政策性金融機構的特征范文
時間：2024-02-19 18:07:01
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篇1
對于農村政策性金融機構而言，其主要的功能定位在于實現對“金融市場失靈”的修正，從而滿足那些無法以競爭性市場獲取滿足的農村金融需求。根據市場機制自身的特點可以知道，其滯后性、盲目性以及自發性等特點，很容易使得在宏觀調控措施滯后時出現市場失靈的現象。與此同時，農村金融市場在對金融資源的配置調節過程中，受到金融市場中的不完全競爭以及金融機構自身特點的限制，使得金融資源的配置效率低下，甚至出現金融市場失靈的現象。同時，完全的市場導向所導致的結果肯定是農村金融資源的非均衡化。如果金融市場出現了失靈以及非均衡化的特征，為了提升社會資源配置的有效性促進其與社會合理性達成一致，政府必然會實施必要的金融措施干預金融市場。
政策性金融是滿足 WTO要求的以支持和保護農業為主的重要方式，它的根本在于準財政，可以說它是財政和金融手段的融合。從國際角度來分析，政策性金融屬于世界各國普遍運用而且能夠滿足 WTO協議要求的重要方式，并通過法律的形式對其進行固化。其表現形式為政策性銀行，以國家信用為背景，之所以能夠得以穩定運營，與國家財政的強力支持是密不可分。政策性銀行在法律規定的前提下開展運營，屬于能夠自主決策與經營、可以自擔風險的獨立法人。
各國在政策性目標和盈利性目標關系的處理中，都存在著或多或少的問題。政府方面與之達成了如下共識，雖然政策性目標與盈利性目標更為重要，但是金融機構的約束在于盈利性。倘若盈利性目標對政策性目標完全趨同，對于政策性銀行的評價工作將會難以開展，其政策性目標也就無法實現。作為政策性銀行的股東，政府必然不希望看到其虧損。所以，各國都能夠取得連續盈利。對于政策性銀行而言，往往具備較高的專業水平，采用新的金融手段完善與發揮銀行的功能，確保政策性目標的實現。
從我國的現狀來看，我國的國情決定了農業金融的發展水平，加之金融行業自身風險性的存在，政府展開的宏觀金融管制是不可或缺的手段[3]。在農村金融市場這一大環境中，政策性金融的定位便在于實現市場經濟條件下的宏觀調控，這使得政策性金融在市場中承擔著引導、支持與服務的功能。為此，我們可以充分參照以上分析中，國際上有關政策性銀行的規定，結合我國的市場及金融現狀，建立與完善農村金融市場和競爭機制，并根據實際情況，引入來自政府方面的政策和法律支持，確保全局性與針對性的同時存在，為新農村建設提供全力支持。
二、農村合作金融機構的功能定位和發展策略
農村合作金融機構之所以與其他金融機構不同，主要和它的合作性及地域性特征相關，而且和中小企業以及農戶的需求較為切合。農村合作金融機構的上述特征和農村經濟的發展相匹配。合作金融自身的針對性極強而且在業務經營中表現出了明顯的季節性特點，可以向社區成員提供快速及時的資金需求，同時，也可以把居民儲蓄留在本社區，使其為本地經濟發展做貢獻。
可以在經濟不發達、交通落后的偏遠地區推廣社區基金或者其他社區性金融機構，使之發展成為具有實際意義的合作性農村金融組織，迎合農戶及中小企業對于小額及生產資金的需求。通過政策性金融的引導，社區基金的原始資金可以來源于國家扶貧資金、地方政府以及捐基金等多種形式。由各地政府對社區基金展開規劃實施，推廣有償使用，并對其予以稅收的免除。注意到當前農村金融市場并不健全，農村信用社還應該保持對小額貸款的發放，以體現農村金融的合作性能。所以，農村信用社應該建立科學有效的法人治理結構，并完善相應的激勵與監督機制，充分發揮基層機構的自主性與積極性。
三、農村商業化金融機構的功能定位和發展策略
我們知道，市場經濟這一條件之下，市場對于資源的配置起到了基礎性的作用。這一規律對于農村金融市場同樣適用。為滿足市場經濟發展的要求，在對金融資源的配置中，也應該充分注意到市場化特征。換言之，要想解決農業發展中的資金問題，必須依靠市場，不能把目標單獨投放在政府的財政補貼中。作為解決農業發展資金問題的有效手段，農業商業投資滿足了市場經濟的客觀規律。商業化銀行自身的盈利性特征明顯，追求高利益是金融企業的本質所在。商業性銀行和政策性銀行在農村金融體系的建設過程中，對于農村金融的資源配置，二者表現出了不同的效率導向。前者比較傾向于對信貸資源的直接配置，后者則是更加側重政策導向。所以，從我國市場經濟的現狀出發，通過政策性金融的引導與支持，商業金融應該順應市場發展的方向，全面拓展商業金融的融資渠道，只要做到這些，農村金融市場中存在的信用社壟斷、資金外流、小額貸款困難等問題，都會得到有效解決。
通過政策性和商業性金融的互補合作，政策性金融所支持的對象貸款規模將會進一步擴大。為此，我們可以充分借鑒國際發達國家的一些做法。例如，在美國，各農村金融機構在貸款對象上的側重點存在差異，政策性金融機構提供貸款額對象多為其他農村貸款機構不愿服務的對象。在政策性貸款中出現的貼息、周轉資金的不足等問題，國家會在國會的年度預算中予以補償。我國可以充分借鑒以上經驗，通過政策性金融的引導，合作性金融不僅要解決好農村小額貸款的問題，同時還能夠和商業金融進行良性競爭。這是由于合作性金融自身具備操作簡單、門檻低等特點，這些都是商業性銀行所無法匹敵的。
四、結束語
篇2
關鍵詞：欠發達地區；農村；政策性金融
一、前言
政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經濟發展政策，以國家信用為基礎，嚴格按照國家法規限定的業務范圍和經營對象，運用各種特殊的融資手段，以優惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農業政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農業政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農業發展為主要職責，直接或間接地體現國家對農業支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。
從上述界定內容看，農業政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現特定的政策目標而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內以讓渡資金的使用權為特征的資金融通行為，優惠性，即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業銀行貸款更加優惠。這三個本質特征充分顯示了政策性金融同財政和商業金融的區別。
農業是高風險、收益率較低的弱勢產業。由于資本的逐利性，不僅城市的、發達地區的資金不往農村流，農村的資金還會往外流，這樣關系人類生存的農業問題卻得不到資金的支持，當市場這只看不見的手不能發揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產生、存在與發展是有深刻的經濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結果。農業政策性金融的這三個特點恰恰體現了政府的作用所在，尤其對于經濟欠發達地區農業的發展來說，政策性金融的作用是非常重要的。
二、國外政策性金融支農經驗分析
不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經過了長期的實踐，并日益普遍發展壯大，在實現政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經驗，對于構建中國欠發達地區的政策性金融體系非常具有現實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農村政策性金融機構有效地支持了農業和農村經濟的發展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：
1形式多樣，目的明確
各國政策性金融機構的形式多樣，如：美國有對農產品進行價格支持和對農業生產給予補貼的農民家計局，有對農村非盈利的電業合作組織和農場等發放貸款點農村電氣化管理局，有對農產品進行價格支持或對農業生產給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業提供信貸援助的小企業管理局等等。日本農業中的政府金融機構是農林漁業金融公庫，向森林漁業的公共事業提供低息長期貸款和各種農業貸款。印度的政策性金融機構有三類：國家農業和農村開發銀行、地區農業銀行、農業中間信貸和開發公司，每一類機構的目的和任務非常明確，法國的農業非常發達，法國農業信貸銀行系統在農業發展過程中貢獻最大，它是由總行、地區和基層三級機構組成的。盡管各國政策性金融機構的名稱不同，但是，他們的服務范圍非常明確，在執行政府的政策上富有效率。
2農業政策性金融機構的資金來源多樣化
主要有政府資金，政府擔保債券、向央行和其他金融機構借款、吸收存款等方式。如：美國的農業合作信貸機構均在很長一段時期都由聯邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農業合作信貸機構的籌資方式是發行統一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農業信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農林漁業金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發展中國家一般都由中央銀行直接發放或充當農村政策性金融機構的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構借入資金。如泰國就采用了這一做法。
3農業政策性金融的法律制度健全
各個國家大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障，目前，美國和日本等發達國家普遍建立了比較完善的農業政策性金融法律體系，對農業政策性金融的監管嚴密規范，如美國的《農業信貸法》、《農產品信貸公司特許法》，日本的《農林漁業金融公庫法》等，都是關于農業政策性金融機構的專門法律，除此之外，還有農業信貸法，農業信用保證、保險法等關于農業信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，鼓勵和保護農村政策性金融機構，來促進農業政策性金融支農作用的發揮。
4政策性金融機構層次明晰，支農范圍寬泛
各個國家的政策性金融機構各自有具體的支農范圍，而且，支農的領域很廣，和農業有關的融資都可以找到對應政策性金融機構。這些支農領域涉及到生產領域貸款，如美國農業電氣化管理局的農用電力改造貸款，日本農林漁業金融公庫的農業綜合設施貸款等，流通領域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領域貸款，如法國農業信貸銀行、印度國家農業和農村開發銀行等都有農產品加工貸款，扶貧貸款，如印度農業和農村開發銀行對小農、無地農民和邊際農民等貧困人口的扶持貸款；農業擔保和保險業務，如美國農民家計局對其他金融機構發放貸款進行擔保。
5各國注重建立支農政策性金融中的農業保險制度
農業保險制度是化解轉移農業風險的一個重要手段。如美國的農業保險非常發達，美國在1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》，其農作物保險經歷了試辦、加速發展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和的四個階段。法國是的農業保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。
三、中國欠發達地區農村政策性金融的定位
1完善農村政策性金融的立法工作
可以借鑒國外立法的經驗，規范政策性金融機構的經營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預，維護自身的合法權益，保障資產的安全。同時，要加強對農業政策性金融的監管，發揮和完善中國銀監會的監管作用。
2拓寬農業政策性金融的資金來源
農發行的資金來源除了財政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券，目前中國農業政策性金融面臨著資金來源和使用規模不一致的問題，這主要是因為隨著農村經濟的發展，對資金需求的規模在逐漸擴大，然而農業政策性金融的資金來源已經不能夠滿足這種需要。欠發達地區支農的金融支持需要充足的資金來源，因此，擴大農業政策性金融的融資渠道是關鍵，日本做法值得借鑒，日本的政策性金融機構不直接吸收存款，而是間接的利用率郵政儲蓄的資金作為農業政策性金融機構的重要資金來源。我們可以參照這一方法，中國的郵政儲蓄在農村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行負擔很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開始有了貸款業務，因此，借鑒日本的經驗，把郵政儲蓄在農村中吸收的大量存款當作農業政策性金融機構的資金來源，解決農業政策性金融機構的資金來源問題。還可以，利用政府擔保從國際金融組織和外國政府獲得低息低資金成本的優惠貸款等等。
3拓展農發行的業務范圍
2004年農發行轉型以來，形成了以糧棉油收購貸款業務為主體，以農副產品生產加工貸款為一翼，以支持農業和農村發展的中長期貸款的一體兩翼的支農新格局，有選擇性的支持農業產業化經營和農村基礎設施建設。但是，農發行的支農格局與欠發達地區的支農需求的不相匹配的，欠發達地區的農村很少有農產品的加工產業和農業產業化的經營項目，而往往是單個農戶分散，小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業銀行所不愿支持的，必須要有政策性的金融來承擔。
4發揮農信社的作用
農信社在農村覆蓋面廣，與三農接觸最多，這些都具備了服務三農的基礎，因此，通過對農村信用社的改革，將農村信用社建成產權關系明晰、可持續發展的支農型社區金融機構是可行的。農村社業務可以分為兩部分，一部分走商業銀行的道路，另外一部分是支農服務，規定支農的比例和最低的底線，針對社區農民的需求來確定金融產品，以微利為前提，辦理扶貧、開發貸款業務、農副產品的種植、收購、加工貸款等各項業務。關鍵是要貼近農民，了解需求，提供快捷的金融服務。
5建立有效的合作金融和合作信用擔保體系
對欠發達地區農村分散而且經濟實力弱小的農民來說，通過合作金融的形式融資是一種必然選擇，正是由于農民、農戶沒有自己的合作金融組織為其服務，就造成了大量縣城金融市場的真空，也就產生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實踐證明互助合作性質的農業信貸機構是一種具有效率的組織，如法國的農業信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式，它的中央機構國家農業信貸銀行是公有性質的，由政府所有，而省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質，由個人及成員入股組成，按合作制原則經營，為農民提供了大量的與農業生產有關的普通和優惠貸款。這種將政策性金融機構與互助合作性質金融機構有機地結合起來的支農形式可以為我們所借鑒。在政府的主導下，積極支持農民自主參與的各種形式的資金互助，自擔風險、自己出資、自我管理的合作金融組織，以改善農村金融的服務供給，同時，主導的政府部門可以給予必要的指導和監督。
篇3
關鍵詞：政策性銀行 轉型 政策
政策性銀行如何發展，完全依靠一國經濟發展階段的特征和國家發展戰略的要求，看是否存在市場失靈領域和弱勢群體，而不能武斷地認為“完全商業化”就是最好的選擇和最終的發展方向。政策性金融的發展路徑從原理上應該是根據國家經濟發展的階段特征，在市場不足或失靈以及存在弱勢群體的領域，不斷地動態調整其業務范圍，發揮政策性金融的特有功能，為商業性金融的進入創造基礎和條件。本文認為應主要從以下幾點進行努力和實踐：
一、對政策性銀行進行準確定位
政策性銀行作為借助國家信用實現國家經濟發展戰略的金融工具，是進行市場化運作但又不以獲取最大利潤為目標的非營利性金融機構國家信用支持、市場化運作、非盈利性應是新時期政策性銀行的三個顯著特征。其一，政策性銀行需要國家信用支持。這是因為政策性銀行是為國家發展戰略服務的，利用國家信用可在國際市場以相當低的成本贏得資金，有利于其政策性業務發展;其二，實行市場化運作，可以避免政策性銀行過度依賴財政而導致經營效率低下，并運用市場化方式彌補體制性缺損和政策業務的市場風險，從而增強其應對集中、大額、長期風險的能力，這也是新型政策性銀行與傳統政策性銀行的最大區別;其三，政策性銀行經營目標不是盈利最大化，而是為國家發展戰略服務，實現國家利益最大化。
我國的三大政策性銀行雖同為政策性金融機構，但實際的作用和承擔的任務、面對的對象各不相同，不能搞一刀切的轉型，要按照“一行一策”的原則因“行”制宜地改革。根據我國當前經濟發展狀況和發展戰略，調整現有政策性銀行的業務范圍。對于國家開發銀行，可以考慮建立綜合型金融服務體系，在現有業務基礎上，開拓新的開發性金融領域，如中小企業貸款、住房貸款、助學貸款、支持農村基礎設施建設等，并在中部崛起、西部開發、東北老工業基地振興等區域經濟發展領域發揮重要作用。對于中國進出口銀行，應繼續保持和強化政策性。拓展其在進口和海外工程承包、對外投資等方面的服務領域。對于中國農業發展銀行，應當加強其政策性，而不是加強其商業性?，F階段我國農村和農業資金極其短缺，中央提出，從“十一五”規劃期起，建設社會主義新農村，實行工業反哺農業。所以應圍繞社會主義新農村建設，強化其對“三農”的扶持、開發力度，擴展其業務范圍，使其成為“農業生產全過程的服務銀行”。
二、盡快出臺政策性銀行法規
因為政策性銀行與商業銀行在經營目標、業務范圍等方面均存在很大區別，大部分國家均為政策性銀行單獨立法。我國目前只有國務院(1994)22號文作為政策性銀行的依據，具體內容己不適應發展要求，應盡快頒布專門法規，規范政策性銀行經營行為。鑒于政策性金融機構業務種類繁雜、機構特點不一致，不宜由同一部法律來規范，立法應針對各行不同特點分別進行，單獨制訂。通過立法，可以進一步明確各類政策性銀行作為國家信用機構的性質、地位、業務范圍、經營宗旨、資金來源和使用，以及會計制度、融資方式、利潤處理辦法、監管體制等，促進政策性銀行自我約束、自主決策和健康發展。調整業務范圍、通過制度來分離政策性金融業務和商業性金融業務，加強機構自身建設。如果現在出臺法律暫時有一定困難，可先由國務院出臺一個條例，待條件成熟后再正式立法。立法不僅要體現當前的基本國策，而且要反映未來一段時期經濟社會發展的目標要求和體制政策的演變趨勢，處理好法律的穩定性和客觀實際發展不斷變化的關系，在改革開放中不斷規范、充實和完善。
三、健全公司治理機制
金融機構的長期可持續發展是與其現代企業制度的建立和健全的公司治理機制分不開的。政策性金融因其所介入領域具有風險高、期限長、經濟效益相對較低的特征，建立現代企業制度、.形成健全的公司治理機制和完善的風險控制制度更為重要，故在國家所有的基礎上建立相應的法人治理機制是國外政策性金融機構的重要特點之。目前，可以從以下幾個方面著手健全政策性金融機構的公司治理機制:
一是深化國有金融資產管理體制的改革，在國有金融資產管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國有出資人制度。目前，我國國有金融資產的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產與管人、管事不統一，多個部門都在行使所有者的職責，不利于健全政策性金融機構的公司治理。形成政策性金融機構發展的長效機制，可考慮由一個專門機構代表國家作為政策性金融資本的現實所有者，統一行
使出資人職責，從所有者出發推動政策性金融機構公司治理機制的不斷完善。
二是逐步實現政策性金融機構股權結構的多元化，可考慮以中央財政為主，吸收省級地方政府參股，同時按照現代公司治理的要求建立政策性金融機構的公司治理框架，努力形成董事會、監事會和高級管理人員之間相互制衡的機制。同時，在這框架下加快完善政策性金融的內部控制機制和風險管理體系，建立科學的薪酬制度，努力形成有效的激勵—約束機制。
四、完善對政策性銀行轉型的政策支持
政策性銀行所支持領的域通常是社會效益較高而經濟效益相對較差的領域，一般盈利能力較弱，故國家的政策支持是政策性銀行得以持續發展的重要條件。國際經驗表明，政策性銀行不僅享有國家的信用，而且還享有政府系列政策的支持。目前，我國除國家開發銀行具有良好的業績外，中國農業發展銀行和中國進出口銀行的盈利還較弱，在實現國家政策意圖的過程中也積累了一些不良資產。因此，進一步完善國家對政策性銀行持續的政策支持，是加快我國政策性銀行發展轉型的一項重要內容。
1.建立穩定的資本金補充機制。資本是金融機構開展穩健經營的基礎，同時在某種程度也決定了其抗風險能力的高低。就國外的實踐來看，為國家所有的政策性銀行通常比商業銀行具有更高的資本充足率。在過去的十余年時間里，我國政策性金融機構沒有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對于這種情況，國家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陸續注資一樣，也應對政策性銀行注入資本金，給予與商業銀行同等的待遇。經國務院批準，資本補充渠道包括:中央財政增資、匯金公司外匯注資、稅收返還、地力政府或其他機構參股、社會發債等，中央控股51%以上。出資方式包括:一是由財政部和中央匯金公司出資，可采用直撥和外匯儲備注資。二是地方政府或其他機構參股開發銀行的資本，可參照德國復興信貸銀行模式，分為實繳資本和待繳資本。三是開發銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤經財政部批準可以轉增實收資本。四是準許發行混合資本債券或高級次級債補充附屬資本。這樣可以形成政策性金融補充資本金的長效機制，并以國家信用為基礎進一步拓寬政策性金融的資金來源渠道。
2.在將政策性銀行的國家業務和銀行業務分賬管理、分賬核算的基礎上，建立對國家業務的虧損彌補機制。政府對開展國家業務產生的虧損進行適當的補償，而不再對商業性業務進行兜底，在促進政策性銀行持續開展國家業務的同時，防止政策性銀行運用國家信用與商業銀行進行不公平競爭。
3.完善政策性銀行的風險補償機制，實現政策性銀行風險和收益的平衡。針對政策性業務風險較大的特點，進一步完善財政貼息制度，對各種形式的優惠貸款與其融資成本之間的利差進行必要的補償，并將貼息收入作為政策性銀行正常的業務收入，改變風險和收益的對比，促進政策性銀行的持續經營?；蚴侵朴啽匾亩愂諟p免或返還政策，對政策性銀行貫徹國家政策目標進行必要補償。
4.確定適當的呆賬準備率。針對政策性金融盈利能力較弱的特點，在綜合考慮虧損彌補和風險補償的基礎上，確定政策性銀行適當的呆賬準備率，有效防范政策性銀行的風險，促進政策性銀行的長遠可持續發展。
五、確立財政部對政策性銀行監督管理責任
在我國政策性金融的監督管理體制中，必須明確財政部的主導作用。調整我國政策性銀行的監管體制，以財政部監管為主，由財政部根據國家發展戰略和年度經濟計劃，統一匡算政策性銀行的資本金來源和融資規模，并制定適合政策性銀行經營管理的專門監管考核辦法和指標體系。同時，可以考慮由國務院相關部門的代表組成政策性銀行業務指導委員會，負責審查批準各政策性銀行的年度業務計劃(但不干預政策性銀行的具體經營管理)，這樣既可以保證政策性銀行的經營性質，又不妨礙其自主經營。建立以財政部監管為主的政策性銀行監管體制，不僅有利于對政策性銀行開展和完成特定政策性業務活動的考核，而且有利于政策銀行保持低成本和合理的負債結構，同時，在財政的實質擔保和有力監管前提下，可以避免政策性銀行風險的累積和減輕對金融安全的沖擊。
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篇4
所謂農業政策性金融就是政府集中提供的政策金融。農業政策性金融最大的優勢是在短時間內能夠有效地達到某些政策目標。長期以來由于中國農村經濟發展不平衡,農業政策性金融如何將金融資源進行有效合理配置,發揮最大的效率,這對繼續深化我國農村金融改革有力地支持農村經濟發展具有十分重要的現實意義。
任何一項行為或活動通常都有多種組織方式,認清各種組織方式之間的替代關系,進行科學的組合,既是理論研究中需要解決的問題,也是具體實踐中不可避免的難題。金融領域也不例外,農業政策性金融作為政府主導的金融組織方式,在不同的國家和不同的時期,這種組織方式的地位也有所不同。政府主導的金融也就是政策性金融,本質上強調了政府的作用,時?？梢砸暈榧刑峁┑姆绞?。
市場無疑要占據主導地位,而政府的干預通常要進行限制,限定在一些市場失靈的領域,并且,政策取向也應該是培養市場機制。進一步研究表明,政府在各國仍然具有充足的影響力,包括宏觀政策和公共政策方面,甚至也會影響金融市場的整體走勢和波動。在發展中國家更是如此。事實上,政府主導在很多問題上還有其存在的空間,在金融領域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的農村、農業和農民,很難期望市場能夠有效地滿足它們的金融需求,由于利益導向,從成本---收益考慮,商業信貸主要立足利益,而且時間期限越長,貸款不確定性就越大,商業銀行一般不愿意提供長期貸款,因而在基礎設施建設上,商業銀行的貸款意愿不會很強,因而基礎設施建設會受到一定的影響。這種傾向在農業領域表現的更為明顯和突出,農業和農村基礎實施建設通?；貓筝^低,自然因素較大,因而商業銀行也不會有充足的積極性參與這些貸款,這就直接會延誤這些基礎領域的發展。因而最直接最有效的方式之一,就是發揮政策性金融的優勢,滿足農村經濟發展過程中部分群體和領域的金融需求。
二、政府主導金融的主要特征
政府主導的金融也就是政策性金融,雖然也是金融信貸市場的組織方式,但卻是為了特定的政策目標、向特定的群體提供金融信貸等服務的金融形式,通常由政府或非盈利機構實施的,相對而言,政策和政府所表現的作用也就是政策性金融更具有明顯和直接的特征。一是直接的政府干預和行政手段則是政府導向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策導向和政府干預,其主要目標更多的是社會利益,而不僅僅是經濟利益,其成交價格并不直接由交易各方通過市場決定,而是參照市場的交易價格,更多的是政府從各方的利益和社會目標綜合考慮,再確定各方都能接受的一個價格,并且政府時常對這種交易進行補貼。這些交易在市場機制下通常是難以形成的,而政府及政策的作用是對交易各方的利益進行適當的補償,以達成交易。二是政府導向的金融另一特征就是設定了一些特定的參與群體。市場的一個重要特征是無歧視原則,無論是誰,只要是合法的都可以在市場上進行公開的交易,個體的特征被忽略,只有是否具有購買力和持有貨幣才是決定交易是否達成的先前條件。而政策導向的金融則對參與的主體限制較多,因而涉及的范圍相對較為狹窄。從這個意義上說,政策導向的金融是具有“傾向性”和“選擇性”的。只有符合政府目標并確實存在實際信貸需求的農業基礎實施建設、“三農”以及部分企業才可能獲得政策性金融的支持。三是政府和政策導向的金融還具有在短時期內發揮重要作用的特征。政府和政策導向金融是為少數群體提供帶有政策目標的非市場競爭性的金融方式。政府和政策導向的集中方式在短時間內能夠較快形成對資源的恰當配置,短時間內效率較高,特別是在某些特定的時期,比如經濟不景氣的時期,政策導向的金融可以在短時間內發揮調節作用,在短時間內為有政策意義的項目提供資金信貸,從而緩解經濟周期的影響。同樣地,政府政策導向的金融能夠為部分群體和區域有政策含義的項目提供資金支持。比如欠發達地區和弱勢群體,在短時間內難以從市場導向的商業金融機構中獲取資金,因為按照商業規則,這些區域和群體的風險承擔能力和預期回報率相對較低,只有隨著時間推移,這些區域和群體有著足夠的風險承擔能力和現實的發展能力時,商業銀行方能提供對應的資金支持;而政策導向的金融由于更強調未來的發展平衡等考慮,即使收益不高,風險承受能力有限,也會在短時間內滿足這些區域和群體的資金需求。
三、國外部分國家農業政策性金融的主要做法
美國、日本、印度等國家發展農業政策性金融已具有較為成熟的做法和經驗,主要表現如下。
(一)農業政策性金融機構形式的多樣性。在農業政策性金融機構的設立上,各國根據自身國情和農業融資的需求,設立包括政府所有性質、半官半民性質、民間合作性質和商業金融中的政策性金融等不同性質的農業政策性金融機構。一是政府農業政策性金融機構。如美國農民家計局、商品信貸公司、農村電氣化管理局,印度國家農業和農村開發銀行,日本農林漁業金融公庫等。此類機構被政府嚴格控制,政策性濃厚,一般不吸收存款,從政府獲得較多資金,主要發放其他金融機構不愿提供的貸款。二是政府和民間協作相結合的政策性金融機構。如法國農業信貸銀行即是一個典型例子,它的中央機構國家農業信貸銀行是國家金融機構,資金由法蘭西銀行提供和國家預算撥款獲得,而其下屬的省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質,實行自治,有自己的管理審批機構和專門的權力機構,不是國家農業信貸銀行在各級的執行機構。三是民間合作制政策性金融機構。這類金融機構具有群眾性、非盈利性、貼近農區、適應農業生產和農業資金運行的特點,成立之初的資金基本上是靠農民自籌,由于難以滿足需要,后來政府給予資助。因此這類機構實際上已成為政府貫徹實施農業政策的工具和提供低息貸款的窗口,具有了政策性金融的性質。如日本農林中央金庫是日本農林協同組織從事信貸活動的中央機構,以它為首的農業合作金融機構依靠政府的保護、資助,本著互助原則,對農業部門融通資金。四是商業金融機構開展的政策性金融業務。該類政策性金融業務通過商業性金融機構經營,政府通過貼息、稅收優惠等措施給與實施政策性金融業務的商業金融機構支持。
(二)農業政策性金融機構資金的廣泛性。國外農業政策性金融機構的資金來源多渠道、全方位。一是借入政府財政資金。如法國農業信貸銀行在較長時期內一直向政府借款,泰國農業和農業合作社銀行、印度國家農業和農村開發銀行等均以向政府借款為主要資金來源。發展中國家農業政策性金融機構較之發達國家更依賴于政府資金,而發達國家農業政策性金融機構有逐步減少對政府資金依賴的趨勢。二是借入其他金融機構資金。如泰國、印度、韓國的農業政策性金融機構均可向中央銀行借入資金,擴充實力。此外,還可從商業性金融機構借入資金,以滿足短期周轉資金需求。如泰國的農業政策性金融機構可從“農民援助基金”獲得無息貸款。三是發行政府擔保債券。美國、法國、泰國、印度、韓國等農業政策性金融機構普遍采用這一籌資方式。四是吸收存款。主要是指合作性質的農業政策性金融機構吸納會員存款,如泰國、韓國。此外,某些農業政策性金融機構,如法國農業信貸銀行也通過吸收存款籌集資金。五是向國外借款。泰國、印度、韓國、尼日利亞等國部分農業政策性金融機構通過向世界銀行及其附屬機構、外國政府和外國金融機構借款以進一步籌集資金。
(三)農業政策性金融機構業務的全面性。國外農業政策性金融機構支持領域較多,涉及到農業生產和服務的各個環節。一是生產領域貸款。主要有基礎設施貸款、生產設施貸款、農業結構調整貸款、穩定農業生產貸款、與環境保護有關的生產性貸款、特色農業貸款等。二是流通領域貸款。主要是農產品收購和儲備貸款、農產品市場建設貸款等,有的還發放出口信貸。如美國商品信貸公司,不僅發放糧食收購貸款、國家儲備貸款、農場主自有儲備貸款,還提供出口信貸。三是加工領域貸款。如法國農業信貸銀行、丹麥抵押銀行、德國農業抵押銀行、印度國家農業和農村開發銀行等都有農產品加工貸款。比較典型的是日本農林金融公庫的“特定農產品加工貸款”,其目的是提高優勢農產品加工水平,增強與海外價格低廉的農產品的競爭能力。四是農村扶貧開發貸款。如印度農業和農村開發銀行對小農、無地農民、邊際農民和農村手工業者等貧困人口的扶持貸款、孟加拉鄉村銀行的小額信用貸款、美國農民家計局的農民住房貸款等,其主要是支持貧困農民發展生產、改善生活,加快不發達地區的發展。五是農業貸款擔保和農業保險。如美國農民家計局對其它金融機構發放貸款實行擔保,商品信貸公司對遭受洪水、干旱等自然災害而造成種植面積減少或較大減產給予災害補貼等。六是其他業務。各國農業政策性金融機構大都隨著不同時期農村經濟發展和產業政策的變化,靈活地進行業務調整,解決農業特定時期的融資矛盾。如美國農民家計局在1935年成立之初主要是辦理農戶經營、農村建設、農村社會發展和農村工商業貸款,隨著農戶基本生活問題的解決,支持重點逐步轉向了農村綜合開發和穩定農業生產者收入等方面。
(四)農業政策性金融機構業務的互補性。國外農業政策性金融與商業性金融既存在分工協作關系,也有一部分業務是并行的,農業政策性金融的意義不僅是直接提供貸款支持,而且還在于其市場先導作用。如印度農村金融體系包括印度儲備銀行(主要負責監管和協調)、印度商業銀行、農業信貸協會、地區農村銀行、土地發展銀行、國家農業和農村開發銀行、存款保險和信貸保險公司等。從結構和功能上看,印度農村金融體系具有鮮明的多層次性,政策性金融與商業性金融既合作又競爭,為促進農業和農村發展發揮了重要作用。在以商業性金融為突出特點的美國農村金融體系中,農業政策性金融仍占有重要地位。美國農村金融主要由三部分組成:一是商業銀行,完全按照市場原則來組織貸款;二是政府農業信貸機構,完全貫徹政府的農業政策和致力于改善農村福利;三是互助合作性質的農業信貸機構體系,由政府出資設立,然后逐漸轉為債權人完全所有的合作性機構,在市場原則的基礎上繼續發揮實施政府農業政策的作用。
(五)農業政策性金融發展的規范性。為促進農業政策性金融的健康、持續發展,多數國家制定了完備的農業政策性金融法規和政策。早在1933年,美國就分別根據《1916年聯邦農業信貸法》、《1923年中間信貸法》和《1933年農業信貸法》把全美劃分為12個農業信貸區,在每個區都建立了包括聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行和合作社銀行在內的互助合作性質的農業信貸體系,由農業信貸管理局監督和管理。隨后,分別于1933年和1935年成立了商品信貸公司和農民家計局這兩家政府農業信貸機構,從而構建起完善的農業政策性金融體系。1936年到1938年,美國通過《土壤保護法》、《新農業調整法》、《小佃農取得土地貸款法》等,進一步加強和完善了農業政策性金融對農業的支持。此外,印度和泰國對各銀行機構的信貸資金支持農村和農業做出嚴格規定,商業性金融機構支農資金如果達不到一定比例,必須將差額部分轉存到農業政策性金融機構,由其用于農業和農村地區。
三、我國農業政策性金融存在的問題及制約因素分析
農業政策性金融作為政府保護和扶持農業生產的重要工具,在農業建設中具有獨特的優勢。在我國農業政策性金融主要為農業發展銀行,起步較晚,發展不足,支農功能不強。
(一)農發行涉農信貸支農存在的問題。一是涉農貸款投放領域較為集中,不能全面滿足農業生產發展的需要。有資料顯示,農發行近年新增的涉農貸款主要投向農村基礎設施建設和農業綜合開發,相比之下,農業產業化龍頭企業貸款、小企業貸款、科技貸款、生產資料貸款等占比小、增長慢,投放結構不合理,有待調整。二是涉農貸款中包含有一定量非農業貸款。農發行的農村基礎設施建設貸款和農業綜合開發貸款中,包含有不少非農業貸款,這些貸款由于不是真正的農業貸款,農業和農民從中受益很少。三是信貸管理模式陳舊,不適應農村經濟發展的要求。一方面沿用傳統的等客上門申請貸款方式,對農村企業的主動調查了解不足,未建立客戶資源庫,缺乏對優質客戶的主動營銷和量身服務。另一方面缺乏與地方政府、企業主管部門、行業協會、中介組織、其他金融機構的合作,缺乏協助管理客戶資源與保障客戶信用的外部服務,只靠自身力量采用傳統模式管理信貸,在這種情況下,由于每個縣只有一家縣支行(有的欠發達地區縣城沒有設立農業發展銀行分支機構),與客戶的接觸面小,加上受人員數量的限制,服務范圍狹窄,業務量少。此外,在貸款審查上過于重視形式要件,講究審查書面材料,往往忽略企業的實際生產經營情況,發展前景,傳統的逐筆審貸方式也很難適應小企業貸款資金需求一次性量小、頻率高的特點。
(二)制約農發行涉農信貸投放的主要因素。一是農業和農村經濟基礎薄弱。總體看,我國農業和農村經濟發展水平仍不高,主要表現在以下五個方面:農業抗御自然災害的能力低,產業化經營水平低,農民組織化程度低,科技水平低,經濟效益低。農發行的各項農業貸款屬于商業性業務,要符合安全性和效益性原則,農業經濟基礎差的現狀制約了農發行對農業的進一步信貸支持。二是農業小企業規范性較差。大多數農業小企業經營管理粗放,方式落后,財務制度不健全,沒有會計賬簿或會計賬簿不完善,資金使用隨意性較大,會計信息不透明,難以達到貸款評審要求,不能得到農發行的信貸支持。三是貸款擔保難,影響了農發行涉農信貸的開展。由于農民住房、宅基地和土地承包經營權不能作為擔保資產,因而實際可供抵押的財產較少;多數農業小企業自身不具備借款條件,也自然不能成為擔保人;縣域及農村的政策和商業信用擔保體系不健全,制約了三農信貸擔保的實現,有的地方雖然成立了擔保機構,但注冊資本小,實力較弱,擔保能力不足,運作不規范,內部風險管理評估人員嚴重缺乏;在土地使用權抵押上,不少農業小企業土地使用權非受讓所得,不符合抵押條件;抵押存在的評估、登記收費偏高等問題,也制約了農村經濟實體的融資意愿。四是農發行自身也存在制約涉農信貸發展的因素。一方面服務范圍和領域還相對狹窄。從農發行目前的信貸業務范圍看,只是通過支持糧棉收購企業、農產品加工企業和農村基礎設施建設等項目,間接地使農民得到實惠,而并不能直接對農戶有資金需求的項目提供信貸支持;另一方面農發行信貸制度還不適應農村業務發展的要求。農發行貸款的服務對象多在農村,而貸款的審批權則上收到市級以上機構,離服務對象較遠,貸款審批實行逐級上報、層層審批制度,審批鏈條過長,貸款效率不高;再一方面信貸規模緊張限制了部分中小企業融資。就農發行而言,糧棉油收購貸款規模屬于必保項目,其他項目要在完成了糧棉油收購貸款之后才能發放,難免出現已審批貸款項目無信貸規模的現象。
四、結論與建議
農業政策性金融最大的優勢是在短時間內能夠有效地達到某些政策目標。長期以來由于中國農村經濟發展不平衡,農業政策性金融能夠將金融資源進行有效合理配置,發揮最大的效率,支持農村經濟發展,主要結論如下。
農村經濟發展不平衡的格局在短時期內難以改變,這就為農業政策金融提供了生存空間,相對落后的農業、農村和農民等群體的金融需求中,很大部分將通過政策性金融得到滿足。同樣,對于相對落后的中西部地區,也要借助農業政策金融實現經濟發展和社會穩定的目標,甚至有可能為了新的政策目標還會進一步設定政策性銀行業務,也有可能為了其他目標設立政策性金融機構,比如住房信貸銀行等等。政策性金融的價值在于通過滿足不同的金融需求來實現更多的政策目標(經濟增長是目標之一)。政策性金融的價值具有多樣性,它能夠為社會經濟的發展提供自身的價值,政策性金融的相對低效率卻能夠給整個社會帶來一定的效率提高。
在當前商業性金融對農村金融服務弱化的大趨勢下,進一步發展農村政策性金融顯得更加必要和重要。目前,我國農村金融改革和政策性銀行改革不斷深化,農發行的體制機制與現代銀行的要求還有不小的差距,支農功能還不能完全適應新農村建設的需要,這些都需要在進一步的改革發展中加以解決。深化農發行改革,必須明確農發行的定性定向定位問題,著力解決制約農發行可持續發展的體制機制等因素,真正把農發行辦成發展空間合理、治理結構科學、服務功能齊全、經營管理規范、內控機制健全、操作手段先進、具有可持續發展能力、支農功能完善的農業政策性銀行,切實發揮在農村金融中的骨干和支柱作用。
根據上述研究結果,提出下列建議:
1.堅持政策性銀行性質。無論從我國國情出發,政策性銀行發展實踐,還是借鑒國際經驗,在今后一個相當長的時期內,我國仍需要農業政策性金融,農發行必須堅持政策性銀行的性質。一是解決“三農”問題的長期性、艱巨性和復雜性,決定了農業政策性金融是不可或缺的。二是農發行十幾年的發展實踐證明,農業政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是堅持政策性銀行性質,有利于充分利用WTO 綠箱政策加大對農業的支持和保護。在WTO綠箱政策范圍內,發揮政策性金融的作用,也是國際通行做法。四是上述國際經驗表明,許多國家包括發達國家,農業政策性金融機構不僅長期存在,而且一直發揮著重要作用。
2.明確職能定位。隨著新農村建設的全面推進,為切實強化金融支農,有必要進一步明確和完善農發行的職能定位和業務范圍?，F階段,農發行的職能定位要堅持以下原則:一是要體現政策性銀行本質,堅持政策性銀行辦行的主要方向;二是要適應新農村建設需要,著眼于解決農村金融存在的突出矛盾和問題,在“三農”發展的重點和關鍵領域發揮骨干和支柱作用;三是要建立寬領域、廣覆蓋、深介入的政策性金融支農體系,為“三農”發展提供綜合性金融服務;四是要堅持與商業性金融、合作金融和財政的分工與合作,形成支農合力。因此,農發行的職能應定位是:忠實體現政府支農意圖,以國家信用為基礎,大量籌措歸集支農資金,承擔國家確定的農業和農村的金融業務,按現代銀行的體制機制運作,專門為“三農”提供綜合金融服務的農業政策性銀行,成為政府支農的有效金融工具,引導社會資金回流農村的主要載體,農村金融的骨干和支柱。在此基礎上,根據新農村建設的需要,應將農發行的業務范圍擴展到所有涉農領域,進一步強化支農功能,切實增強農發行服務“三農”的廣度和深度。中長期,應逐步將農發行的業務范圍從單純的信貸領域擴展到信貸、保險、擔保、投資、租賃等多個金融服務領域,為“三農”發展提供全方位的政策性金融服務。
3.健全法人治理結構。農發行現行治理結構的主要弊端在于集決策權和執行權于一體,缺乏有效制衡,不符合現代銀行要求。應借鑒國外政策性銀行的通行做法,根據我國《公司法》的規定,建立由董事會、監事會和高級管理層組成的法人治理結構。董事會是最高決策機構,行使對改革發展重大事項的決策權,直接對國務院負責。董事會可由國家相關部門負責同志及企業代表組成。改革現行的監事會體制,監事會在董事會的領導下獨立開展工作,負責監督董事會決策事項的執行。日常經營管理實行董事會領導下的行長負責制。
4.完善風險補償機制。要遵循農業政策性銀行發展規律,明確和完善對農發行的補償機制,在貨幣政策、財稅政策等方面給予必要的扶持,以更好地促進農發行支農功能的實現。要實行適當傾斜的貨幣政策:一是在信貸計劃管理上,應比照對商業銀行的做法,將對農發行信貸增量的指令性計劃改為指導性計劃。這樣做,既可以將目前充足的流動性通過農發行投入農業和農村,緩解資金嚴重不足的矛盾,也符合國家宏觀調控的政策要求和貨幣政策取向。二是在資金來源上,建立長期穩定的資金籌措機制。特別是對農發行承擔的糧棉油等政策性業務的合理需求,必要時,中央銀行應給予再貸款支持,促進實現國家維護糧食安全、穩定糧棉市場和保護農民利益政策目標。三是借鑒國際上扶持農村發展的經驗,研究制定相關的農村信貸服務政策,明確規定商業銀行、郵政儲蓄銀行將存款的一定比例投放 “三農”,不足部分以適當利率轉存農發行投入農業和農村。四是取消對農發行的存款準備金要求,增加農發行的支農資金。四是進一步完善財政扶持政策,補充資本金。國家應當按照農發行業務發展需要,以不低于商業銀行的資本充足率,通過財政注資、稅收返還、利潤轉增以及發行次級債券等渠道,補充農發行資本金;允許農發行設立專項支農信貸基金,主要用于支持農業和農村的基礎性、公益性設施建設等中長期信貸投入;實行優惠的稅收政策。應借鑒國際慣例,減免農發行的營業稅和所得稅,減免的稅收用于充實資本金,并允許在稅前增提呆賬準備金。
5.建立健全法律保障。目前尚無用于規范農發行經營管理的法律法規。應從農業和農村發展需要出發,加快政策性銀行立法步伐,盡快制定農業發展銀行條例。通過條例或立法,明確規定農發行的業務性質、經營管理體制、外部監管與扶持政策等,確保農發行依法合規經營,監管部門依法監管。同時,建立符合農業政策性銀行特點、有別于商業銀行的監管模式和考評體系,完善外部激勵約束機制,調動農發行經營管理的積極性。
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中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）08-0033-01
1 農村政策性金融概述
農村政策性金融，是以政府發起、組織為前提，以國家信用為基礎，以配合、執行政府農業和農村產業政策、區
域發展政策為主要目的，不以盈利為主要目標，在農業及相關領域從事資金融通，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊的金融活動和金融形式。農村政策性金融的服務對象不僅包括農(種植業)、林、牧、副、漁業，還包括農村的工業和第三產業，其市場主體主要是農戶(農民)、農村私營企業、合作經濟組織、鄉鎮企業、國營農場等等。農村政策性金融一般有三種形式：一是由政府組織成立的農村政策性金融機構為農業提供優惠貸款或發展資金；二是由政府部門確定使用方向，商業銀行或其他金融機構必須為農業提供的政策性貸款；三是商業銀行或其他金融機構的信貸分配政策受政府干預，不能自主地根據其資產負債情況進行信貸分配。
農村政策性金融的基本特征有以下幾點：一是經營方向的政策性。二是經營目標的非盈利性。三是經營范圍的界定性。四是資金運用的優惠性。農村政策性金融還為業務對象提供優惠條件的擔保，以改善借款人的融資條件和地位，鼓勵其它金融機構擴大農業貸款。
2 我國農村政策性金融的現狀分析
目前在我國承擔農村政策性金融業務的機構主要有農業發展銀行、農業銀行以及農村信用社。盡管我國農村政策性金融取得了重大進展，但我們必須看到當前的農村政策性金融體系非常不完善，政策金融缺位現象嚴重，這與統籌城鄉經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設的要求是不相符的。具體來說主要表現在以下幾個方面：
（1）農村政策性金融規模小、業務萎縮，在支持農村經濟發展中的作用十分有限。近年來農村政策性金融業務總體上講規模比較小，政策性金融所發揮的作用不明顯，業務面比較窄，支持效果不佳。目前廣大農村農業產業化經營、農田水利設施建設、人畜引水工程、環境綜合治理等項目急需政策性資金支持。而對于這些項目，大部分政策性金融服務都未涉及到，部分已涉及的項目政策性貸款也在逐年減少。
（2）立法滯后，政策性金融無獨立的法律依據。國外政策性金融機構都有獨立的法律依據，它們在政府支持的產業方向和范圍內獨立決策和經營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。而我國恰恰相反，1994年農發行成立后，關于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺，對政策性銀行經營范圍、運行規則、違規處罰等都沒有明確規定。這帶來明顯的負面效應：一是使政策性銀行的業務經營不規范；二是監管部門監管無法可依；三是制約政策性銀行職能發揮和自身發展。
（3）現有農村金融機構開辦政策性金融業務遇到較大困難。一是農業發展銀行自身生存與發展陷入困境難以承擔起農村政策性金融的重任。二是農業銀行商業性金融和政策性金融職能錯位，不能有效履行農村政策性金融的職能。三是農村信用社因開辦小額農貸造成部分經營虧損，承擔農村政策性金融職能陷入“兩難”境地。一方面是要深化農村信用社改革，成為真正的市場主體；另一方面要按照為“三農”服務的經營方向完善服務功能，進一步加大支農信貸役入。
（4）農村政策性金融與財政性資金功能分割，沒有形成整體合力。近年來中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，財政轉移支付逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，作用發揮十分有限。一是財政轉移支付支農資金通過多個途徑多個部門分散劃撥難以形成規模優勢。二是財政直補資金未能與農村信用社開辦的農戶小額信用貸款相結合，支農作用分散。
3 我國農村政策性金融的發展思路
（1）推進農村政策性金融立法進程。目前，在農村政策性金融方面應盡快出臺《社區再投資法》，規定任何金融機構只要吸收縣及縣以下農村存款，就應有一定比例必須用在其吸存業務所在社區的農業貸款上，如果不用，就退出存款市場；出臺《農村政策性金融條例》，包括政策性金融機構條例和章程，明確農發行的業務定位、服務領域、經營宗旨、經營原則、風險補償機制和有關部門對農發行的監管職責；頒布《農業保險法》，將一些關系國計民生、易受災害的品種、項目和行業確定為政策性險種、由政府對其提供保費補貼免稅支持。
（2）重構農村政策性金融體系。從現階段農村市場需求來看，單憑農業發展銀行現在的規模和實力，是無法滿足的，必須對現有農村政策性金融進行重構。重構農村政策性金融有兩種思路：一是繼續擴大農業發展銀行的規模和業務，使農業發展銀行成為農村市場舉足輕重的政策性金融機構，形成以農業發展銀行為主、其他政策性金融機構為輔的政策性金融體系；二是細化農村政策性金融業務范圍，按照不同業務范圍設立多種政策性金融機構，如設立區域扶貧銀行、住房儲蓄貸款銀行、農業項目銀行、政策性農業保險公司等專項政策性金融機構，與農業發展銀行、國家開發銀行等多家政策性金融機構并存，共同構成較為完善的政策性金融體系，拓展農村金融業務范圍和深度。
（3）政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工、適度競爭。需要明確的是，政策性金融機構是充當政府發展經濟、促進社會進步、以宏觀經濟管理為主要目標的金融機構，必須以從事政策性金融業務為主。政策性金融機構應該準確定位，準確界定政策性金融業務范圍，充分實現政策性金融與商業性金融分離。政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間要做好協調配合，在相對分工的基礎上允許適度競爭。現階段，要轉變農村政策性金融的發展理念和經營模式，避免政策性金融與商業性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子來參加商業性競爭。在業務分配上，政策性金融必須立足于政策性業務和范圍，為實現經濟社會的特定目的，運用政府指令、財政直接補貼等方式，開展業務；在業務運作上，主要通過業務招投標方式保證政策性業務的公開公平和公正，力求政策性業務的透明，形成政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工和適度競爭的局面，提高農村金融體系的運作效率。
（4）在農村政策性金融的業務領域進行不斷創新。借鑒國際成功經驗，結合我國國情，拓展農村政策性金融的業務領域。大力發展農業貸款再擔?；蜣r業擔保信用保險等中間業務，通過引用國家信用對農業貸款擔保機構實施再擔?；蛘邠Ｐ庞帽ｋU，以此提升農業貸款擔保機構的信用，有效分擔農業貸款擔保機構的風險。吸引更多的社會資本進入農業貸款擔保體系，擴大農業貸款擔保機構的數量和規模，從而達到以少量政策性資金拉動更多的社會資金投入農業，政策性資金在更寬的范圍，以更大的倍數達到支持農業和農村經濟發展的目的。充分發揮網絡優勢，國家財政支農資金撥付、結算以及由財政部門承擔的外國政府和國際組織對我國農村的轉貸款業務。
參考文獻
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非銀行金融機構為推動實體經濟的發展做出了巨大貢獻。但非銀行金融機構中卻存在著違規開展業務、恣意改變或承諾資金價格、怠于風險控制的現象。非銀行金融機構違規運作獲得高額收益同時面臨巨大風險，提高資金價格能快速吸收資金卻加大了運營的風險，忽視風險管理導致了財務危機乃至破產倒閉。為改善金融市場生態環境，保證我國金融體系的穩定，非銀行金融機構應改變監管理念，提高監管水平，改善金融生態環境，促進行業自律，提高金融機構治理水平，促進規范運營。
關鍵詞:
非銀行金融機構;風險規范;發展研究
1．引言
非銀行金融機構是指除了商業銀行和專業銀行之外的金融機構，包括保險公司、證券公司、信托公司、基金公司、金融公司、金融租賃公司、擔保公司、資產管理公司和郵政儲蓄機構等，資金來源主要是發行股票和債券，即不經營存款業務，資金運用以非貸款的金融業務為主。早在2011年，非銀行金融機構的放貸已占據半壁江山，為推動實體經濟的發展做出了巨大貢獻，但越來越多的跑路事件警示非銀行金融機構的風險已越來越趨于不可控，嚴重威脅到我國的金融安全，非銀行金融機構的規范運作已成為重要課題。
2．我國的政策性金融機構
2．1政策性金融機構的定義政策性金融機構是指那些由政府創立、參股或保證的，不以盈利為目的，專門為貫徹、配合政府的社會經濟政策與意圖，在特定的業務領域內，從事政策性金融活動，支持政府發展經濟，促進社會全面進步，配合宏觀經濟調控的金融機構。
2．2政策性金融機構的特征(1)有政府的財力支持和信用保證;(2)不以追求利潤最大化為目標;(3)有特定的業務領域;(4)一般不普遍設立分支機構。
2．3我國的政策性金融機構的現狀1994年，我國組建了三家政策性金融機構，即國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行，均直屬國務院領導。繼國有商業銀行股改以后，三大政策性銀行的轉型問題已成為國內金融改革的一個焦點話題。在第三次全國金融工作會議上，政策性銀行轉型的改革方案已經定案。國開行將率先轉型，國開行的改革發展方向是“實現商業化運作”。主要利用市場化手段，按照商業性金融規律運作，在機構自身可持續發展的基礎上，為實現國家政策和戰略導向服務，雖然從目前的具體內容設計上看，商業化銀行與開發性銀行并無根本區別，但改革后的國開行在資金使用方式上仍然將以中長期信貸為主;資金來源渠道上仍然不會吸收存款，將以發行金融債券、同業拆借等渠道為主。但即便只是名稱上的一點變化，也體現出政府將政策性銀行向商業化方向推進的決心。事實上，目前政策性銀行實際已經做了很多準商業性的業務，貸款業務已經并不完全是國家政策性的貸款，一旦確定了商業性轉型的方向，政策性銀行就不再繼續享受國家信用，也必然將自主經營，自負盈虧。
3．非銀行金融機構規范發展建議及對策
3．1改變監管理念，提高監管水平監管當局需要根據金融市場的新變化改變監管理念，對現行的監管部門進行重組，不再根據機構的性質設置監管機構，而是依據功能分設監管機構，并由一個部門(中央監管局或中國人民銀行)統一協調各分管機構，縱向設置二級和三級監管機構，人事與地方政府脫鉤，保證監管的獨立性，減少地方政府的干預。美國的《多德•弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》明確了美聯邦審計機構在監管體系中的作用，強調審計研究和審計建議，防范系統性風險，保護消費者利益，值得我們借鑒。
3．2改善金融生態環境，促進行業自律完備的法律法規是非銀行金融機構規范發展的基礎，理順監管機構的組織架構的前提下，在非銀行金融機構統一框架內制定法律法規，地方政府針對地方經濟的發展也可出臺相應的政策文件，明確非銀行金融機構的資質、業務范圍和風險管理及違法違規和違約責任，使機構能夠有法可依，有章可循。行業自律在規范非銀行金融機構發展中也大有作為，通過制定行業自律規范、推進行業標準制定和實施、定期行業自律報告、舉辦行業從業資格培訓和認證都會在一定程度上約束從業人員的機會主義行為，促進非銀行金融機構規范發展。除此之外，由政府或專業信用評級機構建立金融機構及其高管數據庫，定期收集和金融機構的信用級別和高管的個人信用級別，或者向社會提供咨詢及查詢服務，都會提高機構和高管的違約成本，對其有一定的鞭策作用，有助于規范非銀行金融機構的經營。
3．3提高金融機構治理水平，促進規范運營非銀行金融機構的類型繁多，機構的資金規模和業務范圍也存在較大差異，治理模式沒有統一的標準，非銀行金融機構可借鑒行業內經營業績和管理都好的機構的先進經驗，結合機構自身的發展階段確定治理模式、制定規章制度和管理方法。在組織結構方面，凡是有條件的非銀行金融機構都可以按照現代企業制度構建管理架構，董事會對機構全權負責，審定機構的戰略目標、經營管理目標及風險管理目標，監管管理層，尤其強調管理層的合規經營。非銀行金融機構風險管理的核心是在合規經營的基礎上實現可持續健康發展，董事會承擔機構的風險管理責任，構建風險管理組織架構，確保風險管理戰略和風險偏好相一致，保證風險管理部門的獨立性，要求其進行定期和不定期的匯報，適當披露風險管控的要素、過程及結果，尤其對于高風險的業務及可能越界經營的業務持審慎態度。在激勵機制方面，除了設置合理的薪酬進行正向激勵外，還應制定管理者違法、違規及違約經營的追責機制，提高其違規和違約成本，促使其合規經營。
4．小結
隨著我國金融體制改革的不斷深入，金融部門的多元化改革打破了“單一銀行”的體系，非銀行金融機構包括信托機構、保險機構、財務租賃機構，城鄉信用社等得到了較大發展。非銀行金融機構的發展，促進了金融領域競爭機制的形成和發展，打破了以往的國家銀行一統天下的局面，不斷深化投、融資體制改革，加速了市場資金的運作，提升了資金配套效益，促進了非國有經濟的發展。
但是由于非銀行金融機構是在體制轉軌背景中得以發展的，在法制不健全和中央銀行監管弱化的情況下，作為以貨幣特種商品為經營對象的部門，在市場競爭中存在著某種財產損失的可能，從非銀行金融機構誕生之日起，就與風險相伴隨，而且不斷積累并逐步凸現。與銀行機構相比，非銀行金融機構一般規模較小，抵御風險能力較差，可供選擇的應急手段有限，再加上日趨激烈的市場競爭態勢，使得非銀行金融機構產生危機的可能性和實際頻率要遠高于銀行機構。因此務必把金融監管，防止金融風險放在十分重要的地位。要完善金融法規，逐步建立起比較完善的金融監管體系，逐步將整個非銀行金融機構監管納入法制化、規范化軌道。要把對非銀行金融機構的系統性監管和加強非銀行金融機構內部稽核、管理結合起來，逐步建立起在非銀行金融機構自我約束基礎上的嚴密、嚴格的金融監控系統。
參考文獻:
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篇7
關鍵詞:政策性金融;開發性金融;機構轉型;定位
一導言
目前在國內,開發性金融理論研究方興未艾,政策性金融理論研究也步入了一個嶄新的向縱深發展的階段然而,關于開發性金融與政策性金融的關系問題,尤其是對政策性金融的理解,存在著許多誤解和曲解,并似乎日益呈現出開發性金融和政策性金融兩個分庭抗禮的“學派”①這不僅影響了政策性金融學術理論研究的科學性系統性和完整性,而且直接影響了政策性金融機構的立法轉型定位和可持續發展,也成為現實中政策性金融機構與商業性金融機構之間業務摩擦沖突和競爭等負向互動不協調發展的理論根源之一而且,由于對開發性金融和政策性金融理解上的差異,也使國家有關決策部門在政策性銀行改革問題上遲遲不能達成共識因此,科學地辨析開發性金融與政策性金融的關系十分必要
根據國內外政策性金融和商業性金融改革和發展的實踐,并基于科學研究的邏輯關系,筆者認為:盡管在實際中,開發性金融與政策性金融二者在非學術研究非正式場合下可以等同或混用,國際上也一般將開發性政策性銀行慣稱或簡稱為開發銀行,但是,從理論或邏輯上講,將二者等同是不甚嚴密和不科學的因為開發性金融事實上包括商業性開發性金融和政策性開發性金融兩大類,政策性金融和開發性金融二者是本質上截然不同的概念,政策性金融不同于“第二財政”,政策性金融理論也是一種發展中的科學理論而且,無論是從理論邏輯上,還是從國內金融運行環境上,不同性質和類型的政策性銀行不應當“一刀切”地都轉型為綜合性開發金融機構我國政策性銀行改革的方向,應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一,即政策性盈利性和非競爭性的“三位一體”
二開發性金融理論研究概述
白欽先教授(1998)把“政策性金融”界定為:“在一國政府的支持和鼓勵下,以國家信用為基礎,嚴格按照國家規定的范圍和對象,以優惠的存貸利率或條件,直接或間接為貫徹配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性資金融通行為”政策性金融具有政策性優惠性(不僅表現為利率的優惠,還包括貸款的可得性)融資性和有償性等主要特性這也是區別于商業性金融的顯著特征
國內對開發性金融理論的創新性研究,起因于以陳元為代表的國家開發銀行近幾年來的規模性實踐,并在此基礎上,國家開發銀行總結并提出了開發性金融理論2003年7月,在海南博鰲季度工作會議上,國家開發銀行行長陳元全面系統地闡述了開發性金融原理,形成了開發性金融理論的基本框架2004年5月,在開發性金融實踐與理論研討會上,陳元全面系統地闡述了這一理論的內涵和基本原理在這種開發性金融理論的指導下,國家開發銀行以創辦國際一流“市場業績”的開發性金融機構為戰略性目標,并以主要經營指標的良好表現,被《國際金融》雜志評選為亞洲盈利最佳銀行之一但與此同時,國家開發銀行與商業性金融機構的業務摩擦沖突和競爭的態勢也日益凸顯
在開發性金融與政策性金融的關系問題上,國內主要有兩種理論觀點,均存在著認識上和邏輯上的兩重錯誤一是對政策性金融的誤解或偏見,仍然把政策性金融等同于不講經濟效益的政府財政;二是把開發性金融與政策性金融這兩個不同的概念混為一談主要表現為:要么認為政策性金融只是開發性金融的一個初級階段,要么認為開發性金融是政策性金融的組成部分,要么是形式上研究開發性金融而內容上則是探討開發性政策性金融,把開發性金融同開發性政策性金融這種屬種關系的不同概念混為一談
國家開發銀行的開發性金融理論(2004)認為,開發性金融是實現政府發展目標彌補體制落后和市場失靈,并有助于維護國家經濟金融安全增強競爭力的一種金融形式開發性金融一般歷經政策性金融初級階段制度建設階段和作為市場主體參與運行三個發展階段,目前國家開發銀行已走過政策性金融初級階段,正處于制度建設階段開發性金融是政策性金融的深化和發展,政策性金融只是開發性金融的一個初級階段,把政策性金融等同于財政融資或政府財政的延伸,是以財政性手段彌補市場失靈的非金融認為所謂政策性銀行應完全依靠政府補貼,不講求資產質量和風險防范,因此難以對國家發展政策和目標給予持續的融資支持進而也就不承認或不正式不明確地承認國家開發銀行是政策性金融機構
張濤(2005)也認為,政策性金融機構只是著眼于社會效應,不追求自身業績,強調政府的財政性補貼;而綜合性開發金融機構更多地強調商業原則,通過制度建設市場建設保持經營可持續發展,在此基礎上實現政府目標隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷進步,傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成三家政策性銀行都應當轉型為綜合性開發金融機構2005年11月15日,中國人民銀行行長周小川在“三峽庫區(重慶)經濟發展暨金融服務高層論壇”上也指出,政策性銀行向開發性金融機構轉型是目前的一個主流趨勢因而,目前就政策性銀行轉型定位問題,參與轉型方案設計和制定的幾大政策部門仍然存在分歧中國人民銀行與銀監會的意見比較統一,即通過設立國家賬戶和銀行賬戶,采用分賬管理,但是財政部更強調政策性
李揚(2005)羅學東(2005)等認為,開發性金融是政策性金融的重要組成部分之一他們認為,從中國的情況來看,政策性金融在短期內不僅不應弱化,還應該進一步加以發展并尋求創新;一個完備的政策性金融體系應當包括開發性金融支持性金融(從事進出口中小企業發展等融資)補償性金融(從事農業和農村部門發展融資)和福利性金融四個組成部分,其中,開發性金融是“政策性金融的主要構成部分”但他們對政策性金融也有一些誤解,以為政策性金融不講經濟核算,不依據市場經濟原則,具有濃厚的傳統行政化色彩
在國家社會科學基金“十五”重點項目《開發性金融理論與實踐研究》課題中,程偉(2005)研究的是開發性金融,但實際上主要研究的是開發性政策性金融(盡管課題組成員對此沒有直接而明確的認定),認為“開發性金融(其實是開發性政策性金融——筆者注)與商業性金融都是現代金融體系的重要組成部分,是分工合作優勢互補關系,不可相互替代”
盡管國內外政策性金融的歷史源遠流長,但政策性金融理論和政策性金融學作為一門學科進行理論研究卻為期不長,所以政策性金融理論是年輕的發展中的理論,政策性金融學是一門新興的發展中的邊緣學科,對政策性金融的理論研究應該關注和結合國際政策性金融改革與發展的潮流,與時俱進,不斷進行開拓和創新,以更好地指導實踐開發性金融理論的出現,不僅豐富了政策性金融理論,而且從某種意義上也證明和體現了政策性金融理論是發展的科學理論
三政策性金融與開發性金融的概念及其涵義
開發性金融,如同農業(農村)金融中小企業金融住房金融和進出口金融一樣,是出于某種方便或需要,從金融機構或金融業務的服務對象或服務領域的角度而做的某種劃分,它并不是金融基礎理論或基本實踐中的一種基礎性規范性的標準劃分顯然,上述幾種金融,每一種又分為商業性與政策性兩類,例如開發性商業性金融和開發性政策性金融農業(農村)商業性金融和農業(農村)政策性金融中小企業商業性金融與中小企業政策性金融住房商業性金融和住房政策性金融進出口商業性金融和進出口政策性金融等等
從科學理論研究的嚴謹性和準確性而言,開發性金融從外延上包括開發性政策金融和開發性商業金融兩大類由于開發性投融資業務的特點是風險高額度大期限長收益不確定,商業性金融往往不愿或無力主動涉足其中,因而要由政府負責開發性投融資業務,開發性金融則主要是指開發性政策金融或政府開發性金融;國際上和世界各國的開發性金融機構(一般是開發銀行)也主要是指開發性政策性金融機構不可否認,開發性金融在許多情況下與開發性政策金融是等同或混用的,也是一種國際上的慣稱通稱或慣例,但從理論上或邏輯上講,是不甚嚴密和不科學的
開發性政策金融是政策性金融的主體部分,但是開發性金融與政策性金融卻有本質上的區別,是兩個不同的概念如上所述,政策性金融從外延上包括開發性政策金融農業(農村)政策性金融進出口政策性金融等多種類型;開發性金融從外延上則包括開發性政策性金融和開發性商業性金融兩大類政策性金融與開發性金融的區別,也可以用數學中的集合原理及其文氏圖來說明
設A為政策性金融所有類型元素構成的集合,即:A={開發性政策性金融,農業政策性金融,進出口政策性金融……};B為開發性金融所有類型元素構成的集合,即:B={開發性政策性金融,開發性商業性金融}
則由A和B的所有公共元素構成的集合C,為A與B的交集,即:C=A∩B={開發性政策性金融}亦即,除了開發性政策性金融是既屬于政策性金融又屬于開發性金融外,其他政策性金融則不屬于開發性金融
政策性金融與開發性金融是兩個不同的概念盡管在某種意義上,可以說開發性金融理論是政策性金融理論的深化和發展,但不能由此得出“政策性金融只是開發性金融的一個初級階段”這種混淆概念的錯誤結論,也不能說開發性金融是政策性金融的組成部分因而我國不同類型的政策性金融機構也就不應該統統地向綜合性開發性金融機構轉型
開發性金融強調自身與傳統意義下的政策性金融有明顯的區別,筆者認為,這種傳統意義下的政策性金融應該指的是在高度集中的計劃經濟體制下的那種不講經濟效益貸款有借不還行政化色彩濃厚的“超政策性金融”,而非現代市場經濟體制下的政策性金融開發性金融也非常強調和注重國家及政府的信用,把融資優勢和政府組織協調優勢相結合筆者認為,在我國地方政府的目標多元化和行為短期化的影響下,政府信用的可能性缺失所導致的銀行信用風險值得我們關注和思考;而且,在市場經濟條件下,政府既當裁判員又當運動員,過多地參與市場活動,是否有悖于市場的公平競爭規則也值得我們關注和思考因此,從一定意義上說,開發性金融理論與政策性金融理論一樣都是發展中的理論,需要進一步地探究和完善
四我國政策性銀行轉型和改革的方向
肯定開發性金融理論在某些方面有一定的創新性,并非意味著中國的三大政策性銀行都要依據這種理論而轉型為綜合性開發金融機構中國有中國的國情,協調是中國傳統哲學思想的精髓,科學發展觀蘊含著協調發展的內涵,創建和諧社會更是當今中國發展的主旋律,其中也應該包括政策性金融與商業性金融的和諧發展所以,中國的政策性金融機構沒有必要一味地模仿國外的一些政策金融機構(其中以韓國產業銀行為典型代表)的針對商業性金融機構的競爭性盈利戰略,而且這種競爭性盈利戰略愈來愈引起業內外人士的普遍質疑其最終能否引致政策性金融自身的可持續發展,以及金融業的整體性長遠性的可持續發展,值得我們密切關注商榷和探討但無論結果如何,政策性金融行為過程中的非主動競爭性盈利準則,以及充分發揮其誘導性的虹吸與擴張,即通過相對縮減政策性金融機構的業務規模和業務范圍,以較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與,應該成為協調政策性金融與商業性金融業務活動的基本原則
篇8
關鍵詞：農村金融 發展現狀 問題對策 未來趨勢
一、我國農村金融發展現狀及其存在的缺陷和問題
目前，我國農村金融的需求呈現了新的特征。首先，從融資總量上看，融資需求規模擴大。由于務工收入和國家有關惠農政策的實施，當前單戶傳統農業、家庭承包型農業生產資金已趨于飽和。但隨著農業產業結構的調整和生產技術的換代升級，當前農村資金需求總量仍然不斷擴大。除去農民自籌和信用社貸款外，財政投入和農村積累遠不能滿足其需求。從現實情況看，農民缺乏可抵押、質押的物品來進行有效的融資。其次，從金融服務對象上看，不同服務對象的金融需求表現出不同的特征。隨著傳統耕作方式的逐漸改變，用在純農業的投入一般農民都能自己解決，而家庭規模經營和個體工商戶資金需求量大，超出了小額信用貸款的范疇，但經營者又不能提供足額有效的抵押擔保。對于鄉鎮企業和一些民營中小企業而言，由于經營風險大，加上信息不對稱，其資金短缺問題非常突出。再次，從財政融資角度看，財政支農趨于弱化;從財政融資的歷史角度和財政支農來看，一方面財政對農業的投入能力十分有限，與發達國家相比差距很大，另一方面由于鄉鎮財政供養人口過多，而地方財政收入有限。
經過20多年的農村金融體制改革，我國已形成了以商業性、政策性、合作性金融機構為主體、多種農村金融機構并存的格局。同時，各地涌現的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農村金融機構逐步產生和發展，靈活多樣地發揮著作用。股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機構的改革進程表。但農村金融中存在的一些深層次問題不是短期內就能消除的。
1.農村金融服務功能整體弱化。農村資金向城市逆向流動，導致城鄉差距越拉越大。農村金融服務整體上不能滿足“三農”的要求。過去農村的融資渠道有四大商業銀行、農村信用社、合作基金會等多個渠道，現在多數地區對農戶、個體工商戶和中小企業貸款基本上只剩農村信用社這一渠道。農村商業性金融機構撤并、重組，形成了農村金融服務的盲區。農村資金大量外流，影響農村資金的整體供應。
2.政策性農村金融機構支農職能發揮不充分。支持“三農”除需要財政資金的投入以外，政策性金融機構應當發揮其特有的扶持功能。但從目前的實際情況看，政策性金融功能缺位，制約了金融支農作用的有效發揮。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，基本上只負責糧棉油收購資金的發放和管理，其他政策性業務，如支持農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等功能并沒有有效運作起來，對改善農業生產條件、調整農村產業結構和促進農民增收的作用乏力。
3.農村政策性金融支農力度不足。當前農村政策性金融機構資金來源不足，大多數由政府全部或部分出資，而且在運營中多靠政府扶持。支農力度不夠，在支持農業基礎設施建設和農業經濟活動等方面作用較少，對農戶、個體工商戶、涉農民營企業支持也有限。
4.農村小額信用貸款發放難。在社會主義新農村建設中，小額農戶貸款對于急需脫貧致富的農民群眾無疑是雪中送炭，但農村金融機構卻很難發放。主要原因，一是一些農民信用觀念淡薄，逃廢債務等違規行為時有發生;二是小額農貸業務量超常，放貸成本高;三是清收手段脆弱，致使很難使用依法起訴、強制扣款、變賣資產等手段清收貸款;四是農民風險防范能力弱，受社會、自然、市場條件的影響很大，小額農貸風險很大。 轉貼于
改革后的農村信用社是農村金融的主力軍，但改革仍不徹底。
二、中國農村金融未來改革發展趨勢
1.發揮商業銀行的金融支持作用。作為我國商業銀行在農村領域的主要力量，應當將農業銀行定位于服務農業的專業銀行。一是分拆機構，形成集團控股模式，鞏固和穩定縣域農業銀行分支機構，以資本為紐帶發揮系統優勢，給予縣級金融機構更大的自主權，擴大基層機構的信貸權限，增強其融資功能。二是明確要求其在農村吸收資金的60%用于發放農業貸款。三是充分考慮不同地區間的差異性，制定更加符合基層實際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉統籌發展的要求，在防范風險的前提下，重點支持農業經濟組織、龍頭企業和農業產業化經營等新型發展模式，逐步提高涉農貸款的總量和占比。
2.建立農業保險體系，增強農業抵抗自然災害和市場波動的能力。一是經營農業保險基礎較好的地區，設立專業性農業保險公司;二是在地方財力允許的情況下，嘗試設立由地方財政出資的政策性農業保險公司;三是與地方政府簽訂協議，由商業保險公司代辦農業險;四是繼續引進經營農業險的外資或合資保險公司。在積極試點的基礎上，全面推廣農業政策性、專業性保險業務，建立覆蓋農村的政策性保險和商業性保險相輔相成的農村保險體系。
3.建立農村融資信用擔保機構，完善擔保體系。各級政府要積極推進和組織建立中小企業信用擔保體系，推動對中小企業的信用擔保，為企業融資創造條件。建立擔?；鹧a償機制，增強擔保公司資金實力，要在財政支出中按比例提取啟動資金，建立市、縣、鄉多層次的信用擔保機構，由財政、銀行、企業、社會共同出資建立中小企業擔?；稹４罅Πl展企業間互和民營商業性擔保機構，擴大擔保覆蓋面，分散和化解風險的貸款信用擔保體系。探索貸款抵押新方式，可以試行農村房屋、集體土地使用權的抵押方式，以緩解貸款抵押難問題。
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篇9
既有的由政府主導的農村金融改革的思路，是從供給入手，即強調對金融機構的改造，來增加農村的資金供給。具體采取的措施則包括：改善農村金融機構的經營狀況，以提高金融機構服務經濟的能力；出臺各種相關政策（包括信貸、財稅等）鼓勵農村金融機構加大資金支持力度；增加農村金融機構數量（建立新型農村金融機構），通過加強市場競爭，來促進金融機構對農村經濟發展的支持。
從供給著手的農村金融改革，已取得了較為明顯的成績。農村信用社整體的經營狀況得到了徹底的改觀，對農村經濟的支持力度明顯加大；新型農村金融機構也得到了迅速發展，村鎮銀行等新型機構的數量已經達到了500多家，貸款規模也突破了1000億元，對活躍農村金融業起到了積極的作用。
但以商業化為主要方向的金融機構改革，盡管在總量上可能擴大了資金的供給數量，但未必能帶來農村金融支持的有效增加。要理解這個問題，需要簡單看一下農村金融需求的一些基本特征。
首先，與城市金融不同，農村經濟中存在數量眾多且分散的小規模農戶和農村中小企業，這些資金需求主體的生產規模較小，經營管理并不規范，金融機構很難低成本地獲取充分的信息，這意味著農村信貸市場的信息不對稱現象較城市金融遠為突出。
第二，農民和農村金融需求一般期限短、頻率高、數額小等特征，而且，缺乏合格的抵押品，金融機構的經營成本會相對較高。
第三，農業經營始終都面臨靠天吃飯的風險，加之農產品市場比較容易出現周期性劇烈波動，這使得農村金融的風險成本要高于城市金融。
第四，盡管經濟發展程度相對滯后，但農村經濟主體的金融服務需求的多元化與城市并無二致，除生產性資金需求外，農村經濟主體同樣會有各種消費性的信貸需求。
面對如此復雜的農村金融需求，單單強調商業化改造，擴大農村金融機構規模和增加農村金融機構數量的改革思路，非但不能有效滿足農村金融需求，反倒可能弱化對農村金融發展的支持。
未來的改革，在強調供給之外，還應該多從農村金融需求特征出發，建立起多層次和多主體的農村金融服務體系。具體地說，一是應建立正規金融和非正規金融并存的垂直合作金融體系；二是應建立商業性和政策性并存的水平合作金融體系；三是應建立多類型金融機構合作的體系。
一個有效的農村金融體系，應該存在正規金融和非正規金融之間的信貸分工，正規金融負責符合商業銀行經營規范的業務，非正規金融則服務于其他的信貸需求者。二者之間可以存在某種形式的資金聯系，由此形成一種兩部門垂直合作的金融體系。
農村經濟的特點，決定了單純的商業性金融業務難以完全滿足其發展的需要。也正因為此，即使在一些發達國家，仍然存在許多專門提供農村金融服務的政策性金融機構，為那些有利于農村經濟長期發展，但在短期經濟收益有限的業務提供支持。風險成本和經營成本較高是制約農村金融發展的重要因素，因此，如何有效地分擔風險和經營成本，是促進農村金融發展的關鍵所在。作為分擔風險和成本的主體，農村地區擔保、保險以及其他專業性金融機構的發展有著很重要的意義。
篇10
中國的農業政策性金融業務主要由成立于1994年的中國農業發展銀行負責運營。設立16年以來，該行的職能多次調整，業務不斷萎縮，支農職能弱化，其生存和發展面臨著嚴重問題，與當前農業和農村經濟發展對農村金融的要求存在較大的差距，不能適應社會主義新農村建設的需要。因此，中國農業政策性金融的發展及農業發展銀行的功能有必要重新加以規劃及定位。
經濟發達的日本已形成了較成熟的農業政策性金融體系，在其農業發展中發揮了重要作用。本文將對日本農業政策性金融的特點進行分析及總結。
一、農業政策性金融機構———日本政策金融公庫農林水產事業部。[]
日本農村金融體系主要包括合作性金融（農協金融）和政策性金融兩部分，其中民間合作性質的農協金融占主體地位，政府的農業政策性金融是其重要的補充。日本農業政策性金融，也可稱為日本農業制度金融。
是在日本政府的支持下，以國家信用為基礎，嚴格按照相關法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠的存貸利率或條件，支持日本農業發展的一種金融活動。[]
1953年，日本政府根據《農林漁業金融公庫法》，全額出資設立了由農林水產省和財務省共同管理的農林漁業金融公庫這一農業政策性金融機構。當時設立的目的可以理解為：通過向農業提供充足的資金，以促進農業發展。后該機構根據新的《日本政策金融公庫法》，在2008年10月1日，和國民生活金融公庫、中小企業金庫公庫、國際協力銀行（國際金融業務）以及沖繩振興開發金融公庫（將于2012年后實施兼并）合并為日本政策金融公庫。原農林漁業金融公庫的業務由日本政策金融公庫（農林漁業事業部）繼續承擔。
截至2008年3月，日本各類金融機構對農業領域的貸款余額為20.1萬億日元。其中，農協系統金融機構的貸款為17.9萬億日元，占農業領域貸款總額的89%；日本政策金融公庫農林水產事業部（原農林漁業金融公庫）的貸款為1.5萬億日元，占農業領域貸款總額的7%；其它民間機構的貸款為0.6萬億日元，占農業領域貸款總額的3%。日本政策金融公庫農林水產事業部的主要業務種類有：強化經營基礎資金；推進機構改善資金；綜合設施資金；取得農地資金；鞏固自農資金；共同利用資金；土地改良資金；其他資金等。截至2008年3月末，公庫貸款余額中，農業占51%；林業占29%；食品產業占18%；漁業占2%。
二戰后，日本農業迅速發展，在較短的時期內實現了以土地改良、良種化、化學化和機械化為特征的農業現代化。在此過程中，日本政策金融公庫提供的長期資金，有力的支持了日本農業基礎設施建設和農業結構的合理調整。
二、日本農業政策性金融機構的主要特點。
1.貸款支持范圍廣。
日本政策金融公庫農林水產事業部提供的貸款業務為農業生產經營者提供了全方位的融資支持。如：為改善農業用地、保障農業用地面積及其使用權、購買農用機具、建造農用設施、栽培果樹及花木、購入家畜及安定農業經營現狀等貸款；為植樹造林、建設和改善林中道路、保障林業用地、購買林業機具、建造菌類生產設施及安定林業經營現狀等貸款；漁港的改修、漁船的建造、漁機具的購置及漁業經營現狀的安定等貸款；為建造農林水產品的加工設施、建造產地流通設施、整頓完備批發市場以及開發農林水產品的新用途等貸款；涉及日本糧食安全戰略的重點貸款；農業基礎設施建設、與農業資源開發相關的現代農業建設、與農村生態環境治理相結合的貸款；促進農產品出口等相關貸款等。
貸款總量自組建后不斷增長。以農業專項貸款為例，1963年的貸款余額為603億日元，1980年增長為4679億日元，達到歷史最高峰。上世紀八十年代以后，由于日本農業總投資大幅度下降，也影響到日本農業政策貸款業務的開展。如，2008年貸款余額約為1785億日元。
2.資金充足，來源以政府的郵政儲蓄資金為主。
2001年以前，日本政策金融公庫農林水產事業部資金來源渠道以日本郵政儲蓄資金為主。日本郵政儲蓄以其龐大的郵局網絡為依托，相對商業銀行較為優惠的利率，吸收了大量的資金，保證了日本農業政策性金融的資金來源。2002年以后，隨著日本郵政民營化改革的開始，養老金和日本政府財政投資債等也開始為日本農業政策性金融提供部分資金。
3.信貸質量較高，信貸風險防范機制健全。
日本政策金融公庫農林水產事業部在信貸運作與管理機制方面，積累了許多值得借鑒的做法。如，針對貸款從申請到歸還和催收的整個過程，都定有嚴密的具體步驟。在做出貸款決策前，信貸管理部門必須反復核查貸款的程序及有關規章的執行情況，及時發現被漏掉的步驟和不符合規章的操作。在受理貸款申請、客戶調查、信貸分析、貸款回收、信貸審批等環節實行審貸分離。
4.組織層次簡練，有效降低運營成本。
2008年，日本農林漁業金融公庫設有總行、22個分行、922名工作人員。相關貸款業務主要委托各地的商業銀行和農協金融機構代為辦理。簡練的組織結構使得所有者約束強化，管理效率提高，大幅度減少了行政管理費用開支，有效降到了銀行經營成本。
5.立法保障日本農業政策性金融機構的正常運作。
《農林漁業金融公庫法》是日本農林漁業金融公庫建立和運作的法律基礎。該法對農林漁業金融公庫的法律地位、目標、業務范圍、組織形式和發展戰略等都做了詳細的表述。該法的實施促進了日本農業政策性金融的持續健康發展。
三、對完善中國農業政策性金融的啟示。
1.制定相關法律保障中國農業發展銀行支農服務出臺《中國農業發展銀行法》是必要的。對中國農業發展銀行予以專門立法，是規范該行內部運行機制和處理其外部關系的基礎，是保障該行有效運行的必要條件。農業政策性法律立法的滯后，嚴重制約了中國農業發展銀行的發展，也必然影響國家農村金融體系的構建。當前，存在中國農業發展銀行受政府干預過多、約束過強、政策性風險較大等情況。貸款投放方向、貸款數量、貸款期限、貸款利率等受到了嚴格的管制?！吨袊r業發展銀行法》應盡快納入立法規劃。通過法律來明確中國農業發展銀行的法律地位、組織機制、權利、義務、經營范圍、融資方式、監管體制等，促使農發行走上規范化、程序化、法制化的軌道，保證農業政策性投入，支持弱質農業的發展，早日成為建設社會主義新農村的現代農業政策性銀行。
2.積極拓寬業務范圍。
積極貫徹國家建設新農村的號召，在立足于原有基本業務的基礎上，進一步開辦多種新業務，拓寬業務范圍。當前，農業發展銀行的業務范圍局限于農業流通環節，十分狹窄，甚至被稱為“糧食收購銀行”，完全不能滿足建設新農村的需要。農發行應當把業務范圍擴展到農業生產的各個方面，新的貸款業務應以農業生產經營的各個環節為重點。同時，也應關注農業基礎設施建設、醫療保障、文化教育、農村中小企業的生產經營等方面的資金需要。形成凡是涉農的項目，農業發展銀行都可以為之提供融資服務。這既是支持新農村建設的需要，也是農業發展銀行今后業務發展的方向。
3.健全風險防范機制。
風險防范機制的建設對于任何性質的金融機構來說，都是重要的。因為它關系到金融機構的持續、穩定運營。隨著中國農業發展銀行業務范圍的擴大，需要通過健全信貸風險防范機制。首先，建立科學的風險評估體系和信貸質量評價制度，制定管理辦法，明確責任，強化信貸風險監督、評估、預測和處理；其次，建立信貸風險責任追究機制，進一步完善貸款調查評估、審查審批和貸后管理責任制；最后，建立內部約束機制，完善審、貸、查分離的內控體系，強化對內部各環節的監督，規范業務經營活動的開展。
4.完善銀行治理結構。
建立良好的公司治理結構是提高農業發展銀行運營質量的關鍵環節之一，也關系到農業發展銀行競爭力的提高。農業發展銀行需要和其他國有商業銀行一樣，從本行實際出發，把完善公司治理作為增強競爭力的基礎工程，進一步健全公司治理架構，從戰略、組織、流程、制度、機制、信息等各個方面、全方位推進公司治理機制建設，加強公司治理制度建設、信息披露等管理，大力推進改革發展戰略的實施，繼續推進企業社會責任和公司文化建設，建立以“產權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”為基本特征的現代金融企業制度。
