耕地保護解決方案范文

導語：如何才能寫好一篇耕地保護解決方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】 土地管理模式；改革；耕地保護

自1986年《土地管理法》頒布以來，我國的土地管理工作已經走過了二十年的歷程。我國的土地管理從無到有、從分散管理到統一管理、垂直管理，在促進土地合理利用、保護耕地上取得了引人注目的成就[1]。與此同時，在這二十年中，雖然經歷了國土資源管理體制的三次重大變革、中央關于土地管理工作的三次重大決策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干嚴格土地管理的制度相繼出臺，但是土地違法和濫占耕地的問題卻始終沒能得到很好地解決。老問題不但沒有解決，還出現了許多新的問題。所以作為土地管理工作本身，有許多值得反思和總結之處。一味要求土地管理制度的嚴格，既不能解決土地管理自身的問題，也不能解決耕地保護問題。

1 我國土地管理模式現狀分析

我國現行的主要是以耕地保護為主的土地管理模式。無論法律制度、管理目標還是管理內容，都緊緊圍繞耕地保護來設計。從耕地保護角度來考察土地管理模式，有助于揭示現有管理模式的基本特征，有助于發現土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基礎上提出針對性的解決方案[2]。

1.1 以保護耕地作為土地管理的根本目標。我國在目前的土地法律體系中，對耕地施加特別嚴格的保護。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地不僅是我國的基本國策，也是土地管理的目標。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用農村集體土地。城市往往選址于地勢平坦、水源豐富、交通便利的地理位置，而這種位置往往又是耕地主要分布區，因此，城市的建立會占用耕地，城市的發展占用的往往都還是開發條件良好的耕地[3]。防止城市無限擴大式的發展，節約用地、集約用地，是實現耕地保護目標的必然要求。

1.2 以保護耕地為主的土地管理內容。

1.2.1 組織和制定綜合性土地政策。在土地管理中，組織立法和制定綜合性政策是行政管理的一項重要內容，主要包括[4]：①組織開展土地管理中的重大方針、政策和發展戰略的調查研究；②組織編制土地立法規劃，組織擬定土地管理的法律、行政法規草案和行政規章； ③負責土地管理的法律、法規中的適用解釋工作，研究相關法律、行政法規草案與土地管理的法律、法規的協調問題；④辦理依法由國土資源部受理的行政復議案件，指導地方土地管理部門的行政復議工作；⑤組織開展土地管理的法律、法規的宣傳教育工作。

1.2.2 編制土地利用總體規劃。在土地管理中，編制土地利用總體規劃與計劃是土地管理的一個重要內容。土地利用總體規劃與計劃的具體內容是：研究全國和重點地區國土綜合開發的政策措施，編制全國性及區域性的國土規劃和各級土地利用總體規劃；擬定土地供應政策；指導、審查和編制基本農田保護規劃、土地復墾規劃、土地整理規劃、未利用土地開發規劃等專項規劃。

1.2.3 耕地保護與農地用途管制。國土資源管理的根本目的，就是保護和合理開發利用資源。土地管理的核心問題之一是保護耕地，實行農地用途管制是保護耕地，實行農地用途管制是保護耕地的重要措施。其主要以擬定實施根雕特殊保護、農地用途管制、農地開發、土地整理和復墾的政策；分析耕地增減規律，研究制定宏觀調控和加強的措施為主要內容。并且依據土地利用總體規劃及專項規劃，推進基本農田保護、土地開發、土地整理、土地復墾監督等工作。同時擬定劃定基本農田保護區的技術和方法，制訂基本農田保護管理制度和措施；擬定農地轉用管理辦法，擬定農地轉用審查審批報批管理制度和工作程序；擬定征地管理的有關政策和辦法，擬定建設項目征用土地的審查報批管理辦法。

1.2.4 土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基礎。其主要內容是開展初始土地登記，土地使用權出讓、轉讓、租賃、授權經營及劃撥等各類土地權屬變更登記，土地使用權出租、抵押登記，土地用途變更登記及其他變更土地登記工作；負責土地證書監管。同時建立地籍信息資料公開查詢制度及土地登記查證制度；掌握地籍管理工作動態，開展調查研究。而土地利用管理則是土地管理的重要方面。以制訂地價體系和地價管理制度，開展土地分等定級、基準地價、標定地價和地價指數的評定與監測，和制定并組織實施土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資等管理辦法和地產交易規則，規范土地市場，完善市場體系；負責公布土地市場運行動態，預測土地市場發展趨勢，研究和提出調控土地市場的措施為主要內容。

2 我國現有土地管理模式有效性評價

我國土地以保護耕地為主的管理模式從無到有、土地制度從嚴重殘缺到逐步完善的過程中建立起來的，對扭轉耕地銳減的嚴峻形勢，保障國民經濟快速健康發展發揮了重大而積極的作用[5]。但是，我們也應當認識到，這種管理模式還有相當大的局限性。現有模式在管理上主要存在著三個方面的不足。

2.1 管理意識誤區。長期以來，我們對土地價值的認識僅僅停留在單純的或狹義的經濟價值的基礎上，忽視了土地所擁有的生態服務功能、社會保障功能等這些外在于市場的社會價值與生態價值。所以，在土地分配與消費實踐中，土地供給者在決策時只考慮經濟上的價值[6]。但對社會來講，這一條件意味著土地在用途改變過程中造成了大量的社會福利的損失。在現有的土地管理模式下，耕地概念被狹義化、孤立化，并且忽視了耕地的權利主體-農民集體經濟組織和村民小組及其組成的農民對耕地的保護責任和保護權利，政府自行委托、自行，單就耕地本身論耕地保護，耕地流失，農民受侵害，政府管理低效、社會總體福利受損是其必然結果。

2.2 計劃與控制相違背。對在全國實行省以下土地垂直管理體制，著名的公共管理學者毛壽龍認為，“垂直管理在短期的效果將是明顯的，將在一定程度上遏制破壞耕地之風，但是從長期來看，這一措施不能真正解決土地資源最優利用的問題”?！斑^去的經驗表明，垂直管理，是一種有利于集中權力的體制，卻不是一個有利于辦事的體制。因為它可能會增加耕地破壞的交易成本，提高了土地使用的尋租成本”?！案鼮橹匾氖牵€可能因此而影響土地資源配置的效率，因為它將使土地資源的配置，流向易于尋租的領域，而不是產出最大的領域。土地資源的配置，將按照權力來配置，而不是按照產出來配置。所以，土地實現垂直管理，看起來似乎是個對癥的藥，是好藥，但實際上它進一步加劇病情的可能性也是不小的”。

2.3 委托-問題。在我國耕地保護中，耕地的所有者-農民集體不具有耕地保護委托人必備的行為能力和委托動機，國家即中央政府才是耕地保護真正的委托人。在體現耕地保護中責、權、利關系的委托-鏈的首端便是中央政府，而這鏈的末端就是終極人一鄉級人民政府，在首端與末端之間是其他各級委托()人-其他各級地方政府[7]。

在耕地保護的委托-關系中，下游者往往要比上級委托者掌握更多的信息，而上游委托者則不能完全掌握下游者為耕地保護而付出努力的信息。并且耕地保護中的委托-關系是通過層層委托、分級來實現的，從委托人到最終人之間鏈很長。這樣，越靠近首端，信息損失愈多、信息失真越嚴重：而越貼近末端，信息則越充分，掌握信息就越準確。耕地保護的委托-關系是基于上下級政府之間的行政隸屬關系而建立起來的，在委托-的鏈條之中根本就不存在也無法設置“退出權”裝置。國家和地方政府之間的長期隱含的合約關系演變成了一種特殊的長期“保險”，合約，這種“退出權”裝置缺乏的結果是委托人難以就人對自己做出的“不利選擇”進行有效的制裁和約束。

3 我國現有土地管理模式改革與創新

隨著經濟社會的發展和土地使用制度改革的不斷深入，土地使用權及與土地使用權密切相連的房屋土地所有權已成為絕大多數人的主要財產。依法保護好公民的土地財產權，才能激發廣大人民群眾追求物質財富、創造物質財富、勤勞致富的強大動力，從而不斷推動經濟快速發展和社會的穩定。以產權保護為核心的土地管理模式，以產權保護為基礎，以公共參與為保證，以土地登記系統和動態監測系統為支撐，以交易為動力，以規劃和公共管制為前提，以市場化原則和信息手段改造了傳統的土地管理模式，是一種社會效用最大化的制度安排。

3.1 逐進式制度改革的實現。新的管理模式體現了制度變遷的逐進式特征，之所以稱之為逐進模式，是因為相對于迅速變化的現實，我國的產權保護仍然保持著相當的歷史繼承性，在歷史繼承中進行逐進式變革?！爸袊漠a權改革從交易入手，也就是強調改革的”逐進“性，是符合中國國情的一種明智選擇。土地管理模式變遷體現了一種公共選擇，反映出經濟社會對土地管理的現實要求[8]。諾斯指出：”經濟變遷是一個無處不在、持續進行的增量過程，它是制埃內的個體行為和制度內企業家每日每時進行選擇的結果?！斑x擇促使人們不斷認識現存制度，改變對現存制度的評價，并試圖用高效率的制度來替代低效率配制度。以產權保護為核心的土地管理模式，既強調土地交易導致產權制度變革的可行性，也強調政府在產權變革中的責任和義務，是現實中國制度環境下的理想選擇。

3.2 政府管理趨向市場交易的轉換。改造了征地拆遷、農地轉用、土地儲備、土地出讓、土地轉讓等土地管理核心業務，以市場化方法將其統一為不同土地權利狀態下的土地交易，實現了土地管理由政府”管理“向市場”交易“的轉換。在原有土地管理模式下，權利人的土地財產權利被忽視，得不到應有的保護，它們的權能被政府的行政行為所禁錮，政府的管理效率又被產權問題所禁錮。在新的模式下，通過對土地現有權利的保障和充實，財產可以更加自由的轉讓，要素可以更加自由的流動，政府從征地拆遷土地出讓等的具體管理中解脫出來，職能簡化，自身得到解放。

3.3 事前權利界定的明確。突出了土地利用總體規劃、城鄉規劃、分區規劃等現代公共管制措施在土地財產權力形成和保護中的作用，減少了對土地權利讓渡過程的直接管制[9]。通過事前的土地利用總體規劃、城鄉規劃、分區規劃和用途管制，用地者和相關權利人可以對其用途也有一個合理的預期，對其財產價值也有一個合理的評估；對管理者來說，這種事前管制可以替代原有用地過程中的層層審批，逐級控制，可以通過規劃實施宏觀調控，調解各類用地的總量和結構，更好的發展城鄉各項事業；無論對國有土地還是集體土地，這種事前的公共管制是沒有屬性偏好的，它所服從的是經過充分協商和平衡的公共利益。

4 小結

保護耕地是我國的基本國策。盡管我國己經實行了世界上最嚴格的耕地保護制度，但耕地仍然大量流失，違法用地的現象仍屢禁不止。在新型的以產權保護為主的土地管理模式下，土地管理的主體由一極變為兩極，即在各級政府、各級政府土地行政主管部門及其公務員的行政管理基礎上體現了公共參與?；谥袊恋禺a權制度的現狀和中國改革逐進性的特征，為了實現土地管理的最終戰略目標，在戰術目標的設計上，我們要著力解決土地的產權問題。同時新的土地管理模式是落實科學發展觀，保障公民財產權利的重要舉措，也是理順土地管理體制，明確中央和地方，國家和集體，政府、社會和公民在土地管理上的職能區分的重要手段。

參考文獻

[1] 蔡運龍,俞本慶.中國耕地問題的癥結與治本之策.中國土地科學,2004,Vol.18 No.3

[2] R?巴洛維.土地資源經濟學.北京:中國農業大學出版社,1989

[3] Barlowe Raleigh. Land Resource Economics-The Economics of Real Property. New Jersey:Englewood Cliffs, 1972

[4] 佟紹偉.求解最嚴格的土地管理制度.中國土地,2004年第1-2期

[5] 吳次芳.我國土地管理改革走向鄒議.中國土地,2002年10期

[6] 侯東明.土地管理改革現存問題及政策建議.改革,2003年第2期

[7] 趙淑芹.省級以卜土地垂直管理及實施難度研究.石家莊經濟學院學報,2004,Vo1.27 No.4

[8] 鄭振源.土地利用總體規劃的改革,中國土地科學.2004年8月

篇2

關鍵詞：安徽省域；耕地等別；質量建設對策

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）19-03-04

Survey of Cultivated Land Grade Change and the Quality Construction in Anhui Province

Yang Yi1 et al.

（1Anhui Province Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230036，China）

Abstract：This article summarized the present distribution of domain of cultivated land grade change in Anhui province，analyzed the law and reason，and put forward regular updates on cultivated land quality grading results，perfecting quality supervision mechanism and so on seven aspects of cultivated land quality construction countermeasures，in order to make sure the future construction and management of cultivated land quality in favor of the implementation of the strategy of "double insurance".

Key words：Area in Anhui Province；Quality of cultivated land grade；Countermeasure of quality construction

2012年年初，按照省部相關文件，根據《耕地質量分等規程》和本次耕地質量等級成果補充完善工作要求，參照上一輪的相關指標、系數，本輪主要對安徽省2010年第二次土地調查變更成果庫中的所有耕地（不包括可調整地類）進行等別更新完善，耕地總面積為5 894 887.67hm2，分等單元個數為2 632 599個進行補充完善，歷時2a，完成了新一輪安徽省域耕地等別變化調查工作。本文總結了安徽省域耕地等別分布現狀，分析了原因，進而提出了加強耕地質量建的設對策建議，以期未來的耕地質量建設與管理更利于“雙?！睉鹇缘穆鋵?。

1 耕地等別分布調查

1.1 耕地等別面積分布 2010年全省耕地自然等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在6～9等，占全省耕地面積的84.54%，其中8、9分別占30.89%和22.80%；其次為7等，占到19.73%。利用等共分成10個等別，為3～12等。面積分布主要集中在4～10等，占全省耕地面積的82.54%，其中9、10分別占29.23%和26.65%。經濟等共分成11個等別，為2～12等。面積分布主要集中在4～11等，占全省耕地面積的90.64%，其中9、10分別占23.84%和25.82%。將安徽省耕地的3個等別分布情況進行對比，得到等別之間的變化關系，可見安徽省耕地自然質量等、利用等和經濟等別面積分布均呈現正態分布趨勢（圖1）。

[比例（%）]

圖1 安徽省耕地各等別序列面積分布比例

1.2 耕地等別空間分布 在分等工作中，根據地形地貌、氣候、土壤和水資源等因素的差異，將安徽省劃分成為了5個三級指標區，即淮北平原區、江淮丘陵區、大別山區、沿江平原區和皖南山區。安徽省40%左右的耕地位于淮北平原區，但是這部分區域的耕地質量相對較差一些，沒有高質量的耕地，相對的沿江平原區的耕地則較少，但是高等別的耕地基本位于這部分區域。各指標區耕地等別分布情況如表1所示。

表1 安徽省三級指標區耕地等別分布（hm2）

[指標區＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&大別山區＼&＼&＼&0.37＼&2006.31＼&5565.77＼&16206.45＼&21053.33＼&50047.39＼&61691.40＼&13556.51＼&85.76＼&淮北平原＼&＼&＼&＼&＼&＼&28304.53＼&160739.15＼&585931.05＼&1035294.89＼&549510.23＼&20706.02＼&江淮丘陵＼&＼&＼&8557.92＼&52834.71＼&152460.84＼&325982.82＼&575001.27＼&442693.20＼&217130.65＼&15894.31＼&1955.87＼&皖南山區＼&＼&＼&4747.09＼&8087.95＼&45615.00＼&106493.66＼&126795.01＼&122903.29＼&76653.43＼&14917.45＼&914.68＼&沿江平原＼&1621.62＼&22818.40＼&49195.94＼&65710.56＼&109419.97＼&210491.56＼&237471.05＼&203869.98＼&130900.70＼&13049.58＼&＼&]

1.3 耕地等別變化調查分析 上一輪耕地經濟等分布在3～12等，以中等別地為主，在全國處于中等水平。與上輪相比，2等、3等、5等、6等、7等和11等地面積有所增加，其他等別面積有所減少（表2）。總體而言，高等別的耕地面積略有增加。

表2 安徽省上一輪經濟等與本輪對比分布（hm2）

[等別＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&上一輪＼&＼&509.76＼&74330.84＼&44721.74＼&277419.05＼&528254.98＼&1264090.27＼&1588351.54＼&1555880.92＼&553389.01＼&31520.47＼&本次＼&1621.62＼&22818.4＼&62501.32＼&128639.5＼&313061.58＼&687479.02＼&1121059.81＼&1405444.91＼&1521671.07＼&606928.08＼&23662.33＼&]

與上一輪相比，經濟等各等別面積與總面積的比例，均呈負偏態分布，其中9、10、11等地所占比例較大，高等地所占比例有所增加，中等地比例呈下降趨勢，但大部分耕地仍處于這個水平，由此可以得出經濟等別總體質量仍中等偏高，可以說明，與上一輪相比，耕地質量保持持平。

2 耕地等別分布規律及原因分析

2.1 耕地自然質量等別分布規律及原因 耕地自然質量等別是從自然狀態的角度來評價耕地的質量，其好壞主要與光溫、土壤、氣候等自然條件息息相關。根據分等技術原則，各項條件越好，自然質量分就越高，所代表的區域的自然質量等別也就越高。在宏觀上按照大區域內的氣候和地形分布的規律，局部又按照小環境內的土壤和小氣候有關。在安徽省范圍內，地形地貌、降水、和土壤的分布對耕地質量影響較大，按照三級區的劃分原則，也可以看出，自然質量分高的區域主要集中在淮北平原和沿江平原區，如淮北市，阜陽市、宿州市、蕪湖市、安慶市部分區域、池州市部分區域等；中等區域主要是丘陵區，包括合肥市等；最差的等別位于山區，包括皖南山區和大別山區。

2.2 耕地利用等e指數分布規律及原因 耕地利用等e指數是自然質量等指數和土地利用系數的乘積，所以影響的方面除了自然條件的好壞外，還要考慮到土地的利用水平。利用等別與自然質量等和利用等指數是成正比的，自然質量等越高、利用系數越大，利用等就越高，土地的利用水平就越好。利用等別較好的區域依然是主要分布在淮北平原和沿江平原，這些區域土壤肥沃、農田水利條件較好；交通便利、區位優勢明顯；田間配套程度高、土地利用率較好，生產的投入較高。利用等別較低的耕地分布于坡度比較大及區位條件較差、農業生產較差的地區，有的地區也可能受經濟滯后和過度開發思想的影響，形成了耕作比較粗放，農民積極性不高、地貌特點和土地利用結構相對錯位等問題。如沿江平原地區自然條件好，但土地利用強度大，保護性利用（如擴大養地作物的種植，綠肥作物的種植、擴大有機肥施用等）措施不夠，地力有所下降；一些丘陵、山地區的區縣由于土地基礎條件較差，位于生態脆弱透，再加上不當的開發過多，水土流失嚴重，自然災害頻繁；部分市縣如金寨、岳西等交通條件不太好，影響了土地的利用水平。安徽省耕地數量多、分布廣，但利用水平參差不齊，造成利用等別差異的主要原因是自然等的差異和利用程度的不同所造成土地生產力的差異，因而形成了不同的土地利用開發模式和農林生產的地域格局，導致了耕地利用方式的不同。

2.3 耕地經濟等e指數分布規律及原因 耕地經濟等e劃分側重于反映農用地潛在的（或理論）區域自然質量、平均利用水平、平均投資效益水平，體現相同的土地質量、土地潛力、利用水平因經濟水平不同造成的等級差異，經濟等別高低還與經營狀況有關，因此經濟等別空間分布圖體現了全省的土地經營水平。安徽省是一個農業大省，在人口結構、土地資源利用結構上都體現了農村的力量?？傮w來說，農村經濟發展的程度南部高于北部、東部優于西南部，發展的中心為平原區，然后丘陵和山區發展次之。安徽省耕地等別最高為2等地，這部分耕地全部位于安慶市境內，面積為1 888.11hm2。最低等別是12等地，大部份分布在宿州市，少量分布在滁州市境內。高等別的耕地大多分布于南部，包括安慶市、宣城市、馬鞍山等。而北部的宿州市、淮北市耕地質量稍差一些。從上述分析可知，安徽省農用地總體質量好，中等質量耕地居多，優等地與質量較差耕地比重小。3種等別分布呈相似性，自然等影響利用等和經濟等的分布格局，同時利用等和經濟等分布基本一致。

3 加強安徽省域耕地質量建設的對策建議

耕地質量建設與管理是落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，是提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優化利用土地資源、構建國家生態安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責和任務。根據本次耕地分等工作的成果，筆者對加強耕地質量建設與管理提出以下幾點建議：

3.1 定期更新耕地質量分等成果 隨著社會環境、自然環境的不斷變化，以及技術水平的不斷發展，人們對土地的利用也在不斷改變，耕地的質量處在動態變化中，本次耕地質量等級成果補充和完善工作就是對上一輪農用地分等定級工作的延續和補充。在現有農用地分等定級和土地調查成果基礎上，依據《農用地質量分等規程》，定期開展系統性耕地質量等級調查評定工作，全面掌握和更新耕地質量等級狀況，建立與土地調查相配套的耕地質量等級數據庫。各地在年度土地變更調查的基礎上，對因土地整治、土地利用現狀變化以及其他土地利用行為等帶來的耕地質量等級變化情況，及時開展評價，實現動態更新。結合監測成果，定期公布耕地質量等級狀況。建立耕地質量定期評價更新制度，加強對成果的定期調查更新，有利于動態監測耕地的質量變化，滿足土地資源數量、質量相協調管理的要求，使耕地分等成果能夠持續發揮其在土地資源管理中的作用。

3.2 完善耕地質量監管機制 耕地質量建設與管理是一項系統工程，涉及面廣，任務繁重，因此，要結合本地實際，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定責，規范各項管理工作，確保耕地質量建設與管理扎實推進。可以通過集成航空航天遙感系統監測技術、低空近地遙感系統監測技術、和系統綜合監測技術以及常規巡查技術而形成的一整套規范化的實施技術體系，即集成、整合多種監測平臺的優點，在不同地區和不同時空環境條件下，有效實現對耕地基本農田動態變化信息的快速、高效、準確獲取和數據的高度兼容，得到比任何單一平臺監測模式所獲得數據更多的有用信息，為耕地基本農田動態巡查和監測工作提供科學、協同、統籌的全局性解決方案。完善耕地質量監管機制，明確法律責任主體和相應的法律責任，建立和完善耕地質量定期檢查制度、質量跟蹤制度、占補平衡質量驗收制度和耕地質量建設獎懲制度等。同時，可以建立各地耕地檔案制度，各職能部門通過協作齊抓共管。

3.3 構建耕地質量建設長效投入機制 耕地質量建設是一項長期任務，需構建耕地質量建設長效投入機制，充分發揮公共財政對耕地質量建設和管理的支撐作用，將耕地質量建設與管理經費列入各級財政預算，切實保證耕地質量建設和管理工作的有效進行。提高地力是加強耕地質量建設的關鍵，應大力推廣清潔生產技術實施“沃土工程”，在測土配方施肥項目取得成效的基礎上，高度重視耕地土壤培肥，這是一個長期的過程，需要持之以恒的投入，堅持不懈的實施。同時，因地制宜，有針對性的落實增施有機肥、測土配方施肥、改土培肥、土壤障礙治理、土壤污染防治等綜合培肥改良措施。加大中低產田改造力度，通過新建和完善排灌渠系等工程措施，配套秸稈綜合利用平衡配套施肥等農耕農藝措施將中低產田改造為高產穩產的農田。加強農業基礎設施建設，提高耕地產出率，加強重大水利樞紐工程固與維修；加強水利灌溉主支渠清淤、防滲與維修；加強大、中型農機具添置及農田機耕道路建設力度，增強農業抗災、救災能力，提高農業機械水平，為現代農業的發展創造良好條件，提高耕地產出水平。

3.4 嚴格控制非農建設占用耕地 嚴格控制非農建設占用耕地，加大監管和處罰力度，強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優質耕地過快減少的趨勢。同時，嚴格執行耕地占補平衡政策規定，全面實行“先補后占”政策，必須滿足補充耕地在數量和質量上都不低于占用耕地的前提下才能進行耕地占用；積極探索“以補定占”機制，實現補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。針對當地實際，合理調整耕地開墾費征收標準，提高建設占用耕地成本，加大補充耕地項目投入力度，提升補充耕地質量等級。加強補充耕地項目立項和實施管理，統籌安排項目選址和布局，優化項目設計，嚴格工程實施和監管，確保工程建設質量，為新增耕地持續耕作熟化、培肥地力奠定基礎。在建設用地布局安排時，對于建設項目選址確需占用耕地的，應形成占用不同等級耕地的比選方案，如果不得不占用高等級耕地的，需經嚴格論證方能執行。

3.5 健全耕地流轉市場體系 促進土地使用權流轉最有效的方式是培育耕地使用權市場。首先，大力支持發展多種形式的新型耕地流轉中介組織。在地方政府指導下，以縣鄉土地服務部門為依托，培育耕地流轉中介服務組織。重點鼓勵農村大戶、普通農戶積極創辦農民專業合作社或土地股份合作社，引導農業產業化方向發展，形成農戶與農業產業公司的有效合作模式?？紤]不同地域耕地的條件，建立耕地評估機制，從而真實地反映當地耕地的市場價值。第三，培育完善農村土地金融市場。地方政府應完善金融機構支持耕地流轉的相關政策，建立農村土地金融機構。給予開展農地有關業務的金融機構相應的財政、金融支持，通過財政貼息、稅收優惠或進行風險補償等方式激勵金融機構積極為各類農業經營主體發放貸款，鼓勵農戶組織和參與土地金融信用合作社。與此同時，政府也需要對村鎮銀行、貸款公司、（下轉10頁）（上接5頁）農村資金互助社等機構的治理及經營行為作出詳細規范并監督執行，以保證農村金融市場的良性運行。

3.6 平衡耕地資源系統相關主體利益 充分重視對耕地資源開發利用的實際主體即農戶的耕地保護意識和保護行為的。引導和激勵，制度設計的層面將農民切實納入耕地資源保護與監管的相關主體范疇，建立和完善包括農業生產性補貼、耕地保護基金和耕地保護外部性價值收益分享在內的多重耕保補貼機制，逐步提高補貼金額，使農民從耕地資源的保護實踐中實實在在地獲得相關經濟收益。通過多種形式和多種途徑引導農村富余勞動力的安置轉移，促進耕地資源向部分種田能手和規?；r業生產企業集中，從而有效降低農業生產成本，提升耕地資源利用的利用效率和經濟收益。逐步完善城鄉社會保障制度，將農民納入全社會保障體系之中。一方面切實保障農民平等地分享國家經濟發展所取得的物質成果，改善民生；另一方面從制度上更加堅定農民參與保護和高效利用耕地資源的信心和決心，切實穩固國家糧食安全和社會安定的根基。調整和完善地方政府關于土地出讓收益中涉及耕地資源占用部分的分配方案。重點將耕地資源數量和質量的保護績效直接列為官員政績評價、考核提拔及離任審計的主要參評指標之一，從而有效降低地方官員對于耕地資源經濟收益、政績及其它相關收益的沖動和追捧，切實保護耕地資源。

參考文獻

篇3

關鍵詞：村鎮規劃；管理；措施

Abstract: In the construction of new countryside, towns and villages in the planning and management on the work schedule, and is more and more important role in the development of villages and towns. In real work is play a decisive role position. This paper discusses the planning and management of villages and towns the connotation, significance, principles, put forward to strengthen the implementation of planning and management initiatives, in practice must to truth-seeking spirit, explore actively the way of planning and construction of villages and towns. Seize past opportunity, advance with the times, according to the requirements of urban and rural co-ordination. Enhance sense of urgency and sense of historical responsibility, implement central spirit, further creating a new situation in the work of planning and construction of villages and towns.

Key words: town planning; management; measure

中圖分類號：F110 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

前言

伴隨著我國城市化政策從“城市化”向“城鎮化”轉型，村鎮規劃管理工作日益提上日程，成為我國農村經濟社會發展的重要組成部分，也成為全面建設小康社會的重要內容。積極穩妥地加快村鎮建設和發展，是各級政府統籌城鄉發展、推進城鄉一體化和解決“三農”問題的重要途徑。加強村鎮規劃建設，有助于推動農村經濟結構調整，促進區域經濟合理布局，對于培育發展農村市場、發揮城鄉橋梁和紐帶作用，進一步搞活流通，促進城鄉經濟協調發展具有重大意義。

村鎮規劃管理是指鄉、鎮人民政府為了實現村鎮的經濟和社會發展目標，根據國家、市、縣的經濟和社會發展計劃與規劃，以及村鎮的歷史、自然條件和經濟基礎，合理確定村鎮的性質、規模和發展方向，協調村鎮布局和進行各項建設而制定的綜合部署和具體安排．以廣大農民日益增長的物質和文化需要為導向，建立一個人口、資源、科技、環境及區域定位、分工相協調的，可持續發展的社會環境所做的總體安排和部署，建設村鎮未來發展和建設的藍圖 。

一、村鎮規劃管理工作的現實意義

村鎮規劃管理這項工作是全面建設小康社會的基礎，是貫徹科學發展觀及實現生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的重要體現，是構建和諧社會的重要組成部分，也是實現經濟效益、社會放益和環境效益相統一的必由之路，我們必須充分認識抓好村鎮規劃建設管理的重大意義，增強政治意識、責任意識，認真落實，抓出成效，確保村鎮規劃管理的有序進行。

科學編制村鎮規劃、做好村鎮建設管理工作，是貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，防止村鎮無序建設的迫切需要；是促進集聚發展，節約土地資源的有效手段；是指導農村房屋建設，推進村鎮基礎設施和環境整治的重要基礎性工作；是引導農村人口向城鎮、中心村聚集，實現資源節約、降低建設成本、提高公共服務能力、改善人居環境和生活質量、加快城鎮化建設步伐的重要保證。

二、村鎮規劃管理工作堅持的原則

1.合理用地、節約用地原則。我國人多地少，節約用地是基本國策．各類建設用地均應按國家有關標準、法規執行，充分挖掘原有村鎮用地的潛力，嚴格控制占用耕地，充分利用荒地和薄地．村鎮建設區與基本農田保護區要協調、統一規劃．

2.可持續協調發展原則?？沙掷m發展是新農村建設的重要目標和要求，村鎮規劃要以科學發展觀為指導，促進經濟、社會、環境、人口、資源相互協調和共同發展，并在規劃中體現科教興鎮(村)的戰略．

要在立足現實的情況下，既要考慮經濟基礎與發展速度對今后建設的影響，又要考慮長遠目標與近期修建的關系。

3.超前高效管理的原則。以現狀為基點，適度超前．村鎮規劃要具有一定的超前意識，要有長遠的戰略眼光．規劃要做到遠近結合，以近期為主，提高近期規劃建設的完整性和對遠期發展的適應性，使村鎮的性質和規模、速度和標準，與經濟發展和農民生活水平相適應．要站在建設社會主義新農村的高度，努力從單純追求規模擴大轉變到提高質量和水平上來，適應農村生活水平不斷提高的需求。

4.生態環境保護原則。村鎮的基本自然資源直接來自于它周邊的區域，村鎮規劃建設中必須切實保護好生態環境。村鎮規劃要盡可能地保留鄉村原有的資源、地貌、自然的形態，生物的多樣性及人與自然、生物之間的緊密不可分離的共生共存關系。要發展生態產業，開發生產綠色產品，在加快農民致富的進程中保留一片青山綠水。

三、村鎮規劃管理工作應注意三個方面的著重點

1.注重人文環境

鄉鎮規劃建設是徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展的組成部分，所以其規劃也應該因地制宜，結合當地的歷史人文環境及村民的生活模式，使整個鄉村規劃有機地融入到所在城市的大環境中。力求在舊村落改造中注意保護原來風貌，保留原有建筑形式，一定程度上延續舊村落的歷史文脈，使得建成后既體現出一種文化傳統的沉積，又具備了現代化的生活環境，滿足了人們對鄉村人文氛圍和社區功能的要求。

2.公眾參與村鎮規劃管理工作

想要新的規劃具有可行性，就要讓農民的需求得到滿足。在制度上做到村鎮規劃中評審的公開性，建立和健全規劃的評審委員會，在評審的過程中做到公平公開公正，廣泛積累各方意見。尊重村民的意愿，結合規劃編制工作實際，提出切實可行的解決方案。在村鎮規劃編制、實施、管理的全過程中都體現出公眾參與和群眾監督，可保障村鎮建設參與各方特別是農民的合法權益，達到農民自愿、社會力量參與和政府引導扶植，增強規劃的科學性、引導性和可操作性，共同推動村鎮規劃與建設管理。

3.注重服務設施的完善

在鄉村規劃中，社會服務環境的營造也是不可忽視的內容，因為它不僅是解決村民日常生活活動需要的基本保證，也是村民穩定的物質基礎。在服務設施的設置上要考慮村民的生活要求和行動軌跡，如鄉村級商業服務設施的布置，自行車、摩托車、汽車存放與垃圾處理問題，村民住宅的垃圾處理問題，村民家畜各家應規劃飼養場所的管理問題。

四、加強村鎮規劃管理工作的舉措

首先，加大村鎮規劃編制力度。各村鎮在編制規劃時，一要制定切實可行的村莊規模和撤舊建新方案，合理安排村莊總體布局。二要與市域、縣域城鎮體系規劃相銜接，統籌安排好城鄉發展空間。三要銜接好與防洪等其他自然災害防治規劃的關系，合理確定農民點選址，保障農民群眾的生命財產安全。四要充分考慮各地的經濟社會發展水平和廣大農民群眾的意愿，分新建型、改造型、環境整治型、古民居保護型等幾種類型因地制宜地編制規劃，切忌不切實際和不顧群眾意愿的大拆大建。六要與土地利用總體規劃相銜接，始終堅持保護耕地和節約用地的原則。深入農村基層，調查研究．掌握真實有效的第一手資料．結臺當地的客觀實際．綜合考慮新農村村鎮建設工作的特點，編制具有適度的前瞻性科學性，又使老百姓能夠接受的規劃方案。

其次，規范村鎮施工隊伍管理工作。組建好施工隊伍．禁止不合格的施工隊伍進行施工，必要時可從正規的施工企業里選派工程施工技術員．安全員等來指導工程施工，確保施工質量與安全。

第三，要注重規劃政策的宣傳。提高本村鎮人民在城鎮規劃上的意識，同時加強對村民城鄉規劃法律法規上的認識。深入開展村鎮規劃政策法規宣傳工作，宣傳規劃的法定性和控制性，加大宣傳關于加快城鎮化進程和建設社會主義新農村的優惠方針、政策，切實增強廣大農村群眾的規劃意識和依法建設意識。

第四，注重規劃管理的動態性。村鎮規劃不是對村鎮發展終極藍圖的描繪，而是一個通過規劃手段調控、實現向理想目標趨近的可持續的、動態的過程．因此村鎮規劃管理要密切結合當地實際，因地制宜，根據各地經濟社會發展水平，實事求是，量力而行；同時要處理好近期建設與遠期發展、舊村改造與新村建設的關系，統一規劃，分步實施。

第五，切實維護村鎮規劃管理的嚴肅性。要進一步加強村鎮規劃建設管理機構建設，逐步配備專業人員從事村鎮規劃建設管理工作，有計劃錄用一定數量的大中專畢業生到村鎮規劃建設部門工作。加強對村鎮規劃管理人員、技術人員的培訓，提高規劃執法水平，在工作中要嚴格辦事程序，增強服務意識，提高辦事效率，積極推進依法行政，建立市場準入制度，規范規劃設計市場，提高村鎮規劃設計水平。

第六，轉變政府的職能意識。在政府的職能意識上需要有所轉變，建立健全一套完整的行為規范，做到鄉鎮行政管理體制上能夠廉潔和高效，處理事物上能在運轉上協調。辦理過程中做到公正透明。村鎮建設管理機制有一定的創新意識，逐步落實和解決人員、編制和經費等問題，強化基層村鎮管理指導力量。加強村莊規劃建設管理工作的組織領導，建立健全“黨委領導、政府主導、部門配合、社會支持、農民主體”的工作機制，把村莊規劃建設管理工作納入各級黨委、政府的重要議事日程，及時研究、解決工作中出現的新情況、新問題。

此外還應發揚民主，集思廣益，吸收群眾參與規劃，廣泛聽取群眾意見，讓與村鎮規劃關系最密切的廣大農民群眾享有知情權、參與權、管理權和監督權．同時將規劃意圖逐步為群眾所掌握，以利于規劃的實施．規劃是村鎮建設和管理的指導和依據。

五、結語新農村建設的要求是 “生產發展，生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，為了達到這一目標，政府管理部門必須落實做到以下幾點：廣泛宣傳新農村建設的優點與必要性，帶動村民積極性才能保證新農村建設的順利實施，并處理好村民主導與政府引導的關系；加快基礎設施建設的進度，讓村民切實體會到新農村能夠帶來利益，村民才能更好的投入到建設中去；加大村鎮規劃力度，銜接好村鎮與市區的基礎保障體系。我國新農村建設經過近幾年的不懈努力，已取得了很大的成就，同時，我們也應該看到在這一過程中還有著很多的問題，在村鎮規劃管理實踐的基礎上，總結相關的經驗積極地對遇到的問題進行探究，并提出相應的解決方案，使新農村建設能夠更一步臺階，村鎮規劃管理也更為合理科學。

參考文獻

［1］仇保興. 追求繁榮與舒適――轉型期間城市規劃、建設與管理的若干策略[ M ] . 北京：中國建筑工業出版社，2 0 0 2 .

［2］仇保興. 中國城市化進程中的城市規劃變革[ M ] .上海：同濟大

學出版社，2 0 0 5 .

［3］劉殿華. 村鎮建筑設計――新世紀中國城鄉規劃與建筑設計書

村鎮規劃與設計子叢書[ M ] .南京：東南大學出版社，1 9 9 9 .

［4］中華人民共和國城鄉規劃法[Z] . 2007 .

篇4

關于征地時政府和農民發生矛盾這個問題，它產生的根本原因是什么？農用地是公共產品嗎？如果是，那它的服務主體是誰？如果當地政府確實侵犯了農民的利益，那么，解決方案又是什么？

二、問題的性質及分析

在征地時政府和農民發生矛盾的問題根本是土地的產權不明。按土地用途分類，可分為農用地、建設用地和未利用地，在這個問題中，我們討論的主體是農用地。那農用地是不是公共產品呢？公共產品是具有非競爭性的，即一部分人對這個產品的消費不會影響其他人消費，而政府征地的時候影響了農民，所以它到底是不是公共產品呢？公共產品的定義：在一定的制度條件下，技術水平條件下，如果產品的產權經濟成本（包括界定成本，交易成本，保護成本）這些大于產權經濟收益的時候，這個產品就是公共產品。農用地的制度條件就是農村土地承包經營制度，它的界定成本是相關法律規定的實施以及農民與農業集體經濟組織簽訂的協議或合同，那么，農用地的產權歸農民集體所有，其承包經營權和使用權歸農民，農用地的服務主體是農民集體，交易成本是農民耕地所需的直接費用和間接費用（包括時間成本和人力成本）以及承包費（家庭承包不用交納），保護成本是相關部門監管人員的工資以及農民在農用地設置保護設施的費用。按照這樣的定義來說的話，農用地是屬于公共產品的。公共產品是根據產品本身邊界線來確定，與它的提供方式還有需求狀態無關，雖然外部人員對農用地也有一定的需求，但農用地提供的主體還是農民集體。那為什么它的服務主體是農民集體？既然公共產品是具有外部性、非排他性、非競爭性的，也就是說一部分人對農用地的消費不會影響另一些人的消費，那為什么還有外部人員和農民集體之分，為什么主體會是農民集體？

因為公共產品的提供方式可以是集體的或個人的，消費方式可以是集體的也可以是個人的，在這個問題上，因為農民簽訂了協議并付出交易成本，所以農用地的消費主體是農民這個集體的，與外部性無關。農民有權使用協議中的農用地，即使農用地與外部人員的利益是相關的，它的服務主體依舊是農民。況且，任何公共產品都是有一定的前提條件的，就像公路上有先行后行之分，公共電話亭也是需要投幣才能使用是一樣的，農用地是農民這個群體的前提條件下屬于公共產品，可當外部人員參與時，就失去了公共產品的意義。如果外部人員在法律之外強行征用土地或換取農用地承包經營權，那對于農民這個弱勢群體來說是不公平的。公共產品具有非競爭性，有些地方政府搞發展搞建設于是就想把農用地承包給開發商，而農民也要靠土地生存，就產生了競爭，而這是農用地先來后到的原則，不能因為有權力就不嚴格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，農用地在一定的前提條件下是公共產品，就像公眾認為風景區是公共產品，但是五一長假的時候旅游的人那么多，同樣有競爭，這兩個是同樣性質的問題。對于農用地，農民還有外部人員的目標函數是不一樣的，農民是為了生存，而外部人員是為了減小成本，實現收益更高，而且，各自的生存經驗即生產函數不一樣，農民的生產函數只有耕作這一條途徑，而外來人員的生產函數不只是耕地這么簡單，他們獲取利益的渠道很多，不一定非要農用地。為了生存，作為農用地最迫切需求者的農民不得不顯示自己的需要偏好，于是就產生了這些征地悲劇，而且在外部人員征用農用地的時候，原本對這些農用地享有使用權的農民并不能拿到相應的補償。況且我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現實中也難以實行。一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節省投資往往采取“省部協議”“、政府定價”的辦法確定征地補償標準。對農民來說，政府雖征的只是土地，但拿走的卻是他們的工作崗位和住所，更何況大多時候農民得到的只是一點補償。既然農民對農用地享有權利，即使不愿意出讓土地也可以走法律程序，那為什么會出現外部人員堂而皇之的強行征地的事件？一方面是產權邊界界定困難，農用地是開放性場所，他們進出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人員更加肆無忌憚，管理者的目標應該是維護農民的利益，可他的手段卻是走個形式而已，并沒有真正考慮到農民的利益，手段和目標的不一致才會出現問題。所以，通過分析可得，農民是農用地的利益相關者，可是為什么政府沒有征求農民的意見輕易地把耕地征走，甚至有時候地方政府可以擁有警力來強制性地征土地呢？決策人、經濟人與利益主體的一致性是經濟活動有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚問題的利益相關人和決策人之間是否一致，很多時候，經濟問題爭論的偏差就是從這個不一致開始的。而在使用農用地這個問題上，決策人（政府）和利益相關者（農民）是一致的，由于最終做出的決策和農民的目標是一致的（付出交易成本獲得農用地使用權）所以沒有產生沖突。但現在，問題是地方政府為了發展經濟來和農民爭地時，就影響了農民的生存目標，而且只有農用地轉為了建設用地，政府才有權力對其征收。

還有明明有其他地方尚未開發，為什么要選擇農用地呢？首先是成本問題，農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發展壯大本地經濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，而且容易引發政府的土地違法活動。各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。而且政府缺乏產權管理，不重視對產權的保護。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產權者都必須做出犧牲，這種現象太普遍，更何況農民是弱勢群體。還有些地方政府用宅基地換房，承包地換社保，宅基地和承包地是農民的合法財產權益，而社會保障是政府應該給農民提供的公共服務，所以這樣是在制造新的不公平。一個人的計劃經濟，兩個人的市場經濟，三個人的公共經濟，公共經濟是集體主義問題，而集體主義會嚴重擴大公共產品的適應范圍，牽涉到多方利益，所以，征地的問題才這么復雜，公共經濟的問題才這么難以界定與解決。

三、問題的解決

（一）從政府角度

1.充分利用開發區，節約土地資源。大量設立的開發區，因開發能力的限制，不能得到充分合理利用，土地閑置荒蕪，很大一部分土地的表層土壤和配套的農業生產設施遭到破壞，已經無法重新耕種，這造成大量土地資源的浪費。

2.在堅持最嚴格的保護耕地制度的基礎上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據市場去談判。政府征地進行補償時，應該最起碼不能讓農民比現在生活質量低，應該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應當比一般居民生活質量要高。合理的補償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。

3.加快城鎮化建設，城鎮化的進程是節約土地的，城鎮化會釋放出耕地，城鎮化的根本要求應該是城鄉一體化和公共服務均等化。城鎮化不是城鄉用地增減掛鉤，也不是簡單地讓農民進城，集體建設用地應該大大節約，應該提高效率，管理者必須統籌好城與鄉的發展，讓人們在農村也能平等地享受經濟發展成果和社會公共服務。4.政府應從具體的市場行為中分離出來。當政府的行政職能與市場經濟行為合為一體，政府職能越位，就容易產生問題。

（二）從農民角度

1.轉變經營思路和模式。從耕種到收割的主要環節，依靠服務公司來做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個模式結合起來，產生一種經濟效益，以擴大服務的規模來彌補耕地規模的不足，解決很多問題。這一模式的特點就在于通過擴大服務規模來降低服務成本，提高效率。

篇5

【關鍵詞】規劃多規融合綜合規劃

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、研究背景

一直以來，我國縣域范圍內國民經濟與社會發展規劃、土地規劃、城鄉規劃、林業規劃等多規并行。由于規出多門，各有側重，且在實際編制與執行中，部門之間缺乏有效的溝通協調，導致同一區域內不同規劃間頻現標準矛盾、管理分割、溝通不暢、指導失衡等問題。

為降低各規劃間的不協調程度，近年來全國各地紛紛邁出探索的步伐。從廣州“三規合一”、北京“四規合一”的整合構想，到重慶城鄉四規疊合的規劃嘗試，再到上海、武漢、濟南等地對于兩規協調編制的設想及實施，都在尋求建立一個能統籌全局的地區綜合規劃。然而這些研究多是對規劃編制手段進行技術層面的改良，沒有組織機構方面的保障，暫未形成能夠順利實施的解決方案。

針對當前各類規劃的存在與研究現狀，筆者通過借鑒國內外先進理論與經驗，探索縣級層面的“多規融合”方法，尋找融合和協調不同規劃的路徑，構建規劃管理工作體制，使融合后的綜合規劃真正成為政府管理空間資源的有效工具和促進區域經濟社會發展的保障。

二、多規并存現狀

當前，縣級層面的各類規劃多是由相關職能部門負責編制與實施，各部門之間沒有必然的業務聯系，也不存在隸屬關系，這就令各部門在編制與實施規劃時各自為陣，較少考慮與其他規劃之間的協調與銜接?？傮w來看，各類規劃之間主要存在以下七點不協調：

一是規劃體系不統一。各類規劃由各職能主管部門負責具體的編制和實施，遵循各條線上的法律法規政策文件要求和技術規范，規劃體系各成派系，相對封閉獨立。

二是戰略目標不統一。各類規劃站位不同，各有側重，不同規劃間存在戰略目標不一致或同一戰略目標不同解釋等現象，使得不同規劃的指導方向具有一定的偏好性和局限性。

三是控制指標不統一。各類規劃之間技術規范不同，調控手段不同，控制指標體系不同，使得不同規劃間存在同一控制指標定額不同，相互矛盾。

四是規劃時序不統一。各類規劃之間規劃時點、規劃期限存在差異，同一時期內，關鍵時間節點上存在規劃內容矛盾、目標差異等現象。

五是空間布局不統一。由于各類規劃偏好不同，遵循的規劃目標不一，在規劃空間布局上各有考量與側重，容易在實施管控工作中，產生邊界沖突，引起規劃時常修改。

六是基礎數據不統一。各類規劃因體系獨立，基礎數據采集所依據的調查方法，統計方法，分類方法等各不相同，使規劃采用的基礎數據差異較大，同一對象出現不同的現狀值。

七是監管平臺不統一。各個規劃在實施過程中監管相對獨立，監管標準不一，實施中易產生沖突，規劃實施困難重重。

三、“多規融合”目標

對目前多規間存在的不協調、不統一的問題，就需要在現行各類規劃的基礎上，進行多規融合，形成綜合規劃，統籌各類規劃目標與指標，協調矛盾，使綜合規劃可以形成（一）“一個目標一盤棋”的工作模式。即緊緊圍繞一個縣域發展戰略目標，消弭或減小各規劃間規劃目標、規模、布局、建設時序等方面的矛盾，實現現有規劃充分融合，降低規劃修改頻率。堅持“黨委領導、政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的工作方針，打破原有各線規劃相對獨立封閉的工作模式，群策群力，整體謀劃，構建一個目標一盤棋的工作模式。（二）“一個規劃一張圖”的成果模式。即充分融合國民經濟總體規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、林地保護利用規劃、產業布局發展規劃、旅游發展規劃和農業兩區規劃等現行規劃，創新規劃體系，提煉基礎性規劃控制指標，編制一個綜合規劃，統領各部門規劃，在同一個規劃基礎底圖上形成統一的空間發展框架和功能分區，構造一個規劃一張圖的成果模式。（三）“一個平臺一張網”的監管模式。即以土地利用現狀數據成果為基礎，建立縣級數據共享的綜合規劃管理信息系統和管理審批平臺，提高行政管理及審批效率。從而監控和管理規劃編制、修改、實施的各個工作環節，構筑一個平臺一張網的監管模式。

四、“多規融合”內容

“多規融合”的融合內容是融合的重點，直接關系著融合后的規劃是否切實可行，能否指導區域發展，滿足各利益主體需要。所以需要對當前各類規劃內容進行充分研究，并將其主要內容融入綜合規劃。根據目前各類規劃存在矛盾沖突的幾方面，可以規劃體系、戰略目標、控制指標、規劃時序、空間布局、信息系統、實施機制等作為主要融合內容。

(一)規劃體系

針對規劃體系繁雜、規出多門的現狀，融合形成一個統領性的綜合規劃，指導各部門規劃及鄉鎮綜合規劃；各部門規劃均需遵循綜合規劃的控制指標體系和空間布局等，在各自領域內進行編制；在鄉級層面則實現多規合一，形成鄉鎮綜合規劃，指導各地村級規劃的開展。鄉鎮可根據自身發展特色和實際需求選擇性開展分區規劃和專項規劃的編制。

(二)戰略目標

針對戰略目標不一、多頭指導的現狀，融合各部門發展目標，從而明確縣域一定時期內的發展方向及城市定位，最終形成縣域發展戰略目標，作為全縣發展的最高準繩。

(三)控制指標

針對控制指標交叉、標準矛盾的現狀，在各部門規劃原主要控制指標的基礎上，提煉形成縣域綜合規劃核心控制指標體系，主要包括GDP、人口、城鎮化率、耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模、中心城區發展規模、產業發展規模、森林保有量、生態公益林面積等，各部門規劃涉及核心控制指標的均需嚴格保持一致。

圖一綜合規劃指標體系

(四)規劃時序

針對規劃時序錯位、節點各異的現狀，由綜合規劃確定規劃主要節點，各部門規劃的具體規劃期限可自由選定，但規劃主要節點的核心控制指標必須符合綜合規劃。

(五)空間布局

針對空間布局失配、管控沖突的現狀，根據耕地與基本農田布局、城市發展空間布局、產業發展空間布局、林地保護空間布局、水域保護空間布局等各部門規劃主要空間布局，基于土地利用現狀的綜合規劃底圖，融合形成綜合規劃“一張圖”，成為全縣統一的空間發展框架，并在此基礎上劃分各大功能分區，引導全縣空間發展。

圖二空間布局示意圖

(六)信息系統

針對數據來源不同、系統繁冗的現狀，融合形成縣域規劃管理信息系統，作為各部門規劃統一數據中心，實現全縣數據共享及同步更新；并在此基礎上建立一個管理審批平臺，將“串聯”審批變“并聯”審批，提高行政審批效率。

圖三綜合規劃管理信息系統總體框架

(七)實施機制

針對管理機制錯綜、行政低效的現狀，在各部門規劃自成體系的編制及實施機制基礎上，成立縣規劃編制管理委員會，負責編制和更新縣域綜合規劃，同時各部門規劃編制及修改階段，審核各規方案是否符合綜合規劃要求；在綜合規劃實施階段，制定出臺規劃實施的審批制度、責任制度、評估制度、考核制度等，協調并監管規劃執行；另外，在縣行政服務中心單設一個“土地用途轉用許可”窗口，涉及用地的項目均由該窗口統一受理，主要包括：建設項目用地預審、農用地轉用、建設占用耕地補充、土地征收和土地供應等各個環節。

圖三綜合規劃實施機制

五、“多規融合”工作機制的構建

融合后的綜合規劃需要構建一套完整有效的組織保障體系，才能保障綜合規劃的順利實施。這里初步建立由多部門協作，多規融合領導小組組織、決策與監督，多規融合編制小組具體實施，多規融合咨詢小組提供技術支持的工作機制。

圖四多規融合組織保障圖

六、“多規融合”實施保障措施

(一)法律政策保障

多規融合是規劃領域的一次創新，但目前并沒有相關法律法規和政策上的支持，規劃的領導部門、執行部門、監督部門等也尚未建立，在前期研究中存在無據可查、無法可依的尷尬，各部門應該做什么、做到什么程度沒有相關文件督導，很容易流于形式，最后不了了之。因此，要做好多規融合這項工作，必須首先建立法律政策上的保障，明確其法律地位，為多規融合的編制與實施尋求法律支撐；其次，制定相關的政策具體指導和保障多規融合工作的開展。

(二)人員技術保障

多規融合是一項綜合性的系統工程，需要眾多職能部門參與、協作。在多規融合工作中，各參與組織須嚴格遵循工作機制，部門專家與工作人員各司其職，打破部門壁壘，通力合作。各部門也應將此項工作納入年度工作計劃，并進行年度考核，以確保多規融合工作的順利推進。

多規融合領導小組會應在編制、協調及審查各環節中確保專家的充分參與，保障技術路線的科學性、規劃成果的可行性、規劃實施的有效性。

(三)項目資金保障

多規融合這項工作歷時長、涉及面廣，主要包括多規融合領導小組的建立和運作、各部門基礎數據的調查、重大問題的專題研究、相關規范的編制以及一套規劃成果的形成，這些都需要投入較多的人力和物力方能完成。而多規融合工作完成后對加快部門規劃編制速度，改善部門規劃不協調而導致的行政效率低下具有積極作用，因此是一項非常有改革創新意義的工作，縣里須落實專項資金予以保障。

七、結語

“多規融合”為有效規范及合理引導未來縣域發展提供了一張先行藍圖。從長遠來看，能夠避免規出多門、多頭管理等問題，協調統一區域發展戰略目標，促進縣域空間的有序發展和地區要素資源最大限度的開發和利用，有效引導區域經濟的可持續發展。

參考文獻：

[1] 王俊，何正國.“三規合一”基礎地理信息平臺研究與實踐─以云浮市“三規合一”地理信息平臺建設為例[J]. 城市規劃. 2011年第35卷

[2] 王儉. 北京城市規劃研究―世界城市及城鄉一體化下的多規融合[J]. 科技促進發展. 2013年第02期

[3] 魏廣君，董偉，孫暉.“多規整合”研究進展與評述[J]. 城市規劃學刊. 2012年第01期

[4] 秦淑榮. 基于“三規合一”的新鄉村規劃體系構建研究[D]. 重慶：重慶大學，2011

[5] 丁成日.“經規”、“土規”、“城規”規劃整合的理論與方法[J]. 規劃師. 2009年第03期

篇6

關鍵詞：山嶺重丘區 二級公路 選線 技術標準運用

中圖分類號： X734文獻標識碼： A

前言：建國60年來，我國的公路建設已取得了巨大成就，回顧我國公路發展的歷程，對比世界各國公路的發展趨勢，我國公路交通正處于擴大規模、提高質量的快速發展時期。但是由于基礎十分薄弱，我國公路建設總體上還不能適應國民經濟和社會發展的需要，與發達國家相比還有較大差距。從公路技術等級看，全國等級公路里程360.96萬公里，等級公路占公路總里程的85.2%，其中二級及以上的公路里程50.19萬公里，占公路總里程的11.8%，技術等級構成仍不理想。從行政區劃分布看，由于經濟發展和人口分布的不均衡，公路發展在各地區之間存在著較大差距，總體來看，東部地區公路密度較大，高等級公路的比例也較高，明顯高于全國平均水平，更高于中、西部地區水平。

云南屬于山區省份，山地面積占總面積的94%，山高谷深，坡陡流急，地形多變、地質復雜；河流水位變化大，屬高山立體垂直氣候，在公路選線中存在較大難度。修建一條技術標準合理、行車安全、舒順環保、節約造價、運營和養護費用低的公路，必須認真考慮建設項目區域內的地形、地質、氣候、水文等自然條件對公路的綜合影響，因地制宜地采取穿越、避讓等方法，對地形、地物、地質、水文上的各種障礙加以克服，才能達到選擇最佳的公路線形。公路選線成為整個設計、施工、運營的靈魂，它是整個項目能否成功的關鍵，并直接影響著工程造價、運營安全、生態環境保護等。

1、 要選好山區公路路線，首先必須掌握以下原則

（1）、滿通部頒發的公路工程技術標準、規范等相關條文規定，特別是滿足《工程建設標準強制性條文》有關規定；

（2）、結合本段公路的地形、地質、水文、集鎮特點及城鎮中長期規劃進行設計的原則，并結合當地政府部門的建設的要求，借鑒已建公路的經驗，反復斟酌，貫徹“標準選線、安全選線、地形選線、地質選線、生態環保選線、執行最嚴格的耕地保護政策選線和經濟選線” 的設計理念，在線位選擇和技術指標選用中，把山嶺重丘區路線走廊帶作為不可再生的寶貴資源；

（3）、建設標準與功能定位相適應，與公路服務對象相協調的原則；

（4）、正確運用技術標準，在均衡協調的情況下，盡可能選用較高的指標，提高公路的使用質量；

（5）、根據沿線已有道路交通設置狀況、建筑狀況、用地狀況，在堅持設計標準的條件下，因地制宜，近遠期工程結合，節省投資，減少拆遷、土地占用和管線拆遷，注重環保，達到工程建設效果與經濟效益、社會效益、環境效益的有機統一；

（6）、工程設計與周邊環境相協調，工程建設和環境整治相結合，提高環境設計水平，使公路建設帶來新的景觀效應；

（7）、“以人為本，安全至上”，堅持可持續發展觀為指導，做到設計結合自然，達到創作設計、寬容設計、靈活設計的總體思路；

（8）、遵循節約資源、堅持可持續發展和服務社會、尊重地區的原則，樹立“以人為本，安全、協調、可持續”的發展觀，根據路線總方向、公路等級和路網關系，結合運輸條件、城鎮規劃、農田基本建設、社會發展需求、資源狀況與開發利用計劃、環境影響及水文、氣候、地質、地形等自然條件綜合考慮，在各個可行方案中進行分析、比選、論證；

（9）、防止后遺病害，使設計的路線既經濟又順暢，既好修又好養。

2、選線工作

在公路選線前，結合已批準的《工程可行性研究報告》的技術標準、路線走廊帶、工程造價等認真研究、反復斟酌，深刻理解設計意圖，在以批復的技術標準為依據，開展選線工作，選線時注意與總體設計相協調。

公路選線分為實地定線、紙上定線及電子計算機輔助選線等諸種選線方法。結合地形確定控制線位，考慮線形標準，最后擬定曲線及直線位置，確定交角位置及路線的具置。對山區復雜路段及重要路線,可利用實測1:500～1:2000比例的地形圖先在紙上定線，最后實地現場布線。紙上定線時，先按工可報告中的路線走廊帶，進行路線平均縱坡擬定導向線，再擬定交角點及曲線半徑，具體布設路線。同時繪出導線的縱坡線，比較研究有價值的方案，最后確定路線方案。利用電子計算機以數字地面模型儲存的數據，可進行全套的路線自動化設計。

要選好公路路線，達到預期目的，除了要堅持多跑、多看、多問、多比較地做好踏勘工作，全面搜集掌握第一手資料和廣泛征求各方面意見，綜合研究分析，還要分清路線的類型，才能具體處理各種復雜情況。云南山區公路，按照線路行經地區的地形地貌特征，主要有壩區線、越嶺線、沿河（溪）線和山脊線四類。

2.1、壩區線

路線完全不受地形、地物限制的壩區，路線的平縱橫都比較容易達到技術標準，不需要展線。如昭通至巧家（金塘）二級公路昭魯壩區連接了昭通的昭陽區和魯甸縣，兩點線長19.5公里，高差約20米左右，路線所經區域均為水田及魚塘，選線過程中重點考慮國家農田保護政策，盡量少占或不占耕地，并考慮路基、路面排水與農田灌溉的銜接、軟土路基處置及避讓較大的魚塘片區，同時為服從和配合地方城市建設，公路路線選擇時線位與城市走廊相同，有效的避免了資金的重復投資、有效的保護耕地；

2.2、越嶺線

到達目的地必須翻越山梁的路線為越嶺線。如昭通至巧家（金塘）二級公路西門埡口段，為通過西門埡口，工可階段推薦為1-800米隧道方案，兩階段初步設計時分別進行隧道和明槽方案比較，經過平縱面指標、工程造價、后期養護成本等綜合比選，考慮地方財政困難，后期隧道內的通風、照明、機電等養護費用較高，最終采用明槽方案。越嶺布線應特別考慮埡口位置、過嶺標高及展線方法的選擇。

2.2.1、埡口位置

應選擇標高較低的、降坡后能直接銜接下面控制點的、兩邊坡面地質良好、地形平緩的埡口，以縮短路線里程，獲得較高指標的路線。

2.2.2過嶺標高

過嶺標高可決定路線的長短，要獲得路線里程短，技術標準高的路線可采用隧道穿越，雖投資較大，可在運營后得到補償。通過在已建公路中運營安全、后期養護、維護、事故處理等方面綜合研究的結論，常規認為路線長度與隧道長度之比小于2的，特別是中長隧道，盡量采用明線方案，以降低隧道后期的運營養護費用；

2.2.3展線方法

埡口兩側的展線，以適當的坡度順自然地形繞山咀布線，轉箐溝展延距離，克服高差直接到達。不得已時，采用回頭展線的方法取得距離，克服高差。展線時，盡量不出現反坡現象，以免高差損失，增加路線長度，加大工程量。

云南山區的越嶺路線，多采用回頭曲線展線?；仡^曲線位置應通過已有的地形圖結合實地踏勘大概定出，再實地放樣測量進行調整。平緩的山坡、山梁及山包是回頭曲線的最佳地形，盡量充分利用，既能減少工程量，又使上、下線間有較大距離保證路基的穩定?；仡^曲線為不良線形，應盡量拉長回頭曲線間的距離，減少回頭個數，避免一個坡面上路線的多次重疊，以減輕施工、行車和養護的相互影響。

回頭曲線的實地布設，一般為上挖下填。在較平緩的山坡上和利用較大山包布設回頭曲線不困難，而在有一定橫坡的山坡和山梁上布設時，需設大頭回頭曲線。為了充分利用選定的有利地形，應以端部恰好挖夠路基所需的寬度，下線能絕對保證穩定的填筑和上線挖方的可能控制回頭曲線位置；在頸部應充分考慮上、下線的路基能分開，并注意盡量縮短上線挖方和下線填筑路堤的長度，以減少挖方和擋土墻防護工程數量。

2.3、沿河（溪）線

沿河流或溪溝能直接到達目的地的路線為沿河線，如昭通至巧家（金塘）二級公路路線所經過小寨河、牛欄江段均屬于沿河線。選沿河線主要考慮：路線走哪一岸；路線線位應放多高；在什么地方跨河合適三個方面。

2.3.1河岸的選擇

經過實地踏勘，根據全面掌握的情況，路線選擇在地形比較寬闊、有臺地可利用、箐溝少和水文地質良好的一岸，避開大中型滑坡等地質水文條件差的一岸，以減少土石方和構造物工程量，同時降低工程造價；在積雪和冰凍的高寒地區應選在陽坡和迎風的一岸，以減少冬季行車的危害；在村鎮路段，應選在村鎮多、居民點集中的一岸，但應本著“近城而不進城”的原則，以更好的發揮二級公路的作用。

2.3.2線位高度

在了解水文和實地調查的基礎上，除了有臺地可利用外，應置路線于不受設計洪水位影響的安全高度以上。但不能過高，以便使路線平、縱面線形順直、平緩，獲得較高標準，同時土石方工程也較省，有利于在溝口直跨箐溝或主河道。并且防護工程不會很高及復雜，一旦路基有損壞，也易于搶修。但要加強防護，盡量杜絕洪水威脅，可采用工程措施減緩水流速度，如設置攔河壩、順水墻等，保證路基穩定，要少占耕地，并做好廢方處理。

2.3.3橋位選擇

路線受地形、地質的限制需設橋換岸時，橋位應選在河道順直穩定、河床地質良好、河灘較窄的河段上，充分考慮橋位及橋頭路線的布設問題，以免造成與環境不協調、線形差、標準低或增加橋梁工程量，影響整個路線的布局。

在開闊河谷地段，應緊靠山腳布線，盡量少占耕地，確保路基穩定；可沿河岸布線，便于提高路線標準；也可利用舊路或田間大道直穿田壩，減少工程量。在彎曲河段，可沿河岸自然地形轉山咀，繞河彎布線減少山體破壞，融自然景觀于一體；當技術標準要求高時，可以適當長度的深挖明槽或隧道穿越山梁，也可跨河換岸或改移河道，取直路線；在懸巖峭壁河段，可早提坡從崖頂或崖腳通過，利用地形，減少工程量。不能繞時，可直穿崖壁，或全開路基，或半填半挖。為了不阻塞河道，要充分考慮廢方的處理，利用開出的土石料用于附近的路段，盡可能達到填挖平衡。

在河床比降大的河段，尤其是有急流、跌壩的河段，應首選考慮技術標準范圍內的急速降坡，克服短距離的高差，避免過多的山腰線；還可利用下游的箐溝或平緩山坡設回頭展線，克服較大高差。

2.4、山脊線

沿山脊布設的線路稱之為山脊線。山脊線一般具有土石方工程量小，水文、地質情況好，橋涵構造物少等優點。但存在線位較高，遠離居住地，工程材料和水源缺乏等缺點。但是否采用山脊線方案，主要應考慮以下條件決定：

1、分水嶺的方向不能偏離路線總方向；

2、分水嶺平面不能過于迂回曲折，縱面上各埡口間的高差不要懸殊過大；

3、控制埡口間山坡的地質情況較好，地形不過于陡峻零亂；

4、上下山脊的引線要有合適的地形可以過渡利用。

通常完全具備上述條件的分水嶺不多，所以長距離的山脊線一般不多見。往往是作為沿河線或山腰線的局部比較線及越嶺線的兩側路線的連接而出現。當決定采用山脊線方案后，剩下要解決的是山脊線的布設問題。由于山脊線基本沿分水嶺而走，大的走向已經明確，布線著重解決以下三個問題：一是選定控制埡口，二是在控制埡口間路線走分水嶺的哪一側，三是路線中間點的具體控制。三者互相依存，互為條件，緊密聯系。

3、技術指標的運用

3.1平面設計指標的確定

3.1.1平面設計的原則

①平面線形應連續、均衡、順舒，并與地形、地物相適應，與周圍環境相協調；

②除滿足汽車行駛力學上的基本要求外，還應滿足駕駛員和乘客在視覺和心理上的要求；

③保持平面線形的均衡與連貫。為使一條公路上的車輛盡量以均勻的速度行駛，應注意使線形要素保持連續性而不出現技術指標突變；

④應避免連續急彎的線形。這種線形給駕駛員造成不便，給乘客的舒適也帶來不良影響。設計時可在曲線間插入滿足規范要求的直線或緩和曲線；

⑤平曲線應有足夠的長度。如平曲線太短，汽車在曲線上行駛視覺過短會使駕駛操作來不及調整，一般都應控制平曲線的最小長度。

3.1.2直線

（1）直線的適用條件

①路線完全不受地形、地物限制的平原區或山區的壩區；

②為縮短構造物長度，便于施工，創造有利的引道條件；

③平面交叉附近，為爭取較好的行車和通視條件；

④雙車道公路在適當間隔設置一定長度的直線，以提供較好的超車路段；

（2）直線的最大長度

各省對長直線的運用存在不同的看法，也確有直線長度遠遠超過20v的事例，但直線本身并無優劣之說，關鍵在于如何結合地形恰當地運用。直線的最大長度應有所限制，當采用長的直線線形時，為避免司機視覺疲勞、彌補景觀單調之缺陷，應結合沿線具體情況采用相應的措施。規范規定，“直線長度不宜過長”山區二級公路一般不超過20v,如昭通至巧家（金塘）二級公路昭魯壩區段，設計速度為60km/h,設計中實際運用直線最大長度為967.192m,為16.1v。

（3）直線的最小長度

兩圓曲線之間可以采用直線連接，但直線長度不宜過短，規范規定當設計速度大于或等于60km/h,同向圓曲線最小直線長度以不小于設計速度的6倍為宜（以m計），反向圓曲線間的最小直線長度以不小于設計速度的2倍為宜（以m計），但鑒于云南地形的復雜性，若按規范要求執行，會造成工程量巨大，工程造價較高，根據區域特點同向極限采用2倍設計車速、反向采用1.5倍設計車速執行，條件允許的地段，盡量采用規范值。

3.1.3圓曲線

圓曲線是平面線形設計中常用的線形要素，圓曲線的設計主要確定其半徑值以及超高加寬值。

（1）圓曲線半徑的選用

平面線形中一般非不得已時使用極限半徑，因此《規范》規定了一般最小半徑；

當圓曲線半徑大于一定數值時，可以不設超高，允許設置與直線路段相同的路拱橫坡。

（2）平曲線的選用

公路的平曲線一般情況下應具有設置緩和曲線（或超高、加寬緩和段）和一段圓曲線的長度；平曲線的最小長度一般應不小于2倍的緩和曲線長度。由緩和曲線和圓曲線組成的平曲線，其平曲線長度不應短于9s的行駛距離，由于緩和曲線組成的平曲線要求其長度不短于6s的行駛距離。平曲線內圓曲線的長度一般不應短于車輛在3s內的行駛距離，所以《規范》規定了平曲線的最小長度。

當路線轉角等于或小于7°時，應設置較長的平曲線，其長度規定見《公路路線設計規范》JTG D20-2006表7.8.2之規定。

3.1.4緩和曲線的選用

緩和曲線的最小長度一般應滿足以下幾個方面：

①離心加速度變化率不過大；

②控制超高附加縱坡不過陡；

③控制行駛時間不過短；

④符合視覺要求

因此，《規范》規定：山區二級公路40km/h時，緩和曲線最小長度為35m。一般情況下，在直線與圓曲線之間，當圓曲線半徑大于或等于不設超高圓曲線最小半徑時，可不設緩和曲線，除此之外都必須設置緩和曲線。

3.2縱面設計技術指標的確定

3.2.1縱斷面設計的原則

①縱面線形應與地形相適應，線形設計應平順、圓滑、視覺連續，保證行駛安全；

②縱坡均勻平順、起伏和緩、坡長和豎曲線長度適當、以及填挖平衡；

③視覺上自然的引導駕駛員的視線，并保持視覺的連續性；

④平曲線與豎曲線應相互重合，最好使豎曲線的起終點分別放在平曲線的兩個緩和段內，即“平包豎”；

⑤平縱面線形的技術指標大小應均衡；

⑥合成坡度組合要得當，以利于路面排水和行車安全；

⑦與周圍環境相協調，以減輕駕駛員的疲勞和緊張程度，并起到引導視線的作用；

3.2.2縱坡設計

縱坡的大小與坡段的長度反映了公路的起伏程度，直接影響公路的服務水平，行車質量和運營成本，也關系到工程是否經濟、適用，因此設計中必須對縱坡坡度、坡長及其相互組合進行合理安排。

（1）最大縱坡

汽車沿縱坡向上行駛時，升坡阻力及其它阻力增加，必然導致行車速度降低。一般坡度越大，車速降低越大，這樣在較長的陡坡上，將出現發動機水箱開鍋、氣阻、熄火等現象，導致行車條件惡化，汽車沿陡坡下行時，司機頻繁剎車，制動次數增加，制動容易升溫發熱導致失效，駕駛員心理緊張、操作頻繁，容易引發交通事故。尤其當遇到冰凍、大霧條件更加嚴重。因此，應對最大縱坡進行限制。

最大縱坡值應從汽車的爬坡能力、汽車在縱坡上行駛的安全、公路等級、自然條件等方面綜合考慮，《規范》對二級公路最大縱坡規定如下：

山嶺重丘二級公路，40km/h速度最大縱坡為7%，60km/h速度最大縱坡為6%。

（2）最小縱坡

各級公路的路塹以及其他橫向排水不暢路段，為保證排水順利，防止水浸入路基，規范規定采用不小于0.3%的縱坡。當必須設計平坡或小于0.3%的坡度時，其邊溝應做縱向排水設計。

（3）最小坡長

如果坡長過短，變坡點增多，形成“鋸齒形”的路段，容易造成行車起伏頻繁，影響公路的服務水平，減少公路的使用壽命。為提高公路的平順性，應減少縱坡上的變坡點；兩凸形豎曲線變坡點間的間距應滿足行車視距的要求，同時也應保證在換擋行駛時司機有足夠的反應時間和換擋時間。

（4）最大坡長

汽車沿長距離的陡坡上行駛時，因需長時間低檔行駛，易引起發動機效率降低。下坡時，由于頻繁剎車將縮短制動系統的使用壽命，影響行車安全。一般汽車爬坡能力以末速度約降低至設計車速的一半考慮，對坡度的最大坡長應加以限制。公路連續上坡或下坡時，應在不大于規定的縱坡長度之間設置緩和坡段，緩和坡段的坡度不大于3%?！兑幏丁穼ι綆X重丘區二級公路最大縱長做了相應的規定。

（5）平均坡度

二級公路越嶺線連續上坡（或下坡）路段，相對高差為200～500m時平均縱坡不應大于5.5%，相對高差大于500m時平均縱坡不應大于5%，且任意連續3km路段的平均縱坡不應大于5.5%。

（6）橋隧縱坡的選用

①橋梁：橋上縱坡不宜大于4%，橋頭引道縱坡不宜大于5%，位于市鎮混合交通繁忙處，橋上縱坡和橋頭引道均不得大于3%。但考慮到云南山高坡陡的地形，在無條件展線路段，必須修建橋梁的時，中小橋梁最大縱坡可采用5%。但應設置相應的安保設施，如警告標志、減速帶等。

②隧道：隧道內的縱坡應小于3%，但短于100的隧道不受此限。高速公路、一級公路中的中短隧道，當條件受限時，經技術經濟論證后最大縱坡可適當加大，但不宜大于4%，隧道內的縱坡應大于0.3%。為解決隧道內的排水問題，長隧道、特長隧道設計時均應考慮采用雙面坡，以保證排水順暢。

3.2.3豎曲線

為保證行車舒適平順、安全、視距良好及滿足平、縱曲線組合的要求，在變坡點處均應設置豎曲線。

（1）豎曲線最小半徑

①凹形豎曲線最小半徑的確定主要考慮：限制離心力不過大、汽車在跨線橋下行駛視距的保證和夜間行駛視距的保證和夜間行車前燈照射范圍內的視距保證等三個方面。

《規范》建議在條件許可的情況下，山嶺重丘區二級公路40km/h時速，凹曲線半徑一般值700m、極限值450m。

②凸形豎曲線最小半徑

確定凸形豎曲線最小半徑主要考慮保證汽車行駛視距和汽車能夠安全行駛通過曲線段。通常當汽車行駛在凸顯豎曲線變坡點附近時，由于變坡角的影響在司機的視線范圍內將產生盲區。此時司機的視距與變坡角的大小及視線高度有密切關系。當變坡角較小時，不設豎曲線也能保證視距，但變坡角較大時，必須設豎曲線以滿足行車視距的要求。

《規范》建議在條件許可的情況下，山嶺重丘區二級公路40km/h時速，凸曲線半徑一般值700m、極限值450m。

豎曲線最小長度35m。

當然通常采用大于或等于上述一般半徑值，當受地形條件及其他特殊情況限制時方可采用上述極限最小半徑值。

4、結論

總之，在云南山區選擇公路路線，必須對實地進行充分調查，堅持跑到、看到、問到、認真研究，對各種可行方案進行比選，綜合各方面的情況，分清主次，全面衡量，切實做到需要與實際的統一，才能選出一條比較佳的路線。

參考文獻：

【1】《公路工程技術標準》 JTG B01-2003 人民交通出版社，2004

【2】《公路路線設計規范》 JTG D20-2006人民交通出版社，2006

篇7

[關鍵詞]城市規劃；現代城市；創新

中圖分類號：TU984.11 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）08-0373-01

一、現代城市規劃的主要理論

1.綜合規劃理論。其理論基礎是系統思想及其方法論，通過對城市系統的各個要素及其結構進行研究，以揭示這些要素的功能、性質以及它們之間的相互聯系，從而全面的分析城市所存在的問題，并從整體上提出合理的解決方案。綜合規劃具有總體性、綜合性和長遠性。

2.連續性城市規劃理論。該理論最早是由Melville C. Branch在1973年提出的。并且他認為，過去的一些關于城市規劃的不恰當的實際運作和不合理的觀念，嚴重阻礙了城市規劃作用的發揮。

二、現代城市規劃的基本內容

1.城市規模和性質。（1） 城市性質是指城市在所處的區域、國家乃至全世界范圍內的經濟、政治和社會發展過程中所擔負的主要職能和所處的地位。 （2） 城市規模主要包括城市用地規模和城市人口規模，并且這兩者是密切相關的。城市用地規模的推算必須依據城市人口規模及人均用地指標。

2.城市功能的完善與城市基礎設施的規劃。城市是物質財富和人口高度聚集的地域，是人類精神文明和物質文明的產物，并具有一定的政治、經濟和文化職能。因此，要保證城市各項經濟、社會活動及生產生活的正常進行，就必須依靠城市基礎設施的切實保障。

3.城市居住區規劃。居住是城市居民生活中一個非常重要的方面，也是城市的主要功能之一。城市居住區規劃的任務就是為城市居民創造一個安全、衛生、舒適、寧靜的環境，以滿足日常的物質文化生活需要。

城市居住區規劃必須依照城市近期的建設目標和總體規劃，做出綜合全面的安排。其主要內容包括：（1） 確定城市的規模； （2） 確定城市的用地位置和面積；（3） 擬定建筑類型、數量及布置方式；（4） 擬定各級道路的布置方式、路寬等等；（5） 擬定公共設施的規模及數量；（6） 擬定各項市政工程設施的規劃方案；（7） 擬定城市綠地、活動場所等的布置方式及數量。

三、現代城市規劃的弊端

改革開放以來，中國的城市建設快步發展，作為城市建設的龍頭，城市規劃發揮了一定的作用，如控制性詳細規劃對開發建設就起到了很好的調控作用。但還是不能適應國家加快城鎮化戰略的迫切需求，城市發展中矛盾表現在：

1.違法用地和違法建設數量不小，屢禁不止；

2.城市舊區建設密度過高，中心區超強度開發，環境質量下降

3.城市新區開發隨意性大，“開發區熱”造成用地浪費；

4.大城市交通不暢，環境污染加??；

5.城市的建筑和空間體形環境不理想，缺乏協調，缺乏特色，一些歷史文化名城景觀受到破壞；

6.城市生態建設滯后；

7.區域性基礎設施布局混亂，沿公路建設成風；

8.很多建制鎮規劃形成虛設，建設混亂，鄉鎮企業占用大量耕地。這些問題在全國各地或多或少都存在一些。

四、現代城市規劃的創新與發展

1. 規劃內容已不局限于城市本身的發展，而是將與之關聯的人口、經濟、社會、資源、環境等諸多因素納入規劃過程，在保證上述因素相互協調和相互促進的前提下，尋求城市適宜的發展規模、發展速度與發展方式；特別在規劃的開始，就把城市的環境分析和城市的資源分析和城市發展的需求分析一并考慮，由此得出平衡城市發展的總體規劃初步方案。

2.資源環境體系的基本承載力是決策城市規劃方案的一個十分重要的控制點，即規劃方案中建議的城市規劃不能突破城市的環境承載力和資源供給力。需要說明的是，城市規劃方案的確定并不是被動的接受承載力和供給力指標的約束。隨著科技的不斷進步，環境污染的排放因子和經濟發展的資源消耗特性會相應發生變化，導致環境承載力不斷增大和資源供給力的加大，以及城市系統允許發展規模上限的擴大。可見，環境承載力和資源供給力指標的引入，保證了城市發展與資源環境之間的良性互動，這是可持續發展思想的具體體現。

3.注重歷史建筑的保護和城市文化品位的提升

隨著改革開放后我國經濟的飛速發展，而我國的城市建設也取得了較大的發展成就，無論是城市基本建設還是舊城區改造工程，都逐漸擴大了規模，提升了速度。作為城市規劃的工作人員，我們應該積極地創新思路，拓寬視野，從城市的實際情況出發，探索一條更加科學合理的城市規劃方案。與此同時，還要結合國內外的優秀城市規劃經驗，結合可持續發展理念，拓寬舊城改造中的保護范圍，寧可犧牲些眼前的經濟利益，也要多保護一些有價值的、有特色的老建筑、老街區，不能留遺憾。城市規劃工作者有責任，有義務對這些歷史建筑加以保護，使具有歷史文化價值的保護建筑得以完整保存下來，并得到合理修繕，成為城市秉承歷史文化底蘊的重要載體。城市規劃部門應從規劃入手，制訂法規，健全機制，保護這些珍貴的歷史文化遺產。

4.提倡節能，注重城市可持續發展

城市面積小、密度大，節能是其維持高效率的首要條件，而建筑節能是其中的焦點。城市規劃建筑應當倡導節能的建筑設計和運作，極力避免“光污染”的產生，努力營造健康、舒適、高效的城市環境；同時還可以利用空氣動力和大氣氣象學的原理進行空氣凈化，達到環保的要求。通過充分利用環保材料和技術進行保溫隔熱、節能防污，達到高新科技和傳統材料的完美結合、相得益彰，創造一個高效、以人為本的具有強烈城市文化特色的現代建筑。

城市生態節能更新項目可以選用地源熱泵技術、太陽能及燃氣補能系統、輻射吊頂技術、內遮陽節能系統、綠色材料及保溫體系、屋頂花園、節能照明系統、智能控制即時展示系統、雨水收集系統、太陽能熱水系統十大綠色節能技術。還可以利用最新智能燈光控制和設計節約照明用電。緊湊型節能熒光燈、高光效熒光燈、高強度氣流放電燈等都將得到廣泛應用。同時，通過數碼控制技術利用光線模擬出不同時段自然界的光環境，設計不同區域的燈光效果。

5.注重公眾參與，促使城市規劃更加科學合理

城市規劃雖然是有關市政部門的管轄范圍，但是可以積極的采納各方建議，吸收各方優勢，如可以用招標的形式征詢專業咨詢機構及學術機構參與課題的研究及開發規劃。政府通過這種公平競爭的方式擇優選擇專業機構，為其規劃及政策的制訂起到極大的積極作用。通過論壇、講座、展覽等多種渠道，使政府與市民社會達到一個良好的互動關系，使規劃結果更好地體現以人為本。政府官員、工程技術人員和各界市民共同組成一個工作團體進行規劃前期的調查研究、分析協商等工作。

五、城市規劃的發展展望

1.可持續發展理念的體現。主要表現為：可持續發展行動的實施；環境理念在設計過程中的全方位滲透；非建設用地保護的強化；城市建設生態循環評價的重視。

2.人性化與多元化服務的方向。主要表現為：社會設施的人性化與多元化建設；一體化服務與個性化交通并存；無障礙設施的建設；弱勢群體的保護。

3. 個性與共性的協調。主要表現為：特殊性與共通性的重視以及交流與借鑒的強調。

4. 城鄉統籌規劃與區域協同的強化。主要表現為：集中與分散布局的兩極化；對城鄉融合的重視；區域交流與協同的發展。

5.社會資本建設的重視。社會資本的建設是保障城市公共利益的主要內容之一。主要表現為：公平性；長期性與效率性； 公共投資管理的完善；多渠道融資的促進。社會資本的使用、建設和維護管理，以及社會資本的運行方式等方面的內容將會越來越得到社會的重視。

6.規劃技術的發展。主要體現為：地理信息系統的快速發展，以及對實踐研究手法和對話說明型手法的重視。

六、結束語

總之，良好的城市規劃是當前和今后城市文化發展的必然條件，是提高城市素質，城市文明的重要因素。根據城市具體情況、研究其發展規模和方向，確定適合城市遠景發展的規劃，指導城市建設逐步實施

參考文獻

篇8

關鍵詞:Mapinfo;西江千戶苗寨;數據庫;旅游資源

地理信息系統既是管理和分析空間數據的應用工程技術，又是跨越地球科學、信息科學和空間科學的應用基礎學科［1］．它由計算機硬件、軟件、數據、模型、人員五部分組成，具有空間數據的采集、存儲、管理、分析、建模和顯示的基本功能，在國土監測、資源管理、災害評估、商業領域都有廣泛應用，用于解決復雜的規劃和管理問題．MapInfo軟件屬于專業地理信息系統軟件產品之一，是一種數據可視化、信息地圖化的桌面解決方案．它能完成空間數據的輸入與編輯、空間數據的查詢與顯示、空間數據庫的建立和管理、空間分析和圖形的輸出等基本操作．本研究以西江千戶苗寨為例，對村域旅游資源信息數據庫技術進行初步探索，為今后的鄉村旅游規劃、旅游產業升級和優化提供基礎的數據準備;同時為今后開展“智慧西江千戶苗寨”工程提供數據倉庫的職能．

1研究區概況

西江千戶苗寨，位于貴州省黔東南苗族侗族自治州雷山縣東北部的雷公山麓，它的緯度位置約處于26．498622度，經度位置約處于108．180502度，向西北方向約39km為州府凱里市，向西南方向約37km為雷山縣城，向西約220km為省會貴陽;屬亞熱帶濕潤山地季風氣候，年降水量約1300～1500mm，年平均氣溫14～16℃，氣候宜人．西江有1250多戶，5600多人，為目前中國乃至世界最大的苗寨，是苗族第五次大遷徒的主要集結地;它的牯藏節、苗年，聞名四海，是一個保存苗族原生態文化完整的地方，是領略和認識中國苗族漫長演變歷史和苗族文化沉淀其精華的首選之地;苗寨被譽為苗族文化藝術館，展覽著一部苗族發展的史詩，成為觀賞和研究苗族歷史文化的活化石．

2空間數據庫建庫原則

數據的規范化和標準化是建立基礎地理數據庫的需要．為了村域旅游資源數據共享，就必須先對數據進行規范化和標準化．然而村域旅游資源數據與一般以的基礎地理數據并不相同，在數據規范化時須有堅持以下原則:首先，在基礎地理要素及屬性數據標準方面，要擁有完整的基礎地理底圖，及反應屬性數據在西江內的分布情況;在屬性數據標準化方面，盡量使用行業標準，這樣便于實現數據的通用和共享;其次，所建數據庫需有利于數據庫的更新和數據庫的管理，空間數據之間、空間數據和屬性數據之間的緊密關系，使它們的修改、刪除、更新變成一個聯動的過程;再次，空間要素和屬性數據的規范和結構必須具有良好的可擴展性、相對穩定性，即以各數據最穩定的特征和屬性為基礎，能在較長時間內保持不變．

3空間數據庫建庫的方法及步驟

3．1空間數據庫的建立

首先，打開Mapinfo軟件，打開底圖的JPG文件，在“圖象配準”對話框中選擇地圖上(任意3點不在同一條直線)至少4個控制點，輸入相應的地形圖上的真實坐標數據完成圖形的配準(如圖1)，從而獲得公里格網的坐標.

3．2屬性數據庫建立

打開Mapinfo軟件，新建Table，建立景點表、餐飲表、商鋪表等，追加相應字段，輸入對應數據.

3．3空間數據庫功能設計

空間數據庫的建設是為合理高效管理各類旅游資源各類空間數據，實現各類旅游資源空間數據的入庫、更新、刪除、查詢、顯示等功能．此次建立的空間數據庫主要實現數據的存儲、更新、游覽、查詢及顯示功能．

3．3．1系統管理模塊

在系統管理功能模塊，包括用戶登錄和管理員登錄，通過管理員密碼設置不同用戶擁有不同權限．管理員權限很高，除了擁有一般用戶的瀏覽、查詢等功能，擁有系統數據的修改、增加、刪除等高級功能．此系統的開放程度較高，數據可以進行完善和補充，在旅游管理、生產生活方面具有提供服務．

在數據編輯與查詢模塊，包括數據更新、數據刪除、空間查詢、屬性查詢功能．在數據更新功能里，管理員可以進行上傳新的數據、數據修改操作;在空間查詢功能里，用戶可以通過圖形查屬性，也可以通過屬性查圖形，圖形會高亮顯示．

3．3．3地圖操作模塊

在地圖操作模塊里，用戶可以實現地圖放大、地圖縮小、地圖漫游的功能.3．4空間數據庫功能實現數據庫采用了Mapinfo的Mapx二次開發工具，設計系統的主界面，充分利用其強大的顯示及查詢功能，實現系統功能，系統界面友好靈活，操作簡單、實用．

4小結

基于Mapinfo的西江千戶苗寨旅游資源空間數據庫的建立，有助于政府部門管理和決策，有利于整合西江旅游資源，更好地保護和利用西江資源，提高資源利用效率，促進資源轉化;有利于社會對資源信息的需求，加快西江旅游信息化的步伐．

參考文獻:

［1］黃杏元，馬勁松，湯勤．地理信息系統概論［M］．北京:高等教育出版社，2001．

篇9

“新老劃斷“將要啟動

2008年夏初，北京市政府批轉的一則北京市發改委文件，讓人看到了小產權房合法化甚至流轉的些許可能。因為事發于小產權房存量較大的北京，故此令人猜測頗多。

文件題為《關于進一步推進本市第一道綠化隔離地區建設的意見》，在這份文件當中，明確提出有條件地允許已轉讓的農民自住房上市交易，而建設于宅基地上的“農民自住房”，恰恰就是另一種情況的小產權房。

不過，這并不影響國土資源部對小產權房處置方式的探索。國土資源部有關人士表示，在提交國務院的報告中，國土資源部提出了處置小產權房的相應“原則建議”，其中之一便是新老劃斷――對于在建、新建小產權房，一律嚴格查處、整頓；而對于已經形成規模性入住的小產權房，則要妥善予以處理。對于這部分小產權房，很可能采取補繳部分土地出讓金的形式，使其獲得合法身份?！皩τ谀切┬陆ǖ男‘a權房,一定會堅決處理?！眹临Y源部執法監察局局長張新寶強調?！斑@其中有一個基本條件，就是符合土地利用規劃和城市發展總體規劃，但在土地屬性仍為非國有建設用地上形成規模入住的小產權房，要妥善處理?！彼忉尩?。

目前，由于中國城市化進程速度較快，而同時又采取了最嚴格的土地保護制度，嚴格控制農村土地轉為城鎮建設用地。在很多規劃中已經列入城市區劃的范圍內，仍然存在著大量未履行轉用手續而繼續保持著非城鎮建設用地屬性的土地，而在這一類土地上，即有大量小產權房存在。

目前處置小產權房的主體，主要是當地的國土、建設部門，以及區縣級基層政府。而鎮及鎮以下政府，由于很多屬于小產權房的受益者，很難在處置的過程中保持公正，因此未被委以處置權，至于商業力量也就更加不予考慮。

“先堵后疏”路徑初現

對于小產權房，無論是國土資源部還是國務院，態度向來強硬。但這一次，促使國土資源部尋求小產權房處置方式的，是全國大量小產權房“既成事實”的現狀，小產權房已經占到中國村鎮住房總量的20%。在北京、成都、濟南等地都出現了大面積連片建設的小產權房。

“這次調查工作的主要方式是抽樣，不是普查。”國土資源部的一位官員解釋。據了解，這次調查工作的抽樣城市主要集中在北京、天津、上海、重慶、廣州、濟南等城市，國土資源部認為，這些樣本城市的情況，能夠比較全面的反映前小產權房在全國的現狀。報告中“點明”小產權房問題比較集中的城市包括北京、天津、濟南、鄭州等。其中的規律是城市規模越大、城區擴張速度越快、小產權房的問題也就越突出。

這份報告所針對的小產權房，主要是指開發、建設在農村集體建設用地以及農用地上，銷售給非農業人口的住房。很多近郊的小產權樓盤有了很長的歷史，已經入住了不少城鎮居民，報告里面也重點反映了這一情況，因為中央要求構建和諧社會，因此，在小產權房的處置過程中，要充分注意這一點的影響。

實際上，此項調查早在2007年下半年就陸續展開，此間，國務院多次明確下發文件，強調小產權房不具有合法性，違反現行的土地管理制度，要堅決予以整頓。不過，對于已經形成規模的小產權房究竟總體現狀如何，國務院也十分關心，而國土資源部的此份調查報告，恰恰是要首先回答國務院的這個問題。

據國土資源部網上的文字資料顯示：陜西省人均建設用地和戶均宅基地面積偏大，村民違規建房現象普遍，關中地區“空心村”現象突出，城鎮居民在農村尤其是城鄉接合部私自購買宅基地或住房問題比較嚴重。

只有加強對宅基地的管理，才能有效杜絕小產權房現象的反復出現。目前國土資源部對小產權房處理的總體思路是“先堵后疏”?！岸隆笔嵌沤^小產權房在今后繼續發生，“疏”是對歷史遺留下來的小產權房研究分類、區分處理。

中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌表示，此前建設和國土主管部門的專家對小產權房的問題往往著眼于前期遺留問題的處理上，“相信最終獲批的處理報告也離不開這個的大框架”。地方國土部門的一些意見與此大致相同。北京市國土資源局副局長張維表示，小產權房的解決方案不可能一刀切。

就目前來看，各部門的工作重點仍舊集中在對新近出現的小產權房的“堵”字上。

“變革土地”時機成熟

小產權房背后，又蘊藏著怎樣的變革現行土地制度的大機會？

顧云昌則認為，要徹底解決小產權房問題，需要制定一個城鄉土地市場的正式流轉機制。北京大學中國經濟研究中心、長江商學院教授周其仁表示，小產權房現象說明現行制度是個令人尷尬的制度。這種制度碰到房價高企的現實，就逼出一個小產權房來。從常識看，小產權房增加了供給，滿足了部分住房需求，肯定是平抑房價的因素。要是這部分住房需求沒被滿足，那么市場的住宅需求一定更大，房價的壓力就會更大。目前它的平抑作用沒有從數據上體現出來，因為現在計入各地房價指數的，僅僅只是國有土地上大產權的房價。順勢給小產權房合法通道，在承認的基礎上規范、完善，是值得考慮的。

他還表示，小產權房對現有國家征地、批租制度形成了挑戰，它實際上在現有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。“不管我們承認不承認，被這幾年的地價房價逼的，小產權房在規模上也突破了臨界點，不再是農民個別的零星行為，而是村集體和鎮政府的成片開發。買房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機會。這是一個拐點，表明改革城鄉兩元土地流轉制度的時機已經成熟。”

從世界范圍的工業化和城市化進程來看，農民的收入增長要靠三個來源：出售農產品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經過這么多年的改革，農民得到了農產品買賣和打工的權利，但絕大多數農民還是很少分享城市化帶來的地租收益?！俺抢锏姆孔淤I不起，鄉下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉土地轉讓制度沒有打通造成的。

如果漸進地改革現行土地制度，又該從哪里突破？

篇10

關鍵詞？演村鎮建設用地;再開發;比較;城鎮化

[中圖分類號]F301.24 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）01-0046-05

一、引 言

隨著城鎮化建設的快速推進，我國面臨著日益嚴重的土地資源短缺問題，從發展趨勢看，要保住18億畝耕地紅線，新增建設用地的增長必將受到嚴厲制約，存量建設用地的盤活將成為建設用地供給的主要來源。據統計，我國城鎮建設用地和農村建設用地分別為800萬公頃和2 500萬公頃左右，人均城鎮建設用地和人均農村建設用地分別為117 m2和300 m2 ，相比于城市建設用地，村鎮建設用地的利用更為粗放低效。2013年11月黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。因此，作為存量土地的村鎮建設用地是數量巨大的潛在資源，城鎮化建設的順利推進需要村鎮建設用地再開發為其提供更為充足的土地保障。

目前，在我國建設用地市場中，城市建設用地市場占據主導地位，并已逐步走上比較規范的道路，而農村建設用地市場仍很不發達。近年來，我國政府重點加強了城市建設用地市場的培育和管理，而對農村建設用地市場的研究仍處于起步階段。實踐方面，一些較發達地區已對村鎮建設用地再開發進行了不同形式的探索，但理論研究相對滯后。因此，本文嘗試對各地的實踐探索進行理論的歸納與總結，在此基礎上分析村鎮建設用地再開發所面臨的主要問題。

二、低效用地再開發實踐經驗

（一）天津華明示范鎮建設

1. 建設背景

隨著國家城鎮化的大力推進，天津的經濟迅速發展，農村土地級差效應日趨顯著。城郊許多農民已從事第二產業或第三產業，對土地的依賴性較弱，加之農村基礎設施薄弱，生活水平較城市有很大差距，農民對城鎮化具有強烈的需求。另一方面，大量土地存在集約度低、利用效率差的現狀，在有限的土地資源束縛下急需對存量建設用地進行再開發。

2. 建設對象與目的

天津華明示范鎮地處天津市東麗區，位于中心城區和濱海新區之間，共有12個村莊4萬余人。由于其優越的地理位置和經濟發展現狀，天津市選其作為首批“宅基地換房”試點項目。華明示范鎮建設的最終目的是要實現農民的“安居、樂業、有保障”，讓廣大農民真正成為受益主體，同時盤活存量土地，為天津城鎮化建設提供物質保障。

3. 建設方式

建設過程主要采取“宅基地換房”、“三區”聯動、“三改一化”三個方法?！罢負Q房”指在國家政策框架內，以不減少耕地為前提，保證承包責任制不變，在充分尊重農民意愿的基礎上，高標準規劃建設現代化、有特色、適合產業聚集和生態宜居的小城鎮。農民以宅基地按照規定標準換取小城鎮的新住宅，農民原有的宅基地進行統一復耕，占補平衡，將原有804.73公頃宅基地全部復墾為耕地，新建城鎮用地561.8公頃，其中還遷住宅占地231.73公頃。

“三區”聯動是指農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區聯動發展。為了綜合解決農民變為市民的就業保障等問題，華明鎮將換房過程中節約出來的土地指標和復墾土地建設了示范工業園區和農業產業園區，通過招商引資使1400多家企業落戶于此，解決了農民失地后的就業問題，促進了華明鎮的可持續發展。

“三改一化”指集體經濟組織股份制改革、農民的農業戶口改為非農戶口、村委會改為社區居委會、城鄉一體化。通過“三改一化”使得農民保留一部分原有的待遇，并新增醫療保險、養老保險等多項市民待遇，獲得薪金、股金、租金、保障金，財產性收入大幅度提高。

4. 資金來源

整個宅基地換房工程需要建設資金約40億元。為解決資金問題，東麗區政府成立濱麗建設公司，使其作為投融資與建設主體，以經營性出讓土地和未來收益作質押，向國家開發銀行貸款25億元。華明鎮除建設農民住宅外，將規劃出的330.07公頃土地用作市場開發，獲得50億土地出讓金，該資金一部分用來還清銀行貸款，剩余部分用來進行住宅與公共配套設施建設、搬遷補貼、社保支出等，使資金占補平衡。

5. 建設效果

華明示范鎮原人均住宅占地面積0.018公頃，建成后人均住宅占地面積0.005公頃，節約了70%的土地，土地利用效率大大提高，農民變為真正的城鎮居民，生活條件得到質的提升。“三區”聯動增加了就業崗位，減少了農民向中心城區的流動，緩解了城市交通與就業壓力，減少了城鎮化過程中對中心城區商品房的需求，平抑了市區房價。與常規村鎮建設相比，華明鎮每年節約標準煤1.9萬噸，減少二氧化碳排放5萬噸，減少二氧化硫478噸，節約水資源50萬噸，環境與資源問題也得到了有效地解決。

（二）江蘇“萬頃良田”工程

1. 建設背景

江蘇省人多地少，全省人均耕地僅有0.062公頃，在工業化和城鎮化快速發展時期，保護耕地與經濟增長成為普遍矛盾。據統計，全省每戶平均有3到5畝承包地，1畝左右的宅基地，居住分散，資源占用多，土地分散經營現象嚴重，規?；洜I的需求日益擴大。而非農產業在農村經濟中的比重超過90%，大部分農民不再靠農業增收，土地規模經營成為形勢所趨，由此“萬頃良田”工程應運而生。

2. 建設對象與目的

“萬頃良田”工程旨在通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，將工程項目區內的村莊整體搬遷，將村民集中到城鎮中的多層樓房中，使村民成為居民。然后將騰退出的土地恢復成連成片的耕地，增加有效耕地面積，提高耕地質量。通過這種統籌城鄉發展的系統性工程來提升一產、支持二產、繁榮三產。從根本上轉變資源失配格局、轉變傳統農耕作業方式、轉變固有農村散居模式、轉變既往城鄉發展路徑，最終達到城鄉一體化。

3. 建設方式

“萬頃良田”工程以耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、國土規章不違背為前提進行建設。在建設過程中，創新的省略了“小村變大村”環節，直接將農民轉移到中心鎮等地居住。采用雙置換的方式，即農民土地承包經營權置換城鎮社會保障、宅基地使用權置換城鎮住房。在置換城鎮住房時，實行拆一還一的政策，以房換房進行實物補償。按照城鄉建設用地指標增減掛鉤原則，將建城與建田相結合，城郊與遠郊相掛鉤，使新增耕地數與盤活建設用地量同步增加。工程中對建設用地復墾形成的耕地和農用地等面積用于安置農民的住房建設和基礎設施建設，結余部分統籌用于城鄉建設。江蘇省政府將拆遷后的農民納入城市保障或被征地農民基本生活保障范疇，要求土地流轉以自愿協商或股份形式來參加土地收益分配，并要求農民在搬遷后進入新的就業崗位以保障農民的合理收入。

4. 資金來源

對于“萬頃良田”工程面臨的大量資金需要，江蘇省采取了多元化、多渠道的融資方式。其資金來源包括以下幾方面：一是設立專項基金，把耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地復墾費和用于農業土地開發的土地出讓收入集中，作為資金的固定來源;二是利用其他部門的涉農資金，如交通部門的農村道路基礎設施建設資金、水利部門的農田水利建設資金等;三是建立農民、村集體和實體經濟共同投資的多元融資渠道，通過招標、合作等形式吸引社會閑散資金;四是成立融資平臺，向銀行等金融機構貸款;五是通過土地指標的出讓和土地規模經營等方式實現資金平衡。在資金的管理方面，執行報賬制和資金在線監控，要求“專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?、封閉運行”，保障資金專項使用。

5. 建設效果

通過4年的“萬頃良田”工程，江蘇省有效地聚集了耕地資源，以占全國3.9%的耕地生產了占全國5.8%的糧食、3.7%的棉花和4.4%的油料。以南京市六合、浦口、江寧、溧水為例，4個區縣農戶近7 000戶，工程實施前戶均占地0.087公頃，實施后戶均占地0.091公頃，騰出460多公頃土地，有效地解決了“地從哪里來”和高效利用土地的問題。在耕地增量提質的同時，探索出了一條統籌城鄉發展的土地創新新路徑。

（三）浙江嘉興 “兩分兩換”土地整治

1. 整治背景

浙江省嘉興市經濟實力雄厚，所轄區縣均處于全國百強縣的前30位，大批農村勞動力轉向二、三產業就業，農民兼業化程度較高，對改善住房條件有積極的態度。近幾年來，嘉興市持續加強新農村建設，公共財政向農村傾斜，這為“兩分兩換”的土地整治工程提供了充足的資金保障。國土部將嘉興市定為首批征地制度改革試點城市之一，已有“土地換保障”的成功案例，這使得 “兩分兩換”整治有了可借鑒的豐富實踐經驗。

2. 整治目的

為拓展城鄉發展空間，提高土地利用效率，促進農業規?；洜I，改變農村環境，改善農民生活，2008年嘉興市決定對農民低效利用的宅基地進行復墾，使村鎮面貌發生改變，使農民的居住條件得到質的提高。

3. 整治方式

“兩分兩換”是指將宅基地和承包地分開，拆遷和土地流轉分開，農民以宅基地置換城鎮住房，以土地承包經營權換取社會保證。宅基地通過復墾，實現區域耕地的占補平衡，承包經營權流轉到農業龍頭企業，使得農地規?；洜I。政府組織農民進行職業培訓，農民可以成為職業農民或在二、三產業中就業。在失去承包經營權的同時，農民每年通過獲得租金或農產品來得到基本生活保障。

4. 資金來源

嘉興市基本采取政府、農民、銀行“三位一體”的運行模式?？h級政府通過信譽協助鄉政府貸款，該項資金主要用于農民的拆遷補償以及新建住宅的配套設施建設。另外，還有一部分資金源于建設用地的出讓。

5. 整治效果

通過“兩分兩換”土地整治工程，農民的宅基地復墾為耕地，耕地面積得到保障。更多的農民從農村走入城鎮，生活環境得到改善，收入明顯增多。原來的兼業農民變為真正的工人，為二、三產業的發展提供了充足的勞動力，嘉興市的城鎮化建設進一步推進。

（四）廣東 “三舊”改造工程

1. 改造背景

改革開放30多年以來，廣東省的工業化和城鎮化建設快速發展，其中土地資源起著關鍵的支撐作用。而已利用的土地普遍卻存在著低效、粗放的狀態。在既定的土地資源約束下必然要求進一步提升土地集約化水平，盤活存量土地，為經濟發展提供二次動力。西方發達國家在二戰以后經歷多次城市更新的熱潮，其日益成熟的經驗為廣東省通過舊城改造來破解城市用地難題提供了指引。隨著2009年8月《關于推進“三舊”改造促進節約集約利用土地的若干意見》的出臺，“三舊”改造在廣東正式推開。

2. 改造對象與目的

“三舊”改造指舊城鎮、舊廠房、舊村莊的改造。其中，舊城鎮主要是指各區、鎮（街道）城區內國有土地上的舊民居、舊商鋪、舊廠房等;20世紀80年代及以前的棚戶、簡屋等危舊居民用房;物業價值低于土地價值的舊商鋪等。舊廠房主要指鎮（街道）、村和工業園區內的舊廠房以及嚴重影響城市觀瞻的臨時建筑;容積率低于0.6的舊廠房。舊村莊主要指城市規劃控制區內的城中村;大量用地被城市工業區、物流園等產業園區占據的園中村;不再適宜生活居住，村民搬遷后形成的空心村。舊城鎮改造追求城市更新和環境改善，舊廠房改造是為“退二進三”，實現產業升級，舊村莊改造旨在實現城鄉一體化。

3. 改造模式

“三舊”改造根據改造主體的不同分為三個模式：權利人主動自行改造、市場主體收購集中改造和政府主導改造。權利人自行改造有三種情況，一是舊城鎮改造范圍內，符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和“三舊”改造規劃的前提下，鼓勵原土地使用權人自主進行改造，或由各宗地的使用權人共同成立項目公司聯合改造;二是屬于“三舊”改造和節能減排項目的舊廠房在符合規劃前提下改為經營性用途的可申請自主改造;三是土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍外的舊村莊，在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，除屬于應依法征收的外，自行組織改造。市場主體收購集中改造是在符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和“三舊”改造規劃的前提下，市場主體與其他土地權利人協商簽訂土地轉讓合同，只要落實相關補償安置措施，可在自行收購改造范圍內的多宗地塊及地上房屋建筑后，申請對收購的地塊取得拆遷許可后進行集中改造。政府主導改造分為兩種情況，一是為了城市基礎設施和公共設施建設或實施城市規劃進行舊城區改建需要土地的，由政府統一管理;二是針對個別涉及主體多、拆遷難度大、改造工作十分復雜的大型項目，采取“政府主導、統一規劃、市場運作”的改造方式，由政府先行征收土地使用權后再出讓。

4. 資金來源

“三舊”改造針對巨大的資金投入大力推廣“政府出政策、所有者出土地、投資者出資金”的市場化改造模式，在具體項目中實行“誰投資誰受益”，充分調動社會各界參與“三舊”改造的積極性。以佛山市為例，結合項目的不同特點，佛山市摸索出多元化的融資途徑。在舊城鎮改造方面，引入港資運作，創新了政府主導的和諧拆遷、凈地出讓土地的方式;在舊村莊改造方面，有由村集體經濟投入，改造后的產出利益歸村組集體的方式，有以土地入股、引入開發商聯合改造的方式，有由開發商墊資建設，建成后開發商擁有5年租賃經營權，“以地引資、以租抵建”的BOT方式;在舊廠房改造方面，有政府先行征收再引入社會資本的方式，也有多村聯合改造的方式。通過市場化運作，大量的社會資金流向“三舊”改造工程中，解決了資金短缺的難題。

5. 改造效果

作為建設用地管理制度的重大創新，3年多的“三舊”改造工作取得了較大的成果。據統計，截至2011年底，廣東已完成“三舊”改造項目2 443個，完成改造面積9 333公頃。改造項目平均容積率由0.66提高到1.5，建筑面積由改造前的6 139.5萬平方米增加到13 981.4萬平方米，增加了1.3倍;節約用地4 067公頃。舊城鎮的改造使得原住宅內城鎮居民的生活環境發生巨大改變，原利用效率低的土地得到了集約利用。舊村莊的改造令村民搬進了新房居住，綠地率提高，建筑密度下降，村集體的經濟效益也有了明顯的提升。舊廠房改造成功的實現了“退二進三”的目的，既拉動經濟的即期增長，也為產業轉型升級創造條件。“三舊”改造不但盤活了存量建設土地，減少了新增土地消耗，也對城市建設、固定資產投資、人居環境改善起到了巨大的推動作用。

（五）深圳“鳳凰社區”入市拍賣

1. 拍賣背景

在經過2004年原特區外的城市化轉地及2009年原特區內統征后，深圳市土地利用情況較為復雜。歷史遺留問題較多，土地資源尚未得到有效配置。2013年1月18日深圳市政府《關于深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法》，指出“政府鼓勵原農村集體經濟組織繼受單位尚未進行開發建設的、符合規劃的合法工業用地進入市場”。

2. 拍賣目的

深圳市寶安區福永街道鳳凰股份合作公司為解決原農村集體經濟組織長遠發展問題，盤活存量建設土地，改善深圳土地資源緊缺的現狀，申請將尚未開發建設、符合規劃的合法工業用地通過深圳市土地交易市場組織公開交易，以在貫徹十八屆三中全會精神的基礎上實現方面的政策對接。

3. 拍賣方式

鳳凰社區采用掛牌的方式拍賣，掛牌底價為1.16億元。掛牌期為12月11日起至12月20日15時止，深圳市土地房產交易中心在掛牌期內（工作日）接受已確認競買資格的競買人的電腦報價。競買申請人限制為深圳注冊、已啟動上市籌備工作的企業法人，必須從事新一代信息技術通信終端設備制造產業的研發、制造和銷售，并擁有相應研發專利許可證的相關授權。

4. 收益分配

該地塊70%的成交價款將作為政府收益，由競得人支付至深圳市國土基金賬戶，30%的成交價款作為社區收益，由競得人先支付至交易中心賬戶監管，待本次出讓宗地簽訂出讓合同手續完善后劃轉至鳳凰股份公司賬戶。

5. 拍賣效果

深圳鳳凰社區工業用地入市拍賣是深圳市的重要突破，它創造了新的利益分配制度，這種利益分配方式起到了良好的激勵作用，鼓勵了各個社區將尚未進行開發建設的、符合規劃的合法工業用地拿出來，使得政府在執行層面面臨的阻力減少。

綜上，以上五地特點如表1所示。

三、村鎮建設用地再開發特點與問題

通過以上五地經驗的分析可以看出，部分省市低效建設用地再開發已經取得了顯著的成果。它們的共同特點是：建設用地再開發的地區經濟實力強;推動的主體是政府;資金的啟動靠政府推動，融資渠道較少;利益分配不夠合理;原土地使用者的后期保障不到位。

其他地區在進行村鎮建設用地再開發時應積極借鑒五地經驗，但要注意因地制宜。另外，由于我國各地經濟文化差異較大，村鎮發展現狀各異，再開發的順利推進會面臨更多更復雜的問題，主要表現在五個方面：一是我國村鎮建設用地存在國有土地、集體土地兩種所有權，且集體土地所有者主體不明晰，由此產生的產權關系復雜，建設用地再開發存在確權障礙;二是政府、土地所有者及開發商作為村鎮建設用地再開發的參與主體存在著不同的利益落腳點，各利益主體都希望實現自身最優目標，再開發的利益權衡存在困難;三是村鎮建設用地再開發是一個系統工程，很大一部分土地不能用于出讓獲得收益，資金缺乏是制約村鎮建設用地再開發的首要因素，亟須一個良好的融資模式來支撐;四是在我國村鎮建設發展過程中長期忽視鄉鎮級土地利用總體規劃，規劃體系不完善，內容不完整，可操作性差，大部分土地存在難以準確定量的問題;五是我國在村鎮建設用地市場復雜系統的互動與反饋機制的表達方面有缺陷，難以模擬村鎮建設用地市場的變化規律，對村鎮建設用地市場調控和決策造成極大的困難。

四、結 語

在新型城鎮化建設過程中，通過大力推進村鎮建設用地再開發可以緩解土地資源短缺瓶頸，實現城鄉一體化統籌發展。在建設過程中應積極借鑒五地經驗，因地制宜，積極探索村鎮建設用地再開發現存問題解決方案，與城鎮低效用地再開發協同為城鎮化建設提供有力的支持。

收稿日期：2014-03-16

網絡出版網址： 網絡出版時間：2014-11-25 10：07：57

基金項目：國家科技支撐計劃課題《村鎮建設用地再開發市場調控關鍵技術研究》（2013BAJ13B02）。

作者簡介：黃凌翔（1979-），男，湖北監利人，天津城建大學經濟與管理學院副院長，教授，博士，研究方向為土地管理和區域經濟;段旭文（1989-），女，河北張家口人，天津城建大學碩士生，研究方向為城鎮化與村鎮建設管理。

[參考文獻]

[1] 張富剛，劉燕萍，等.讓低效地向高效地變身[J].中國土地，2013（4）：51-53.

[2] 課題組.中國新農村建設推進情況總報告――對17個省（市、區）2749個村莊的調查[R].國務院發展研究中心，2009.

[3] 黃興國.華明示范鎮：天津城鎮化樣本[J].行政管理改革，2013（1）：6-14.

[4] 天津市“以宅基地換房”的農村集體建設用地流轉新模式[J].中國土地科學，2010（5）：37-40.

[5] 趙小風，黃賢金，等.基于城鄉統籌的農村土地綜合整治研究――以南京市靖安街道“萬頃良田建設”為例[J].長江流域資源與環境，2013（2）：158-162.

[6] 趙得軍，曹春艷，等.萬頃良田建設工程實施分析[J].江蘇農業科學，2011（4）：508-511.

[7] 徐寶根，楊雪峰，等.浙江嘉興市“兩分兩換”農村土地整治模式探討[J].中國土地科學，2011（1）：37-42.

[8] 賴偉行.廣東三舊改造節地6.1萬畝節地試點成效明顯[N].廣州日報，2012-05-25.

[9] 李小軍，呂嘉欣.廣東“三舊”改造面臨的挑戰及政策創新研究[J].現代城市研究，2012（9）：63-70.

The Experience and Problems on Rural Construction Land Redevelopment

Huang Lingxiang， Duan Xuwen

（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384，China）