新農村土地承包法范文

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關鍵詞:土地承包權;土地承包經營權;土地流轉;用益物權;債權

一、從《物權法》對土地流轉的規定分析土地承包經營權的法律屬性

所謂土地流轉在目前的法律語境中指的是,擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。根據《物權法》的相關規定,流轉的方式有轉包、互換、轉讓(第128條)以及入股、抵押等(第133條)?！倍￡P良認為存在有兩種性質的土地承包經營權:一種是物權性質的,包括原生創設型(通過家庭承包方式設立的土地承包經營權和通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地并依法取得土地承包經營權證等證書)和繼受傳來型(依轉包、出租、互換、轉讓等方式獲取的家庭承包取得的土地承包經營權,流出方與發包方之間的部分或者全部承包關系終止)兩類;另一種為債權性質的,包括基礎型(以其他方式如招標、拍賣、公平協商等承包農村土地,未經依法登記取得土地承包經營權證等證書設立的土地承包經營權)和派生型(依轉包、出租、互換、轉讓等方式獲取的家庭承包取得的土地承包經營權,流出方與發包方之間的承包關系不變)兩類。《物權法》將土地承包經營權統一界定為用益物權過于籠統。這里應該區分承包權和承包經營權。

(一)承包權

1、依法享有承包權的主體必須要和土地發包方(集體經濟組織、村民委員會或村民小組)形成承包關系,第一類是該集體中的成員(農戶);第二類是承受承包關系轉讓的第三方;第三類是通過其他方式承包依法取得土地承包經營權等證書的主體。通常情況下,大多數土地的承包權所表明的是一種身份關系,即只有本村集體成員才可以取得承包權,少部分的土地承包權有集體之外的第三方通過其他方式獲取,且有條件限制,因為土地現今仍然承擔著農民的社會保障功能,土地的承包權不能被輕易讓渡出去。

2、土地承包權都通過合同的方式取得。簽訂承包合同后依法取得土地承包權屬證書。這一合同是物權性質的。因為《物權法》第117條規定:用益物權人對他人所有的不動產或者動產,依法享有占有、使用和收益的權利。顯然,用益物權是直接建立在原所有權的基礎之上的,物權規范財產的歸屬和利用關系。某人對某物享有物權時,其他任何人都負有不得非法妨礙其行使物權的義務,其義務人是不特定的。

3、土地承包權目前最大的價值還在于社會保障功能。由于人地關系非常緊張,對農民而言,土地所承擔的生存(社會保障)功能,已經日益重于生產功能。但無論是社會保障還是生產功能都必須要通過使用經營才能實現,所以,承包權主要的內容就是經營權。

4、承包權可以有限制地由使用權人進行處分。主要是承包期和不改變土地用途等的限制。發包人發包土地也受到法律的限制,如《中華人民共和國農村土地承包法》第48條規定“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。”

(二)承包經營權

承包經營權就是承包人(個人或單位)因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。

承包經營權是由承包權派生出來的一種(再)使用和(再)收益的權利。承包經營權以承包權為前提而存在,沒有承包權就沒有承包經營權,但承包經營權又可以獨立于承包權而存在,如經營人依法接受承包人的土地使用出讓,在不取得權屬證書的情況下取得土地的經營權。即取得承包經營權的主體并非一定要取得土地承包經營權屬證書,但一定要經過發包方的同意,且不得改變土地的性質和用途。

農民們可以在保留自己的承包權的前提下,根據利益最大化原則來進行組合、流轉,進行資源優化配置,從而形成大農場主經濟,規模化農業經濟。農民集體之外的其他主體也可以通過接受土地使用權的轉讓而集中地力,發展農業規模經濟。這有利于提高土地產出效率。

土地承包經營權也都必須通過合同方式依法獲得。如果是以取得承包經營權屬證書為內容的合同其性質就是物權性質的,若只是就土地的使用收益為內容,不涉及權屬證書的合同其性質就應是債權性質的,因為債權規范財產的流轉關系,債是特定人之間的法律關系,債權只對某個或某些義務人有拘束力,債權人得向其請求給付,其他人則不受債權的約束,即債權的義務人是特定的。

綜上分析不難發現,土地的承包經營權不能不分情形地統統界定為用益物權。

1、原始取得的土地承包權和繼受取得的土地承包權都是用益物權。其主要規范的土地的使用權歸屬和利用關系,屬于確權(頒發土地承包經營權證書)行為,需要得到相關部門的審批。這是一種對世權,義務人不特定;其客體是物(土地),是在事實上、法律上能供民事主體占有、使用、收益、處分的物;設立該類合同的目的在于發揮土地的保障功能與生產功能。

2、無確權證書的土地承包經營權則不能視為用益物權而應是債權。因為此類合同只規范特定當事人之間關于土地的流轉的法律關系,對人權,義務人特定,承包人可以將自己的土地交由不同的主體經營而形成不同的法律關系,每一種法律關系中義務人特定;其客體是給付,承包人享有向使用人請求支付租金的權利(請求權);設立該合同的目的主要在于獲取租金或者股息等。

所以,針對不同性質的土地承包(經營)權,法律保護的角度也應是不同的,有的適用物權保護,如恢復原狀、消除影響、賠禮道歉等,有的適用債權保護,如賠償損失、違約責任等。如果在實踐中混淆了不同性質的土

地承包(經營權)則不利于土地利益和權利人利益的維護。

二、土地承包(經營)權性質的模糊界定導致的現實及可能后果

隨著中央政策和法律逐步放開對農村土地流轉的限制,土地流轉市場的健康發展的一個前提就是產權清晰、權責明確、法律到位,而混淆土地的承包權與經營使用權的關系將會給土地市場帶來不穩定的預期,影響到土地的利用效率,權利不清則保護無力。

(一)農民的承包權依舊難以保障

發包方隨意改變土地承包關系,搞強制性的土地流轉;村委會等把土地流轉作為增加鄉村收入的手段,大搞形象工程而損害農民利益;工商企業等商事主體以較長的租賃期限和強制性手段承租大面積耕地,使農民失去生存和發展的保障;農戶租出土地使用權后,被強制取消了其土地的承包權;等等。性質的模糊使得農民的土地承包權名存實亡。

(二)土地糾紛難以解決

如果統一將土地承包經營權界定為用益物權,那么無論遇見什么土地使用和經營糾紛,就適用物權的保護方法,這是極其不妥的。不利于保護土地承包(經營)權人的合法利益,使得法律兩邊擺,不斷地倒向強勢集團而損害弱勢群體的利益。

(三)影響配套法律的制定和修改

《物權法》的相關規定過于原則,還有待相關法律的配套實施,《物權法》規定不甚明確的問題在以后的立

法工作中仍舊是不可能避免的,不依法明確的話還會給其他法的立法工作帶來困難。

三、結束語

《物權法》具有鮮明的中國特色,它的頒布實施有利于穩定我國的基本經濟制度,保護權利人的土地權益,增加土地的利用率。但其仍有不足之處,希望在之后的《物權法》司法解釋中能夠明確,并將債權性質的土地承包經營權交由債法來規范,否則將會影響其立法精神的實現。

參考文獻:

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[3] 孟勤國.中國農村土地流轉問題研究[M].北京：法律出版社，2009.

[4] 王忠林，韓立民.我國農村土地流轉的市場機制及相關問題探析[J].齊魯學刊，2011（1）：105-108.

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1.農村土地承包經營權證的法律屬性

《中華人民共和國農村土地承包法》第23條規定：“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權?！薄掇r村土地承包法》第22條規定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權?！薄段餀喾ā返?27條規定：“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立?？h級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權?！币罁鲜龇梢幎?，縣級以上人民政府向承包方頒發證書是確認承包方的土地承包經營權的行政確認行為，土地承包經營權證是承包方對其承包的土地擁有土地承包經營權的合法憑證，受國家法律的保護。土地承包經營權證的頒發，其實質要義是真正使廣大農民放心，是公權力自我限制的體現，是信賴保護原則在農村土地承包領域的延伸，而其民法意義在于它的對抗性，但土地承包經營權證是農村土地承包經營權的充分而非必要條件。

2.農村土地承包經營權證的使用范圍

按照《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》（2004年1月1日正式施行）第二條、第三條、第四條明確規定農村土地承包經營權證只限承包方使用，承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒灘等農村土地從事種植業生產活動，承包方依法取得農村土地承包經營權后，應頒發農村土地承包經營權證予以確認。因此，農村土地承包經營權證使用范圍主要是村集體經濟組織成員，但按照《農村土地承包法》第四十六條、第四十七條、第四十八條、第四十九條的規定，村集體經濟組織以外的單位或個人依法取得荒山、荒地等土地承包經營權后，縣級以上地方人民政府應當按法定程序予以發證確認其擁有合法的農村土地承包經營權。

3.農村土地承包經營權證的頒發程序

《農村土地承包法》對農村土地承包經營權證的頒發程序未作具體規定，但《農村土地承包經營權證管理辦法》第七條規定了村集體經濟組織成員使用的農村土地承包經營權證的頒發程序。首先，在農村土地承包經營合同生效后，發包方應在30個工作日內，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門；其次，鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的材料予以初審。材料符合規定的，及時登記造冊，由鄉（鎮）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發農村土地承包經營權證的書面申請。材料不符合規定的，應在15個工作日內補正；最后，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規定的，編制農村土地承包經營權證登記簿，報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證。申請材料不符合規定的，書面通知鄉（鎮）人民政府?！掇r村土地承包經營權證管理辦法》第八條對村集體經濟組織以外的單位或個人以招標、拍賣等方式承包“四荒”地后如何取得農村土地承包經營權證也作了具體規定。

4.農村土地承包經營權證的配套制度

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一、加強農村集體“三資”管理和財務審計監管工作

按照省、市農村黨風廉政建設反腐敗重點工作任務的要求，即全縣開展農村“三項制度”和建立村務財務監督委員會工作要求，農經局抽調業務人員，分片包干，對全縣鄉（鎮）村進行檢查指導。督促“三資”工作扎實穩步開展，每季度組織人員分片對各鄉（鎮）進行檢查，還多次配合紀檢部門逐村進行檢查，目前已指導培訓鄉鎮“三資”管理人員200人次，對全縣140個村檢查了7次。

做到發現問題及時糾正。同時抽調9人組成3個審計組對村級財務、集體“三資”進行審計監督。對5個鄉（鎮）20個村開展審計工作。共計審計資金總額達1750萬元，查處違規金額達85萬元，處罰責任人員33人，移交紀檢部門案件2起，為集體挽回經濟損失8 萬元。農經局立足本地實際，把村級三資監管作為工作重點常抓不懈，各鄉鎮村級三資服務中心每月按時報送村級財務收支表。通過規范管理，有效監督，使村級集體資金、資產、資源等“三資”管理工作步入制度化、程序化軌道，有效地預防村干部腐敗現象發生，減少基層矛盾糾紛，推進農村基層黨風廉政建設，切實保障農民群眾的合法權益，促進農村經濟發展和社會和諧穩定，取得了良好的經濟效益和社會效益。

二、做好農村土地及農村土地承包經營糾紛仲裁工作

農民來信來訪工作是各級農經管理部門的主要工作任務之一。做好農民工作是關系到農村是否穩定，農民的合法權益是否得到保護。因此，按照《條例》《中華人民共和國農村土地承包法》《吉林省農村土地承包經營管理條例》《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等相關法規，認真負責地接待了每次農民上訪案件以及調解仲裁工作，目前共接待處理農民來信（訪）案件68起，都得到及時調解處理。仲裁立案農村土地承包經營糾紛7起，其中仲裁裁決5起，調解2起，同時代表縣政府行政復查3起土地承包糾紛案件?？梢哉f通過農村土地承包管理力度的加大，減少了農村土地承包糾紛案件的發生。做到消除矛盾，減少對抗，定紛止爭，實現了法律效果與社會效果的有機統一。

三、認真完成農業保險工作

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1.1工作機制不健全美好鄉村建設由政府主辦，各地均成立了各級“美好辦”，負責美好鄉村建設的整體謀劃、綜合協調、組織調度與日常管理工作；牽頭制定美好鄉村建設工作方案和階段工作計劃并組織實施。但農村土地流轉市場服務機構在管理體制上歸口于縣級土地行政管理部門，同時接受鄉鎮一級政府部門的指導。在實際工作中，因為職能在許多方面存在著交叉，且農村土地流轉面臨的新事物、新情況、新問題越來越多，部分地區的“美好辦”與土地流轉有關部門各司其職缺乏交流，各唱各的戲而造成工作開展的不協調。

1.2建設規劃與土地利用規劃矛盾突出美好鄉村建設規劃在編制過程中必然會涉及與土地利用總體規劃的關系。而美好鄉村建設規劃和土地利用總體規劃同時作為調控土地利用的規劃,往往在實際工作中會出現不協調甚至沖突的狀況。尤其對于農用地和宅基地使用與調整缺乏長遠規劃，不僅阻礙美好鄉村建設，而且嚴重制約土地流轉的進程。另外，一些地方領導不能正確把握美好鄉村建設的內涵，追求大場面、高規格，造成大量土地浪費，耕地資源嚴重破壞。

1.3土地流轉用地管理機制和服務機制不規范從安徽省目前所開展的美好鄉村建設情況來看，農村集體用地管理仍缺乏有效的約束、監督和管理機制，導致土地粗放利用，耕地過多流失。土地交易市場和農地流轉中介組織的不健全，服務的不完善，農地流轉中操作程序的不規范，嚴重影響農地流轉和農民從土地流轉中獲益[3]。

1.4融資借貸難安徽省各地開展美好鄉村建設的熱情很高，土地流轉也呈“加速跑”態勢，但由于農業投資回報率低，回收期長，社會資本參與土地流轉、規模經營的積極性不高。因金融機構在發放涉農貸款時要求貸款者必須具有易變現的有效抵押物，而土地使用權不能作為貸款抵押，資金問題很大程度上影響了農村土地流轉的規模和美好鄉村建設。

2.完善土地流轉對策建議

2.1改革行政工作機制

2.1.1土地流轉必須嚴格執行《土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規及政策規定。對已建立的與土地流轉相配套的工作制度和措施，要通過目標管理督查等行之有效的形式持之以恒地抓好落實，防范公共資源被隨心所欲地支配。規范美好鄉村建設規劃的編制、審批、修改程序。完善土地流轉風險防控機制，加快農村集體土地所有權、農村集體建設用地、農村宅基地使用權的確權和房屋所有權的登記工作。確保在土地經營權流轉過程中，不改變土地集體所有性質，不改變土地農業用途，不損害農民土地承包權益。

2.1.2規范土地流轉程序。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的合同文本。對業主的資信情況、履行能力、生產經營能力和項目風險給予審查，掌握業主的經營狀況，確保土地流轉的真實性、合法性和有效性。

2.1.3保障流轉雙方的合法權益。嚴格執行土地經營權流轉操作方法。包括土地流轉的申報、審批、登記和流轉合同簽訂、鑒證、兌現、糾紛調處及仲裁以及日?；顒颖O督等一整套辦法。完善服務功能，加強備案管理，強化組織領導，對流轉集體管理的土地，需經有表決權的村民或村民代表會議三分之二以上同意；加強備案管理，未經備案的不得變更土地權屬登記，也不得享受有關土地流轉的優惠政策。

2.1.4加強工作指導和檢查監督制度。土地流轉檢查監督機制不健全，激勵制度不到位，影響規模效益實現。建立土地流轉保證金、抵押資產處置機制、動態監測管理等制度。充分發揮村級組織流轉中介的核心作用，配合鄉鎮各土地流轉服務中心協助解決好流轉雙方的矛盾糾紛。要在全面建立失地農民社會保障新體系的前提下，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，切實維護被征地農民和土地權利人的合法權利。

2.2積極培育多元農村土地流轉市場機制

2.2.1完善土地流轉服務市場。完善縣、鄉（鎮）兩級農村土地流轉服務平臺，建立村級土地流轉服務站。各鄉鎮按照設立一個平臺、構建一個網絡、推出一個窗口、規范一套制度、完善一套資料的要求，健全土地流轉市場。規范農村土地流轉市場服務配套，如便捷的融資服務、豐富的信息服務、多樣的培訓服務、公正的價格服務等，加快土地流轉的市場調節。

2.2.2建立多種中介模式，如農村土地流轉信息網站，及時流轉信息。打造可面向社會服務的土地信息系統，創新通過網絡提供信息服務和流轉交易的方式方法。建立農地托管公司，土地投資經營公司，土地評估機構，土地銀行等，完善土地流轉網絡。

2.2.3建立科學的農地評定、評價體系。對土地流轉價格進行指導，確保被征地農民的權益得到保護，長遠生計有保障。土地流轉價格要市場化、貨幣化，在土地市場中按市場規律適時變化，對土地進行定價要真實反映土地的實際價值。農地轉用價格的公式可表述為：土地征收價格=農用地基準地價+最低生活保障躉交保險費≈農用地質量價格+農地保障價格=土地補償費+安置補助費+青苗和附著物補償費。其中土地收益，特別是轉用后的預期收益對農用地轉用價格有重要影響

2.3完善土地流轉社會保障措施

2.3.1加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，要把《農村土地承包糾紛調解仲裁法》落到實處?？h、市級要設立仲裁庭，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛，為加快土地流轉創造寬松的環境。

2.3.2開展新型職業農民教育培訓。農戶所處的社會階層與地位及農民及在農村從事行業與領域，是影響到農民土地流轉行為的主要因素[5]。建議強化農民職業技能和經營管理能力，增強對農民培訓的力度[6]。政府可采取多種形式，對農村剩余勞動力進行不間斷的、系列化的、有針對性的免費教育培訓，促使其由農民向產業工人轉變。

2.3.3調整政策，擴大社會保險覆蓋面。將參與土地流轉農民的社會保障置于權益保障的基礎之上，構建農村大社會保障體系。形成以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障制度體系。建議調整現行政策，允許其一次性繳納社會保險，適當地放寬對社會保險繳費年限的限制。在繳納保險金的過程中，同樣也應采取靈活的方式方法，部分情況特殊的群眾可以為其提供分期分批付款服務。

2.4健全土地流轉金融市場體系

2.4.1創新對土地承包經營權等非貨幣化資產權證抵押貸款業務，拓寬農業經營主體融資渠道。拓寬農業經營主體融資渠道，引導更多的資金投入新農村建設，大力支持政府發展規范的第三方擔保組織，為規模經營的農戶和農村中小企業貸款提供擔保或者貼息，幫助服務對象向商業銀行獲取貸款[7]。組建農業擔保公司。既要為農民土地流轉行為提供擔保，又要為參與土地規模經營業主提供信貸融資擔保服務，緩解土地規?；洜I的資金困難問題。

2.4.2完善現行財政資源配置制度，要以法律的形式明確地方政府財政資源用于農業和農村發展的比例和規模，切實擴大新農村建設的財政資源投入規模。尤其應制定相關法律制度，認真落實土地出讓金收益等收入用于農業和農村建設的比例，使新農村建設的資源配置效率得到顯著提高。

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一、平湖市農村土地承包管理網絡系統介紹

平湖市農村土地承包管理系統包括土地承包管理和土地承包管理查詢兩大功能，全市共安裝農村土地承包管理網絡系統2個站點（市級），農村土地承包管理客戶端40個站點（鎮街道級）。土地承包管理的功能主要是根據有關法律法規，結合平湖實際，采用便捷的操作方式和多媒體技術，對農村土地承包經營權證、土地承包合同、土地承包情況登記表、農村土地承包經營權證登記薄、地塊變動登記、合同變更、權證變更等信息進行動態管理，主要由鎮（街道）負責操作管理。農村土地承包管理查詢的功能主要在各鎮（街道）對權證、合同等資料錄入后，通過計算機點擊相關菜單，能快速、準確地查詢全市任意農戶的農村土地承包及承包權證變更信息，同時還能及時了解全市農村土地承包情況的匯總和數據分析資料，此功能主要供各級領導、市農經局查詢和管理使用。

二、基本做法

（一）統一思想、領導重視。*年我市根據中央、國務院和省委省政府的精神，開展農村二輪土地承包工作，*年，全市又根據省委省政府和嘉興市的統一部署，開展完善農村二輪土地承包工作，從而穩定和完善了農村土地承包關系，切實維護廣大農民的土地承包權益，促進了農村社會的穩定和農村經濟的發展。但隨著改革的深入和農村經濟的發展，農村土地承包工作出現了新的情況和新的問題，特別是有些地方因土地征用、土地整理等原因導致農戶土地承包糾紛上升。通過農村土地承包信息網絡化管理的實施，對于全面提高我市農村土地承包的管理水平和工作效率，穩定和完善農村土地承包關系，滿足社會對農經工作的需求，從而更加有效地樹立農經部門的形象和權威，具有非常重要的意義。我們市農經局領導高度重視這項工作，將農村土地承包管理信息網絡化建設作為加強農村土地承包管理的一項基礎性工作來抓，切實加強領導，統籌規劃，出具可行性報告，制定具體的項目建設方案，周密布置，落實專項經費，配備相應的管理和專業技術人員1名，迅速鋪開農村土地承包信息網絡化管理建設工作，實現我市農村土地承包管理工作新的突破。

（二）建立平湖市農村經營管理計算機監督網絡系統。*年3月我們按照省農業廳統一軟件、統一科目、統一培訓、統一管理的“四統一”要求，依托現代計算機技術，以平湖市農村信息中心為平臺，采用全省統一的“*農村經營管理系統”網絡軟件，投資34萬元，建立平湖市農村經營管理計算機監管網絡系統，該系統由杭州金安易軟件公司組織安裝并于*年6月正式投入運行。平湖市農村經營管理計算機監管網絡系統涵蓋市、鎮（街道）二級的農村財務管理、土地承包管理和農民負擔監督管理及農經統計等農村經營管理工作。平湖市農村土地承包管理網絡系統就是在平湖市農村經營管理計算機監督網絡系統的基礎上，通過開發土地承包管理軟件，增加土地承包管理模塊建立起來的。

（三）開發和完善土地承包軟件系統。農村土地承包管理軟件系統是我們市農經局根據《農村土地承包法》《農村土地承包經營權證管理辦法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規，在充分調研的基礎上，投資10萬元，委托杭州市金安易軟件公司，成功開發出的軟件系統。作為全省最早對農村土地承包信息實行網絡化管理的縣市，我們所使用的土地承包管理軟件系統和農村財務軟件系統比較，相對來說不夠成熟，在使用初期，我們堅持邊應用、邊完善的原則，針對碰到的一些問題，及時與金安易軟件公司取得聯系，通過軟件的不斷升級完善，使農村土地承包管理軟件系統逐漸趨以成熟。如：去年8月份，我們在進行農戶承包權證數據錄入的過程中，發現承包土地總面積數據的錄入和承包地塊明細中面積數據的錄入沒有平衡關系，錄入錯誤的數據系統也給予認可，我們及時將這個問題反映給杭州金安易軟件公司，金安易軟件公司馬上從技術上解決了這個問題，從而確保了農戶承包權證數據錄入的準確性。再如，最早使用的農村土地承包管理軟件系統只有農戶承包權證原始數據的管理，沒有農戶承包土地流轉情況的管理，而近幾年來我市的土地流轉正在穩步發展，*年底全市土地流轉面積達4.6萬畝，占全市家庭承包面積的13，涉及土地流轉的農戶2.7萬多戶，占全市家庭承包戶31，土地流轉管理同樣需要規范化和信息化，今年7月份，我們市農經局根據有關法律法規，并結合我市土地流轉現狀，制定了《平湖市農村集體土地承包經營權出租（轉包）合同》、《平湖市農村集體土地承包經營權互換合同》、《平湖市農村集體土地承包經營權轉讓合同》、《平湖市農戶承包經營權證變更申請》、《平湖市農村集體土地承包變更合同》等6張土地流轉文本格式，及時與金安易公司取得聯系，在農村土地承包管理軟件系統中增加了土地流轉管理功能，并在黃姑鎮試點使用。

（四）組織培訓。我市在農村土地承包信息網絡系統建設和運行過程中，按照建設要求，除保證必要的設備投資外，還注重業務操作員和系統技術人員的業務培訓。*年9月我們市農經局專門組織市、鎮（街道）兩級共32人到杭州，請金安易軟件公司技術人員進行業務培訓；市農經局組織鎮（街道）人員培訓3次，培訓65人次。在系統運行過程中，金安易軟件公司也先后十幾次派出技術人員到我市各鎮（街道）進行現場指導，同時我們市農經局的技術人員經常到各鎮（街道）進行技術指導。

（五）數據錄入。*年我市全面開展農村二輪土地承包工作，*年又在全市全面開展完善農村二輪土地承包工作，至*年底，全市農戶的二輪土地承包合同簽訂率和承包權證發放率均達到99.9，村、鎮（街道）、市三級分別建立了農戶承包權證登記薄等檔案，農村土地承包原始資料齊全，我們利用這個有利條件，從*年8月開始，全市各鎮（街道）農經站組織農村會計服務部人員，部分鎮（街道）還專門抽調人員，集中精力，集中時間，進行數據錄入，到*年12月底，全市10個鎮（街道），137個行政村，1782個村民小組，88*4戶承包戶的承包權證全部錄入電腦進行網絡化管理，建立了平湖市農村土地承包管理數據庫。

（六）建立與網絡化相配套的管理制度。為了加強農村土地承包軟件系統的專業化管理，進一步明確崗位職責，規范土地承包和土地流轉管理的操作流程，維護網絡的正常運行，確保網絡的安全和數據信息的完整暢通，我們依照國家法律、法規以及各級主管部門有關規定，結合我市實際，制訂并下發了《平湖市農村經營管理信息網絡化管理制度》（平農經[*]67號），指導和規范全市農村土地承包管理網絡化工作。

三、成效

（一）創新農村土地承包管理新模式。農村土地承包管理網絡系統的建成，標志著我市農村土地承包管理工作走上科學化、規范化和智能化的軌道，網絡系統的投入運行，全面規范了農村土地承包、土地承包經營權流轉的管理，強化了農村土地承包信息化管理，創新了農村土地承包信息化管理模式。

（二）進一步完善了農村土地承包長效管理機制。通過農村土地承包管理網絡系統的建立，切實加強了農戶承包權證的管理，強化了對農戶承包期內承包面積增減或四至變動的規范管理，確保權證內容與實際的一致性，切實保護了農戶的承包權益；進一步規范了農戶承包土地檔案管理工作，市、鎮（街道）兩級既有農戶承包土地最原始的紙質檔案，又有先進的農村土地承包網絡檔案。

（三）實現了農村土地承包的網絡化管理。農村土地承包管理網絡系統建成后，依托網絡可快速實現信息資源的共享、傳輸，可通過上網，就能快捷、準確地了解任意農戶的農村土地承包、土地流轉和其他相關材料情況，使全市農戶的土地承包情況一目了然，視同公安局管理戶口一樣方便，可隨時在計算機上面查詢，實現了農村土地承包的網絡化管理。

（四）實現農村土地承包統計工作的自動化。通過農村土地承包信息網絡，市、鎮（街道）兩級既可以在網上辦理各類農村土地承包、土地流轉、土地承包經營權變更登記等業務，也可以通過網絡及時地了解本地區農村土地承包、流轉及相關情況的詳實匯總和數據分析資料，節約了三級管理工作成本，減少了工作差錯，極大的提高了市、鎮街道、村三級的工作效率。

四、建議

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年全區農經工作的基本思路是：以黨的十七大和十七屆三中、四中全會及中央農村工作會議精神為指導，以貫徹落實科學發展觀為統領，緊緊圍繞區委區政府“千方百計增加農民收入，實現三大民生目標”的總體要求，以深化完善農村財務管理機制和建立健全農村土地承包流轉管理服務體制為重點，加大農民專業合作社規范化建設力度，進一步強化農民負擔監管、村級債權債務化解、穩控和農村黨風廉政建設等各項農經工作的經?；?、規范化、制度化建設，堅定信心，克難而上，扎實工作，努力發揮農經部門在全區新農村建設中的積極作用。

一、深化和完善農村財務管理機制

對農村財務實行“11211”管理機制，即一個審核（民主理財組審核）、一個簽批（村委主任簽批）、兩個復審（鄉經管站和會計核算服務中心復審把關）、一個公開（財務賬目公開）和一個通報（對農村財務管理整體情況在全區范圍內通報）是我區在農村財務管理中積極探索逐步形成的農村財務管理機制，切實規范了農村民主理財、村鄉兩級審核和財務公開工作。年，我們要在執行農村財務“11211”管理機制各項制度的基礎上，重點抓好以下工作：

1、加強村集體大額支出程序審核工作。對已審批的大額支出，特別是重大工程建設開支，要深入到村檢查工程實施及完工情況。對沒有申報大額支出的村，要重點檢查該村有沒有大額支出或以大化小的情況。

2、積極開展農村財務管理規范化示范點建設工作。今年要重點培育5至6個農村財務管理規范化的典型鄉（鎮、辦），這些鄉（鎮、辦）60%以上的村能夠有效執行民主決策、民主理財、財務公開等各項制度，財務管理比較規范，能夠發揮示范作用。

3、加強農村經濟審計工作。鄉（鎮、辦）根據本鄉（鎮、辦）情況要開展經常性審計檢查工作，對大型工程支出情況及決算情況、村集體經濟年度財務收支情況要積極開展審計，確保財務賬目規范化。區農經中心抓好重點村的審計工作以及對村級財務年度審計工作檢查驗收，通過審計切實規范農村財務管理。

4、加強農經法規政策培訓工作。搞好一年一度全區農村財會人員培訓工作，培訓重點內容是村集體大額資金程序審批的具體要求、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》及《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》等新出臺的農經法規和政策，切實提高全區農村財會人員的專業理論水平和業務工作能力。

5、進一步加強對農村財會人員的管理。加強農村財會人員的日常工作考核，鄉（鎮、辦）經管站每月要上報一次所轄村財會人員的報賬情況。對工作扎實認真的農村財會人員要通報表彰，對不能按時到鄉經管站和會計核算服務中心報賬、不正常履行工作職責的農村財會人員，要及時指出問題，促其改正。鄉（鎮、辦）要掌握各村財會人員的動態情況，對村級財會人員年齡偏大或身體原因不能履行職責的要配備村級財務助理人員。嚴格執行農村財會人員任免程序，確保農村財會人員隊伍相對穩定。

二、建立健全農村土地承包和流轉管理服務體制

做好二輪土地延包后續完善工作，妥善解決遺留問題，在確?，F有農村土地承包關系穩定并長久不變的前提下，大力推進農村土地承包經營權流轉，實現農村土地適度規模經營。

6、加強農村土地承包經營權流轉的動態管理。認真貫徹落實《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》，指導農民簽訂規范的農村土地承包流轉合同，并依法鑒證。鄉（鎮、辦）經管站要掌握土地流轉有關情況，對所有鑒證的土地承包流轉合同都要建檔，并報區土地流轉辦登記。對農村土地承包流轉堅持經常性檢查指導和調研，重點要抓好規模流轉的典型，及時總結土地規模流轉的先進經驗，通過樹立典型促進和規范農村土地承包經營權流轉。

7、逐步推進農村土地承包糾紛仲裁體系建設。從今年開始，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》將付諸實施，我們要進一步規范農村土地承包經營糾紛的調處程序，積極推行民間協商、鄉村調解、區級仲裁和司法保障的農村土地承包糾紛調處機制，切實促進農村土地承包糾紛仲裁工作依法有序開展。

三、加大農民專業合作社規范化建設力度

通過建立健全農民專業合作社民主決策、財務管理、生產質量控制等各項制度，提高專業合作社的發展水平，切實發揮農民專業合作社在農村經濟發展中的帶頭作用。

8、扶持培育典型示范農民專業合作社。根據省發展農民專業合作社“358”工程（全省發展300個省級示范合作社，500個地市級示范合作社和800個縣級示范合作社）的要求，年我區要培育3個省級示范農民專業合作社，5個市級示范農民專業合作社和10個區級示范農民專業合作社。示范合作社要有明顯的主導產業，各項制度健全并有效執行，入社成員達到標準要求，能夠充分發揮合作社對農民增收致富的帶動作用。

9、實施村村興辦農民專業合作社的戰略目標。從今年開始，要在全區314個行政村實施一村興辦一社，一社帶動一業或多業工程，通過興辦發展農民專業合作社，推動農村經濟發展，促進農民收入增加。

10、堅持經常性地調研總結。要經常深入到各個專業合作社進行調研，幫助解決農民專業合作社在生產和經營中遇到的困難和問題；及時總結農民專業合作社在發展農村經濟促進農民增收方面的典型經驗，積極探索農民專業合作社在農民增收中的有效途徑。

11、開展農民專業合作社培訓交流。對發展規范的農民專業合作社負責人及財務人員進行培訓，通過培訓提高專業合作社負責人和財務人員的業務水平，促進各專業合作社之間相互交流，并積極協調有關部門，對各合作社進行業務技術培訓，使全區的合作社逐步達到生產標準化、經營品牌化、管理規范化、成員知識化、產品安全化，努力發揮農民專業合作社在推進全區現代農業發展中的重要作用。

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為切實加強我縣的農村土地承包管理工作，進一步規范農村土地承包管理，促進農村集體經濟發展和社會穩定，根據《中華人民共和國農村土地承包法》及省《實施辦法》的有關規定和《關于發展壯大村級集體經濟的意見》精神，特制定本工作意見。

一、提高認識，進一步增加做好機動地承包工作的緊迫感、責任感

近年來，隨著農民負擔減輕和各項支農惠農政策的落實，農民的種田積極性空前高漲，土地問題已成為當前我縣農村工作的重點、難點問題。近年來，中央、省、市都高度重視農村土地問題，多次召開會議，研究部署此項工作。中央制定出臺了《農村土地承包法》，省制定出臺了《實施辦法》，我縣也于1999年全面推行了農村土地第二輪承包工作。從近年農民及調查情況看，我縣的農村土地承包工作還存在著一些問題，其主要問題是機動地承包不規范：一是有的村機動地面積超過總耕地面積5%的規定，承包到期后，不用于解決人地矛盾；二是有的村抽回農戶部分承包地高價發包；三是有的村機動地承包期限過長，有的高達10年以上；四是有的村一次性收取多年承包費，留下很多隱患；五是有的村機動地承包不公開、不透明，如有的村干部及其親屬低價承包大量機動地，且一包多年，不僅侵害了集體利益，也造成群眾強烈不滿。因此，各級一定要充分認識做好機動地承包工作的極端重要性，從踐行“三個代表”重要思想的高度，立黨為公，執政為民，利用法律的手段和市場經濟的手段來解決問題。只有這樣，才能既保護了農民的利益，又保證了農村集體經濟的可持續發展，保持農村社會穩定，有力推動新農村建設的進行。

二、嚴格執行法律和政策規定，認真規范機動地承包工作

（一）繼續全面深入貫徹實施《農村土地承包法》及《實施辦法》。要繼續加強《農村土地承包法》及省《實施辦法》的學習和宣傳。通過學習宣傳，一方面提高廣大農村干部的法律水平，增加依法行政、維護農民土地承包權益的主動性和自覺性；另一方面增強廣大農民群眾依法維護自身合法土地承包權益的意識和能力。

（二）嚴格執行法規政策，規范機動地承包行為。按照省《實施辦法》的規定，對超過本集體經濟組織耕地總面積5%限額多留的機動地，要按照公平合理的原則于年秋種前分包到戶。不足5%的，不得再增加機動地?！掇r村土地承包法》實施前未留機動地的，該法實施后不得再留機動地。

對本集體經濟組織現有機動地及依法開墾、復墾等方式增加的土地，承包方依法自愿交回的土地和發包方依法收回的土地，應當先分給新增人口，解決人地矛盾，剩余部分應當采取招標、公開協商等方式承包。機動地承包期最長不得超過三年。本集體經濟組織成員在同等條件下優先享有承包權。招標承包方案應報鄉鎮經管站審批后，向全體村民公示，公示時間不少于15天。公示的內容應當包括承包土地的名稱、座落、面積、用途、承包價格、承包期限、起止日期、雙方權利義務、違約責任、支付方式以及其他需要說明的事項。群眾無異意后，簽訂承包合同，報鄉鎮經管站鑒章備案。確保公開、公平、公正地發包集體土地，增加集體收益，減少集體資產的流失。

對個別村“兩田制”整改不到位的，要在年秋種前徹底整改到位。原“口糧田”承包比較均衡合理的，可在穩定口糧田的基礎上，單獨對責任田進行調整，將責任田按人均分到戶。對于將“責任田”（包括發包的機動地、四荒地等）的土地承包費一次性收取多年的村組，要將自土地調整到位之日后的承包費余額退還原承包人，確實沒能力退還的，要經全體村民會議或村民代表會議討論，拿出其他補償或者解決辦法。對于采取其他形式承包的荒溝、荒灘等農村土地，只要不適合均分到戶承包和承包程序合法、承包費用合理，應執行原合同。對現有機動地承包不規范或承包合同無效的，要進一步進行規范整改，確保集體經濟不受侵害。一是違反國家法律法規和有關政策的；二是承包年限過長，承包價格明顯偏低的；三是發包方違反規定程序發包的；四是惡意串通或者采取欺詐、脅迫等不正當手段訂立的；五是發包方無權發包的。存在以上情形的機動地承包合同，尚未開始履行的，不得履行；正在履行的，按照有利于生產、減少損失的原則，協商確定停止履行的時間。對應當修改或變更的承包合同，村集體經濟組織一定要通過和承包方協商同意后，再通過規定程序發包或變更部分條款，以進一步增加集體收入。

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1.農村社會保障體系的不完善。長期以來，由于工業化的壓力以及現實條件的限制，絕對數量龐大的農民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能非同一般。隨著農村土地承包經營權流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在失去土地之后，為應對現代社會中的種種風險必然要求農村社會保障有新的內容和新的制度。同時，農村社會保障體系的不完善，也阻礙了農村土地承包經營權的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業產業化發展，進而影響著新農村的建設。

2.農村土地承包經營權流轉法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權法對農村土地承包經營權流轉有大體方向上的規定，但具體到細節問題上農村土地承包經營權流轉的法律法規仍不健全，對于強制流轉和擅自改變農村土地用途的現象，各地也只是用行政性指導意見的方式予以禁止，這就為農村土地承包經營權流轉中農民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規定，造成農村土地承包經營權流轉缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉主體不清等問題制約了流轉工作的開展。

3.農村土地承包經營權流轉監督機制不完善。自農村土地承包法頒布實施后，特別是鄉鎮機構改革后，農村經濟管理人員在減少，農村土地承包經營權流轉出現放任自流，流轉行為無人監管的趨勢，個別經管站鑒證過的農村土地承包經營權流轉合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導致土地流轉糾紛產生的隱患。雖然各地紛紛出臺規定，禁止強制流轉和農村土地承包經營權流轉改變土地用途，但在實踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監管的不到位，違反農民意愿和土地利用總體規劃的現象時有發生。 轉

4.信息流通不暢。延緩了土地流轉的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉出去的農戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉有所了解。對于本村土地較少的鄉鎮，政府應提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉鎮的農民到外地進行流轉，促進勞動力的轉移。

5.政策措施不完善。？首先，隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的宏觀政策外，各地區尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施，土地流轉缺乏政策的引導和規范，制約了農村土地的流轉。

其次，對土地流轉的支持不到位。農業生產投入大、周期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國許多地方的農民流轉意愿不強，寧愿拋荒土地也不愿流轉，從目前的實際來看，各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業合作社和企業公司的具體支持政策，嚴重制約了農村土地的流轉。

6.思想認識不到位。受生存保障、生產習慣和傳統觀念的影響，農民對耕地的依賴較大，視承包田為“保命田”，對政策的時效性不了解，即便流轉也是短期流轉。

7.管理和服務不到位。缺乏土地承包經營權流轉中介服務組織，土地流轉市場尚未形成，流轉信息不暢，土地評價缺乏依據，農民咨詢沒有門路。管理部門對土地流轉的管理和監督職能也沒有完成落實到位。土地承包仲裁機構未設置，土地承包糾紛調處機制不健全，糾紛調處缺乏依據。大部分縣、鄉鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成，沒有配套的政策措施。

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順應生產力發展的水平和要求之所以說長期穩定的土地承包經營制度順應生產力發展的要求,主要體現在兩個方面,(1)它很好的解決了生產勞動過程中人與人的關系,解決了勞動成果的分配問題,有效避免了復雜的糾紛,減少了管理者和被管理者之間的矛盾;(2)實行土地承包責任制度很好的體現了按勞分配的原則,使全體家庭成員付出的勞動與獲得的最終成果直接掛鉤,充分發揮農民的主觀能動性和生產積極性,使之把更多的資金和精力投入到土地中來,充分調動了他們的生產積極性,解放了農村生產力,提高了生產力水平。

土地承包責任制度在實行過程中存在的主要問題

1土地流轉存在不規范、不自主的現象農村土地承包經營權的流轉問題一直是業內討論和爭論的熱點問題,是否應該進行自由流轉成為我國亟待解決的問題,根據這幾年對農村土地調查的情況來看,農民普遍存在土地流轉法律意識淡薄、自我保護意識不強的現象,在進行土地流轉的過程中沒有經過發包人同意,寧愿采取私下交易的方式,自發進行流轉,也沒有簽訂書面協議,只是通過口頭約定,同時也未辦理登記備案手續,這樣的交易對轉承包方、轉承租方的利益缺乏基本的保障,雙方權利義務也不明確,不但壓抑了他們的積極性,也壓抑了農地使用權的市場流轉,致使農村土地承包經營權在現實生活中的流轉缺乏自主性。

2用戶承包到的土地過于零碎分散各地政府和村黨委在進行土地分配的過程中,為了體現公平的原則,更好的維護每一個農戶的利益,往往秉持承包利益均等的原則,把耕地按照優、中、劣的搭配按人口平均分包到戶,這樣就直接造成農戶承包的土地過于零碎化,使之在管理的過程中存在諸多不便,比如增加了農業的投入量和管理成本,制約著農業先進技術的推廣和農業機械化的應用,制約了農業實現規模化經營。

3對農業和土地存在投入不足的現象造成農業投入不足的原因主要表現在以下幾個方面,(1)某些地方政府由于財力不足,對農業基礎設施建設投入比較少,尤其是在水利等基礎設施投入上的不足,造成了很嚴重的后果,比如致使管道、灌溉、溝渠等設備老化、損毀嚴重,還有一些損壞的河道、農田得不到及時修復等,這些因素都大大降低了農民抵御自然災害的能力;(2)現在很多農村青壯年都進城務工,留下婦女、兒童和老人來經營土地,由于缺乏勞動力,很多家庭就干脆拋荒,從而嚴重影響了土地的經營和管理。

4土地承包糾紛呈現復雜化的趨勢土地承包出現復雜糾紛不但會影響農村社會的穩定,還會阻礙新農村的建設,因此必須對這一問題予以高度重視,承包糾紛開始呈現復雜性和群體性的特點主要是以下因素導致的,隨著國家優惠政策的出臺和農村稅費改革的不斷完善,農民經營土地的積極性明顯得到提高,農業效益也有了顯著提高,而之所以出現農業矛盾,主要是土地增值導致的,而且這種矛盾相比以前有了很大的不同,由過去的為改善溫飽等基本生存條件的單一、單戶間的簡單的土地糾紛,轉變為現在為維護土地公平使用權等農民的自身利益而發生的群體性的、復雜化的土地糾紛,如果這種矛盾得不到及時有效的解決,就會很容易引發其他各種深層次的矛盾,進而影響農業改革發展的大局。

更好的實行土地承包責任制應該采取的舉措

1加強對土地承包經營權流轉的引導,尊重農民在流轉中的主體地位政府要加強對農村土地承包經營權的流轉的指導,具體要做到以下幾個方面,(1)農戶土地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償、規范的原則,政府要根據實際情況,在尊重農民意愿的基礎上,逐步向市場進行推廣,決不可出現跟風、強制推行的狀況;(2)農民在流轉的過程中要在政府的指導下,簽訂流轉合同,這樣不但規范和保障了流轉關系,還維護和保障了當事人的合法權益;(3)要始終尊重農民在土地流轉中的主體地位,在承包期內,農戶有自主的土地使用權、收益權和流轉權,有充分的權力決定土地流轉的形式以及是否進行流轉,任何鄉村組織和個人無權干涉,這完全是由農民的個人意愿來決定的。

2不斷完善農村土地承包管理制度完善的農村土地承包管理制度,是做好土地承包管理的基礎和保障,因此要切實為完善土地承包制度作出積極努力,認真落實土地承包期的延長政策,及時解決好土地承包中的遺留問題,確保農戶對土地的經營和承包權,農村集體經濟組織要不斷采取各種行之有效的措施,加強對農村土地的管理,監督承包土地的農戶按照合同約定的用途合理利用和保護土地,不得隨意出讓、買賣土地等,同時做好生產經營的服務和協調工作,幫助農戶進行生產。

3要做好土地糾紛的協調和處理工作當前土地承包經營管理制度在發展的過程中,土地糾紛呈現復雜化和多層次的特點,因此做好土地糾紛的協調和處理工作勢在必行,相關部門在進行協調的過程中,要以法律和政策為根本依據,以維護廣大人民群眾的利益為核心,秉持耐心、負責的態度,及時處理好農民反映的問題,化解矛盾,消除對立情緒,采用多種方式進行協調和處理,加大糾紛調處力度。