機構改革調整方案范文

導語：如何才能寫好一篇機構改革調整方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：行政審批；機構改革；聯動性

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年7月28日

行政審批制度是政府職能的一部分，是一個特定的政府在操作層面上“要做什么”和“在做著什么”。不同的政府職能是要由相應的“機構”來承擔的，因此行政審批制度的運行必然要由政府機構這個基礎做支撐。新一屆中央政府成立以來，深化行政審批制度改革史無前例的成為了深化行政體制改革的“當頭炮”和深化經濟體制改革的“先手棋”，國內學界和理論界也都十分重視深化行政審批制度改革研究，出了大量理論成果和實踐探索。盡管如此，行政審批制度改革大多作為獨立單元進行研究，很少系統性分析與行政體制改革其他內容的聯動性，也導致在實踐探索中行政審批制度改革經常是單兵作戰，無法實現以點帶面，鞏固改革成果。有鑒于此，本文選取行政管理體制改革的一項重要內容――國務院機構改革，從內在邏輯和改革歷程方面系統性分析與行政審批制度改革的聯動性。

一、從行政審批制度改革與政府機構改革內在邏輯上看聯動性

從行政審批制度改革和政府機構改革的理論邏輯上看，其聯動性主要表現在：“三個同一”。

第一，同一個目標：建設服務型政府?！胺招驼笔请S著我國經濟和社會發展的深入推進而逐漸確立起來的政府理念和目標。政府職能的本質就是“服務”，政府的本職工作是為社會大眾分配包括教育、醫療衛生、社會保障與社會福利、安全、秩序、平等、正義、自由等在內的各種公共利益和價值。因此，改革開放以來，無論是政府屢次進行的機構改革還是為適應市場經濟的行政審批制度改革都是以建設服務型政府為最終目標。

第二，同一項改革主題：簡政放權。行政審批制度改革與政府機構改革都是政府的一場“自我革命”，是對傳統行政管理體制的揚棄和變革，是政府職能轉變和行政體制改革的突破口。從歷次行政審批制度改革的內容及國務院機構改革調整方案來看，每次改革都圍繞這樣一個主題推進――簡政放權。一方面通過梳理國務院各部門的職責職能，整合職能交叉的部門，取消不再適合市場經濟發展的部門和行政審批事項，達到“簡繁政”的目的；另一方面通過權力層級下移的方式，把可以由地方政府來承擔的權力和責任下放，使其充分結合本區域發展實際，發揮自身能動性來實現本區域經濟社會的整體平衡，達到“放實權”的目的；再一方面通過改變管理方式，把可以由市場、社會承擔的責任轉移出去，達到“培育責任主體”的目的。歸根結底，行政審批改革與政府機構改革，二者的改革主題都是如何控制與規范行政權，實現簡政放權。

第三，同一基本方法：厘定政府邊界。行政審批制度改革和政府機構改革，就其本質層面而言，就是對行政權力和行政權力劃分邊界重新界定。行政審批制度改革是厘定政府與市場、社會的邊界，政府機構改革是分清不同部門不同層級的行政邊界。雖然在傳統的計劃經濟體制下，政府以萬能管理者的身份出現，成為指揮整個政治、經濟以及社會生活的唯一的主體，政府既承擔著辦企業、興市場的責任，也承擔著辦社會的職能。但隨著我國經濟中的市場化程度不斷提高，整個社會進入利益結構分化和調整的轉型時期，傳統的行政方式和權力結構成為了桎梏，這就需要重新厘定政府權力邊界，讓各自承擔必要的責任。

二、從國務院機構改革和行政審批制度改革實踐歷程上看聯動性

國務院機構改革在建國初期的計劃經濟時代圍繞“增長―精簡―再增長”的循環幾經變動，在這個時期政府是指揮整個政治、經濟、文化和社會生活的唯一主體，行政審批制度作為政府管理社會經濟事務的一種最為重要手段，一直保持著很高的穩定性。從中央黨政文件中從未看到涉及行政審批制度改革的描述，從地方實踐中也未見到有關于審批制度改革的探索。一直到1998年我國為加入世貿組織做積極準備，率先在深圳等部分經濟特區試點起步。這一年，深圳市頒發了《深圳市審批制度改革若干規定》，在深圳市全面實施審批制度改革，經過三年探索，2001年9月，國務院對全面推進行政審批制度改革作出部署，成立了國務院行政審批制度改革工作領導小組，并在監察部設立了國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室（簡稱“國務院審改辦”），承擔日常工作。從這一時期起行政審批制度改革才以一項單獨改革重點出現在各級黨政機關文件里。

（一）1998年改革。1998年的行政審批制度改革與國務院機構改革同時進行。政府機構改革的重點是轉變政府職能、調整行政組織結構，精簡人員，進行了一場建國以來規模最大、力度也最大的政府機構改革，同時行政審批制度首次開始探索取消審批事項，側重下放權力，減少層次。兩項改的最終目的都是統一到“按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，把生產經營的權力真正交給企業”這一目標上來。這次改革從機構權力配置上看，除國務院辦公廳外，國務院組成部門由40個減少到29個；其中不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。改革后，除國務院辦公廳外，國務院由28個部門組成。從職能調整上看實現政企職責分開、簡政放權，對經濟管理部門進行裁剪合并，同時移交給社會中介機構、企業和地方的職能多達200余項。

（二）2003年改革。2003年的行政審批制度改革也與國務院機構改革同步進行，二者統一到“進一步轉變政府職能，改進管理方式，改進工作作風，提高行政效率，努力形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務”這一目標上來。這次改革從機構權力配置上看設立國務院國有資產監督管理委員會，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會設立中國銀行業監督管理委員會，組建商務部，改革后除國務院辦公廳外，國務院由仍28個部門組成。從職能調整上看，注重發揮市場機制的調節作用，強化政府的公共服務職能，在2001行政審批制度改革自上而下全面展開后，2003年，國務院取消了406項行政審批項目，其中包括241項經濟管理事務。

（三）2008年改革。2008年的行政審批制度改革也與國務院機構改革統一到“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”這一目標上來。這次改革從機構權力配置上看探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能設立高層次的議事協調機構國家能源委員會，組建國家能源局，組建工業和信息化部，組建國家國防科技工業局，組建人力資源和社會保障部，組建國家公務局，組建住房和城鄉建設部。經過調整，除國務院辦公廳外，國務院有27個組成部門，1個直屬特設機構，15個直屬機構，4個辦事機構，16個部委管理的國家局，14個直屬事業單位，減少了4個國務院正部級機構。從職能調整上看，深化投資體制改革，繼續縮小投資審核范圍，下放審核權限，簡化審核程序，更好地發揮地方政府和行業管理部門在投資管理方面的作用，同時改進規劃和產業政策管理，地方規劃和專項規劃、專業產業政策，除按規定需報國務院審批的外，由地方政府和行業管理部門在國家規劃和政策的指導下分別制定。

（四）2013年改革。2013年的行政審批制度改革和與國務院機構改革統一到“以職能轉變為核心，加快完善社會主義市場經濟體制，進一步簡政放權，大幅度減少行政審批項目”這一目標上來。大幅度減少審批項目已經成為了審批制度改革和國務院機構改革的共同目標。這次改革從機構權力配置上看撤銷鐵道部，交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，組建國家衛生和計劃生育委員會，組建國家食品藥品監督管理總局，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，改革后除國務院辦公廳外，國務院設置25個組成部門，撤銷了4個正部級機構，其中包括2個組成部門。從職能調整上看要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業和個人投資自；要更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。2013年從國務院調整下放了221項行政審批權限。

行政審批制度改革聯動性問題，既是理論問題，也是實踐問題。探討行政審批制度改革聯動結構，應遵循從實踐中來到實踐中去的原則，從總結實踐歷程到提煉理論，再到實踐發展，最后到理論總結進行不斷循環。研究行政審批制度改革不能僅就行政審批制度這一項內容進行分析，隱藏其后的聯動性結構和本質屬性必須在理論上得到凝練并及時指導實踐，及時糾正偏差，才能保證改革取得預期的效果。

主要參考文獻：

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一、我們的認識

改革開放初期，百廢待興，在方案經濟體系體例尚未打破的狀況下，經濟和社會事務由縣政府大包大攬，行政事業單位的設立如雨后春筍飛速增進，機構編制面對空前壓力。1983年，地市兼并，市直機關事業單位人員編制膨脹，消腫減負出口不暢，財務擔負繁重，行政效率低下。為了變被動為自動，變壓力為動力，我市機構編制部分積極發揚本能機能效果，在研討和實踐管總量與管構造有機結合的進程中，在以下幾個方面統一了思想認識，并做到二十幾年一以貫之。

（一）編制減壓需求執行實名制。1983年的機構改革恰恰與的地市兼并同步,人員分流的壓力很大。要筑起人員編制調控的固若金湯，就必需嚴控細管，堵漏防滲。在日常編制治理中，我們發現了很多的審批破綻，例如：有的未到達法定就業年齡，更改出世日期，提早“頂職”就業進行政事業單位；有的在開列的控編數內，將不符合前提的人員安排上崗；有的借增補專業技能人員之名，賜顧幫襯安排家眷后輩就業；有的甚至私自在單位內部補編補員。這些景象雖然是單個的，但對控編控員是一個極大的沖擊。面臨壓力，我們迎難而上，在認真查詢研討的基本上，深入認識到，必需堅持人員編制“實名制”，才干從基本上加強監管力度，消除五花八門故弄玄虛、蒙混過關的景象，推進人員編制規范化治理。

（二）節制人員編制總量需求配套執行編制“實名制”。上個世紀九十年月中期以前，編制部分負責單位工資基金治理。在多年的機構編制治理中，工資基金治理與人員編制治理異曲同工、相得益彰，發揚了節制人員及工資總額的主要效果。在工資基金治理日常審批工作中，單位工資總額的審批必需堅持在個人工資額的基本上，因而，我們具體堅持了單位人員工資臺帳、人員工資手冊、人員工資卡片，執行了實名注銷審核，為人員編制實名制治理奠基了基本。工資基金治理移交人事部分后，我們以工資帳、冊、卡為基本，堅持了人員編制帳、冊、卡，并不時總結完善治理方法，市直機關、事業單位編制“實名制”治理成為準則化、規范化的機制。

（三）提高人員編制治理效率需求執行“實名制”。隨著情勢的發展，機構改革及人員編制調整變化頻頻，機構編制治理處于動態進程。在幾回大的改革調整中，各項查詢計算、分析論證工作任務非常深重，工作對象必需細化到每個人員編制，才干保證全民真實把握狀況，供應科學決定計劃材料，提高決定計劃效率。因而，執行機構編制動態治理，提高人員編制治理效率，必需以執行“實名制”治理為基本。特殊是優化人員構造的工作，必需依托“實名制”，才干作出實時、精確、高效的計算分析，服務改革和治理大局。

（四）共同公事員及事業單位工作人員治理需求執行“實名制”。長期以來，編制部分協同組織人事部分開展職數職位治理、人才引進、公事員應考、安頓、工資套改、人員分流等一系列工作，互相支持互相監督，共同默契。協作進程中我們深入認識到，因為執行“實名制”，對公事員及事業單位工作人員的狀況數據，編制部分把握得最具體、最系統，為一起推進干軍隊伍規范化治理供應了極不吝嗇便，還有用地根絕了“吃空餉”景象。隨著《公事員法》的正式公布施行和事業單位人員聘用制的履行，執行人員編制“實名制”更有需要。要認定一個工作人員是不是公事員，要確認事業單位人員聘用數額、對象，必需先行界定其崗位、編制和經費性質，沒有“實名制”，必定招致混雜不清，添加認定、過渡難度。“實名制”治理將為施行《公事員法》、和履行事業單位人員聘用制發明優越前提。

二、詳細做法

人員編制“實名制”治理是機構編制日常監督治理的中心工作，需求我們打牢營業基本，爭奪編委成員單位共同，貫串到每個做事流程，落實到各個治理環節，才干保證實效。多年來，我們持之以恒做好了以下詳細工作：

（一）堅持帳卡冊，夯實治理基本。在人員編制日常治理中，我市統一堅持了人員編制臺帳、手冊、卡片三位一體的“實名制”治理形式，編制部分的臺帳和各單位的手冊對應統一，俗人員編制異動，隨時進行審核注銷，動態反映增減狀況，新進編人員在開出編制通知單的還入帳、入冊、建卡。對滅亡、調出和退休人員，一個月內核銷編制。當前，我市市直建帳冊卡單位共525個，個中黨政群機關（含政法機關、行管辦）122個，事業單位403個，人員卡片39620張。具體、精確、動態的實名注銷，極大當地便了監管、查詢和計算，無論人員編制專項計算照樣綜合計算，我們普通不需求各單位填報基本表，對相關單位的征詢我們做到了隨時精確無誤地供應服務。

（二）動態把握基礎，按期清算清查。工資基金治理移交人事部分后，我們對市直機關、事業單位人員編制情況進行了一次具體的摸底清查。爾后，俗人員編制異動要求一個月內進行改變審核，每年歲尾結合編制計算與各單位查對，人員編制狀況一直處于動態更新進程之中，保證計算數據實時、精確。1994年、2001年兩次機構改革后，我們都開展了人員編制專項清算。年我們開展集中清算“吃空餉”專項工作，共清算機關和附有行政本能機能的事業單位233個共觸及編制9741名，觸及實有人員9424人。經過清算共查出在編不在崗人員41人，個中機關37人，事業單位4人；混編混崗740人，個中機關599人，事業單位141人；暫時延聘人員689人，個中機關593人，事業單位96人。清算后，區別分歧狀況予以整改，充分發揚“實名制”治理的有用監督效果，維護了動態治理狀況數據的真實精確性。還，縣市區也開展了清查工作，我們辨別對各縣市區人員編制清算狀況進行了督查，提出了整改要求，指導規范了“實名制”治理。

（三）執行實名申報，嚴把審批關隘。長期以來，我市人員編制的申報、審批執行“實名制”。單位申報時，必需逐一填報人員編制申報表中設置的單位及個人信息，簽訂呈報意見并加蓋申報單位及其主管部分印章。在有編制且符合人員構造的前提下，由市編辦相關營業科室搜檢人年齡、學歷、專業、職務、職稱能否符合優化人員構造要求，再提交辦公大會研討審核。經研討贊同進編的，準則上要求用人單位組織人事部分憑手冊處理進編手續，就地入冊建卡，再憑我們開具的編制通知單到相關部分處理分配、工資手續。實名申報完成了管數目與管構造的有機統一，突出了編制部分在節制人員增進工作中的牽頭把關效果。

（四）增強準則建立，增強部分協作。為增強日常監管，梗塞治理破綻，我們實時針對治理工作中呈現的新狀況、新問題，制訂響應政策辦法。每隔三到五年下發增強機構編制治理的文件，明確人員編制審批順序和權限，增強監管力度。還，我們堅持了人員編制治理聯念頭制，組織人事部分憑編制通知單開列的詳細人員名單處理分配手續，還嚴厲搜檢列編人員檔案材料，進一步把關；財務部分憑編制通知單開列的詳細人員的編制性質、經費渠道和人事部分核批的工資額撥付經費；政策性安頓等批量性人員進編，在聯接方案時編制部分協同介入檔案搜檢，準則上逐一開具編制通知單，避免趁火打劫。

總之，我市的人員編制“實名制”治理，貫串到了人員編制審批、人員分配、工資審批、經費撥付的各個環節，發揚了歸口把關的成效。

三、首要成效

執行“實名制”加強了編制治理威望和力度，對我市機關、事業單位人員的節制、精簡起到了關鍵效果，獲得了必然成效。

（一）管住了人員編制總量，改善了人員構造。執行“實名制”治理，嚴把員額和構造審核關隘，有用梗塞了各類治理破綻，我市機關人員編制在十多年以來延續呈負增進趨向，年至年，市直行政編制辨別余編218名、131名、91名、212名、50名。事業單位人員編制增進比例嚴厲節制在低于財務增進比例的幅度內，除改革中成建制采取的企業治理的事業單位外，每年普通為2-3%，這一經歷曾被中編辦《中國機構》雜志推介。雖然歷經兩次改革，行政編制大幅核減，我市市直機關人員當前仍有余編（不包括預留靈活編）。截止歲尾，我市市直黨政群機關共有行政編制1665名，實有1615人，余編50名；政法機關共有專項編制2917名，實有2776人，余編141名；市直各級各類事業單位審定編制25585名，實有人員24625人，余編960名，事業人員年增進率僅為1.2%。“實名制”治理大大優化了我市機關事業單位人員構造。年機構改革后，市直機關人員均勻年齡下降4.46歲,大專以上文明的提高了11個百分點。據計算，1997年我市事業單位專業技能人員占66.99%,年到達71.31%，提高了4.32個百分點；大專以上學歷人員由24.1%提高到了53.5%,提高了29.4個百分點。

（二）管活了人員編制，堅持了有出有進的良性循環機制。近些年，機構編制基本凍住，但我市的人員編制治理并沒有釀成死水一潭，而是在“實名制”治理進程中管好、管活，較好地服務于經濟社會發展和干軍隊伍建立，起到了體系體例、機制保證效果。在機構改革中，我們依據“實名制”治理中把握的狀況，合理研討了機關、事業單位指導職數和人員構造比例，提出調度余缺的建議獲得市委市縣政府采用，節省了行政本錢。特殊是年至年開展以規范為首要目標的事業單位機構改革，對每個事業單位的行政治理、專業技能、后勤服務人員比例進行了硬性規則，保證了優化人員構造審核有理有據。在第一輪公事員過渡工作中，組織人事部分基本上以我們的基本數據為準，開展職位分類。機構調整、人員劃轉以及增補工作人員，我們采取定性定量相結合的辦法，科學確定劃轉比例、構造和應考數額、職位，保證在編制范圍內進行，防止自覺劃轉和應考。因為嚴厲把關從緊控編，我市公事員應考已構成隔年應考的常規，指導機關特需文秘等人員普通在現有機關人員中選調。新組建單位編制普通在總編內調度，也不私自審定當地事業編，近十幾年節省行政編制近百名，根絕了編制只增不減、人員只出不進。在改革和凍編的前提下，我市人員編制治理在“實名制”形式下充溢了活力和生機，完成了有出有進的良性行。

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一、提高制度建設質量，促進跨越式發展

1.按照推進跨越式發展的總體要求，加強經濟調節、市場監管方面政策制定，重視社會管理、公共服務方面政策制定，完善科學發展及和諧社會的法制基礎。結合公眾提出的建議，做好安全生產、促進中小企業發展、行政執法監督、土地權益保護、企業工資支付、政務信息公開等方面的制度建設，以及促進社會主義新農村建設的制度建設，保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，創造有利于全民創業、**崛起的制度環境。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

2.堅持走群眾路線，改進工作方法，推進政府決策和規范性文件制定民主化、科學化進程。進一步完善規范性文件公開以及調研、論證、聽證等制度。擴大公眾參與規范性文件制定，發揮專家學者的作用，增強規范性文件的科學性。建立、完善規范性文件實施后評估制度，改進測評方法，加強新頒布法律、法規、規章的貫徹實施工作，提高法律規范的實施效果。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

二、轉變政府職能，深化行政管理體制改革

3.做好政府經濟運行調節、工業生產和行業管理等職能機構的改革調整工作，增強政府區域經濟調節職能。深化和完善國有資產監管體制改革，進一步推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。加強對突發公共事件應急管理體制和安全生產管理、礦產安全監管、公共衛生、食品安全等問題的研究，做好有關體制改革和機構編制調整工作。做好綜合執法體制改革試點工作。深化鄉鎮機構改革，推進農村綜合改革。認真貫徹《安徽省行政機構設置和編制管理規定》，做好相關貫徹實施工作。(由市編辦會同有關部門辦理)

4.按照“先易后難、自上而下、分步推進、穩慎處理”的要求，研究制定我市實施公務員法具體方案，認真組織好公務員法的貫徹實施工作。(由市人事局辦理)

5.完善各類市場監管制度，確保依法履行市場監管職能。研究進一步轉變經濟調節和市場監管方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。(由市商務局會同市物價局等有關部門辦理)

6.清理行政許可項目和非行政許可審批項目，進一步規范行政許可和非行政許可審批行為，推進行政管理方式革新，為全民創業創造優良的法制環境。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

7.加強對行業組織和中介機構的引導與規范，培育和發展行業組織與中介機構，促進“全民創業行動”深入開展。研究促進行業協會自主管理、自主發展的制度和措施。(由市民政局、市工商局、市編辦會同有關部門辦理)

8.研究起草勞動保障監察、最低工資、工資支付等保障勞動者權益、促進就業和落實社會保障等方面的政策制度。(由市勞動和社會保障局辦理)

9.按照《**市政府非稅收入管理辦法》的規定，認真開展非稅收入改革工作。(由市財政局辦理)

10.大力推進政府信息公開，方便公眾獲取、查閱政府信息。加快電子政務體系建設，推進政府上網工程的建設和運用，逐步實現政府部門之間的信息互通和資源共享。(由市政府辦公室、市信息化領導小組辦公室辦理)

三、理順行政執法體制，規范行政執法行為

11.繼續推行相對集中行政處罰權工作。積極推進縣級城市開展相對集中行政處罰權工作。研究制定**市相對集中行政處罰權管理相關規定，完善相對集中行政處罰權工作制度。(由市政府法制辦、市城市管理行政執法局、市編辦辦理)12.進一步推行行政執法責任制。梳理行政執法依據并向社會公布?？茖W分解行政執法職權，完善責任追究制度。探索行政執法獎勵機制，提高行政執法水平。(由市政府法制辦會同市編辦、市人事局、各行政執法部門辦理)

13.開展行政執法案卷評查工作。研究制定**市行政處罰案卷評查標準，在行政處罰領域建立案卷評查制度，逐步建立起對公民、法人和其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料和執法文書的立卷歸檔制度。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

14.建立行政執法主體資格制度。研究制定行政執法主體公告辦法，清理、確認并向社會公告行政執法主體，堅決糾正沒有合法依據而行使行政執法權的行為。(由市政府法制辦、市編辦辦理)

15.完善行政執法人員資格管理制度。認真貫徹安徽省行政執法人員資格管理制度，落實統一管理、統一考試、統一證件的行政執法人員資格管理制度。(由市政府法制辦辦理)

16.加大行政執法人員培訓力度。對各行政執法部門的執法人員，結合其任職崗位的具體職責進行上崗培訓，認真開展行政執法人員年度輪訓?？荚嚳己撕细窬邆湫姓谭ㄋ刭|的，按照有關規定注冊行政執法證件。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

17.積極探索行政執法信息化管理，提高行政執法信息化管理水平。(由市政府法制辦、市信息化領導小組辦公室會同有關部門辦理)

四、積極探索防范、化解社會矛盾新機制

18.積極探索解決民事糾紛的新機制。大力開展矛盾糾紛排查調處工作，加強行政調解工作，進一步完善人民調解制度，積極預防和化解民事糾紛。(由市局、市司法局會同有關部門辦理)

19.認真貫徹落實《安徽省條例》，完善工作配套制度，做好聽證和事項復核工作，切實解決人民群眾反映的問題。(由市局辦理)

五、完善行政監督制度，強化行政行為的監督

20.進一步完善規范性文件備案制度，健全規范性文件前置審查和備案制度，建立公民、法人和其他組織對規范性文件提出異議的處理機制和辦法。(由市政府法制辦辦理)

21.完善行政復議程序和工作制度，提高行政復議工作人員素質，做好行政復議工作。探索提高行政復議工作質量的新方式、新舉措。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

22.切實履行專門監督機關職責，依法獨立開展專門監督，并與檢察機關密切配合，及時通報情況，形成監督合力。(由市監察局、市審計局辦理)

23.完善市政府特邀行政執法監督員制度，做好市政府特邀行政執法監督員續聘工作，認真辦理新聞曝光案件的追查工作。(由市政府辦公室、市政府法制辦辦理)

24.規范行政執法檢查和重大行政處罰決定備案制度，切實提高行政執法效能。(由市政府法制辦會同有關部門辦理)

六、提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力

25.努力營造有利于推進依法行政、建設法治政府的環境。通過舉辦培訓班、報告會、研討會等方式，不斷加深行政機關工作人員對《綱要》的理解。舉辦依法行政專題培訓班。(由市人事局、市政府法制辦辦理)

26.加強公務員依法行政知識的培訓。公務員年度學習培訓不少于40學時。未完成學習培訓任務或考試不合格者，當年年度考核不得評為優秀等次。(由市人事局、市政府法制辦會同有關部門辦理)

27.采取多種形式，加強依法行政宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，積極引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益，逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。(由市司法局、市政府法制辦辦理)

七、完善措施，切實推進依法行政

28.著力推進基層依法行政。認真組織調研，從制度、機制、體制上認真分析基層政府依法行政的狀況，查找存在的突出問題及其原因，研究提出推進基層政府依法行政的具體措施。研究制定加強縣級政府法制機構建設的措施和辦法。(由市政府法制辦、市編辦辦理)

29.組織開展依法行政考核。研究確定縣級政府和市政府各部門依法行政考核辦法和具體指標，年底前組織開展依法行政考核。(由市政府督辦室會同市政府法制辦辦理)

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《21世紀中國城市水管理》項目（CPR/96/302）實施過程正逢中國政府和部委的機構作重大調整，國家有關方面特別重視水問題的時期。在過去兩年內，全國政協組織了“淡水資源與可持續發展”的專題調研，中國工程院組織了“中國可持續發展的戰略研究”的咨詢項目，國家計委和建設部聯合頒布了《城市供水價格管理規定》，建設部以67號部長令了《城市供水水質管理規定》。筆者在參加上述研究和咨詢活動中，深感本技援項目的咨詢工作和石家莊市的水管理改革試點應與國家的相關研究成果及新出臺的法規、政策相銜接。

2.城市水資源狀況

中國是一個水資源短缺的國家，淡水資源總量為28000億立方米，人均只有2300立方米，扣除難以利用的洪水徑流和散布在偏遠地區的地下水資源后，現實可利用的淡水資源量則更少，僅為11000億立方米左右，人均可利用的水資源量約為900立方米，并且其時空分布極不均衡。

例如，北方地區人口占全國的43.2%，耕地占全國的58.3%，而水資源量卻只有全國的14.7%。再如，以單位水量相比，南方的人均水量約為北方的4.4倍，南方的畝均水量為北方的確良9.1倍。以西南諸河流域與海河灤河地區的情況相比。前者的人均水量、畝均水量分別是后者的89倍、87倍。因此在充分認識中國水資源分布南北不平衡、東西差異大和隨季節變化顯著的同時，更應注意到中國可利用的淡水資源總量不足和人均占有量極低的基本水情以及城市地區水資源形勢的嚴竣性。

城市是一定地域內的政治、經濟和文化中心，自然環境和水資源條件相對較好，但因人口密集、工業發達，用水需求過度集中，人均擁有的可利淡水資源量卻很少，遠遠低于全國平均水平。例如，北京市水資源總量高達40.8億立方米，按單位國土面積水資源占有量計算大約相當于河北省的兩倍，但人均可利用水資源量1997年僅為373立方米，遠遠低于全國900立方米的人均水平。上海和天津則更少，人均擁有量僅分別為199和161立方米（未含調入的水資源量）。

中國雖然早已把水資源保護列為國策之一，但20年來水環境質量在總體上非膽沒有改善，反而持續惡化。50%的城市水源客受到污染，已嚴重危害人體健康，并制約城市經濟的發展，使原本緊缺的城市水資源更雪上加霜。由于水資源的質量和數量也會因城市的發展而改變，如果不倍加珍惜和保護，這種變化的總趨勢將是水質的持續下降和可用水量的不斷減少。

3.城市水問題概述

中國的水問題很多，除了大的洪災、旱災外，在城市地區表現突出的是城市缺水和水污染。據初步分析，全國約有333個城市存在不同程度的缺水，其中有100多個城市嚴重缺水。

缺水是中國許多城市普遍面臨的嚴重問題，這已成為共識，但對導致城市缺水的原因卻有許多不同的認識觀點，因而在如何解決城市缺水的問題上便出現了許多分岐，甚至是南轅北轍。

城市缺水的含義是城市供水量滿足不城市的用水需求。事實上導致城市缺水的原因常常是復雜的，有供給和需求兩方面的原因，不同城市不能一概而論。只有對具體城市具體分析，才能“對癥下藥”，尋求出解決問題的最佳途徑。用水需求的不合理增長是導致城市缺水的重要原因，但從供給方面分析，中國的城市缺水有三種類型，即設備型缺水、污染型缺水和資源型缺水。

供水設施能力不足是導致城市缺水的直接原因。據1995年建設部《城市缺水問題研究》課題組調查結果，截止到1993年，中國共有建制市570個，在職統計資料的548個城市中有333個城市缺水，其中由于供水設施能力不足造成缺水的城市就多達260個，占缺水城市總數的78%。由于供水設施能力不足，在用水高峰期日城市缺水總量高達1508萬立方米，占當年日均實際供水量的24.6%，4090萬城市居民的正常生活受到影響。這種現象在大城市和特大型城市中表現的最為突出，全國32個特大型城市中有31個城市存在供水設施能力不足問題。雖然，近年來城市供水設施的建設有了長足發展，但許多城市的水供需矛盾尚未得到明顯緩解。

水源污染是導致城市缺水的主要原因。由于大量城市污水未經處理直接排入水域，全國90%以上的城市水域受到不同程度的污染，水環境普遍惡化，近50%重點城鎮的集中飲用水水源不符合取水標準，其中水源受污染比較嚴重的城市有98個，主要分布在“三河三湖”流域。水源污染的直接后果是一些水源被迫停止使用，從而導致或加劇城市缺水，而尋找和建設新水源又需要耗費巨額投資；水源污染的間接后果是影響供水水質，進而損害城市居民的身體健康，這一點尚未引起人們的足夠重視。由于傳統凈水工藝和經濟條件的限制，中國目前執行的生活飲用水衛生標準是很低的，法定檢測項目只有35項，而發達國家均在88項以上，美國的控制性檢測項目已高達272項。然而，即便是采用35項的低標準，由于水源污染，供水水質有時也難以達標。面對原水中存在的“致癌、致畸=、致突變”物質，現有水廠的傳統凈水工藝設施更無能為力。

水資源短缺是導致城市缺水的重要原因。這是中國水資源空間分布不平衡的狀況造成的，但在目前情況下，就全國范圍來看，水資源短缺尚未不是城市缺水的主要矛盾。在被統計的333個缺水城市中只有33個城市的缺水是由缺乏水資源引起的，僅占缺水城市總數的10%。在被調查的“南水北調工程中線方案”供水區京津冀豫四省市的18個缺水城市中，資源型缺水的城市只有河北省定州和涿州兩市，而河南鄭州、平頂山、安陽、鶴壁、新鄉、焦作、漯河、南陽等城市基本上不缺水資源，河北保定、邯鄲和滄州三市的缺水是由水源短缺和水源污染共同引起的，北京、天津、石家莊、衡水、邢臺等城市的缺水原因是多方面的。調查表明，純粹由于水資源短缺造成缺水的只是少數城市。

綜上所述，在現狀條件下，我國城市缺水在供給方面固然有水資源短缺的原因，但主要是供水設施不足和水源污染所致。其實，無論是現在，還是將來，水污染是城市的最大隱患。它不僅惡化城市生態環境，還毀壞城市水源，使本已緊張的城市供水“雪上加霜”，進一步加劇了城市水危機。

4.城市水需求分析

中國是一個發展中國家，改革開放20年來，隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，城市用水需求也急劇增長。1978年，全國城市日供水能力只有2530萬立方米，到了1997年，日供水能力已增加到2億多立方米，增長了近7倍，但城市用水需求的增長并不是線性的。

近年來，在保持城市化水平不斷提高和經濟不斷提高和經濟高速發展的態勢下，全國和城市用水需求的增長有呈是趨勢的跡象。如1950～1980年全國用水量年均增長率為5.2%。1980～1993年已降至1.3%；而城市用水量的年均增長率就降到了0.8%，其中工業用水增長率基本上處于零增長或負增長狀態，而同期（1980～1996年）城市生活用水量卻一直保持著4.5%左右的高增長。國外發達國家的經驗也表明，在城市化和工業化高速發展的初期，城市用水需求會持續一段時期的高增長，此后，需求增長率會逐漸接近或低于人口增長率，直至出現零增長，甚至是負增長。

然而，長期以來中國在水需求的預測上一直是過于“超前”，無論是對全國，還是對某一地區，或是對城市而言，許多部門的預測結果都已經或即將被證明是明顯偏大了。對于全國的用水需求總量，80年代初，規劃部門預測2000年為7046億立方米，國土部門預測2030年為10000億立方米；1994年，《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》預測2000年為6000億立方米，按2%的年增長進一步預測2010年為7200億立方米。

就某一地區而言，如山西省，早在“七五”期間，有關部門就曾多次預測1990年的需水量為72億至76億立方米，2000年的需水量為90億至100億立方米，而1990年和1994年的實際用水量僅分別為54億和63億立方米；又如，《南水北調中線工程論證報告》（1998.6）中指出，在京津冀豫鄂5省市供水區范圍內，總的可用水資源約300億立方米，1993年總的需水量是370億立方米，缺水70億立方米，并預測2010年的需水量將達到522億立方米，缺水220余億立方米，由此作出了通過南水北調中線工程向京津華北城市調水145億立方米的論證結論。而實際情況是，1993年京津冀豫四省市的城市總用水量僅為51.17億立方米，1996年為59.53億立方米，加上電力工業用水量也不會超過100億立方米，與《論證》報告中所提供和所預測的情況相差甚遠。

對于城市水需求，尤其是工業用水需求來講，以往的許多預測也是明顯偏大的。如建設部《城市缺水問題研究》報告中以1993年為預測基準年，預測到2000年全國城市的工業需水量將達到406億立方米，年均增長率為4.9%，而實際情況是，從1993年到1997年，我國城市的工業用水量不但沒有增長，反而由291.5億立方米降至260多億立方米。又如北京市，曾預測1995～2000年市區工業需水量將以6%的速度遞增，而實際上從1991年至今，北京市區的工業用水已接近于零增長，基本穩定在5.8～6.0億立方米之間。

造成用水需求，特別是工業用水需求量預測值偏高，除了預測者主觀上缺乏水需求控制意識外，還有一個重要原因是，通常采用的萬元產值需水量定額法有其局限性。因為不同行業或同一行業的不同企業，或同一企業的不同產品，或同類產品的不同生產工藝之間的萬元產值耗水量都是不相同的，它們之間可以相差幾倍、幾十倍，甚至是幾百倍，而這些具體數據又難以系統、完整地獲得。因此，對此定額的簡化處理是非常困難的，更何況“產值”的概念及其“含金量”具有不確定性，不便于橫向和縱向的比較，因而也難以反映用水效率的水平。相比之下，美國、加拿大等北美國家采用的按行業分類預測需水的方法更具針對性，更能體現不同行業的用水效率水平，但目前國內對此所做的基礎工作不多。需要指出是，柯禮冉先生1987年在主持制訂“北方缺水七省市水長期供求計劃”時，曾按人均綜合需水量結合用水趨勢微調的方法預測2000年全國需水量為5500億立方米，即將證明，此預測結果將與實際用水量非常接近，值得借鑒。

基于上述討論，同時考慮到下世紀中國城市化進程的主要特點是：中小型城市將大量掘起，而大型和特大型城市的發展將受到控制；城市中第三產業和知識經濟的比重將逐漸加大，傳統的耗水型工業將向節水型工業轉型，工業用水在城市用水中的比例將明顯下降；大量農業人口在轉入城市過程中，也將一部分農業用水轉變為城市用水。因此，在本次的城市水需求預測中，主要采用人均綜合需水量定額法，并根據近年來城市用水增長相對平穩的實際情況，輔以趨勢分析，同時參照國家有關的政策法規，如《中國21世紀議程》等，并參與國外先進國家的用水情況確定有關的參數，預測結果見表2。

表2中國城市需水量近遠期預測

項目規劃基準年

年份19972000201020302050

全國總人口（億）12.3612.614.015.016

城市化率（%）29.9235405056

城市人口3.704.45.67.59.0

人均綜合需水量（m3/a)231235255290300

人均生活需水量（l/d)175190230240250

生活需水量（億m3）250300470660820

工業需水量（億m3）60873096015201880

城市需水總量（億m3）8581030143021802700

5.城市水管理策略

鑒于中國人均水資源量少、社會用水需求量大、水環境污染嚴重的基本水情和國情，中國水資源可持續開發利用必須建立“節流為先，治污為本，多渠道開源”的新戰略，并以此指導城市水管理政策、規劃和方案的制定?！肮澚鳌笔怯晌覈毸幕舅闆Q定的，必須放到優先位置；“治污”具有保護水資源，改善水環境，增加供水量的多重效益，是解決城市水問題的根本出路；“多渠道開源”的內涵除合理適度開發地表水和地下水資源外，還包括雨水利用、海水代用、海水淡化和污水資源再生利用等，并且污水資源的再生利用應當逐步成為“開源”的主要途徑。實施城市水資源可持續開發利用的新戰略，必須依靠對水量、水質和水價的科學控制和管理。

5.1水量管理

人類對水的需求首先表現在對水量的需求上，人們通常所說的“缺水”，就是缺乏足夠的水量。因此，水量管理是城市水管理的基礎。

5.1.1水需求控制

以有限的水資源來滿足社會經濟的可持續發展，其最根本的途徑便是通過節約用水，控制用水需求。這是實施“節流為先”戰略的基本要求。

據測算，我國的可用水資源總量為11000億立方米，而目前的實際用水量已接近5500億立方米，可用水資源僅剩余一半。也就是說，國民經濟要持續發展，用水量卻不可能也不允許持續增加。按照中國政府制定的發展計劃，到2010年，中國的GNP將分別增長5倍和10倍，而用水量只要翻一番，便逼近可用水資源量的極限。立足于我國水資源存量不多的客觀現實，面對“水資源極限”的“家底”，全社會都應該清醒地認識到：社會經濟的發展決不能建立在水需求持續增加的基礎上，而應當著眼于提高水的利用率，堅決抑制水需求的不合理增長。特別是對于那些現狀已是資源型缺水的城市，更應該以當地的水資源條件和水環境的承受能力的約束，嚴格控制用水需求的盲目增長，切不可耗盡“家底”，更不能透支“未來”，斷子孫的“水路”。因為，無節制增長的用水需求與水資源的有限性是格格不入的，如果各地為了滿足過于膨脹的用水需求，在沒有合理利用好當地水資源，有效控制當地水污染并充分利用當地水再生資源的情況下，都爭相從富水地區調水，那么到頭來，長江也分同黃河一樣，最終將無水可引，而水資源的調入區卻可能陷入調水越多、浪費越大、水污染越嚴重的惡性循環。

關于用水需求控制，國外有許多成功的經驗：如日本，1975年GNP為33.55萬億日元，1992年為465萬億日元，增長了近14倍，而同期年總用水量一直維持在810～890億立方米之間，并沒有明顯增加；東京市由于發展了“中水系統”，1974年到1984年的十年間，人均用水減少了12%，工業用水減少了63%。美國，1975年至1990年間的經濟也有發展，但年總用水量一直沒有增加，其中工業取水量從60年代未便開始呈下降趨勢，人均生活用水量也由70年代的174升降至79升。加拿大是世界上水資源最豐富的國家之一，但安大略省仍然要求在20年內把城市用水控制在“零增長”狀態，其目的便是為了降低用水費用。歐洲15個國家中，德國、英國、瑞典和挪威等9個國家，1991年與1980相比，工業用水量都有所下降；其余6國，11年來的用水平均增長率也僅為1.13%。以色列，多年平均降雨量不足北京的五分之三，人均擁有的水量與北京相近，地均擁有的水量只有北京的五分之二，而國民生產總值卻是北京的兩倍多，以色列在保持國民經濟持續增長的同時，總用水量并沒有增加，水資源還略有盈余。

中國也有類似的經驗，如北京的工業用水量，經過建國初、和等幾個時期的快速增長，于1976年開始下降，1976～1983年期間，平均年遞減率為1.2%，1983年～1991年期間平均年遞減率為3.9%，1991年至今，基本穩定在5.8～6.0億立方米之間，已接近于“零”增長，而同期北京市工業產值卻增長了1.6倍的情況下，工業取水量不僅沒有增加，反而還有所下降。山西省，早在“七五”期間，就曾多次預測1990年的需水量為72億～76億立方米，2000年的需水量為90億～100億立方米，但1990年和1994年的實際用水量僅分別為54億和63億立方米。

國內外的經驗表明：用水需求不僅必須控制，而且是能夠控制的，有限的水資源可以支持社會、經濟的持續發展，充分認識并加強用水需求控制，對于我們這樣一個缺水國家來說尤為重要。

5.1.2用水結構調整

調整產業結構及用水結構，是實現用水需求有效控制的重要措施。我國的一些缺水城市，在制訂城市發展規劃時不考慮或者較少考慮水資源的承受能力，仍在發展高耗水的產業，這種作法與飲鳩止渴無異。因此必須首先限制與國計民生關系不在原一些重化工業等到高耗水型工業的發展，適時地調整城市造紙、食品等耗水多、污染大的輕工業的布局或者壓縮其規模，優先發展機械、電子、高新技術等附加值高、耗水量低、污染小的產業。

改變用水結構也應是城市水量管理的戰略重點之一。我國農業灌溉用水和農村其它用水占全國用水總量的80%左右，城市用水僅占20%，而城市工業產值卻占全國的80%。而就農業用水而言，其灌溉效率低、浪費嚴重的現象十分普遍，1997年全國約有4000億立方米的淡水用于農田灌溉，利用系數大多只有0.3～0.4，農業用水中的相當大一部分被白白浪費了。而具有巨大經濟效益的城市供水卻在低效益的農業用水擠壓之下日益嚴重地陷入水源匱乏、發展后勁不足的困境。國外許多發達國家通過廣泛采用科學的節水灌溉技術，已使灌溉用水利用系數達到了0.7～0.8.如果加大農業節水投資，調整北方干旱地區和城市郊區的種植業結構，使我為的農業節水效率到下世紀中葉接近現在中等發達國家的水平，即農灌水利用系數提高到0.50～0.60,便可調劑出800億立方米的淡水資源供城市使用。

水用途的變更和供水方向的這種轉移是伴隨城市化進程中產業結構調整的必然選擇，在實踐中也是可行的。因為，幾乎所有城市或全部或部分都處于農村或農田的包圍之中，老城市的向外擴展，新城市的平地掘起都將經歷改變土地使用功能的過程，大批農田將被城市占用，家村變為城市，被占區的農業用水自然轉化為城市用水，其它未占用的農田省下來的水可就近調入城市使用。同時，把經過處理的城市污水調出城市供農業灌溉。這“一進一出”將意味著中國向水資源優化配置、實行分質供水和優水優用的目標邁開了一大步。

另據國家科委估計，農業用水的經濟效益不一城市和工業用水的10%，為獲得較高經濟利益，適當減少城市近郊區的灌溉面積以保證城市和工業用水也是水資源價值取向的必然選擇。

5.1.3水資源綜合利用

對水資源開發利用概念，一直存在著某些片面的理解，錯誤理論指導下的生產實踐活動的非理性的表現之一，便是長期以來人們對水資源的開發利用僅限于天然淡水資源。事實上，水資源的合理的開發利用還應包括水環境保護、廢水的回收與利用、海水的替代和海水淡化等許多方面。國外的許多成功經驗表明，污水資源的再生利用，是解決城市缺水的又一有效、經濟而又便捷的途徑。

根據建設部《建設事業“九五”計劃和2020年規劃綱要》，參照建設部《城市缺水問題研究》成果預測，到2010年，我國城市的集中污水處理率將達到40%，2020年處理率為60%，按保守估計，到2050年城市污水處理率可達到70%以上，回用率（回用量與污水總量之比）只要達到35%，污水回用量便高達700億立方米，其余700億立方米處理后的污水可作為環境用水的必要補充。

800億立方米回用水的主要用途是污水灌溉和工業回用。國外已有許多成熟經驗可供借鑒，如以色列已建有一百多個供農業利用的污水儲存庫，預計2025年農業用水的65%將來自城市污水。污水回用的另一重要途徑是回用于城市工業冷卻用水和其它低質用水。如日本的“中水道”供水系統已在許多國家中推廣應用；東京的“21世紀城市污水工程”被稱為城市污水大循環；美國洛杉磯市已制定了2010年和2050年的城市污水回用計劃，屆時的污水回用量將分別占污水總量的39%和69%，相當于該市需水總量的23.4%和41.2%。也就是說，到下世紀中葉，洛杉磯市近一半的用水需求將要靠污水回用來滿足。顯而易見，城市污水回用具有顯著的社會、環境和經濟的綜合效益，中國城市污水回用的巨大潛力還遠遠沒有被認識。

另外，中國有漫長的海岸線，海水資源相當豐富，盡可能地利用海水替代一部分工業生產中冷卻用水所消耗的淡水資源，不但具有技術上的可行性，而且在很多情況下還會是一種更加經濟的選擇，由此也將會替代大量的淡水資源。沿海地帶歷來是各國對外聯系、進行經濟和文化交流的前沿陣地，也是經濟開發的重點區域。我國改革開發以來，許多沿海城市的經濟都有了突飛猛進的發展，隨之而來的缺水問題也日益顯現，有些城市的缺水問題還非常嚴重，如果這些地區的火電、鋼鐵、化工、石油等工業用水的大部分用海水替代，每年將可替代數百億立方米的淡水資源。對于海水利用的技術經濟上的可行性，有關調查資料給出了令人滿意的結論，對各主要工業部門海水可替代比例的調查統計結果顯示，在火電、鋼鐵、化工、石油工業中，海水可替代比例分別高達90～95%，60%～70%和70%以上。調查結論還表明，海水的供水成本遠低于自來水價格。一般海水的取水費用為每立方米零點幾到幾分錢，其預測的處理費用也僅為每立方米幾分錢。就中國大連、塘沽、青島等沿海城市工業用水的實際情況來看，利用海水作為工業冷卻水，其供水成本僅相當于城市供水水價的幾分之一，這對于企業降低生產經營成本、增加企業經濟效益無疑具有非常重要的意義，因而是企業樂于接受的。因此無論從經濟效益上講，還是從社會效益和環境效益上講，利用海水資源是沿海城市科學用水規劃戰略中非常重要并應予以高度重視的問題。

5.2水質管理

城市供水，作為一種生產資料和生活資料，其水質應能滿足不同類型用戶的使用需要；作為一種商品，其水質應符合法定的質量標準。這是城市供水水質管理的核心問題，也是需求管理的重要方面。供水水質的優劣不僅取決于供水設施條件。還取決于水源的水質狀況。因此城市污水處理、供水水源的保護、供水水質的控制、應是水質管理工作的重要組成部分。

5.2.1污水處理

就在我們認識到中國缺水問題的嚴重性的同時，還有一個水污染的現象不能不引起我們的高度重視。由于80%以上的污水未經有效處理就直接排入水域，已造成90%以上的城市水域受到污染，近50%的重點城鎮水源因遭受污染而不能符合飲用水取水水源標準，全國有監測系統的1200多條河流中已有850余條受到不同程度的污染，1/3以上河段受到污染，湖泊污染和富營養化也相當嚴重。水域污染、水環境惡化的一個直接后果，就是一些供水水源被迫停用，從而導致或者進一步加劇了城市的缺水。另一個后果，則是供水水質受到影響，城市居民的身體健康受到威脅。污水問題正在“蠶食”我們本已有限的水資源，正在損害我們的身體健康，正在成為一大環境公害。更為嚴重的是，隨著用水量的大幅度增加，城市排放的污水總量還將在一定時期內持續增加，預計到2010年將由現在的500多億立方米增加到1000多億立方米，2050年將到達2000多億立方米。如此巨量的污水，如果不加以有效治理，城市地區勢必陷入用水越多，水污染越嚴重，水源、水質越差的惡性循環，其后果不堪設想。

然而，用水量的增加并非注定要導致污水排放量的增加，用水需求與污染之間并無必然的聯系，城市污水不加有效治理的隨意排放才是造成水環境污染的根本原因。因此，防治水污染的關健是加強對城市污水管理，增加污水的有效處理率和回用率，嚴格執行污水達標排放制度和實行水環境污染物總量控制。根據國外的成熟經驗和中國的實際情況，對城市污水進行有效處理并回用于工業冷卻、農田灌溉等低質用水，將是治理城市污水的必然的出路，也是防治水污染、實現城市節約用水和合理配置水資源的有效手段。

以北京市為例。北京市人均水資源量不足400立方米，是世界人均水資源量的三十分之一，人均擁有水資源量在全世界120個國家的大都市中居百位以后，缺水程度可想而知。根據預測，北京市2010年水資源預計虧欠達10億立方米。目前，北京市每年排放污水量約12億立方米，其中約有80%的污水未經處理直接排放，既污染了環境，又浪費了寶貴的水資源。北京市總體規劃中確定的16個污水處理廠的設計處理能力達11.86億立方米，有關資料測算通惠河水系、涼水河水系、清河水系、壩河水系的四個農灌區在采取補充淡水、增施磷肥的措施后，可接納5.22億立方米的污水處理廠出水作為農灌用水。另外，官廳水庫的上游河流——洋河，平均每年約有多達1.38億立方米的逕流量匯入官廳水庫，在北京水資源總量已經顯現不足的情況下，這部分水量本應構成北京市水資源很寶貴的一部分，但非?？上У氖牵蠛铀廴緡乐?，主要污染指標高猛酸鹽指數、BOD5、總磷、氨氮均超過國家地面水V類標準。如果北京市能夠與相關地區就洋河水環境的治理問題達成共識并采取必要的措施（如在張家口設立兩個污水處理廠），通過綜合治理，使洋河的水質符合地面III類標準，則能使北京市得到1.38億立方米的優質水資源。通過以上分析，北京市僅通過污水處理，就可替代和得到優質水資源6.6億立方米。預計到2010年，北京市的污水再生利用量可達到10億立方米。如果再加上其他措施，（如通過萬家寨水利樞紐工程將黃河水沿桑干河引入官廳水庫）北京的缺水問題將無憂可慮。

5.2.2水源保護

水源的水質，直接關系到供水水質。各級人民政府對飲用水水源保護工作非常重視，飲用水水源保護區的設置和污染防治均納入了各地的經濟和社會發展規劃及水污染防治規劃。

根據國家的有關規定，飲用水水源保護區一般劃分為一級保護區和二級保護區，必要時可增設準保護區。

在飲用水地表水源一級保護區內，水質標準不得低于國家規定的《GB3838--88地面水環境質量標準》II型標準，并應符合國家規定的《GB5749--85生活飲用水衛生標準》的要求；二級保護區的水質標準不得低于國家規定的《GB3838-88地面水環境質量標準》III類標準，并應保證一級保護區的水質能能夠滿足規定的標準；準保護區的水質應保證二級保護區的水質能滿足規定的標準。飲用水地下水源各級保護區內的水質均應符合《GB5749--85生活飲用水衛生標準》的要求。

國家的有關法律還規定，在飲用水源的各級保護區內設立明顯的標志和禁止事項告示牌。違反飲用水源保護規定的有關個人和單位將依法承擔法律責任。飲用水水源保護的管理部門有環境保護部門、水利部門、地下部門、衛生部門、建設部門，這些部門負責保護區的共同劃定并分別結合各自的職責實施對水源保護區污染防治的監督管理。

就我國水源保護的有關規定來看，條文不可謂不細致、管理部門不可謂不齊全。但是從其實際成效來看，現行的管理體制確有改革的必要。由于工業廢料和生活垃圾的隨意傾倒，由于工業廢水的無序排放，由于農藥、化肥的亂施，中國水環境惡化嚴重，約半數重點城鎮的飲用水源遭受不同程度的污染，許多地方的飲用水中混入了“致癌、致畸、致突變”物質。就連水量豐沛的廣州，也曾一度發生了水源短缺的危機，而其原因竟然是條條河流垃圾充盈，供水水源受到嚴重污染。這些現象不能不引起人們的思考：在眾多的管理部門中究竟哪些部門或者哪個部門是真正的負責部門？在環境遭到破壞、居民的身體健康受到威脅的情況下究竟哪一家政府部門或者經濟實體應為此承擔法律責任？這是管理體制問題，這是一個付出了多年慘痛代價之后的痛苦抉擇。

與水源保護有著最大的利害關系的是城市供水企業，因為水源能否持續使用直接關系到水源地建設項目的使用期，水源地的原水水質直接關系到出廠水和管網水的水質能否達到法定的標準、原水水質還直接關系到凈水成本。如果能依據利害關系最大原則并借鑒國外的管理經驗，把水源地的保護管理權交由城市供水企業行使是比較恰當的，而國家的責任則是加強水源保護的立法，并以國家的強制力作為后盾使水源地的各項保護措施得以貫徹執行。這種管理體制既能保證國家的統一管理，又體現了“誰受益誰維護管理”的一般原則，能夠使水源的保護法制化、經?；蜏蚀_及時化。

5.2.3水質控制

水質控制是指，通過建立一種既相互配合又相互制約的管理機制，運用科學的管理手段，使城市供水水質達到與其使用目的相適應的水質標準。就世界范圍內看，水質標準可依照國家行政管理的原則由政府部門制定，也可以按照行業自律的原則由行業協會組織來制定，水質標準還應當根據國民經濟和社會的發展情況和經濟技術條件適時地加以修訂，亦即水質標準應同社會文明發展的進程相適應。我國目前執行的生活飲用水衛生標準是很低的，法定檢測項目僅有35項，而發達國家執行的標準要高得多，檢測項目均在88項以上，美國的控制性檢測項目更是高達272項。

中國目前的飲用水衛生標準的狀況，固然與所采用的傳統凈水工藝的局限性和我國供水企業的經濟條件有著直接的關系，但同時也與我國水環境污染以及城市供水水質管理體制關系甚大。按水的種類分，水質可分為原水水質、出廠水質和管網水質以及污水處理廠的出水水質；按水的使用用途分，水質分為生活用水水質、工業用水水質、農灌用水水質、消防用水水質等等。不同種類和不同用途的水應具有不同的水質標準，使之成為一個易于操作的水質標準體系。供水企業的責任是維護原水水質，保證污水處理廠的出水水質，統一調度自來水和污水處理廠的出水，按用戶的不同使用要求和相應的水質標準實行分質供水。但在現狀條件下，實行分質供水還有許多具體困難，而供水企業在水質控制中的作用僅僅是生產管理。如同實現任何一項控制都必須在管理體系中設立制約機制一樣，水質的有效控制也必須依賴監督管理。為此，建設部于199年1月7日頒布了《城市供水水質管理規定》，強化了監督管理機制。根據該規章的規定，城市供水水質管理實行了企業自檢、行業監測和行政監督相結合的制度。國家成立“國家水質中心”，并以此中心為“網頭”組成由國家和地方兩級城市供水水質監測網絡構成的城市供水水質管理行業監測體系，定期或隨機抽檢城市供水水質并報送國務院建設行政主管部門予以公布。國家水質中心、城市供水水質監測站受城市建設行業主管部門的委托行使城市供水水質管理的監督檢查職能。該規章還對供水企業、城市供水水質監測和監督部門的法律責任作了明確的規定?！冻鞘泄┧|管理規定》很好地體現了城市供水水質管理中供水企業與行業監測和行政監督部門之間相互配合又相互制約的管理機制的科學性，體現了管理機構精簡的原則，是城市供水水質能夠得以控制的基本保障。

綜上所述，我國在水質管理工作中，必須堅持以保證城市供水水質為中心、以污染治理為重點的原則，切實做好污水處理和水源保護工作；必須堅持精簡機構和以法治水的原則，調動企業、行業和政府主管部門的主動性，充分發揮國家水質中心、國家站、地方站在供水水質管理中的行業監測和行政監督作用。

5.3水價改革

長期以來，受計劃經濟和“供給制”的影響，我國的供水價格一直偏離其自身的價值，供水價格普遍低于供水成本，這種現象制約著我國計劃用水、節約用水的順利開展，造成了水資源的極大浪費和低效率的使用。事實上，不合理的水價對城市缺水起到了推波助瀾的作用，這種作用，一方面表現在售水價格低于制水成本，造成企業政策性虧損，致使供水企業沒有擴大再生產的能力，使得投資建設完全依賴于政府的投入，而政府財力有限，投入不足，又使缺水的形勢更加嚴竣。據統計，在全國300多個缺水城市中，就有260個城市是由于供水設施能力不足造成的。水價不合理的另一個負面作用是，過低的水價助長了人們浪費用水的潛在意識，進而使城市缺水的局面雪上加霜。水價水合理的再一個負面效應是造成多用水、大排放的惡果，加大了污水處理的負擔，使城市水環境進一步惡化。由此看來，在我國進行水價改革，建立一種科學的水價管理體系已經勢在必行。

5.3.1指導思想

水價的改革，應當按照建立社會主義市場經濟體制和轉變經濟增長方式的要求，逐步建立起有利于促進城市供水事業發展、促進節約用水、促進水商品化的供水價格體系，充分發揮水價格的經濟杠桿作用，實現水資源的優化配置，保證水資源的可持續開發利用。

5.3.2改革目標

水價改革的目標是，逐步建立起供水企業良性發展的機制，按照現代企業制度的要求，最終實現企業經營機制的根本轉換，使企業能夠自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展、獨立承擔民事責任。企業在獨立經營的前提下，自負盈虧，擴大再生產不需要由政府投入，政府只在供水設施的規劃和建設、供水水質和服務質量、供水價格等方面進行監控，使企業能夠保證水的供應，滿足城市用水需求。

5.3.3改革內容

水價的改革首要內容是規范水價格的構成。城市供水價格的制定，應當綜合考慮水廠的制水成本。水價改革，近期限應以減虧為主，從減虧到保本，再到合理盈利，使企業的經營逐步走向良性循環軌道。水價改革的第二項重要內容是給企業確定合理的利潤水平，使企業能夠逐步實現自我積累和自我發展。水價改革的第三項內容就是要逐步形成一種合理的水價體系，對工業和其他企事業單位及城市居民生活用水都應當實行規范化的計劃用水、分類定價和超用加價的計價方式，建立和健全水價制定的聽證會制度，完善水價的監審制度。

5.3.4改革措施

進行水價改革，首先應當制定有關規定和辦法，使水價的改革工作有章可循，減少改革的風險和失誤。其次，要在不斷總結、不斷創新的基礎上，建立起一種科學的水價管理制度。第三，選擇一些典型城市進行試點，在總結經驗和進一步完善的基礎上進行廣泛的推廣。第四，根據各地經濟和社會的實際情況，有計劃分步驟地安排好各地的水價調整工作。總之，改革調整水價要分期、分批、有計劃、有步驟地進行，切不可急于求成。

目前，我國的水價改革工作已拉開帷幕，國家計委和建設部已召開過多次關于城市供水價格方面的研討會，并在認真分析研究論證的基礎上，于1999年9月頒布了《城市供水價格管理辦法》，該管理辦法對城市供水價格的概念、組成、制定原則、制定程序及主管部門等都做了明確規定。該辦法的出臺，使城市供水價格的制定與管理有章可循、有法可依，將為完善和規范我國的城市供水價格體系、促進我國供水企業順利走向市場經濟、實現經營機制的徹底轉變，起到了積極的推動作用，這也是石家莊市水價改革應當遵循的原則。

5.4機構改革

現行的條塊分割，政企、政事不分的城市水管理機構體系，已不適應社會主義市場經濟體制改革的需要，為加強對水量、水質和水價的統一管理，應當對城市水管理機構體系進行重大改革。

5.4.1改革目標

根據國家經濟體制和政治體制改革的主體走向，城市水管理機構改革的總體目標擬定為：逐步建立能適應社會主義市場經濟體制的管理體系，加強機構的能力建設，提高科學管理水平，確保城市水資源的可持續開發利用，以滿足因城市社會經濟持續發展和城市居民生活水平不斷提高而增長的全理用水需求，并產生最大的社會效益、環境效益和經濟效益。

5.4.2改革原則

要堅持一完善“國家對水資源實行統一管理與分級分部門管理相結合的制度”，按“精簡、統一、效能”的原則，調整政府水管理機構，減少管水部門的機構層次，提高機構的辦事效率。

政企政事分開，轉變政府職能，按現代企業制度改組企業，把水經營管理的權力和責任全部歸還給企業，使企業逐步走向市場。政府的主要職能是制定行業政策與法規，并組織、指導和監督實施，管理的重點應是水量管理，水質檢查和水價調控。

各級政府城市水管理機構的職能應各有側重。中央政府市水管理機構側重于水行業政策、法規、標準和規劃的制定，并進行宏觀的行業指導和監督；省級政府城市水管理機構是中央政府與城市政府對口部門之間的橋梁，側重于地方政策、法規和規劃的制定，并直轄市和監督實施。城市政府水管理機構析職能重點應是政策、法規、規劃的具體組織實施?？傊?，一句話：中央政府管方針政策，省級政府協調監督，城市政府管組織實施。

5.4.3建立一體化的城市水管理機構

大家知道，城市水管理的對象是城市“水系統”

該系統由城市水源、城市供水、城市用水和城市排水等四個子系統組成，每個子系統又可分為若干個次一級的子系統，各子系統之間既相對獨立，又相互影響，相互依存，密不可分。因此，城市水管理是一項涉及城市水資源開發利用和保護的復雜的系統工程，不僅要用系統的觀點、理論與方法去解決水管理問題，還應按“系統”的原則去構架城市水管理的組織結構。擬建立的一體化城市水管理機構是城市規劃、建設和管理體系的重要組成部分，是從性于城市管理系統的一個子系統，必須緊緊圍繞城市建設與管理這個核心。所謂的“一體化管理機構”，并不是說城市水管理必須只能由一個機構秋行使，而是強調管水的政府職能應盡可能集中在城市政府的某一個機構中，暫不能集中的城市應通過地方立法或政府授權，強化某一個機構的協調能力，機構的管理對象應是城市水源、供水、用水、排水、節水和污水處理的整個“城市水系統”，也就是城市水資源開發利用和保護的全過程。

5.4.4組建城市水務（集團）公司

為使城市水企業能真正成為獨立法人，擬分步組建城市水務（集團）公司，統一規劃、建設和經營水源、供水、排水和污水處理等工程設施，為城市社會提供全面的服務。集團公司的組成模式要根據城市的具體情況而定，既可由供水公司和排水公司組成，也可由原水公司、制水公司、售水公司、排水公司、污水公司和中水公司組成，還可能會有其它的組成形式。其實，集團公司采用什么組成形式并不重要，重要的是如何發揮集團公司的整體優勢，力爭做到資源效益、社會效益、環境效益和經濟效益的統一。

盡管對水企業是否仍保留“公用事業”的屬性尚未可討論，但水的特殊性和社會對水的依賴程度決定了水企業的投資和經營管理行業尚不能完全市場化，適當的政府支持和指導是必要的，問題是如何掌握這個度，按照建立現代企業制度的要求，明確產權關系，產權和經營權分離可能是問題的關鍵。在集團公司的組建過程中，要以“供水公司”為核心，把“供水”作為水產業發展的經濟增長點，只有在提高供水公司財務能力的基礎上，才可能有經濟實力去帶動其它水企業的發展。因此，城市水務（集團）公司的發展擬分步進行，首先應通過供水價格的初步調整，使供水企業扭虧增盈，政府的財政補貼主要用于水設施的基本建設和污水廠的運行管理而不能用于凈水廠的運行。然后，通過供水公司的內部挖潛和供水價格的進一小調整，提高成本回收能力，使供水公司不僅能收回建設投資，還有擴大再生產的能力。與此同時，污水公司的運行管理也應做到收支平衡。在這種情況下，才基本具備組建城市水務（集團）公司的條件。即便如此，政府對城市水基礎設施的投資在相當長的時期內尚不能取消，但可逐步減少。城市水務（集團）公司的主要職責是高效地經營管理國有水企業資產，為城市社會提供滿意的水服務。

當然，在發展城市水務（集團）公司時，要注意競爭機制和多種經濟成分的引入，這是一個既迫切又具相當難度的課題，需要作進一步的探討。

5.4.5發展城市水務中介機構

隨著政企、政事分開和政府職能的轉變，從政府中分解出來的職能一部分下放到企業，一部分將向事業單位轉移，但現行靠政府財政支持的事業單位體制也將面臨重大改革，因此，發展城市水務中介機構，也許是事業單位改革可供選擇的一條出路。