土地管理法征收補償條例范文

導語：如何才能寫好一篇土地管理法征收補償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、關于建設用地審批的前提條件

各級人民政府要按照《土地管理法》的有關規定，積極做好土地利用總體規劃的修編和審查報批工作。在修編的土地利用總體規劃未正式審批和年度用地計劃未正式下達之前，農用地轉用和各類建設用地審批應以經過驗收的土地利用總體規劃為依據，統籌安排，確保重點，用地指標的預安排不得突破上報計劃數的1／2，并在上報用地請示中出具本地年度用地計劃的承諾。

各級人民政府要按照《土地管理法》和國土資源部《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發〔1999〕39號）要求，認真落實占用耕地補償制度。

二、關于建設用地審批的范圍

在年度用地計劃下達前，下列項目可按法定的權限和程序報批用地：①不屬于“凍結”范圍內的國家和省重點項目、經濟適用住房項目（包括搬遷、移民、救災等）。②投資拉動項目（國家確定的6個方面投資建設項目）。③城市規劃區外建設項目（《條例》第二十三條規定的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等）。

三、關于建設用地審批的權限

建設占用土地為農用地的，按《土地管理法》第四十四條和第二十一條規定執行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五條規定執行。使用國有土地的建設用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五條規定執行。其中，劃撥土地的，原則上由市、縣人民政府批準；出讓土地的，仍按原規定執行。企業改制中土地估價確認和資產處置方案仍按原國家土地管理局《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（第8號令）執行。改變用途的項目用地按《土地管理法》第五十六條規定執行。使用集體土地（主要指鄉鎮企業用地、公益事業用地和農村宅基地）的建設用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二條的規定執行。臨時用地，原則上由市、縣土地管理部門按《土地管理法》第五十七條規定執行。收回國有土地可按《土地管理法》第五十八條規定執行，收回集體土地可按《土地管理法》第六十五條規定執行。

四、關于建設用地報批的程序

建設用地的報批程序嚴格按《條例》第二十、二十一、二十二、二十三條規定執行。

五、關于建設用地報件的要求

規劃區內用地應按規定上報農用地轉用方案、征用土地方案、補充耕地方案和建設項目用地呈報說明書；規劃區外用地，除報上述三個方案和一個說明書外，還須上報供地方案。具體內容要符合國土資源部頒布的《建設用地審查報批管理辦法》（第2號令）。

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關鍵詞：土地征收；補償制度；可持續發展；和諧社會

一、我國土地征收補償制度的發展現狀

（一）《憲法》中有關土地征收補償原則的缺失

盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統一、補償結果差異性很大，失地農民的權益未受到平等保護。

（二）《土地管理法》中有關土地征收補償規定的遺憾

1.土地征收目的不明確

（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權力尋租，置失地農民利益于不顧。

（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農民集體土地”在內的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農民土地也是合情合理合法之事。

2.補償范圍小、補償標準低

補償范圍和補償標準是補償雙方最為關心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設能否順利展開。

（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯系的經濟損失上，而與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。

（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內各項費用的補償標準的相關規定，可發現以下不足：

第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據價值規律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農用地供給量、城鎮建設用地量激增的今天，土地使用權的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。

第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現有法律，我們是以傳統糧經作物測定前三年的農業產值作為基礎來衡量補償費的具體數額，較少顧及到現代農業的特點。隨著現代農業的不斷發展，農用地可以種植一些高價值的經濟作物，可以發展生態農業、旅游農業等新型農業，其產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。

3.補償方式單一

現有的補償方式主要是一次性現金補償，對被征地農民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農民的實際問題。

4.補償程序不完善

（1）征地前失地農民參與、知情權缺失。《土地管理法》第48條規定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。這種事后聽證，忽略了農民的知情權和參與權，使公告環節及聽取工作十分不規范，往往流于形式。即使農民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農民的發言權也是微乎其微的。因為依據《土地管理法實施條例》第25條的規定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。

（2）征地后農民的司法救濟途徑不暢?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批準征地的人民政府裁決。”如此規定很難讓農民信服：在出現征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。

二、可持續發展下土地征收補償制度的完善

（一）合理界定公共利益范圍

根據可持續發展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡便成為落實可持續發展原則的重中之重。一方面，在實體規則的制定上，為明確授權可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業、體育、氣象、公共衛生等社會公共事業用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經濟建設項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權存在。

另一方面，可從程序規則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；對涉及公共利益的土地征收，應當務必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權責統一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關，這一權威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監督。

（二）注重社會公平，保障失地農民的利益

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20xx年農村土地征收管理條例

一、土地補償費

土地征收的土地補償費是如何計算的呢?土地補償費一般為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。

二、土地征收的安置補助費

按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。

三、青苗補償標準

對剛剛播種的農作物，按季產值的三分之一補償工本費。對于成長期的農作物，最高按一季度產值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。

四、其他附著物的補償標準

征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據具體情況和有關部門進行協商，編制投資概算，列入初步設計概算報批。拆遷農田水利設施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養殖場、墳墓、廁所、豬圈等的補償，參照有關標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農業建設時，應當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規定，繳納耕地占用稅。

農村征地補償標準要求

1、各項征地補償費用的具體標準、金額由市、縣政府依法批準的征地補償安置方案規定。

2、土地被征用前3年平均年產值的確定(有關土地補償費、安置補助費的補償標準)：按當地統計部門審定的最基層單位統計年報和經物價部門認可的單價為準。

3、按規定支付的土地補償費、安置補助費尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。原土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍的土地管理規定，已經在20xx年3月26日《土地管理法》中刪除。

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現行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關鍵的條款是第47條。國務院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。

宋大涵表示，從補償原則看，原47條的規定沒有綜合考慮土地年產值以外的其他因素，包括土地區位、供求關系以及土地對農民的就業和社會保障功能。從補償標準看，30倍上限規定過死，不適應不斷變化的經濟社會發展情況和各地不同情況。

草案指出，征收農民集體土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區、直轄市可以規定補償安置的具體標準。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，這是一個很大的進步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農民的土地財產權的精神。

國務院常務會議討論通過的草案，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議指出，在工業化、城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。

報告也提出改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

按照現行的30倍上限估算，目前農民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。

《第一財經(微博)日報》以占比最大的水稻田的產值計算：全國水稻平均畝產470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產值;冬季種植經濟作物的產出，按占比最大的油菜籽計算，國家發改委價格司20xx年報告稱平均每畝產值508元。兩項相加，平均每畝產值在1500元左右。按最高補償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。

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關鍵詞：失地農民；征地補償；法律構建

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業同、大學城、商業區、住宅樓等建設項目的實施，大量農村土地被征收，導致失地農民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農民權益的法律制度。

一、當前農民失地現狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?7條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農業法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》等相關法律法規為農村土地征收提供了法律依據。

國土部2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。

據估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。民進中央參政議政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。失地農民數量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農民成為三無農民（無土地、無工作、無社保），因征地引發的、惡性事件頻發，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農民失地的法律原因分析

（一）對失地農民權益保護的法律規定籠統

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農民集體土地所有權。

但法律認定的“集體”包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體，農地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農民的合法權益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經濟對自己的土地沒有參與權和話語權。

（二）對農民土地征收程序的不合理

根據2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規定：健全征地程序：農民的承包經營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農民得不到應有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現地塊的級差地租及各地不同的經濟發展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農民法律保護的做法

（一）強調公益目的

19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現土地資源優化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

美國憲法第五條修正案規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用?！睆亩梢钥闯?，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償的市場化

許多國家的征地補償是建立在市場化的基礎之上的，也就是說，征地補償以市場價格為基準。土地征用費相當于土地價值，按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償金是對土地權利人因征用而造成的經濟及其他損失的補償。

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關鍵詞：水利水電工程 菜地補償 制約因素 建議

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（c）-0220-02

1 工程簡介

新疆某水電站工程為徑流式電站，采用引水式開發，開發任務是水力發電。水電站整個動力引水渠道長31km，引水流量為138.8 m3/s，裝機容量220 MW（4×55 MW），保證出力126.4 MW，年發電量12.79億kW?h。

工程建設征地呈帶狀分布，征地影響范圍涉及3個鄉（鎮）、15個行政村及4個縣直單位的386戶移民。工程建設永久征收土地7551畝，其中耕地2421畝、園地122畝、林地1339.6畝、牧草地3228.8畝；臨時占地3210.3畝；拆遷房屋面積5827.7 m2，以及交通、電力、水利等專業項目恢復改建等。

工程永久征收耕地的補償標準為：耕地補償基數參照新疆自治區新計價房[2001]500號文規定的一等耕地標準，即1200元/畝；補償倍數按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱《移民安置條例》）規定的“土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍”執行，其中，土地補償費10倍，安置補助費6倍。

工程建設基準年為2008年，設計水平年為2011年。征地移民安置補償投資主要材料及價格采用2008年12月價格水平。工程建設工期34個約。工程建設征地于2010年正式實施。

2 問題的提出

在工程建設征地補償和移民安置實施階段，15個永久占地村中有1個村的16戶被占地戶認為工程永久占壓他們的承包耕地為菜地，按照種植糧食作物的一等耕地標準進行補償是不合理的，他們不能接受，應該按照菜地的標準進行補償。為此，他們拒不簽訂征地補償協議，并多次阻擋工程建設正常施工。在經過多次上訪無果的情況下，最終訴諸法律，不僅給全縣移民安置工作造成了非常被動的局面，而且使工程建設工期拖延2年之久。

針對這個問題，當地州、縣人民政府及其移民管理機構曾多次召開專題會議協調、協商，縣土地管理局、農業部門及菜籃子辦等部門也多次試圖對16戶被占耕地重新確定土地性質，但是由于種種原因，最終沒能達成一致意見。

移民監理單位針對這個問題進行了現場調查。具體情況為：工程建設永久征收該村耕地741畝，全部為水澆地，共計涉及97戶村民。其中，征收這16戶村民的承包地為110畝。在2005―2007年期間，這16戶村民有的種植了小麥或玉米，有的種植了洋蔥、胡蘿卜或是甜菜、胡麻等，基本上是糧食作物和蔬菜等經濟作物倒茬種植，一年僅能種植一季。但是，并沒有收集到每戶的詳細資料。

監理單位也查閱了國家相關政策和國內外以往類似案例，但是，要改變土地屬性、按照菜地進行補償，還要受多方面因素的制約。

3 主要制約因素分析

3.1 國家政策層面的制約

（1）我國土地利用現狀分類。

根據《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》，我國土地按現狀分為耕地、園地、林地、草地等12類，其中耕地又分為水田、水澆地和旱地。耕地是指種植農作物的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度

（2）關于菜地的定義。

經查閱，目前國家政策層面上對于菜地并沒有確切的定義。只是在《國家建設征用菜地繳納新菜地開發建設基金暫行管理辦法》（[1995]農（土）第11號）中，對城市郊區菜地進行了約定，即是指城市郊區為供應城市居民吃菜，連續3年以上常年種菜或者養殖魚、蝦等的商品菜地和精養魚塘。一年只種一茬或因調整茬口安排種植蔬菜的，均不作為本辦法所稱的菜地。

從上述兩個方面進行分析，該村16戶被占耕地均不能定性為菜地。一是我國土地利用現狀分類中，沒有對菜地進行單獨分類，而是把用于種植蔬菜的土地涵蓋在耕地中。而耕地的分類為水田，水澆地，旱地，也不是按種植類別進行分類的。二是沒有確切的資料顯示這16戶的被占耕地連續3年以上全部種植了蔬菜，只是部分農戶在自家的承包地上根據需求倒茬種植了糧食作物、經濟作物及蔬菜等，是輪作地。三是當地的氣候條件決定了該地區每年只能種植一季農作物，即一年只種一茬，也不符合現行城市菜地的標準。

3.2 土地補償費測算問題的制約

（1）土地補償費和安置補助費標準。

目前，我國土地管理法和水利水電工程建設征地補償標準均是采用畝產值倍數法計算。

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍?！兑泼癜仓脳l例》第二十二條規定：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均畝產值的16倍。

我國對征地補償費和安置補助費的標準，采用的是土地被征收前3年的平均年產值乘以一定的倍數。從根本上講，這種計算方法不能體現土地本身的實際價值，同時倍數計算法也缺乏科學的衡量標準。一是市場經濟條件下，種植的農作物是根據市場的供求狀況不斷調整的，很難確定3年中種植作物變化情況。二是實行土地家庭承包經營后，難以對農作物的產量作出準確的統計，調查也難以得到真實的情況。三是農作物的價格隨市場波動，年度之間和年內不同時期的市場價格都是不確定的，很難確定統一的計算價格。四是在實際工作中，取規定的下限還是上限相差很大，很難實行。

（2）征地前3年平均畝產值的確定。

根據《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（SL 290-2009）條文說明，經濟社會“樣本調查的方法分別采用搜集農調隊的典型資料、實地訪問、問卷調查和隨機抽樣?！痹趯嶋H工作中，經濟社會指標的調查主要采取搜集縣農經局統計年鑒資料、農調隊資料等，根據收集到的資料，由設計單位等根據有關規定確定征地前3年平均畝產值和工程征地補償基數。所以，有關部門提供的資料情況、設計人員的水平高低，都對確定征地前3年平均畝產值和工程征地補償基數數值有著直接影響。

3.3 移民安置規劃階段的相關制約

（1）規劃設計人員對于國家政策認知程度的制約。

根據“國土資源部關于貫徹執行《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》若干問題的意見（國土資廳發〔1999〕97號）”，《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍”。這里的“該耕地”，是指實際征用的耕地數量。而“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4～6”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地數量。因此，在計算耕地征用前3年平均年產值時，“該耕地”的概念是不同的。征用耕地土地補償費中的該耕地，可以理解為工程建設征地范圍內的耕地（一般以縣為單位），計算耕地征用前3年平均年產值可以用區域內的平均數值；而征用耕地的安置補助費中的該耕地，是指被征地村或村民小組每人占有的耕地數量，計算耕地征用前3年平均年產值應與村、組平均前3年產值掛鉤。不能采用相同的數值進行計算。

但是，在實際工作中，規劃設計人員往往采用工程建設征地區域內前3年耕地畝產值進行計算，作為補償基數，再乘以相應的補償倍數即可。這種計算方法沒有按照“該耕地”的不同含義進行區分，以此確定的安置補助費標準有違公平、合理，也不能完全反映實際情況。

（2）地方移民機構和鄉村干部等工作深度的制約。

根據《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》（SL442―2009）、《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規計[2010]33號）的規定，實物調查成果應經調查者和被調查者簽字認可并公示后，由有關地方人民政府簽署意見。其中，屬于農村和城（集）鎮居民的實物，應由戶主簽字；屬于農村集體經濟組織的實物，應由農村集體經濟組織負責人簽字并加蓋公章；屬于企業的實物，應由企業法人代表簽字并加蓋公章；屬于機關事業單位的實物，應由單位負責人簽字并加蓋公章。

在實際工作中，屬于農村和城（集）鎮居民的實物，屬于企業的實物或是企屬于機關事業單位的實物，均能根據規定由相關物權人進行簽字、認可，但是，對于屬于農村集體經濟組織的土地的調查，按照規定應由農村集體經濟組織負責人簽字并加蓋公章。一方面這是由我國土地的公有性質決定的；另一方面又現行的于土地承包經營相矛盾。因為，農村集體經濟組織認可的僅僅是被占土地的性質和面積，并不能真實的反映農戶實際種植了什么。

綜上所述，由于各方面因素的制約，使得在征地移民實施過程中，存在類似于菜地補償這樣細節性的問題不能得到有效的解決，從而影響到移民安置工作的順利開展，影響到工程建設，甚至社會穩定。

4 建議

（1）目前，我國《中華人民共和國土地管理法》、新疆自治區“關于下發自治區國土資源系統土地管理行政事業性收費標準的通知（新計價房[2001]500號，簡稱自治區500號文）”中都涉及到了菜地的補償問題，如，自治區500號文規定：“種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產值應高于本表一等耕地標準”，“棉花地最高不得超過1.5倍；果園地不得超過2倍；蔬菜地不得超過3倍；葡萄地不得超過4倍。其他經濟作物按實際年產值測算”等，但對菜地沒有明確的界定。建議相關部門進一步細化政策、標準，使其更具操作性，為更加合理的實施補償提供政策依據。

（2）在進行實物指標調查時，應按照相關政策要求、根據工程建設不同階段，逐步深化、細化實物指標調查，特別是對土地的調查，在實施階段進行土地分戶時，應對每戶的土地的性質、種植結構進行調查、登記，并有影像記錄備查；縣、鄉移民機構，尤其是鄉、村干部，應切實負起責任，盡量提供符合實際的經濟統計資料，認真做好實物指標調查、核實工作；同時，應加大土地征收中農戶的參與程度，以維護移民群眾的合法權益。

在對實物指標成果公示期間，涉及人員一定要認真核對，在確定數量、地類、面積無誤后，再進行簽字、認可；以避免影響在后續工作。

（3）遇到國家現行政策對實際存在的補償問題沒有嚴格界定時，征地移民參建各方應參照國家有關政策、法規，結合當地實際情況，在不突破政策框架的前提下，對有爭議的補償問題做出切合實際的約定，以維護移民群眾合法權益，并保障工程建設順利施工。

（4）目前，水利水電工程移民征地補償的計算依據是征地“前三年”的平均畝產值，這種單一的“前三年”平均產值為計算依據，沒有考慮未來幾年土地地價增值、產值增加、物價漲幅、科技進步及全社會人民生活文化水平的提高等因素；從另一方面講，大中型水利水電工程從進行可行性研究到征地移民開始實施直至工程建設開工，往往需要幾年的時間，根據我國近年來國民總值增長率都在8%以上進行推斷，我國農村的耕地收益，無論是傳統的種植，還是調整結構以后種植其他的農產品項目，每年的收益也都是增加的趨勢。因此，在征地移民補償中，建議充分考慮未來幾年的物價上漲等因素，實行價格動態管理，使征地補償更加公平、合理。

參考文獻

[1] 張穹，矯勇，周英.大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例釋義[M].北京：中國水利水電出版社，2007：41-54.

[2] 中華人民共和國土地管理法（中華人民共和國主席令第二十八號），2004.

[3] 中華人民共和國土地管理法實施條例（中華人民共和國國務院令第256號），1998.

[4] 中華人民共和國水利部.SL 442―2009 水利水電工程建設征地移民實物調查規范[S].北京：中國水利水電出版社.

篇6

【關鍵詞】失地農民 國內外權益保障 土地權益

我國失地農民權益受損現狀

土地征用制度不明確。首先，我國現行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導致土地征收范圍過于寬泛?！稇椃ā返谑畻l規定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農村集體土地征為國有”的規定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監督和制約，某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。

土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準，補償費用明顯偏低。近年來經濟發展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難，致使失地農民權益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。

土地產權制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農村土地歸農村集體所有”的規定。然而農村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權利主體。①欲對其科學界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉和鎮，小亦可以指村和村民小組。由于農村集體土地所有權主體和產權關系不明確，也影響到法律賦予農民的土地承包權益。

土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規定。這些無疑影響到土地征收程序的規范化和公正性，侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外，我國被征地農民的救濟機制不健全，失地農民權益受損。

農民社會保障體系欠缺。受我國城鄉分割的二元經濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關城市社會保障的立法已經出臺且相對成熟，農村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎欠缺。

目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規章、條例對失地農民的養老、醫療等社會保險方面規定，其并不能全面保障失地農民合法權益，我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度，同時農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。

國外失地農民權益保障經驗

土地征用制度明確。目前，世界上多數國家和地區都有相對明確的土地征用制度。美國規定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關根據必須的要價調價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質，進而建立土地征用的法律依據。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發，公共利益主要包括依據《城市規劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設施和港灣建設等”的規定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區突破了為公共目的征收土地的局面，其規定征收土地只要能達到公共利益需要即可。

土地補償機制合理。西方發達國家和地區大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規定：“非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用?！泵绹恋卣饔醚a償的計算標準是土地被征用前的市場價格，它既補償被征土地的現有價值，也補償土地可預期的未來價值，而且還補償因征地導致的相鄰土地所有者、經營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權益。日本通過制定相當補償的標準進行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業損失賠償和少數殘存者賠償等方面。③我國臺灣地區關于土地補償的相關規定主要散見于《土地法》、《平均地權條例》、《國民住宅條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《促進產業升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規對土地補償也作出了規定。

土地產權制度明晰。西方發達國家在土地征收方面多數具有比較明晰的產權關系，有比較明確的權利主體和客體。作為被征土地一方的農民享有法律賦予的相關權利，同時也承擔法律規定的相關義務。在奉行土地私有制的美國，其《聯邦土地管理法》嚴格規定作為征地雙方的法定權利和義務，各司其職、各盡其責，有效避免了土地征收過程的部分侵權行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據的《強制收購土地法》明確規定征地雙方的權利、義務，并且盡可能使其在法定的框架范圍內實施。

土地征收程序完善。世界上不少國家和地區都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規定，可操作性強。一些發達國家和地區的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償的程序等。④

農民社會保障體系發達。在社會保障方面，不少發達國家和地區紛紛建立了比較健全的失地農民社會保障體系。美國設立了專項的失地農民社會保障基金，同時對失地農民輔以一定的稅收優惠，并且注重對失地農民的教育和培訓，提高了失地農民再就業能力。日本政府在已建立的農村社會保障體系基礎上，加大對失地農民的社會保障力度，大力發展勞動密集型產業，為失地農民提供大量就業機會，同時也注重對失地農民的教育和培訓。韓國已將失地農民納入社會保障框架內，通過“基礎生活保障制度”幫助達不到國家規定的基本生活水平的失地農民，同時對失地農民普及科學知識和實行金融政策方面的優惠，努力構建失地農民的安置基地。我國臺灣地區設有專門針對農民的社會保險，其通過分散化轉移的方式解決失地農民的就業，促使失地農民向大城市和中小城市分散轉移。同時還規定失地農民享有農用地轉非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤

我國失地農民權益保護策略構想

建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學確定土地補償標準與計算方法，提高土地補償費用?，F今因土地糾紛引發的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應提高，但仍不能有效應對日新月異的形勢。因此，征地補償的項目都應當與時俱進，適時調整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現多元化發展。我們可以結合失地農民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。

完善農民社會保障體系。當今我國農村社會保障制度缺失，大量失地農民正當的社會權益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農民納入城鎮社會保障體系，保障失地農民在醫療、養老、住房和生活方面的權益；其次，現行《土地管理法》修訂過程中應明確規定失地農民社會保障制度，從法律上保障失地農民社會保障權益；第三，明確政府在失地農民社會保障中承擔的綜合責任，主要包括宏觀調控責任、一部分財政責任以及監管和實施責任等；⑦最后，建立失地農民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農村集體和失地農民個人按比例合理分擔，共同出資。

綜上所述，當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要，我國應立足國情，充分借鑒世界發達國家和地區的先進立法經驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。

【作者單位：河南師范大學法學院】

【注釋】

①陳垚：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。

②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農民權益保護對策與構想”，《人民論壇》，2011年第9期。

③賴武梨：《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》，西南政法大學2008年碩士論文。

④徐素芹：“城市化進程中失地農民權益保護問題研究”，《社科縱橫》，2010年第8期。

篇7

根據《土地管理法實施條例》規定，征地補償款發放時間應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。

第二十五條征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。

（來源：文章屋網 ）

篇8

你司地法發〔1991〕8號《關于請求對地質勘探交納用地費用中有關問題予以解釋的函》收悉。經研究，提出如下意見，供你們參考：

一、根據《土地管理法》第三十三條規定，進行地質勘探需要臨時使用土地，由當地縣級人民政府批準，使用單位應與農業集體經濟組織簽訂臨時用地協議，并按照該土地前三年平均年產值逐年給予補償。鑒于地質勘探臨時用地的特點，在實踐中，可視給農業生產造成的實際損失情況，確定補償費用，損失一季農作物產值的，補償一季；損失二季農作物產值的，補償二季；損失全年農作物產值的，補償全年產值。臨時用地使用期滿，使用單位應及時歸還，并負責恢復土地的生產條件，或付給一定費用由當地集體經濟組織恢復實施。

二、進行地質勘探臨時使用土地給地上附著物（如青苗、樹木等）造成損失，應酌情給予補償。該補償費應支付給地上附著物產權所有人。

三、在國有土地上進行地質勘探，如給原國有土地使用者造成損失的，應酌情給予補償。

四、來函第五條所反映問題，實質是荒山、荒地的概念如何界定問題。按照1984年9月全國農業區劃委員會印發的《土地利用現狀調查技術規程》對土地的分類，荒山、荒地一般指未利用的土地，包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖、石碟地以及其他未利用土地，其具體含義，該規程都有明確規定。

五、關于地質勘探計劃是否提前報送當地政府問題。我們認為，地質部門與地方政府應密切配合，加強聯系。地方政府應積極支持地質部門工作，依法保證地質勘探用地需要，同時，地質部門也需要與當地政府溝通情況，保持必要的工作聯系，在不違反地質勘探要求情況下，盡可能向當地政府報告有關勘探計劃和需要臨時用地的情況，以便為勘探單位作好服務工作。

六、地質勘測需要永久用地的，需按《土地管理法》和《土地管理法實施條例》有關規定辦理征用或者劃撥土地手續，支付征地費用。

附：地質礦產部政策法規司關于請求對地質勘探等交納用地費用中有關問題予以解釋的函

（1991年1月31日）

地質勘探工作的特點是分散流動、并具有探索性，地質勘探的手段主要是鉆探、坑探、槽探、井探等，施工用地均屬臨時用地。具體施工是根據以往探求的或前一施工工作了解的具體情況而布置的。因此，施工計劃是針對某一區域，某一工作區的，不可能在年初就確定全部施工的場地。

我國的地質勘探工作，基本上都是由中央或地方財政投資，由于國家財政困難，地勘費相當緊，物價及原、材料又不斷地上漲，地質勘探工作已步履維艱，再交納大量的施工占地費用，地質勘探工作就更難于維持。對于《土地管理法》規定“給予適當補償”這個尺度難于掌握，與地方的分歧也很大，因此，請國家土地管理局理解地質勘探的困難，并給予支持。同時我們有幾個具體問題，請你局予以答復。

一、根據《土地管理法》第三十三條第二款的規定，我們理解地質勘探需要臨時使用土地的，只要由當地縣級人民政府批準，并按照前款規定給予補償即可，而不需要辦理臨時征地手續。這種理解對不對？

二、鉆探施工周期長短不一，長的一兩個月，短的三五天就施工完畢，類似情況是否也要交納土地補償費？如交怎樣計算補償費？按實際使用日期計算，還是按月或年計算？

三、青苗、樹木賠償費與土地補償費是何關系？地質勘探單位施工臨時用地，按規定或協議如實交納青苗、樹木賠償費后，是否還需要交納土地征用費？

四、青苗、樹木賠償費交予土地占有或使用者，征地費用向誰交納？對于在國有土地上進行地質勘探，土地是國家所有，地勘費是國家撥給地質勘探單位從事地質勘探工作的費用，是否還需要交納征地費用？交給誰？

篇9

【關鍵詞】失地農民；土地征收；征收補償

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）05-056-02

在當前城市化進程越來越快的大背景下，越來越多的農村土地被征用。大量的農民失去了土地，也產生了一個新的社會群體，即失地農民。如果我們從社會發展的角度去看這個問題，這種現象是不可避免的。但是在這個過程中所造成的對失地農民權益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護失地農民合法權益的問題浮出水而，值得我們關注。

一、土地：農民安身立命的根基

（一）農民賴以生存的保障

俗話說：“土地是農民的命根子?！蓖恋刂谵r民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產力極為低下的遠古時代，還是物質極為豐富的今天，土地都發揮著至關重要的作用。英國古典經濟學家配第曾說過“勞動是財富之父，土地是財富之母”。不僅土地本身是一種財富，而且很多財富都是從土地上創造出來的，對農民而言更是如此。①農民一旦失去土地，很快就會陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質基礎，肩負著生存的保障功能。

（二）農民收入來源的保障

農民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩定的收入，而農民是依靠土地就業的，失去了土地，就意味著失業。但是當農民失地后，農民的身份并未發生實質上的變化，也就出現了“農村土地城市化，農民并未市民化”的尷尬局而。農民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術水平的限制，在城市中就業受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會保障的重要職責。但是在現實的社會生活中，土地卻承擔著這一重要功能。同時由于我國長期以來實行城鄉“二元體制”格局，享受社會保障權利的主體基本上是城市居民，農民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會保障權利的。②所以，當農民失去土地后，他們會陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態不利于他們的發展，更不利于和諧社會的建設。

（三）農民各項權利的基礎

土地不僅僅是農民的生存的保障和收入的主要來源，農民的各項權利的實現是以土地為基礎的。失地農民不單失去了土地，實際上則是喪失了多種土地附屬權利，如土地承包權、土地經營決策權、土地收益權和土地參與知情權等相關權利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權利便無從談起。同時，“城鄉二元體制使得土地對農民除承擔著生產對象和生產資料的角色外，還擔當著就業保障、最低生活保障及社會保障的功能角色，因此農民失地對于農民已經不僅是土地這一生產資料的喪失，更嚴重的是生活保障、社會保障、就業保障等公民權利的喪失?！雹鄞送?，我們必須明白，政府對于農民的糧食補貼或者是良種補貼都是建立在農民有土地的基礎之上。所以失地農民的這些權益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關的比如發展權、選舉權等。

二、原因：失地農民權益受損

（一）土地產權制度的缺陷

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關法律均對我國農村土地所有權進行規定?！稇椃ā返?0條第1款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！薄锻恋毓芾矸ā芬灿型稇椃ā返?0條和《民法通則》第74條相近似的條款，規定農村的土地歸農民集體所有。表而上看農村土地產權清晰明確，但何為集體經濟組織？農民集體與農民個人的法律關系如何界定？兩者的權利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規定。由于相關法律沒有給出詳細界定，所以農民集體變成了一個模糊化的概念。從法律上來說，農民集體是土地的所有者，作為其個體的農民享有土地的一切相關性權利?？墒菍嶋H上農民卻少維護合法權益的路徑，沒有辦法明確其所對應的權利。所以就形成了一種怪異現象：集體與個體所有權相分離。

（二）征地補償標準的缺陷

《土地管理法》第47條對土地征收的補償標準做出規定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。④顯然，現行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產值倍數作為征地補償標準，這種補償標準的缺陷顯而易見。其一，補償標準過低且為一次性貨幣補償，難以解決農民的長期生計問題?，F行我國農地征收補償大多都是采用一次性的貨幣補償方式，一次性的買斷農民對土地的全部權益，對于征地部門來說是一件好事，因為這樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農民來說則是對他們權利的剝奪，因為農民相較于征地部門這個強大的公權力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補償不能公平準確的衡量土地的全部權益。在農民把補償款花光的情況下，其生活失去了后續保障。其二，征地補償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會帶來土地的收益層級差。農民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉做他用（如工商用途），土地收益就會大幅度增加。而征地標準僅按照被征收土地的原用途給予補償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價交換，也是對農民利益裸的剝奪。

（三）征地程序的缺陷

從目前的法律法規來看，農地征收程序主要分為五個步驟，大致分為申請、審查、批準、公告、頒發使用證。雖然這規定有利于規范政府的征收行為，但是在實際的運用中還存在著很多弊端。其一，農民不享有參與權?！锻恋毓芾矸ā返?8條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見?！睆脑摋l看，農地征收的過程中賦予了農民參與的權利，但是應當注意到，這種權利的賦予是在征地補償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經確定再給予農民表達意見的權利是不是太晚了？這種權利的賦予又有何意義？19世紀英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權利便不再是權利。其二，缺乏嚴格的監督機制，地方政府享有話語權。農地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監督機制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執行者，這種運動員與裁判員集于一身的特點，顯然容易造成政府角色錯位，侵害農民利益。例如，《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！鞭r民對補償標準有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準征收的人民政府裁決。人民政府作為農民利益的對立而，很難想象其會做出損害自身利益而維護失地農民利益的裁定。

三、路徑：完善相關路徑

（一）完善產權制度

《憲法>及其他相關法律均規定農村土地的所有權歸農民集體所有。法律意義上的農民集體本應是明確而具體的，但根據我國現行法律，農民集體尚不具備相應的法律人格。⑤農民集體在性質上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農民集體主體資格，明確界定農民集體的范圍。

（二）完善征地補償制度

要維護土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補償標準。毋庸置疑，我們必須提高征地補償標準。我們應當廢除當前的產值倍數法補償標準。應當按照市場價格計算，這樣才有公平性。土地評估機構對土地作出正確評估，計算出合理的補償標準，切實維護失地農民的合法經濟權益。同時，我們可以通過立法確立一套統一的補償標準，使得農民權益遭到損害時真正有法可依。此外，貨幣補償方式已經不能滿足現代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補償方式，同時可以采取土地使用權入股的補償安置方式。最后，我們可以采取就業安置補償。我們可以對失地進行職業技能培訓，切實關懷他們的權益。

（三）完善征地程序

一直以來，我國的法律都有“重實體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結果的正義而應取決于程序上的公正，農地征收亦不例外。土地征收應該本著公開、參與和監督的原則。當行政機關所為的行政行為侵犯公民的合法權益時，應當允許公民享有知情權和參與權。土地征收權利人有權表達白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補償方案必須告知土地征收權利人，并且要經過民主協商才能確定。同時，國家土地管理部門應當發揮監督的作用，不單要強調事前監督，事后監督也很重要。國家土地管理部門應該積極對征收地塊土地使用情況進行監督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟程序，司法是維護社會公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，那么農民是有權拿起法律的武器維護自己的合法權益。他們可以提起行政復議或行政訴訟。對失地農民進行法律援助，積極宣傳相應的政策法規。對公共利益這一標準納入司法審查程序，增加透明性。同時對重大土地整理案件進行懲處，切實保障失地農民權益。

注釋：

①曹燁城市化進程中失地農民利益保護研究[D]遼寧大學，2012

②張建飛城市化進程中失地農民社會保障機制的法學思考[J].政治與法律，2006（4）.

③馬曉亮.和諧社會視閣下的農民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮為研究個案[D].碩士學位論文，華中師范大學，2013.

篇10

隨著我國城鎮化建設的加快和市場經濟的迅猛發展，農村集體土地被大量征用，由此引發的征地款分配糾紛急增，而對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪和群體上訪事件發生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結合審判實踐進一步提出解決方案。

關鍵詞：征地款分配  原因  對策

近年來，隨著經濟的發展，城市化建設在不斷加快，越來越多的農村土地被征用后農村城市化，而隨之而來的征地款處分問題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權利享有問題、城市 化農村村民的生活保障問題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯碰撞，成為當前城鄉結合部農村矛盾的聚集點，繼而成為司法

界和理論界關注的焦點。在諸多糾紛中，農村集體土地被征收后所得補償費的分配問題表現最為突出，但對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪、群體上訪事件發生，給社會穩定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產生背后的深層次原因，從理論上構筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發點，維護農村穩定，推動農村經濟持續發展。

一、土地征收與土地征用

作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國現行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實施條例》第2條分別作了規定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區別。學界對“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認為征收集體土地的所有權為“土地征收”，征收集體土地的使用權的稱為“土地征用”；也有人認為征收不只是針對土地的所有權，使用權也可以征收。筆者同意學界第一種觀點對二者所作的區別界定，原因有三：其一，征收與沒收的關系，征收與沒收都是基于國家法令而實現的，都帶有強制性，且這一強制性的結果都使原權利人喪失土地權利，但沒收常都有制裁（懲罰）性，常表現為國家無償取得權利，而征收沒有制裁性，且征收是基于國家為了公共利益的需要而為之，國家基于征收行為往往要給原土地權利人以一定的經濟補償；其次，征收與征用的關系。雖然征收與征用也都是基于國家法令而實現的，且國家往往都要給予原土地權利人以一定的經濟補償，但征用帶有征來使用的意思，有點象土地使用權轉讓，但該轉讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國家法令，國家在征用之初就明確了原權利人喪失土地權利（即國家使用原土地權利人土地的）期限，而征收常不作期限規定；最后，我國現行《憲法》、《土地管理法》及其實施條例和有關法律法

規規定的關于集體土地的征用，實際上指的就是征收，立法上對二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權人的利益，為與現行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、  當前農村集體土地征收的現狀和存在的問題

（一）農村集體土地征收的現狀

近年來，隨著我國經濟的持續快速發展和西部大開發戰略的實施，農村的城鎮化建設步伐加快，開發區熱、旅游開發熱和房地產熱等紛紛興起，農村（尤其是城鄉結合部的農村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說有相當一部分被征土地并未實現其被征時的目的，至少沒有被合理利用?，F實中，圈地濫征和征而不用現象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發各種園區之名為變相圈地之實，進行假投資真炒作。據有關資料統計，我國全國開發區規劃總面積已達3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農村的土地更具有雙重性質，它不光是生產資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農民的生存田越少，加之違法用地和浪費上地資源現象嚴重，因征用土地引發的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農民問題，就會給社會穩定帶來隱患，近年來涌現的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

（二）農村集體土地征收存在的問題

通過以上農村土地被征用過程中表露的現象，不難看出其存在以下問題：

1、有關土地執法不嚴。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規定“……嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，第31條1款規定“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”，同時該法第43條1款又規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”，同時該法第43條2款又規定“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”，據此，有些地方政府在土地執法中，受眼前利益驅動，不惜損害農民的切身利益，鉆法律空子，先以低價的農用土地補償金從農民手中征來地，變成建設用地后再以高過補償金數倍的價格將建設用地使用權轉讓給工商業，從而獲取高差額，在這個過程中，農民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補償而變為“流民”。

2、有關土地征用的條件限制不嚴。農民集體土地征收是國家強制剝奪農民集體所有的土地權利的行為，直接關系到農民的切身利益，雖現行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對何為“公共利益”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業目的，而這種商業利用被解釋為搞國家經濟建設，結論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規定的寬范性往往使公共目的和商業目的混同，給濫用土地征用權大開綠燈。

3、征地費用補償標準不合理。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農民進行補償，既是世界通例也體現了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協調，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍，這明顯帶有計劃經濟的特征，以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。

4、征地費用分配混亂，矛盾迭出。征地補償費標準偏低，使本已非常有限的補償費用成為農民爭奪的目標，每個人都想爭得更多的補償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權利而剝奪他人的利益享有成為農民集體土地征用補償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權、享有多大分配權，因無明確的法律依據，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權中處理的結果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權，也有少數就給予分配權，但該分配權較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據，在處理上隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致越級上訪或群體上訪事件增多。

三、農村集體土地征收補償費分配糾紛存在的原因與對策從涌至法院的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件來看，糾紛產生的原因在于對誰應該分配、應該如何分配不明確，即誰具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對此，應從以下方面考慮解決：

（一）村民資格的界定問題

在認定集體成員資格的標準上學界主要有三種主張：登記主義、事實主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標準；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標準來確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長期居住的事實狀態為例外來確

定成員資格，我認為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認定成員資格應當堅持以公平為出發點，以戶籍審查為原則，以長期生活且能盡到其他村民相同義務為例外，相互結合，共同來確定。任何一個方面都不能作為認定為成員資格的標準，戶籍在本村組不能就認定其具有本村組集體成員資格，但如原

始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

①在外村組長期從事工商業的村民其集體成員資格的認定。戶籍是證明一個公民自身情況的最直接、最基本依據，由它作為成員資格認定的標準之一無疑是非常必要的，也是首先應當考慮的。但是現實中有相當一部分村民在保留戶籍的基礎上長期在城里或其他村鎮從事工商業，那么如果說該村民因長期不在本村組生活而否認其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長期在外從事工商業，但其能夠在在外期間堅持履行本村組其他成員相同義務的，或該村民戶籍雖在本村組且長期在外村組從事工商業，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務且該外村組并未拒絕其履行的，亦應認定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經過五年且連年未履行本村組其他村民相同義務的應認定為其不具有本村組集體成員資格（國家強制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認定。嫁出姑娘在出嫁的同時帶走戶籍的，應認定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時帶走戶籍，亦應作此認定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應與事實相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時帶入該外村組的，應認定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時應將其在婚姻存續期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當返還，必要時可以其應得的夫妻共同財產份額或個人財產抵償（這主要是防止以結婚為手段而達到其他目的）。

③獨女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認定同“②”。

④有兒有女戶要求招婿，理由正當且符合老有所養精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認定同“②”。

⑤被收養子女的成員資格問題。無子女戶依照《收養法》收養子女的，其子女的成員資格從收養成立之日起生效，收養成立后又解除收養關系的，從收養關系解除之日起被收養人喪失集體成員資格，但如果被收養人對造成解除收養關系負主要責任的，應返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養人對解除收養關系負主要責任的不返還（這主要是防止借被收養之名而達到自己的其他目的）。

⑥農業戶口的大中專在校生的資格認定問題。農業戶口的大中專在校生在在校期間至就業之前，應具有原戶籍所在地村組的成員資格。

⑦在役農業戶口義務兵的資格認定問題，應認定為其具有集體成員資格，但已轉志愿兵的，從轉志愿兵之日起喪失該資格。

⑧因違反計生政策而超生的子女的資格認。定問題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當事人訴至法院的，法院應不予受理，已經受理的應當裁定駁回起訴，由其所在村委會行使自治權，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計生政策而通過其他途徑取得了戶籍登記，法院應認定其具有

該村組村民資格，但該村委會通過行政訴訟使公安機關撤銷了該戶籍登記的除外）。

⑨因歷史原因落實政策后按照離退休人員對待的、正常離退休人員和因其他原因將戶籍遷回原籍的人員，要求享有分配權的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

⑩農業戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問題，依村民自治原則確定。

（二）處理糾紛的對策

我們知道“村民”是個法律概念，“農民”則是對職業的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論?！洞迕裎瘑T會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，由民主選舉產生，實行民主決策、民主管理和民主監督，因此在處理這類糾紛中要

充分尊重村民的自治權，但同時也不能剝奪公民的財產權，要處理好二者的關系。因為村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產權，土地是農民賴以生存的重要生產資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質又具有財產權性質。因此該權利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應該遵守以下原則：

1、民主議定原則和合法性原則。就是說，村民自治必須是真正的大多數村民的集體意志，而不是某個人或某些人的少數人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規定。既要充分發揮民主意見又要遵守法律。

2、集體、個人利益相均衡原則。在處理征地補償款的過程中，既要充分尊重和保障集體成員的個人利益，又不能損害集體的整體利益，個人利益要服從集體利益，集體利益的實現也要考慮成員個人利益的獲得。

3、權利、義務相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權利與義務相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望與期待