,不顧長遠利益,現任政府用下任政府的土地,現代人用下代人的土地,造成土地資源的極大的浪費。有資料顯示,城市存量土地大量閑置的情況下,大量的耕地仍然轉為非農用地。這對于我國國民經濟的可持續發展能力具有極大的破壞作用。

    在農地市場結構方面國家逐步退出直接的市場交易過程,變市場交易主體為市場監管主體。其中的關鍵是國家角色的轉換。當然,在土地市場上國家行為的轉變將牽涉到方方面面的利益。應該本著循序漸進,積極創造條件的精神逐步推進。

    調整和完善土地分配格局,從根本上說應該從完善農地產權制度方面入手,我國學者作了大量的工作,提出了許多建議。依照張吉清同志的歸納,我國學者大致從“完善土地經營權的改革思路。該思路主張將完善農戶土地經營權作為改革的重點。”[2];“再造土地制度的改革思路。主張重新構建土地制度?！盵3];“變革土地集體所有權實現形式的思路?！恋毓煞葜啤瞧涞湫痛?。”[4]三個方面提出改革思路。這些思路都有其合理性,都從某種程度上抓住了產權制度某個方面的弊端。農地產權改革涉及方方面面,特別是關系到農民的切身利益,應該慎重。

    參考文獻

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一、農村集體所有權的悖論分析

雖然現在法律規定鄉村集體為農村土地的所有者，《憲法》第九條規定“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，但是實際上鄉村集體在行使土地所有權利時卻體現出種種悖論，象所有者，但是有沒有真正所有者所應該享有的法定權利和法定責任。

悖論之一：如果說鄉村組集體擁有農地的所有權，則肯定會擁有農地收益的處置權，但是目前鄉村集體卻沒有獨立的收益分配權利。正因為鄉村集體沒有收益的權利，所以才會有亂收費、亂集資、亂攤派的現象。反過來講，如果鄉村級集體擁有真正的所有權，這種收費就不應該是亂收費，而是正常的收費，是所有權經濟實現形式的一種體現。

悖論之二：如果鄉村組集體擁有農地所有權，就會有農地使用者的選擇權，可以在法律規定的范圍內，以市場的方式自主的選擇土地使用者，而且還可以按市場交易的原則，誰出價高，誰就可以優先擁有土地承包使用權。按照土地所有權的這種支配土地的邏輯，鄉村集體調整農民的承包地應該是一種權利內的行為，根本不會違法（現在農村土地承包制度方面的法律嚴禁這種調整）。

悖論之三：如果鄉村集體為農地的所有權主體，在符合國家農業產業政策的前提下，就有權代表全體村民處置土地，而且可以確定土地交易的價格，但是實際鄉村集體幾乎沒有處置土地的權利，這些權利完全掌握在上級，特別是省市縣級政府手中，而且國家還通過定型保護耕地來禁止各種非農化的土地處置。如果鄉村集體單獨處理了農村土地，就是違法。從物權法的角度來講，如果承認鄉村集體的所有權，鄉村集體對土地的處置就不是違法，而且還是一種受保護的經濟行為。

悖論之四：如果鄉村集體為農地的所有權主體，鄉村級集體就有權決定土地承包的期限，契約未到期前，如果能夠進行一定的毀約補償，提前收回土地承包使用權，按理講應該在所有權的職權范圍之內，不應該受到指責。但是實際上鄉村集體既沒有土地承包期限的決定權，也沒提前收回承包土地的權利。如果鄉村集體按照所有權主體的權利決定承包權的期限就違反了國家的法律。這就使得農村土地為鄉村集體所有的法律規定和承包權不能隨著調整的法律限制產生了沖突。另外，如果鄉村集體是土地的所有權主體，則農民提出退包（主要是指目前的棄地拋荒），鄉村集體則可以自行決定，但是鄉村集體目前并沒有這種允許農民退包的行為，沒有向農民追究違約賠償的權利。農民退包只是農民的單邊行為，鄉村集體處在一個無可奈何的地位。

悖論之五：如果村組集體為農地的所有權主體，農地所有權的經濟收益應該歸村組集體所有，就沒有必要再向上繳上級政府（農村的工商各稅除外），這就可以解除村組集體經濟組織最為棘手的提留兌現問題。但是，實際上鄉村組集體根本無法把農地所有權的經濟收益完全納為自己所有，必須按照季度向上級財政交納，而且目前農業地區的鄉鎮財政幾乎完全依靠土地的各種收益來養人和維持政府的運轉。如果村組集體要履行自己所有權主體的權利，要保護自己的所有權收益，就違反了國家財經紀律、就是不服從上級、就是違法。

悖論之六：如果鄉村集體為農地的所有權主體，農地所有權經濟收益的使用方向，集體經濟組織就可以完全自主決定。但是實際上作為農地所有權收益-----鄉統籌和村提留卻規定了多種使用方向，統籌有三個方向，提留有五個方向（即三提五統）。反過來講，也就是組成農地所有權收益有八個構成，這八個構成是由國家規定的，而不是由農地的法律所有者----農村集體經濟組織本身決定的。但是如果說農村集體經濟組織為真正的土地所有權主體，就應該根據農地的市場供求來決定農地所有權的經濟收益，也可以根據自己的需要來確定經濟收益的各種用途。但是這是不允許的，也是違法的。

悖論之七；如果說鄉村是農村集體土地的所有者，則所有權實現形式一定具有租的形式。而現在農村稅費改革，卻把本應該屬于鄉村所有的地租，卻予以稅收化了。也就是說鄉村的所有權收入變成了稅收。稅收是國家憑借權利強制征收的。這就與鄉村憑所有權收取地租產生了矛盾。這種租稅不分的形式，只會使所有權主體或者說人更加不明確。

悖論之八：如果鄉村集體是農村土地的所有者，則鄉村集體可以名正言順的對拖交、賴交、不交統籌、提留的農民采取法律手段，但是實際上鄉村集體卻很難采取法律手段。鄉村集體在征收鄉統籌和村提留時，感覺到征收手段太弱，所以才會導致農戶尾欠越來越多，不交、拒交稅費的農戶越來越多。如果說鄉村集體是土地的真正所有者，對于所有者應該獲得的經濟實現形式，完全受法律保護，不會愁征收手段不硬。悖論之九：如果鄉鎮集體是農村集體土地的所有者，則除了收取地租性質的鄉統籌和村提留外，不能再向農民收取任何費用，也沒有理由和責任幫助上級的各個部門向農民收取各種費用。否則就是違法。但是現在鄉鎮集體這個所有權主體在收取自己正當的地租收入后，不僅以各種名義向農民攤派各種費用，而且還代上級各個部門收取向農民征收的各種費用。作為一個理性的所有權主體，始終會考慮自己的地租收入最大化，不會將本來可以作為地租的收入來上繳給其他主體。也不會冒著承包者反對、棄地拋荒的危險來加大承包土地的承載負擔。

二、農村集體所有權的悖論的詮釋

1、國家依然是土地的真正所有者，鄉村集體只是最低一級人。從上面悖論可以看出，鄉鎮在土地問題上權利似乎很大，但是實質上，真正的權利還是掌握在代表國家的各級政府手中，特別是省級人民政府掌握了大部分的土地所有權主體的權力。地縣鄉政府只是國家真正所有者的各級人而已。所以從目前的實際不看，農村土地的真正所有者是國家，所有權的代表是省級人民政府。鄉鎮只是各級人鏈條中權利最小的一個人，是一個名義上或者法律上的所有權主體。

2、農民仍然沒有承包土地的財產權及其分配權。出現這些悖論，說明了承包權還是一種債權性質的權利，還不具有物權性質和財產性質。正因為承包土地不具有物權和財產權性質，與之緊密相連的分配權也就難以實現，所以在這種產權結構下，農民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足國家、留足集體、剩下是自己的”這一分配原則就成了一句空話。因為交足國家、留足集體范圍比較模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并沒有具體的數量界限。正因為前兩次分配并不清楚，剩下的是自己的也就不能完全預期，當然是一個未定數。這個未定數就說明了農民根本沒有剩余收益的分配權。

3、土地仍然是國家控制農村、農民的一種工具。按理講，目前我國經濟已經進入了工業化中期，農民和農村已經基本完成了向工業奉獻剩余的階段，國家和工商業應該進行“以工哺農”或者進行較大程度的支持保護。但是國家為了加速城市工業化的進程，仍然沒有利用政策和制度來做到這一點。雖然目前不存在國家利用行政手段或者有計劃的利用經濟手段來強制農業為工業進行積累了，但是國家還是繼續通過控制農村土地，來使農業、農民自己保護自己、自己哺自己。把國家和工業應該承擔責任或者對農業的回報給省去了。其目的只有一個通過暫時犧牲農業、犧牲農業來加速工業的發展。這也是過去犧牲農業、農民的非均衡發展戰略的一個延續。

4、土地還不是真正的生產要素。這可以從三個方面得以說明：一是土地承擔了過多的社會功能。由于土地承擔的社會性質過多，土地所有權的又處于強勢地位，從而導致土地無法自由流動，而土地自由流動是土地能否成為生產要求的的重要標志。正因為土地不能流動，土地反過來又束縛在小塊的土地上，無法形成規模效益。這樣我國的農業就不可能會走出傳統農業的范疇。二是土地受到了集體所有權過多的干預。如現存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強制性的種植計劃，低價格的農產品收購），另外現在許多地方搞農業結構調整，為了追求政績，大搞行政推動，使得農民選擇權、生產決策權，農產品收益權和處分權都不完整。這種不完整的權利當然就不會構成完整的生產要素。三是流動是生產要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進一步固化、凝滯了土地均包經營，土地均包經營，無所謂要素配置。

5、農村稅費改革也不是一次徹底的改革。農村稅費改革雖然可以在一定的程度上降低承包土地承載的負擔。但是不能完全根除產生過重負擔的根源。只要當前的行政管理體制還存在、只要承包土地還不具有生產要素性質和財產性質，還是國家和政府控制農村、農民的一種手段和工具，鄉村集體還是處于土地的所有權的強勢地位。農民負擔正如“海綿定律”所描敘的公務員和公務機構始疑終具有增長的內生機制一樣，遲早會反彈上來。稅費改革的初衷勢難實現。

三、解決農村集體所有權悖論的出路

鄉鎮集體所有權的這些悖論是農村地權制度、行政管理制度等多種制度綜合作用的結果。要解決這一問題，單單從某一個制度著手，或者想在現有制度下，從根本上解決，顯然不現實。所以必須綜合改革農村政治、經濟體制，從而徹底根治這些悖論。

1、弱化所有權，實行土地國家所有權。所有權逐步由集體所有向國家所有轉變，實現經濟收益“虛擬化“。在承包權由定期變成永久后，所有權應適應這一變化，由集體所有變為國家所有，集體可以作為國家土地管理的人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區域流動還存在許多障礙。從實際上看，當前土地的終極所有權在國家所有，集體所有權的體現就是經濟實現形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權的人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地人的位置，又符合地權的發展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產要素在社會范圍內發生作用，可以更加有利于保護農民的承包權。當然所有權國有化只能逐步進行，不可以一步到位。在所有權國有化后，所有權的經濟實現，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權的收益，以抵銷農業因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農業產業的萎縮效應。

2、強化承包權，農戶永包農村土地。所謂農村土地家庭永包制是在家庭承包經營制的基礎上，無限期延長承包權的承包期限，即將土地永久的承包給農戶，國家對農戶提出一定的責任要求，簡單地講也就是以農戶為基本單位將土地進行“永包”，同時農戶負有一定的社會責任。家庭永包制是在家庭承包責任制的基礎上，進一步延長土地承包權的期限，擴展土地承包權的內容，強化承包權的財產權利和分配權的一種土地承包權的長期化經營模式。家庭永包制符合物權法的產權二重分離的原則，有利于土地承包權真正實現物權化。土地終極所有權屬于鄉村集體，使用權永久承包給農戶，強化了土地使用權，淡化土地所有權，符合地權多元化的發展趨勢。家庭永包制就在土地所有權與承包權之間產生了類似公司法規定的法人財產權，農戶永包的土地就與公司的法人財產相當，既調動了農戶的對土地保值增值的積極性，又便于所有權主體對承包權進行調控。同時家庭永包制創造了農戶之間的市場機制，解決了土地使用權流轉的理論障礙。如果說我國最初在農村實行是農民“內生”要求的結果。家庭永包制也是由于農業市場化過程中存在土地所有權交易障礙（因為我國規定所有權為國家所有，不允許買賣）和農民對承包土地的預期不足，而又影響農業市場經濟體制和土地生產要素性質的關鍵問題，才內生出了對家庭承包責任制長期化的要求?？梢?，家庭永包制是農民對體制創新的“內生”需求。是我們順應市場經濟規律的明智選擇。

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【關鍵詞】城鄉規劃；土地征用；級差地租

1.問題提出

城鄉規劃是指導城鄉建設、統籌城鄉發展的重要依據和手段,在城鄉差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村勞動力持續向城市轉移的進程中,城鄉規劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業化快速發展時期,城市經濟的快速發展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續加劇,使得城市土地開發利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮發展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩定的體現。國外經驗表明:城市健康有序的發展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉規劃成功進行的前提條件,對城鄉規劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現實意義。

2.城鄉規劃中土地利用方式及其問題

2.1城鄉規劃中土地利用方式

當前我國城鄉規劃中土地利用方式主要表現為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業用地轉為建設用地是城市化、工業化、城鎮化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。

2.2城鄉規劃中土地利用存在的問題

城鄉規劃中土地利用存在的問題主要表現在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規范流轉大量存在,這種自發性的流轉由于沒有納入統一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發,造成房屋價格上漲、炒房現象嚴重。

3.城鄉規劃中土地合理利用的政策建議

土地資源的合理利用在城鄉規劃中有著重要作用,是做好城鄉規劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉規劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規范出發,一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規制。

3.1對農村土地征用的管制

3.1.1征地補償費、土地增值收益分配

根據地租理論,地租有級差之分,應根據土地的優劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區分,根據地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。

按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據國家有關統計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規范征用土地的收益分配是改善現行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。

3.1.2征用土地的購地費確定

購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據農地基準地價,集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。

3.2對土地招標、競拍、掛牌的規制

由于國家允許對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產價值。

根據科斯定理,在明確產權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產權,只要產權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手,根據轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規制土地的招標、競拍、掛牌?！科]

【參考文獻】

［1］陸益龍.農村土地征用問題:現狀及成因分析[J].學習與實踐,2009.1．

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作為城鄉統籌發展綜改試驗區之一，四川省這些年在明晰土地產權、農村土地綜合整治以及農村集體建設用地流轉等方面取得了明顯成效。2010年5月，國土資源部部長徐紹史在四川召開的調研座談會上，就明確提出收益分配調整的問題。2011年4月，四川省政府下發《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的實施意見》，強調城鎮建新區土地增值收益必須及時全部返還農村，用于支持農業、農村發展和改善農民生產生活條件。

這個文件明確提出，城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，必須將農民利益放在首位，堅持農民群眾自愿參與，保障農民的知情權、參與權和受益權。涉及土地權屬調整互換的，未征得農村集體組織和農民同意不得強行實施。嚴禁違反規劃和背離農民意愿，強迫農民住高樓。文件強調，農村土地整治項目資金必須堅持財政專戶管理、按工程進度撥付，增減掛鉤試點項目建新區土地收益管理必須堅持“收支兩條線”原則。民間資本不得參與建新區土地收益分配，不得參與農村新增耕地指標分成及指標收益分配，不得“以工程換土地”或“以土地換工程”?！兑庖姟芬螅_展試點工作的市（州）應定期向國土資源廳報告項目進展情況和存在的問題，并對項目區實施情況進行不定期檢查，加強動態巡查，嚴防“未批先動”、“未驗先建”、“先建新，后拆舊”等不規范行為發生。全省將進一步加大增減掛鉤試點工作管理力度，采用衛片監測土地執法監察等手段全程輔助對批后項目的實施情況進行監管，一旦發現“強拆強建”等侵害農民利益的，一律停止其增減掛鉤試點工作并限期責令整改，情節嚴重的，應嚴肅追究相關部門和個人的責任。

2011年5月，針對近期個別地方在招商引資、所謂“土地一級開發整理”等過程中出現的一些違反規定問題，四川省國土資源廳、四川省財政廳等部門又聯合下發《關于進一步加強國有土地使用權出讓收支管理的通知》，明確規定，國有土地出讓支出一律通過地方政府基金預算予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理，企業不得以任何形式參與土地出讓收益分成，凡政府與企業簽訂的土地出讓收益分成的相關協議、合同立即終止。政府及相關部門出臺的涉及土地出讓收益分成的相關文件立即廢止。

《通知》明確，土地出讓收入必須及時足額繳入地方國庫，不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企事業改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。為規范土地前期開發，堅決制止土地出讓收益分成行為，《通知》要求各地對已完成征收、轉用的國有土地進行前期開發，必須嚴格按照有關文件規定，通過市場公開招標選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣國土資源管理部門統一組織出讓。應加強國家審計機關對前期開發整理的審計，審計費用納入前期開發整理成本，所需經費按照《土地儲備資金財務管理暫行辦法》規定列支。國有土地出讓支出一律通過地方政府基金預算予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。同時，《通知》還加大了責任追究力度。對擅自減免、截留、擠占、挪用、返還應繳國庫的土地出讓收入，違反土地出讓收入使用范圍，不執行國家統一規定的會計、政府采購等制度的違法違規行為，要嚴格按照《土地管理法》、《會計法》、《審計法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《違反土地管理規定行為處分辦法》等有關法律法規進行處理并依法追究有關責任人的責任；觸犯刑法的，依法追究有關人員的刑事責任。

2. 土地增值收益必須全部返還農村

就在上述《通知》出臺一個月之后，2011年6月四川省又出臺了《關于進一步加強農村土地管理工作的意見》?！兑庖姟窂膰朗馗丶t線，切實保護基本農田；嚴格規范農村集體建設用地管理，強化土地節約集約利用；進一步嚴格規范增減掛鉤試點和農村土地整治工作；進一步加強執法監察工作，維護農村土地管理秩序等四個方面加強農村土地管理。

《意見》明確提出，嚴禁未經批準占用耕地特別是將基本農田用于非農建設，嚴禁“以租代征”非法使用農民集體所有土地用于非農建設。嚴禁以農業結構調整為名，改變用途，非法占用、使用基本農田。切實加強基本農田保護，按照新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田面積，盡快劃定并落實到農戶和地塊，有條件的地方要積極推行耕地保護基金制度。加大補充耕地力度。全面推行耕地占補平衡按等級折算制度，積極開展土地復墾，適度開發宜耕后備土地資源。在規范農村集體建設用地管理上，《意見》提出，把開展農村集體土地確權登記發證工作與加快推進農村產權制度改革相結合，依法按程序進行土地確權登記，層層簽訂目標責任書，做到任務到位、責任到人、部門配合、全力推進，確保權源合法、界址清楚、面積準確，力爭到2012年全面完成農村集體土地登記發證工作。嚴禁以“農村土地流轉”為名配置建設用地，非法占用農用地進行非農建設。

《意見》對規范增減掛鉤試點提出要求。各地、各有關部門要嚴格按照“先安置好項目區農民群眾，拆舊區復墾驗收后，城鎮建新區方可使用節余的建設用地指標”的原則，采取切實有效措施規范增減掛鉤試點工作。掛鉤試點必須嚴格按程序立項、審批、驗收。增減掛鉤項目區批準立項前不得實施拆遷和建設，項目實施過程中農民意愿發生變化的不得強迫參與和強拆。拆舊地塊必須復墾為耕地，并及時將復墾后的耕地移交給農民或集體經濟組織耕種，優先補劃為基本農田。增減掛鉤項目區在同一縣級行政區域內安排，拆舊區以行政村為單位推進，掛鉤周轉指標規模原則上控制在50公頃以內。經批準將節約的建設用地指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村。嚴禁社會投資者以參與節余建設用地實物分成的方式獲取投資回報，也不得參與土地出讓收益分成。同時，嚴肅查處非法批準直接出讓集體農用地用于非農業建設等非法批地行為和“以租代征”占地建設、未批先用、邊建邊報等非法占地行為。

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（一）農村集體建設用地流轉收益分配基本情況

1.農村集體建設用地首次流轉收益分配突出了農村集體作為土地所有權人的主體地位

農村集體建設用地首次流轉是指土地所有權人出讓土地使用權的行為，在此環節收益分配主要有兩種類型：一是集體獨享。流轉收益按照所有權隸屬全部歸集體組織所有。這類地區土地流轉交易規模和交易量都比較小，如江蘇省南京市遵循“誰所有，誰受益”的原則，規定流轉收益按土地所有權分別歸鄉鎮、村、村民小組集體所有；二是以所有者為主，政府適當分享。

2.地方政府在再流轉環節得到收益的比重高于首次流轉環節

農村集體建設用地再流轉是指通過流轉取得土地使用權的單位和個人轉讓土地使用權的行為。再流轉的受益主體是使用權人，而且再流轉土地增值空間較大。因此，部分地方政府在再流轉環節得到收益的比例要高于首次流轉環節，也有地區對增值收益比照土地增值稅征收流轉收益金。例如安徽省蕪湖市首次流轉按4—6元/平方米收取土地流轉收益金，再次流轉土地的增值收益按評估核定收取，比照土地增值稅實行超率累進。

3.各地對農村集體經濟組織土地流轉收益的使用管理較嚴格

在資金管理上，試點地區均規定，集體組織取得的流轉收益納入資金專戶，實行收支兩條線制度。浙江省湖州市為鄉鎮集體和村集體設立了土地收益資金專戶，農村集體建設用地使用者向土地所有者繳納的土地流轉收益全部進入資金專戶。在支出上，試點地區明確集體經濟組織流轉收益的使用方向為農民社保、土地開發整理、農村集體經濟發展、農村公用事業和基礎設施建設等。廣東省中山市規定流轉收益的50%用于村民的社會保障，30%分配給村民，10%用于發展集體經濟，10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。

4.少數地區比照有關規定在流轉環節開征了部分稅種

在稅收方面，試點地區普遍采取了寬松做法，大致有三種情況：一是明確農村集體建設用地使用權流轉稅收政策參照國有土地出讓、轉讓稅收政策執行，如廣東省佛山市順德區，所征的稅種包括契稅、印花稅、營業稅、土地增值稅、所得稅等。二是對農村集體建設用地首次流轉暫不征稅，在再次流轉環節參照國有土地轉讓相關稅收政策，如江蘇省昆山、海門市等。三是農村集體建設用地使用權流轉暫不征稅，如浙江省湖州市，安徽省鳳臺縣、河南省南陽市等。上述三種情況中，比較普遍的方式是暫不征稅。

（二）試點地區流轉收益分配中的主要問題

1.農村集體土地流轉收費缺乏統一標準和規范依據

各地政府為參與流轉收益分配自行設立了一些收費項目，名稱不一，征收方式和標準也各不相同。例如，對首次流轉，廣東省佛山市南海區按11.2元/平方米征收市政設施配套費，順德區則按土地價款的7%征收市政設施配套費，而安徽省蕪湖市按4—6元/平方米收取土地流轉收益金。大量農村集體建設用地在隱形土地市場交易，多以租賃方式流轉，很少到國土部門進行登記，納入管理并繳納稅費。實際流轉的農村集體建設用地量要遠遠大于政府部門統計的數量，個別區的流轉數量甚至超過幾倍。政府規定的稅收和收費很難操作。

2.農村集體建設用地使用權流轉涉及的稅種缺位

現行稅制中，與農村集體建設用地流轉有關的稅種包括營業稅、城市維護建設稅、企業所得稅、個人所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等9個稅種，且都是在農村建設用地不能流轉的背景下出臺的。在農村集體建設用地流轉后，現行的稅收制度難以在土地收益分配中發揮調節作用。一是現行契稅條例的征稅范圍只規定了國有土地使用權出讓，沒有規定集體土地使用權出讓，這就造成國有土地和集體土地使用權出讓的受讓方稅負不平等。二是國有土地出讓的增值收益由土地出讓金進行調節，直接入市的集體土地增值收益沒有相應的稅收來調節，政府投入形成的土地增值收益不能收回，難以保障土地增值收益的公平公正。三是現行房產稅和城鎮土地使用稅條例規定的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區，沒有將農村集體建設用地納入征稅范圍，形成了城鄉稅制的割裂，不能適應建立城鄉完全統一的建設用地市場的需要。四是現行營業稅政策規定國有土地使用權出讓和集體建設用地使用權出讓不屬于營業稅征稅范圍，不能充分發揮對銷售無形資產的收入調控作用。五是對集體建設用地所有權人出讓、出租土地使用權以及企業轉讓、轉租集體建設用地使用權取得的所得，應納入企業所得稅應納稅所得額中統籌考慮，在實際征管中，需要進一步研究對農村集體經濟組織征稅時成本、費用的合理扣除等問題。六是農民個人取得集體建設用地使用權出讓、出租收益征收個人所得稅，需要與農村集體經濟組織征收企業所得稅統籌考慮，避免重復征稅或漏征；對農民個人取得的集體建設用地使用權出讓、出租收益按哪一收入類別征稅需要進一步明確。

3.對再流轉環節中所有權人權益的保護缺乏有效制度和辦法

試點地區集體建設用地的再次流轉的收益要比初次流轉高，在珠三角等集體土地流轉活躍的地區尤其明顯，在土地增值稅等稅收缺位的情況下，只有少數地區做了特殊的制度安排，保證所用權人能分享土地增值收益。如蕪湖市在再流轉環節比照土地增值稅按評估核定收取流轉收益金，并在集體經濟組織、鄉鎮、縣之間按5∶4∶1分配。南京市規定再流轉產生的增值收益由土地使用權轉讓人與土地所有者協議分配，土地所有者分配額不得低于50%。

二、完善農村集體建設用地流轉稅收政策的建議

隨著農村集體建設用地使用權流轉制度的改革，國家征地范圍縮小，農村集體經營性建設用地入市范圍擴大，政府土地出讓收入將面臨大幅減少，地方公共基礎設施建設將面臨資金缺口，現行的土地稅收體系和政策已經不能很好地適應深化農村土地制度改革的需要，有必要進行調整。

（一）明確農村集體建設用地流轉的稅收政策

稅收政策調整的總的原則是保證政府對土地增值收益的分配權，同時為農村集體土地流轉提供一個公平的市場環境。具體來說應該堅持三個原則：一是總體設計，分步實施。對于農村集體建設用地流轉的稅收設置，總的原則是依據現行稅制，參照國有土地稅收政策，應收盡收。但是，目前農村集體建設用地尚不能與國有土地同權，而且農村集體土地流轉具有特殊性，流轉規模相對較小，因此應結合各個稅種改革方向和總體稅負設計，先對其開征部分稅種，條件成熟后再增加稅種。二是輕稅負。為支持農村集體建設用地流轉市場的發展，保障農民土地權益，應對仍處于起步階段農村集體建設用地流轉實行較輕稅負。三是以轉讓環節為調節重點。農村集體建設用地轉讓環節可能會有較大增值收益，而土地所有權人又很難分享，因此政府應通過稅收參與分配，并用于加大對農村的投入。根據上述原則，提出如下具體政策建議：第一，明確對農村集體建設用地轉讓征收契稅、營業稅、印花稅、城建稅，研究征收土地增值稅。明確對承受農村集體建設用地征收契稅，并修訂契稅條例，將農村集體建設用地使用權出讓納入征稅范圍，對通過出讓方式取得農村集體建設用地使用權征收契稅。在營業稅改征增值稅過程中，明確對農村集體土地使用權轉讓征收增值稅，征免稅政策與國有土地統籌考慮，城市維護建設稅按增值稅的數額征收。重點加強對農村集體建設用地再流轉環節的稅收調節力度。由于土地所有人難以分享農村集體建設用地再次流轉產生的增值收益，大部分土地收益可能會落入中間人的口袋，這有違農村集體建設用地流轉增加農村集體和農民收益的初衷。

因此，為保障所有權人利益，抑制土地投機，應將農村集體土地使用權轉讓納入土地增值稅等征稅范圍，加大對該環節的稅收調節力度。第二，對農村集體經濟組織獲得的土地流轉收益以及農民個人取得的收益暫不征收所得稅。按照企業所得稅法規定，應該對農村集體經濟組織獲得的土地流轉收益納入應納稅所得額中統籌考慮。農民個人取得的農村集體建設用地使用權出讓、出租收益，應該按照個人所得稅法及其實施條例的規定繳納個人所得稅。但是，所得稅作為直接稅，對農村集體經濟組織和農民的收入影響較大，而且在實際征管中也面臨一些問題，比如：對農村集體經濟組織征企業所得稅存在如何進行成本、費用的合理扣除等問題，對農民個人分配的集體建設用地使用權出讓、出租收益需要明確按哪一收入類別征收個人所得稅，并需與對農村集體經濟組織征收企業所得稅統籌考慮，避免重復征稅或漏征。農村集體建設用地流轉仍處于起步階段，應多給予鼓勵支持。第三，在房地產稅改革中統籌研究對農村集體建設用地的房產稅、城鎮土地使用稅政策?，F行房產稅、城鎮土地使用稅規定的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮和工礦區。實際征管中，建制鎮和工礦區的具體征稅范圍由省、自治區、直轄市人民政府明確。農村集體建設用地使用權流轉規模擴大后，集體土地的經營性現象也會越來越多，應考慮是否對這部分房地產征收房地產稅。鑒于我國房地產稅改革以合并房產稅、城鎮土地使用稅，統一征收房地產稅為方向，因此建議在改革中統籌研究這部分房產、土地的房地產稅政策。

（二）盡快出臺統一、完善的農村集體建設用地流轉法規

篇8

[關鍵詞]農地流轉；產權殘缺；制度障礙；制度構建

[中圖分類號]F301.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農村建設用地使用權流轉，是指鄉村各級集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村建設用地使用權，或者是鄉鎮企業及農民個人將自己依法獲取的農村建設用地使用權，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農村，尤其是地處城鄉結合部的農村，集體建設用地進入市場流轉的情況已相當普遍，但與此相對應的是，中國農村建設用地使用制度改革至今未能取得突破性進展，農村建設用地的流轉始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農民無法合法獲得相應的財產主體地位，分享社會經濟發展的成果。改革并構建新的農村建設用地使用制度已成為必然。

根據制度經濟學的理論，制度是決定人們相互關系而人為設定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應隨著社會經濟環境的變化而不斷創新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現有制度轉變為另一種效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應制度“不均衡”引致獲利機會時所進行的自發性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。中國當前體制下所發生的農村集體建設用地自發流轉就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當前農村建設用地流轉過程中所出現的問題和面臨的障礙，提出推進農村建設用地使用權流轉的制度構建。

一、中國城鄉分割的二元土地制度及農地的產權殘缺極大地限制了農村建設用地的流轉，并導致了一系列違背法律與政策初衷的社會經濟后果

中國現行土地法律制度存在著制度不均衡的現象。所謂制度不均衡是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態，也即制度供給不能適應制度需求。中國現行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規對這兩種土地所有權是作了不同規定，尤其是在兩種土地使用權方面，國家土地使用權和集體土地使用權存在很大的區別。按照《土地管理法》規定，國有土地使用權可以出讓、轉讓、出租、抵押，即法律按不動產用益物權的模式設計運作；但對集體建設用地使用權來說，則不能享有用益物權的處分權能，權利人只有在出資、人股、聯營等特定情況下才能發生權利轉讓，原則上集體建設用地使用權不能出讓、轉讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區別也很大。按現行法律，國有土地使用權的主體不受任何限制，而集體建設用地使用權的主體則限定在具有農村村民屬性或農村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設用地的交易范圍也嚴格限定，只有破產和被兼并企業才可以轉移集體建設用地使用權。農村土地要轉化為城市建設用地，必須經征用轉化為國家所有，然后才能轉變為城市建設用地。這種征地制度手續繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發社會矛盾與沖突，產生巨大的交易成本，不能滿足當前對農村建設用地的需求。限制了農村土地的流轉。

同時，現行農地制度還存在產權不明晰，所有權主體虛位的問題?，F行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有，即集體擁有產權，但是集體指向不明確。究竟誰是農村集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府、村委會、村民小組及農民個人都享有土地的某一方面權能，但都不是所有權主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。

就農民個人所享有的農地承包經營權而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現為土地承包經營權缺乏排他性和可轉讓性，農地承包經營制從本質上說是一種按人口均分土地為基礎的農村社區所有制，農村社區內的每一個成員被賦予了平等合法地擁有社區土地的權利，這就決定了農地承包經營權必然要隨社區內人口的變化而進行周期性的調整。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性使農民無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期，這不利于激發農民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調整本質上是土地的行政性調整對正常的市場流轉的替代，是不利于農地流轉市場的發育和發展的。

隨著市場經濟的發展，農村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉也成為必然的趨勢。但是目前實施的農村集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，與當前土地流轉加快的現實形成沖突。雖然中國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、人股等方式流轉，相關法律法規和政策對于土地的流轉乃至集中也是認可或者說是鼓勵的，農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看，農地還是沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。影響農地流轉和集中的障礙主要在于：一是土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意；二是依中國《擔保法》第37條規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押，不可抵押限制了農地流轉。而且，土地承包經營權不能抵押也限制了農民獲得必要的金融服務。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉分割的二元土地制度，農村土地的產權是不明晰的，農民的土地承包經營權是殘缺的，這與發展市場經濟和建立城鄉統一市場的大方向是相違背的，也導致了一系列嚴重的社會經濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農村土地轉為非農建設用地進行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護中國基本農田和國家糧食安全。然而，由于土地非農利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設資金和增加財政收入，從而助長了農業用地的非農化，近20多年來，政府、民間資本、工商業資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農民集體土地所有者和土地非農利用者的直接交易，從而導致對國有土地和農村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業、城市和市民對農業、農村和農民新的資源攫取，這與工業反哺農業和城市支持農村的發展階段嚴重不相適應。據估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農村利益的侵蝕，使失地農民的基本權益受到嚴重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業資本大量低成本圈地，制造了農村、農業相對城市的凋敝局面，嚴重影響著工農、城鄉關系，甚至導致農民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農村社會保障體系缺失的條件下，農村土地所承載的社會保障功能的日益強化也成為了制約農地流轉的制度

作為一種特殊的生產要素，土地具備三重職能：首先，生產要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產職能。作為一種財產的土地，盡管不能像其他的生產性資產那樣在地理區位上可以隨便移動，其作用的發揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農村居民的情況下，盡管部分農村居民已經不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業、養老等社會保障。

經濟處于不同階段，農產經濟結構處于不同的狀況，將直接影響農民對土地不同職能的看重和依賴。當經濟處于食品供給嚴重不足的時期，土地經營就是農戶經濟的全部，這時土地是農戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當農戶經濟結構發生變化，其主要的生存依賴已經不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現出來。當農戶完全進入城市或者已經具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數的農戶經濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業化與城市化的發展給農民們帶來了大量的非農就業機會，一些農民的非農就業收入也已經超過務農的收入，甚至有些農民早已進城多年并已在城市擁有了穩定的收入和住所，但他們仍不愿放棄土地。大量的社會經濟調查也表明，在農民和進城農民工沒有納入國家統一的社會保障的條件下，絕大多數人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或將土地轉讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當前土地的集中、規模經營的發展和土地的非農流轉。

三、在農地流轉面臨一系列制度性約束的條件下，經濟主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農村土地使用權自發或隱性流轉的大量發生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現有制度之外的潛在收益，在利益的驅動下，主體會不斷推進制度由“起點模式”向“目標模式”的變遷，以達到將外部收益內部化的目的。在現行土地法律制度的禁錮下，農村集體建設用地使用權之所以頻繁地進入“黑市”進行自發或隱性流轉，是因為這種非正式流轉制度給流轉主體(包括轉出方與轉入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區，農民利用政策和法律空間，自建標準廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關法律限制，直接進行土地的非法出租或轉讓。這種通過“隱性市場”將農地轉變為非農建設用地的數量是巨大的、驚人的。隨著中國工業化和城市化的發展，產生了對于城市建設用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農村土地尤其是城鎮郊區的土地一旦轉化為城市建設用地，農村土地由農業用途轉變為非農用途將實現經濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農村建設用地大量自發流轉的驅動因素。同時，通過農地的流轉，實現土地的集中與規模經營，并借此調整農業產業結構，推進農業產業化經營，促進農產品生產基地化、專業化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農村土地加快流轉的重要動力。

與此同時，制度環境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉的限制，從絕對禁止流轉再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉，無不體現了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設用地流轉的環境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉制度的創新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進一步促進了集體土地流轉的制度創新。

四、適應當前土地流轉的實踐，加快推動農村土地使用權自由合法流轉的制度構建

雖然國家法律對農村集體土地使用權的流轉作出了種種的限制，但實際上大量的農村集體土地正以各種方式自發進入城市土地市場流轉，并獲取相應的利益。這種自發性的流轉造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規的約束，經常出現糾紛，也給集體經濟組織和用地單位帶來經濟損失和麻煩。既然隨著市場經濟的不斷發展，城市不斷擴張，對土地的需求導致農村土地的流轉已經成為客觀存在的事實，那么就應當根據土地流轉的實踐，調整現行法律和政策規定，把農村集體建設用地納入市場，使其朝著規范化、法制化的方向發展，建立統一的城鄉土地市場，推動農村建設用地使用權的流轉。

(一)對農村建設用地使用權流轉的相關法律法規進行修改或調整以適應當前農地流轉的現實

要有效地推進農村集體建設用地的流轉，必須突破和發展完善現行法律法規的相關規定，并制定相應的法律或行政法規。借鑒國內外相關經驗并結合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應在法律上明確規定集體土地所有權與國家土地所有權是兩個平等的民事權利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內容，這是對限制集體土地流轉的法律法規進行修訂的前提，第二，應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。只有這樣，集體建設用地使用權人才有權獨立處理自己的使用權來滿足其經營和消費需要，才可以在法定范圍內以轉讓、出租、抵押等方式流轉使用權，使權利動態化。第三，在總結各試點城市地方性法規的基礎上，應盡快制定全國性的法律法規烹――《農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法》，盡快解決集體建設用地在流轉中的無法可依問題。

(二)明晰農村土地產權并賦予農民完整的土地承包經營權，明確土地流轉的收益分配

產權明晰是農地制度的核心，占有、經營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創新的核心和主要方向。在從法律上完善農村土地產權制度、明確集體經濟組織土地所有權主體地位的基礎上，賦與農民完整的土地承包經營權，特別是賦予農民對于自己承包土地的處置權及相應的抵押權，允許農地承包經營權自由流轉和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變為國家和農民集體雙供給。集體建設用地使用權可以采取轉讓、出租、作價入股、合作或聯營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設用地使用權的土地使用人完成協議約定的條件后，在使用期內可以依法將余期土地使用權流轉。不論是首次流轉還是再流轉，都必須將流轉用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護集體土地所有者和廣大農民的合法權益，對集體建設用地使用權流轉中的土地收益分配問題作出明確規定，確定農村集體土地流轉的基準地價和最低保護價，規定集體建設用地使用權流轉價格不得低于最低保護價。同時明確集體經濟組織的所有權，土地流轉所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉的收益分配。集體土地流轉的收益可用于土地開發整理、公益事業、農民養老和就業保險、基礎教育、公共設施的修建等，具體的分配方案應由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農村社會保障體系

要對不適應當前土地流轉現實的土地征用制度進行改革。一要嚴格區分農用地轉用和土地征用。對征地項目嚴格管理，本著節約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調整征地補償標準。對于農民來說，土地不僅是生產資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補償標準時必須考慮到這一點。征地補償可以根據農用地分等定級成果，對被征用土地進行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補償的分配方式，應從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農民的養老、醫療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發放到農民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥?？?，對被征地的農民進行職業技能培訓，使農民有一技之長后再進入社會。

篇9

關鍵詞：農村集體建設用地；流轉；分配；制度

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A文章編號：1674-0432（2014）-05-08-1

中國的土地按土地利用方式的不同可分為農用地、建設用地和未利用地。一般來說，農村集體所有用于建筑的土地都是農村集體建設用地，包括農村居民住宅建設用地、鄉鎮企業建設用地以及公共建設用地等。隨著城市化和工業化的發展，農村集體用地由于具有很多優勢，如地域優勢和價格優勢等，吸引著眾多投資者前來投資、開發、利用。本文在對農村集體建設用地流轉問題進行了分析。

1農村集體建設用地流轉現狀

近年來，隨著城市化的步伐不斷加快，城市周邊農村集體建設用地不斷被占用，以各種各樣的形式轉讓土地使用權，表現出強烈的市場需求。農村集體建設用地流轉已經從農村內部的自發承包發展到多種形式的社會流轉?？傮w上看，農村集體建設用地的流轉已經成為了不可逆轉的發展形勢。

2農村集體建設用地流轉問題

2.1流轉主體混亂，收益分配不規范

我國很多法律都對農村土地產權進行了界定，但是并沒有明文規定農村土地屬于哪一行政主體，未建立相關組織和機構管理農村集體建設用地，導致在流轉時，農村建設用地的流轉主體非?；靵y，沒有所有權代表和執行主體來管理流轉。這就造成被轉讓方、租賃方不能準確找到主管部門，不僅受到鄉（鎮）、村的集體經濟組織和行政管理機關的管理，還受到土地所有者、土地使用者等各方的詰難。

土地收益分配也是農村集體建設用地流轉中的關鍵問題，一般情況都是交易雙方獲利，并沒有顧及國家利益、集體利益和村民利益。在交易后，鄉（鎮）和村、村委會和村民之間等利益分配關系沒有得到公開，不能統一協調各方的利益，沒有相關規章制度可以進行管理。

2.2缺乏統一的流轉條件、流轉范圍

雙方交易的土地包括集體建設用地、村民宅基地、集體農用地以及非農業建設用地等各種農村土地，其中既有依法辦理相關程序的土地，也有擅自改變直接轉讓的，既沒有相關法律法規確定的轉讓條件，也沒有相關部門進行監督管理，規范土地流轉條件。

目前，政府沒有指定統一的流轉范圍，造成流轉范圍的混亂。有的城市土地流轉是按照城市規劃進行，有明確規劃的農村集體建設用地不可以流轉，其他的土地則可以流轉；有的城市按照建設用地的劃分時間來進行流轉，現有的土地都可以流轉，新增的非農村集體建設用地則不可以進行流轉；甚至部分城市的土地流轉范圍是所有在城市規劃范圍內的土地。

3農村集體建設用地流轉的對策

3.1完善農村土地產權制度

制定相關法律法規，明文規定鄉、村、村民小組三級所有權主體的權力界線，完善農村土地產權制度，保護農民的切身利益。在調查農村集體建設用地的流轉實際情況后，完善相關法律法規，明確農村集體建設用地所有權益及產權代表。建立相關土地產權部門，明確土地產權的權能權責，促進農村集體建設用地的流轉順利。

3.2建立流轉制度

因為農村集體建設用地的效益較高，經濟效益遠遠高于農業用地，如果不限制土地流轉的條件，大量農業用地就會轉為建設用地，減少農業產量。因此，必須建立農村集體建設用地的流轉制度，限制土地流轉的范圍，把流轉責任確立到人，不得強迫個人或者組織轉讓土地，土地流轉符合土地所有者、使用者完全自愿的原則，依法進行土地流轉，也不得阻撓合法流轉。

3.3限制流轉后的用途

按照城市相關規劃嚴格控制農村集體建設用地的流轉，限制土地流轉后的用途，尤其是進行商品房的開發。因為難以控制土地流轉后建設的商品房總量，不能提供給商品房安全保障，所以應該加強土地規劃，限制用于商品房的土地量，建設用地的使用途徑必須符合城市的總體規劃，明確土地流轉后的用途。

3.4合理分配流轉利益

農村集體建設用地流轉后的利益分配直接關系到各方面的利益關系，合理分配流轉利益，制定合理的分配比例，再次流轉的土地收益應該歸土地擁有者，并且簽訂相關合同，以書面形式明確一系列土地流轉中會出現的問題。這樣可以有效地顧及各方面的利益，保障土地所有者的財產安全，維護國家利益、集體利益和個人利益，減少因利益糾葛而出現的問題。

4結語

農村集體建設用地的流轉是我國經濟發展和城市化發展的要求，可以合理利用農村土地多余資源，提高土地的經濟效益，增加農民的收入，但是在土地流轉過程中出現因為實際操作而出現了一系列問題。針對農村集體建設用地流轉問題進行了分析，探討解決對策，可以有效地避免問題的出現，有利于土地的流轉，減少土地流轉所造成的糾葛。

參考文獻

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篇10

中央財經大學會計學院 北京 100081

[摘要]在改革開放及經濟全球化的背景下，隨著城鎮化進程的不斷加快，城市不斷擴張，對土地的需求也隨之增加，集體土地用途的轉變是不可避免的。大量農民失去土地，變為“種田無地、上班無崗、低保無分”的“三無人員”。通過征收和流轉，集體土地的價值不斷提升，產生增值收益，也就帶來了增值收益分配的問題?，F行的增值收益分配機制中，分配機制并不健全，失地農民處于弱勢地位，各分配主題之間矛盾愈發突出，阻礙著社會主義新農村與和諧社會的建設，影響著經濟社會的可持續發展。

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關鍵詞 ]城鎮化；集體土地；增值收益；分配問題

前言

自改革開放至今,由于政府實施并完善各項適應生產力發展的政策,伴隨著經濟全球化的浪潮,我國工業化的快速發展及取得的巨大成就舉世矚目,2013年我國城鎮化率為53.7%而1978年僅為17.92%,2002年以來以平均每年1.35%的速度飛速發展著。在我國,城鎮化帶來了土地產權及土地利用方式的轉變,并進一步突出了土地的經濟意義。但與西方發達國家城鎮化過程中市場主導的自發型制度變遷所區別的是,我國的城鎮化是由政府主導的、強制的制度變遷,直接導致了農民合法權益受到侵犯,因此,從保障失地農民權益的角度研究集體土地增值收益分配問題也具有一定現實意義。

1.杜家疃村概況及集體土地增值收益在各主體間的分配現狀

杜家疃村隸屬山東省青島市平度市香店街道辦事處，地處城鄉結合部，共有197戶、645口人，農用地塊125055平方米。其中涉事土地面積約134.37畝，耕地一百余畝。杜家疃村共有130多畝土地涉嫌非法出讓，涉事的土地中有正當手續的81.59畝，開發商向平度市政府繳納了土地使用權出讓金1.0315億元，每畝126.42萬元。按照規定補償給村民青苗及地上附著物補償費每畝2.5萬、安置補償費每畝4.5萬元，共7萬元。出去去成本、稅費后凈收益的30%由村民集體共享，共1527.9萬，合每畝約18.73萬元。剩余的約每畝100萬的收益則歸政府所有。收益具體分配及比例如下表1.1所示：

2.杜家疃村土地增值收益分配問題

2.1集體土地增值收益分配意見存在分歧。因涉事地塊屬經營性用地出讓，根據平度市的規定，除土地種植戶應獲得的青苗及地上附屬物補償外，村集體還將獲得兩塊補償，分別是土地安置補助費和土地出讓收益。杜家疃村某村干部稱：按照規定的標準，青苗費每畝2.5萬、安置補償費每畝4.5萬元已于2013年5月底前全部撥付村委賬戶，且青苗費已在2013年5月30日前足額完成兌付；第二塊錢已有分配方案，并發放了一部分。而第三塊款項——土地出讓收益，則是引發矛盾的焦點，杜家疃村地塊當時拍出了1個多億，刨去成本、稅費后，凈收益的30%由村民共享。這筆錢的數目為1527.9萬。雖然30%的分配比例是否恰當，或村民們是否同意接受這一比例都還存疑，但將部分土地增值收益分配給村民，符合中央《全面深化改革若干重大問題的決定》中有關“保障農民公平分享土地增值收益”的原則。但是，在如何支配、使用這筆收益的問題上，村民與村委會及當地基層政府之間，卻存在不同意見乃至尖銳沖突。多數村民主張“分光1527.9萬”，認為留在村集體“不保險”。而村委、街道的多數干部擔心“分錢暴富后，會讓農民好吃懶做，甚至道德淪喪”，認為這筆錢應該作為集體資產集中起來統一管理。

2.2征地過程中政府與百姓關系緊張，存在暴力逼遷。在平度市近年來強力推進的征地拆遷過程中，有大量被村民們稱為“痞子”的人群參與其中?！捌ψ印倍嗍?0歲左右的男性，留短發，使用木棒或砍刀，為了逼迫農民同意征地拆遷，暴力橫行，制造了大量的治安、刑事案件，許多村民被打或被砍，家中玻璃被砸，車被砸，被扔爆炸物。很多惡性事件發生之后，警方雖然出警，但鮮有“痞子”被抓捕或者懲罰。像這樣的暴力逼遷，在平度涉及征地拆遷的92個村莊里幾乎村村都有。有一些維權村民遭遇到的暴力打壓，是長年累月的。最終也就導致了本案中的慘劇。

2.3征地流程及手續存在問題

首先，村民對征地事宜是否知情存在疑點?！秶鴦赵宏P于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定：“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民，征地補償不落實的，不得強行使用被征土地”1國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定：“要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料?！币簿褪钦f，如果沒有農民知情、確認的有關材料，征地是無法審批的。只有這些材料齊全，國土部門才能完成報批審批手續。

3.杜家疃村集體土地增值收益分配問題的原因分析

3.1關于征地流程及土地增值收益分配的法律法規尚不健全。我國法律關于土地征收是有矛盾的。《土地管理法》規定，國家只有“為了公共利益”，政府才可以征地。同時現行法律法規還規定，農地轉為市地必須通過政府征地來實現。然而就我國的實際情況來說，首先有政府征收集體土地，然后通過招、拍、掛的方式在土地一級市場出讓國有城市建設用地使用權，最后由建設用地利用者對土地用途進行轉變，完成農地非農化過程，征地過程中的公益性和非公益性征地行為并沒有嚴格的區分，而且《土地管理法》中關于征地補償的規定也并沒有嚴格區分公共利益性質的征地補償和非公共利益性質的征地補償。

3.2地方政府經濟發展主要依賴土地財政。在強化了中央財政集權能力的同時，給地方政府在財政收入與支出之間帶來了巨大缺口，使地方財政，尤其是縣鄉財政承受著越來越大的壓力。而近年來地方政府財政收入、政績表現很大程度上依賴于土地財政，政府打著公共利益的名號，運用其在土地征收方面的權力對土地進行非市場化操作，獲取土地增值收益，推動地方經濟發展。

3.3征地過程及增值收益分配方面信息不透明。平度市宣傳部官方微博“平度”稱土地征收“手續合法”，在征地過程中，街道和村委都按照程序，采取多種方式告知村民，但無法提供相關證據，同時部分群眾仍表示對自己承包的土地被征收并不知情，認為政府沒有履行通知與公告的義務。不當或不實的政府信息披露，是離間官民關系、加劇官民對立的重要原因。

4.結論

本文以平度市杜家疃村為例，探究了集體土地增值收益分配過程中存在的問題并分析其原因，主要歸納為以下五個原因：1.征地流程及土地增值收益分配方面的法律法規尚不健全；地方政府經濟發展過分依賴土地財政；征地過程及增值收益分配方面信息不透明；征地過程及增值收益分配方面缺乏監督；執法者的不作為助長了不法分子的囂張氣焰。

參考文獻

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