城鄉社區發展治理范文

導語：如何才能寫好一篇城鄉社區發展治理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

著力突破發展瓶頸制約，努力建設統籌城鄉示范區，黔江的首要任務是加快發展。發展的重點在工業，難點在農村，突破點在城鎮化，著力點在統籌城鄉。

在工業發展上，我們要以市級特色工業園區正陽工業園為龍頭，切實加大投入力度，完善支持政策，創新管理服務機制，緊緊圍繞新型材料、食品加工、化工三大產業鏈和現代商貿物流，創新招商思路，形成產業集群，使園區真正成為拉動區域經濟發展的“火車頭”。

在農村發展上，我們要抓住新農村建設這個根本，以提高農村勞動力技能水平為突破口，著力推進城鄉公共服務均等化，真正實現城鄉居民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。黔江總人口的一半為農村勞動力，如何把他們培養成為有文化、懂技術、會經營的新型農民，是擺在各級黨委、政府面前的一個重要課題，也是調整農村產業結構、促進產業升級乃至實現城鄉統籌發展的重要環節。我們必須充分利用政府和市場的力量，科學制定培訓計劃，整合各類培訓資源，實施農村新生勞動力、農民工崗位技能提升、農村實用技術、農村勞動力轉移技能等四大培訓工程。采取送出去和移出來的辦法，繼續打造黔江勞務品牌，拓展上海、廣東等勞務基地，每年保持農村勞動力外出轉移10萬人以上；同時把宜居條件差、生態承受力弱、致富手段匱乏等地區的農村人口吸引到村莊大院、集鎮和城區。

篇2

以地區優勢為依托的“先導式發展”路徑割裂了發展理論與社區自身的稟賦，難以適用于脆弱織的貧困落后地區。著眼于社區脆弱性的反脆弱發展，以是否減少社區脆弱性為標準，從降低社區敏感性、暴露度和提升社區風險抵御力的維度出發，遵循“補短助強”的短板效應邏輯，通過政府、社會與市場的多元主體互動和整合社區內外部資源實現社區脆弱性的消減和社區的內生性發展，為探討社區的可持續發展提供了新路徑。

關鍵詞：

脆弱性；反脆弱發展；社區發展；短板效應

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0019-06

以社區為單位開展人類社會進步項目是聯合國自20世紀50年代以來倡導的社會發展理念。經過多年的發展，社區發展形成了較為完善的理論體系和操作體系①。理論模式上的社區發展可分為社區發展的存在模式和社區發展的功能模式兩種類型，前者主要關注社區的存在狀態，后者強調如何促使社區發展[1]。在操作層面上，社區發展研究涵蓋了包括社區體制建設、社區公共產品均衡性供給以及自組織理論下社區自治等多個角度的探索。然而，傾向于外在力量干預的“先導式發展”②理念更多地從具體的操作方式上展開討論，并力圖通過某些外在力量的嵌入如公共產品的供給來實現社區發展。然而，一些社區的發展往往效率十分低下，甚至出現倒退現象。雖然研究者們將目光轉向了社區間的稟賦差異，并發展出脆弱性的研究范式，但如何立足于社區系統內部，從社區脆弱性消減的角度出發實現社區的可持續發展，仍然缺乏深入探討。因此，社區發展領域開始出現“反脆弱發展”的理念，其反觀先導式發展理念割裂理論與實際的研究取向，從反擊脆弱性角度探究社區發展困境與突圍可能，為如何有針對性地推動社區可持續發展提出了新路徑[2]。

一、反脆弱發展的起源與特征

在“傳統―現代”二分法的社會發展觀念中，政府主導的社區發展習慣于將發展困境轉化為經濟―技術問題，從而將“改善自然環境、加強基礎設施建設、扶持產業發展”等項目作為社區發展的主要內容[3]。但社區脆弱性的存在特別是連片貧困地區多重脆弱性疊加的困境，往往使這樣的發展模式難以實現質的跨越。因此，如何從反擊脆弱性的角度出發，尋求創新社區及社會發展理念另辟蹊徑的可能，進而彌合當前社區發展存在模式與功能模式間的罅隙，成為社區發展研究的新動向。

（一）脆弱性：反脆弱發展的實踐起源

脆弱性（Vulnerability）對社區可持續發展的影響是反脆弱發展理念的直接動因。這一源于災害學研究的概念過去主要集中在地質學領域，多用于災害風險的分析，強調由于災害等不利影響對系統造成損害的程度和概率，以及系統對不利影響的承受能力[4]。脆弱性包括暴露度（Exposure）、敏感性（Sensitivity）和恢復力（Resilience）三個維度[5]，與“致災因子”（Triggering Agent）共同作用導致災害的發生。其中暴露度指接近或暴露于致災因子的程度；敏感性指系統和系統內部要素對災難的感知程度，受系統內政治、經濟、社會和文化各方面力量的約束；恢復力是對致災因子的反應能力以及從災難中恢復的能力[6]。從災害發生的過程看，通常致災因子直接誘發了災害，其既包括自然因素，也包括人為因素。同時，暴露度和敏感性同恢復力成反比關系，當暴露度和敏感性增高而恢復力下降時，系統脆弱性增強。因而，脆弱性又被界定為地區在面臨風險時呈現的高暴露度、高敏感性和低恢復力的系統特性[7]。

由于脆弱性與致災因子相互融合，控制致災因子的誘發率和消減系統脆弱性成為降低災害影響的行動路徑。然而在災害控制的視域內，致災因子往往難以預測和控制，于是災害學研究轉向了系統脆弱性的控制。當然，最初的脆弱性控制仍是自然科學或工程技術取向，后來全球化進程的加快，特別是對環境問題帶來的“脆弱性源自于人類自身”的反思，使得越來越多的研究者開始關注災害的社會基礎[8]。換言之，脆弱性研究開始由自然脆弱性向社會脆弱性（Social Vulnerability）擴展，從風險分布等層面去發掘人類社區或社會遭受災害的結構性因素成為社會科學領域的有效嘗試。在社會脆弱性的研究者們那里，脆弱性既指災害發生前的既存狀態，也包括對災后社會生活的沖擊程度[9]，如某些地區總是災害易發區，且遭遇災害后恢復緩慢。不同的是，對災害關注的轉向，賦予了災害社會脆弱性的實質?；诖?，社會脆弱性是災害發生的重要原因，而災害的發生只是致災因子對脆弱性對象的打擊程度超過了社會應對力的過程[10]（p.360）。所以，致災因子只是災害發生的必要條件，災害發生的根源是社會脆弱性，災情與脆弱性在一定災害強度下成正比關系[11]（pp.1920）。當脆弱性分析愈發強調系統內多因素影響時，脆弱性的概念在政治、經濟、社會結構等人文系統越來越受到重視，并逐步從災害研究轉向如貧困分析等社會發展的研究領域。社會脆弱性研究作為社會科學領域的一種解釋框架也逐漸興起。

（二）社區脆弱性及反脆弱發展

基于社會脆弱性分析視角的實質，現代社會的發展進程即涵蓋了脆弱性的產生過程。在以經濟增長為中心和片面注重宏觀社會政策的發展模式下，工業化、城市化、環境污染和技術發展導致并加劇了社會的脆弱性，使整個人類社會被卷入“風險社會”③。尤其在后發地區，社區自身存在自然環境、社會資本等層面的脆弱性，社區發展面臨重重困境。同時，在先導式發展理念的作用下，社會公平喪失、社會群體邊緣化等發展問題日益凸顯，加劇了地區的脆弱性，從而極大地削弱了社區抵御社會風險的能力以及災后恢復力。此外，內生于社會發展中的社會脆弱性與社會風險直接關聯，其自身具有結構性的特征，因而欲在風險抵御力上尋求突破，就需要轉換相應的發展路徑。由此，學者們提出了“反脆弱發展”的理念，試圖建構新的發展模式。美國學者McEntire從內涵上指明了反脆弱發展作為一種以強調和減少脆弱性為導向的發展方式，從而降低災難對經濟、社會和政治進步阻礙[12]。李雪萍在整合有關脆弱性分析的基礎上，從風險與脆弱性關系上，圍繞風險存在及其擾動、脆弱性敏感度、脆弱性的調整和適應三個環節提出了社區脆弱性分析框架，并從提升社區抗逆力角度討論了消減社區脆弱性[2]。她還以我國城鎮社區的發展經驗為例，在揭示社區發展脆弱性的系y誘因與作用機理的基礎上，就社區發展的主體格局建構與社區發展的能力建構等維度提出了基于風險干預和抵御的反脆弱發展分析框架，從而進一步充實了反脆弱發展理念本土化內涵。

當然，脆弱性因地區經濟、社會、文化不同而千差萬別，分析脆弱性和消減脆弱性進而促進社區發展，是自然環境與社會環境綜合的結果，需要結合具體社區現狀討論。正如李雪萍在對地區的考察中發現，外部脆弱性和內部脆弱性疊加、累積式脆弱性和沖擊式脆弱性疊加以及結構性脆弱與脅迫性脆弱疊加的多重脆弱性累積現狀，是地區發展積貧積弱的癥結所在[2]。當將脆弱性分析置于社區發展或者社會發展的系統下，不同社區存在的風險和面臨的干預抉擇，正是反脆弱發展理念的根本所在?？傮w上，反脆弱發展具有不同于以往發展路徑的內涵與特點。一是以減少社會風險對社區的不利影響和提升社區抵御風險的能力為目的。風險分析和規避是反脆弱發展理念的基本出發點，包含了降低社區敏感性、暴露度，提升社區風險抵御力或恢復力等內容。二是以是否消減社區脆弱性作為社區發展的評判標準。改變以整體性發展戰略為目標的行動標準，推動社區特別是后發地區的發展標準向消減社區脆弱性轉變。三是強調多主體參與下的社區發展理念，注重政府、社會、市場在社區發展中的行動合力以及社區內部群體在社區發展中的主動性。轉變由政府統籌統辦的發展方式，引導和支持市場主體、社會主體以及社區內部成員參與社區發展，提升多元化主體參與社區發展的積極性與主動性。四是以社區內部和外部資源的整合為反脆弱發展的實現手段，注重社區內部和社區外部資源的開發與整合，強調資源鏈接對降低社區脆弱性的積極作用[13]。不過，反脆弱發展的出發點決定了其內生性的發展面向，相較于通過外引技術與制度的嵌入性面向，社區系統的良性耦合顯得尤為重要。

二、短板效應：反脆弱發展的內在邏輯

短板效應常用于闡釋系統的局部因素對整體均衡的影響。彼得提出這一理論時，強調了由多塊木板箍成的木桶，最短板塊是其盛水量的限制因素。因此，補齊短板也就成了增加木桶盛水量的重要環節。后來，短板效應被發展成一系列推論。如果從社區發展的平衡性看，⑸縝脆弱性看作社區發展的短板，社區發展的反脆弱理念分析邏輯正是短板效應原理及其演繹理論的體現。

（一）補短助強：反脆弱發展的邏輯起點

反脆弱發展的社區發展理念，為脆弱性強、風險高的地區特別是多因素影響下的積貧積弱地區提供了突圍路徑。即立足風險規避，從降低敏感性和增強應對力、恢復力等角度為社區發展提供良好環境。近年來，隨著社區治理與服務創新系列工作的開展，我國的社區發展取得了一定成效，但總體上還存在城鄉社區發展差異大、區域發展不平衡、社區發展持續性低等問題。一方面，連片特困地區脆弱織，社區發展存在多重短板，貧困治理工作面臨發展路徑單一、返貧率高等困境；另一方面，基于自身優勢發展起來的先發地區表現出越來越明顯的社會脆弱性，諸如環境污染、金融危機等社會風險的沖擊迫使先發地區發展模式轉型升級。因此，從消減脆弱性的本質看，無論是先發地區還是后發地區，都存在“補短助強”的發展偏向。

所謂“補短”，即盡可能地補齊木桶的短板，從而增加整體容量。同樣地，消減脆弱性，補齊社區發展的短板，減少社區的暴露度和敏感性，是反脆弱發展的目的。在貧困落后地區，生態系統脆弱性、社會結構脆弱性等多重脆弱性疊加的困境制約著區域發展，人口、環境與發展之間形成惡性循環。相較而言，貧困地區的自身優勢并不明顯，基礎設施建設落后。消減脆弱性更多地需要從推動社區公共服務均等化、實現社區發展的底線公平等角度入手。具體而言，當前的社區發展需要在整體上持續增加均衡性公共產品供給，降低貧困社區的脆弱性，從而縮小優勢群體與弱勢群體、先發地區與后發地區的差距。在先發地區，雖然其依托自身優勢取得發展先機，但次生于發展過程中的環境污染、全球化帶來的市場阻隔和面對風險沖擊時的無力等現象充分揭示了社會脆弱性的存在。不同的是，補齊先發地區日益暴露的發展短板，更多的是依靠結構性調整。通過轉變社區發展方式，在健康引導其地區優勢的前提下，推動集約型發展，實現資源、環境與社會的良性互動。

而“助強”，簡單地說，即充分發揮社區優勢。雖然木桶短板決定了其盛水量，但當不改變木板長短時，向木板較長的方向傾斜木桶，也能夠增加盛水量。對反脆弱發展而言，補齊短板是消減社區脆弱性的整體性策略，而發掘社區優勢、提升區域抵御力和恢復力也是消減社區脆弱性的重要途徑。社區發展在降低社區暴露度和敏感性的同時，應充分發掘和整合社區優勢，為降低社區脆弱性和增強適應力提供反作用力。在反脆弱發展理念中，這種反作用力被稱之為“地域力”，其包含了資源蓄積力、自治力和民眾關心力等內容，且主要基于社會的“協動力”和“組織力”予以構建[14]。其中“協動力”強調社區發展隊員行動主體的協同，“組織力”注重對社區內部行動主體力量的整合，二者共同作用推動社區地域力的提升，進而實現社區脆弱性的消解。近年來，隨著治理理念的引入和發展，如何激活和發揮蘊含在社區內部的地域力成為社會建設的重要環節。與先導式發展理念不同的是，這種助強社區“地域力”的發展是內生性的，其從社區系統出發整合發展力量，而非僅僅強調外在力量的嵌入。

（二）合作與活力：反脆弱發展的實踐可能

實踐中，反脆弱發展傾向于以多元主體合作的方式來激發社區發展活力。一方面，社區發展不能依靠政府行動，而社區發展的實踐也表明僅僅依靠政府行動是不可持續的。同時，僅僅依靠外部供給會導致社區過度的外部性依賴，這在一定層面上反而會降低風險抵御力、增加社區脆弱性。另一方面，社區資源得以充分整合和利用，并有效地轉化為社區地域力，進而提升社區風險抵御力，實現社區發展質的飛躍。所以，反脆弱發展理念在行動主體和資源運用上更重視積蓄發展的合力。正如短板效應所推論的，當短期不能有效補齊短板時，傾斜木桶將劣勢控制到最佳狀態并開展合作，讓優勢更優，并以合作的方式彌補不足，也能實現消弭脆弱性和社區良性發展的目的?；诖?，通過社區發展行動主體間的合作和激發社區內外部資源的活力便成為反脆弱發展理念的實踐路向。

③關于風險社會的論述，目前學界有三種界定：一是以勞的“新風險”理論為代表的社會主義者的理解，他們認為風險社會的出現是由于出現了新的、影響更大的風險，如極權主義增長等（Lau，1991）；二是以拉什等人提出的“風險文化”理論為代表的文化意義上的理解（Scottlash，2000）；三是以貝克、吉登斯等人為代表的制度主義理解（Ulrich Beck，1986，1988，1992；Anthony Giddens，1994）。本文的理解傾向于制度主義的解釋，即在全球化背景下，工業化社會道路上所產生的威脅開始占主導地位，并嚴重威脅著人類的生存和發展的社會階段。具體參見[德]貝克：《風險社會》，譯林出版社2004年版；[德]貝克：《世界風險社會》，南京大學出版社2004年版；[英]吉登斯等：《自反性F代化》，商務印書館2001年版。

參考文獻：

[1]夏學鑾.社區發展的理念探討[J].北京行政學院學報，2001，（4）.

[2]李雪萍.反脆弱性發展：突破發展陷阱的路徑――基于城鎮社區發展的實證調查與理論分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2013，（2）.

[3]朱曉陽，譚穎.對中國“發展”和“發展干預”研究的反思[J].社會學研究，2014，（4）.

[4]George E.Clark，Susanne C.Moser，Samuel J.Ratick，et al..Assessing the Vulnerability of Coastal Communities to Extreme Storms：the Case of Reverse，MA.，USA[J].Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change，1998，（31）.

[5]B.L.Turner Ⅱ，Roger E.Kasperson，Pamela A.Matson，et al..A Framework for Vulnerability Analysis in Sustainability Science[J].Proceedings of the National Academy of Sciences，2003，（10014）.

[6]David A.McEntire.Triggering Agents，Vulnerabilities and Disaster Reduction：Towards a Holistic Paradigm[J].Disaster Prevention and Management，2001，（103）.

[7]李宏偉，屈錫華，嚴敏.社會再適應、參與式重建與反脆弱發展――汶川地震災后重建啟示錄[J].社會科學研究，2009，（3）.

[8]W.N.Adger，et al..New Indicators of Vulnerability and Adaptative Capacity[R].Tyndall Centre Technical Report，2004.

[9]S.L.Cutter.Societal Vulnerability to Environmental Hazards[J].International Social Science Journal，1996，（474）.

[10]Kenneth Hewitt.Regions of Risk[M].Singapore：Longman Singapore Publisher（Pte） Ltd，1997.

[11]B.P.Wisner，et al..At Risk：Natural Hazards，People Vulnerability and Disasters[M].NY：RoutLedge，2004.

[12]David A.McEntire.Sustainability or Invulnerable Development？Proposals for the Current Shift in Paradigms[J].Australian Journal of Emergency Management，2000，（151）.

[13]李雪萍.反脆弱發展：連片特困地區貧困治理的新范式[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2016，（3）.

篇3

關鍵詞：完善　農村社區建設　問題　功能　建議

一、社會主義新農村建設要重視農村社區的建設

建設社會主義新農村，是落實科學發展觀、深化農村改革、推進“三農”工作的重大舉措，也是全面建設小康社會、加快地區發展的必然要求。改革開放以來，我國社會結構已發生很大變化，農村人口在城鄉之間、區域之間的流動性增強，越來越多的勞動力轉移到了非農產業，農民就業方式、經營方式和思想觀念、生活方式發生深刻變化，農民渴望像城里人那樣，收入不斷增加，生活不斷改善，有豐富多彩的精神文化生活，并對居住環境、文化娛樂、醫療衛生等提出了更高的要求。怎樣去實現廣大農民日益增長的物質文化需求，便成為建設社會主義和諧社會的一個要解決的重大課題。黨的十六屆六中全會提出了構建社會主義和諧社會的發展目標，社會主義和諧社會的內容之一，就是城鄉協調發展、共同發展。會議提出“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的要求和任務。這標志著我黨已經意識到農村社區建設對于加強社會管理、創新社會管理體制、構建和諧社會中的作用。社會主義新農村建設與以往的農村建設最大的不同就在于以往的農村建設多是著眼于經濟建設的某個領域，如糧食生產、農民增收、農業生產效率提高等等，并以此為重點尋求突破。而新農村建設則是以人為本，通過對農民生活條件、生產條件、農民生存環境和農民精神生活的改善與發展，從真正意義上提高農民的生活質量。因此，新農村建設是從以往的強調農村經濟建設轉向現在的重視農村社會建設。

二、農村社區建設的涵義和特點

“社區”一詞源于拉丁語，是“共同的東西”的意思。1933 年， 等在翻譯帕克的社會學論文集時，首次將Community 譯成中文“社區”。后來它成為中國社會學的通用術語。農村社區是指聚居在城鎮以外，以從事第一產業的人口為主的社會生活共同體。農村社區包括農村居民生活的自然區域環境，和在這些轄區內進行經濟、政治、文化、社會活動的社會群體?！度珖r村社區建設暨農村社區建設實驗全覆蓋創建活動情況》中指出：農村社區是相對于傳統行政村和現代城市社區而言的， 是指聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。農村社區是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。它圍繞如何形成新型社會生活共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量和凝聚力、認同感。農村社區建設是新型農村建設的重要內容， 也是提升農民幸福感的切入點。

農村社區的特點：（1）農村社區是一個社會實體。農村社區是一個相對完整的社會結構體系。農村社會普遍存在的一些現象都可以在農村社區內反映出來，人們能夠通過農村社區發現農村社會中存在的各種社會現象，能夠從農村社會生活中聽到社區居民最真實的意愿?？梢哉f，農村社會是由若干不同類型的農村社區所組成， 故建設社會主義新農村應該從農村社區建設入手。（2）農村社區的主體是農村居民。農村居民是農村社區產生、存在的前提, 是農村社區的建設者， 農村社區的建設與農村居民生活密切相關。這就要求我們把實現好、維護好、發展好廣大農村居民的根本利益做為建設農村社區的出發點和落腳點，尊重農村居民的主體地位，積極增加農村居民建設農村社區的積極性和主動性，將農村社區建設成為農村居民滿意的社會經濟生活場所。（3）農村社區的基礎性經濟活動是農業生產。但改革開放以來, 我國農村的產業結構一人發生了顯著的改變，在農田種植業發展的同時，林牧副漁和二三產業大規模發展。（4）農村社區中血緣、地緣關系發揮基礎性作用，血親、姻親以及由于世世代代血親姻親關系形成的復雜網路，是農村社會關系的核心和聯系紐帶。同時鄰里關系也是農村社區中重要的人際關系。（5）(農村社區的人口密度較低，聚居規模較小。人口密度和人口聚居規模是衡量一個社區人口狀況的主要指標。（6）農村社區的基本構成單位是家庭。農村家庭不僅擔負著生育、贍養、消費、文化娛樂等項功能， 而且還是農業生產的最基本單位和農村組織的主要構成單位。家庭的最基本特征能夠比較充分的滿足農業活動提出的多項要求。

三、農村社區的功能

從上面的分析可見，農村社區不同于城市社區，具有自身鮮明的特點。農村社區以親緣和血緣為紐帶，以居民為基礎，在農村社區經濟建設和社會發展中發揮了重要的作用?？偟膩碚f，農村社區的應具備如下功能：。首先是要具有經濟功能。主要表現為農村社區發揮著組織、協調、管理生產經營活動，提前、產中、產后服務等作用。農村社區最重要的功能就是發展社區經濟。如何發展農業和其他產業，增加農村社區居民的收入，提高他們的物質文化水平是社區發展經濟的目的所在。發展經濟，在搞好一般農業生產的同時，發展當地的特色經濟，要結合當地的實際情況，培育和發展社區特色經濟，不斷壯大社區經濟能力。二是具有政治功能。主要表現為農村社區發揮著貫徹執行黨和政府的方針政策，維護村民的合法權益，建立和發展各類社區組織，推進村民自治和基層民主法制建設等作用。三是具有文化功能。主要表現為農村社區擔負著發展教育事業、組織開展文化娛樂和體育活動，組織開展為農村社區組織具有維護本社區的治安秩序、調解民間糾紛、管理計劃生育、維護社區的社會穩定等項功能農村社區文化。弘揚優秀農村傳統文化，開展具有特點的豐富多彩的文化活動，以傳統文化為紐帶并通過社區的道德約束和紀律約束來確立正確的人生觀、價值觀、世界觀是文化功能的具體要求。四是提供社會保障功能。農村社區是各種農村社會保障的基礎環節。一般來說，農村社區的社會保障由兩個方面組成:一方面利用社區集體資產向社區成員提供醫療、教育、衛生等社會保障;另一方面鄰里之間的互助也加強了社區的社保功能，成為農村社保的一支有力的輔助力量。

四、完善農村社區建設的思考

從黨的十六屆六中全會正式提出農村社區建設概念，到黨的十七大、十七屆三中全會對農村社區建設進行進一步強調，農村社區建設作為一個新生事物，經歷了探索、實踐和逐步推進的過程。新農村戰略的實施，為開展農村社區建設提供了良好的契機。地方政府也進行了很多邊試點、邊實踐的積極探索。但是農村社區建設畢竟還是一個新事物。在發展農村社區方面還存在一些問題，比如對農村社區理解不透徹、對社區與政府的關系搞不清楚、對農村社區建設缺乏系統認識、農村社區內部組織發展不足、農村社區人才缺乏、社區管理者后備力量不足等等。而造成目前我國農村社區建設各種問題的原因是多方面的， 主要是三個“不到位” 即思想認識不到位、資源整合不到位、建設資金不到位。（1）思想不到位表現在一是對農村社區建設的重要性以及長期性認識不足。有一些部門領導熱衷于進社區掛牌子、向社區下任務, 而沒有從固本強基的高度來正確看待農村社區建設工作；二是對農村社區的工作職責認識不清，部分農村社區干部的觀念和工作方法還沒有從原來的村委會的工作方式轉換到為社區居民服務上來，仍把社區居委會視為一級單純的政府組織進行管理；三是居民對農村社區概念的認識模糊，對農村社區沒有形成認同感和歸屬感，未能從“單位人”真正轉化成“社區人”。（2）資源整合不到位，表現在“村改居”后，社區居委會承擔更多的責任，卻未被賦予相應的權利，致使責權不一致；社區居委會只負責社區管理和社區服務，不能建立經營組織，充實開支；責權的不一致使社區居委會工作的開展受到資金的限制。（3）基礎設施建設資金不到位，主要表現在缺乏龐大的政府資金和民間資金支持，農村社區建設普遍缺乏穩定的資金投入機制，所需資金主要靠村集體自籌。農村社區發展所需經費緊張，無法滿足正常運轉需要。資金缺乏導致社區發展內容難以拓展、水平難以提高，社區發展的服務供給滯后于居民的需求。

從中國農村社區建設的實際情況出發， 民政部提出農村社區建設試點工作應當以建設和諧社區為目標， 以擴大基層民主、完善村民自治、健全農村新型社區管理和服務體制為重點、提升農村社區村民自治功能，健全農村新型社區管理和服務體制為重點，提升農村社區村民自治功能，建設管理有序、服務完善、文明祥和的新型農村社區。按照以上要求，針對當前農村社區建設中存在的問題，主要應從以下六個方面完善農村社區建設。

1.以經濟建設為中心, 視增收為核心

以經濟建設為核心，全面發展農村的經濟， 為建設新型農村社區打下堅固的地基。因地制宜，發揮地區優勢。結合本地實際，搞好搞活農村經濟。將推進農村改革和調整農業結構有機結合起來。在經濟穩步發展， 農民收入穩步提高的前提下，我們才能進一步改善鄉村的整體治理結構，加強公共服務。使農民的生活環境越來越完善，使農民越來越具有幸福感。

2.統一農村社區規劃與布局

做好農村社區的整體規劃與布局， 既能節約建設資金，充分利用土地，既能促進生產發展，又能達到村容整潔的目的。因此要制定社區基礎設施建設標準體系。該體系應該對各個項目所要達到的數量和質量標準做出明確統一的規定，做到合理布局，著重搞好生產力、交通設施、基礎設施的分布規劃建設。

3.多渠道保證資金供應，完善新型農村基礎設施建設

資金不足是農村社區建設的重要制約因素， 應該走農業基礎設施建設投資主體多元化之路。既要堅持政府引導與村民自力更生相結合，也要堅持社會力量的廣泛參與。充分發揮政策引導和市場機制的作用, 堅持以村民為主體、社會參與、政府引導, 建立新農村建設的新機制，以優惠的政策吸引個人、集體、社會、政府等各類主體投資建設。努力完善新型農村基礎設施建設。建設統一的農村社區服務中心， 這一中心可以集警務室, 醫務室, 學習室和娛樂室為一體。讓農村社區服務中心功能多元化，多功能化。統籌城鄉發展，讓農民足不出戶也能感受城市的生活。

4.以村民為主體建設農村社區

農村社區建設必須建立一批志愿者為骨干，群眾廣泛參與的龐大“集合體”，才有旺盛的生命力。農村社區建設的主體是村民，沒有村民參與，農村社區建設就將成為一句空話。要從加強宣傳著手，以喚醒群眾的社區意識，增強群眾的認同感、歸屬感，使廣大村民認識社區，明確社區建設的目的、意義、要求和方法。要用共同利益的紅線將群眾與農村社區建設緊密聯系在一起，使群眾眼見為實，親身感受到農村社區建設在他們生活中的重要位置。只有他們感到社區與自己息息相關，才會有參與的積極性。

5.大力推進農村社區村民自治，加強社區基層民主政治建設

實現政府行政管理與社區自我管理的有效銜接， 政府依法行政與村民依法自治良性互動。村民自治的主體是村民，只有讓村民廣泛參與村民自治，依法行使屬于自己的民利，村民自治活動才能顯現出生機和活力，才是真正意義上的民主自治。將農村社區建設與村民自治進行有機結合， 才能深化村民自治、推進村務公開，提升基層民主政治水平。借助這兩者的結合，廣泛宣傳和發動廣大村民參與村民自治活動，使自治內容不斷充實、自治形式更為多樣。

6.加強對農村社區工作者的培訓，提高社區管理人員的專業素質

農村的村級自治組織干部會隨著社會成員整體素質的不斷提高，他們的政治素質、年齡結構、文化程度得到了優化。但從農村發展特別是社區發展的趨勢來看，目前農村普遍存在因缺少專業人才而使社區發展難以獲得突破。針對這種情況， 迫切需要培養一支專業化的社區發展隊伍來推進農村社區發展。

參考文獻

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（一）社區服務職能有待轉變

新時期的社區與傳統式街坊社區有著諸多的不同。就我區當前社區物業現狀來看，很多社區提供的服務只停留在非常簡單的層面，居民與社區的矛盾和摩擦又導致社區的低效率運行，造成惡性循環，與和諧社區建設方向全然相悖。另外，社會發展是向著快節奏和高效率的方面推進的，社區居民流動頻繁及就業多元化，很多時候要求社區管理提供多層次多元化的服務，而這些更細化到位的服務在當前社區建設中與居民需求還有很大差距。

（二）社區居民參“社”意識不足

首先，居民缺乏主動參與意識。在大部分居民心目中，社區居民委員或物業并不被看作是居民實現民利的基本組織，他們只是意識到自己有權利分享社區建設的發展成果，有時候甚至錯誤地將社區建設和發展看成是純粹的政府行為和責任。

其次，居民參與率不高且分布不均勻。由于我區的社區建設和發展起步較晚，造成大部分居民對社區生活表現出淡漠的心態，在社區管理方面還是習慣于由政府主導，對政府的安排有較強的認同感，很少有異議，根本不懂得如何去行使社區管理中的權利；在社區黨建活動參與方面，老黨員覺悟明顯高于年輕黨員，積極且能理解并支持社區工作，而年輕人入黨目的性較強，考慮得比較多。這種情況值得擔憂，畢竟老黨員在社區中是個小群體，而居民是大群體，不容忽視。另一方面，盡管我區近幾年來經濟發展成績良好，但是大部分社區居民的富裕程度還普遍不高，一定程度上限制了居民社區生活參與率的提高。

（三）社區管理發展亟需加強

社區管理的實質就是為了實現社區建設和發展的目標而采取組織、協調的方法和活動行為。目前，我區在社區管理規劃方面還存在諸多不健全領域，很多社區既沒有制定社區規劃目標，也沒有社區協調的相關工作機制。雖然有社區組織，但也僅僅是簡單的居民委員會或物業管理機構，無論是管理機構還是管理人員與新時期居民生活需求都不相匹配，導致各方面資源低效運行，與和諧社區發展的要求相距甚遠。

二、影響內蒙古和諧社區發展的表象原因

（一）社區服務職能以偏蓋全，導致社區管理的主要職能缺失

社區居委會是社區的管理者，是社區主要的組織機構。在走訪社區的調研中了解到，我區的社區服務項目普遍包括社區黨建、民政救助工作（低保救濟）、殘聯工作、勞動保障工作、計劃生育、婦聯工作、思想政治工作、城管衛生、科普工作、工會工作、人口與經濟普查和宣傳活動、共青團、綜合治理和安全生產工作、統戰工作、文體成教工作、網絡信息建設、紅十字會工作、司法工作（法律服務、居民矛盾調解）、外來人口登記、征兵工作、維穩工作、醫療衛生服務、中介服務、社區警務等，社區承擔了如此眾多的項目內容，涉及的相關部門不少于二十幾家，這些項目幾乎是相關部門把自己隸屬的工作任務全都下放、布置給街道，再由街道分解到社區，社區被迫承擔了很多原本應該是政府有關職能部門的工作和任務，而致使社區工作能力超載。

（二）社區居民活動參與不足，導致社區管理的群眾基礎缺乏

居民與居委會的互動關系在某種程度上反映了基層社區中國家與社會的關系。在社區活動參與積極性高、參與形式多樣化的社區，居民與居委會的互動關系體現為一種互惠合作的雙向互動關系：一方面，居委會通過對社區參與的引導和控制，實現了社區控制和社區服務的雙重目的；另一方面，居民通過內容豐富的社區參與，增強了自身的自主性，擴大了社區的自治空間。而在我區的社區建設和發展中，社區與居民的關系僅僅停留在簡單業務的辦理和服務方面，如物業費的收取及取暖費的繳納等。而真正能夠調動居民積極性的活動少之又少，極大地限制了居委會與居民關系的協調和融洽。缺乏群眾基礎的社區管理和社區活動必然缺少活力，因此相應地表現為社區居民參與不足。

（三）社區服務政府目標單一，導致社區管理的服務對象偏離

一直以來，社區居委會這一“準行政機構”帶有較強的行政色彩，社區居委會趨于行政化，政府部門介入過多，社區居委會嚴重依賴于政府，工作方式脫離不了傳統模式，成為政府上傳下達的中樞機構而疲于完成其“貫穿職能”，更多的是“為政府服務”，而真正意義上的“為民服務”卻被日常大量的行政性事務掩蓋，甚至擠占。一切工作為了政府的目標，忽視了居民的主體地位，既限制了社區居民積極性和主動性的發揮，也使得處在中間位置的居委會在工作中容易脫離群眾，產生矛盾，背離和諧社區建設的目標，這有悖于居委會建設和諧社區和服務居民的宗旨。

三、影響內蒙古和諧社區發展的問題產生的深層次根源

（一）社區組織職能錯位，職責不明確

從目前我區實際的社區工作來看，工作內容存在四多：工作指派多、檢查評比多、臺帳設置要求多、代收費用品種多。很多街道社區干部主要忙于處理繁雜的行政性事務，社區負擔重，無瑕開展“上門服務”、“面對面服務”，社區基層基礎功能的發揮受到了極大影響。同時，社區達標創建種類較多，并還在隨著經濟社會的發展而不斷增多，嚴重地制約了和諧社區建設工作的有序開展。從現實情況來看，我區社區工作包羅萬象，上面千條線，下面一根針，樣樣工作都最重要，但事實上并沒有給予社區相應的行使職責的權力，權責分離現象嚴重，有好處上級部門爭著要，有困難上級部門爭著推，出現所謂“屬地管理”，工作互相推諉有“扯皮現象”，呈現社區無限任務和責任，有限權力。

（二）社區建設發展滯后，組織不健全

在發達國家，社區居民參與很多不同組織開展的活動，很多組織都是民間組織，和政府沒有關系或者關系不大，但卻能起到增強社區活力和凝聚力的作用。通過調查發現，目前我區社區民間組織還存在許多缺陷，主要表現在：一是由于我國現行法規和政策上的嚴格限制，社區民間組織發育不夠、運行困難，管理和結構不完善，基金會與具有法人地位的民間組織很少；二是專業化程度不高，基于我國當前社會發展程度和國民思想意識的限制，民間組織很難吸引高素質的人才去就業，因此缺少專業化的服務與管理人員，缺乏明確的理念和強烈的使命感；三是缺乏資金、設施與場地，民間組織想要開展活動一般通過多方努力尋找平臺和籌集設施，這也成為民間組織開展活動的一大障礙；四是我區社區居民對社區民間組織認同度偏低，缺乏廣泛的信任感。民間組織的發展緩慢，很大程度上限制了居民參與積極性的發揮，也加大了和諧社區建設的難度。

（三）社區經費保障缺乏，資源不豐富

社區建設和發展的資金來源沒有保障，經費缺乏一直以來都是和諧社區建設和發展的主要困難。據社區工作人員介紹，經費短缺是他們經常遇到的問題，一方面，社區硬件設施不完善，社區居民的很多簡單服務需求都難以滿足；另一方面，資金缺乏也導致使用的彈性空間幾乎沒有，這也使得社區活動的可持續發展受到很大影響。其次，社區工作人員隊伍的專業結構和整體素質都與和諧社區的發展要求不相適應，是制約和諧社區發展和社區功能發揮的又一個因素。由于社區能夠掌握的資源有限，更為重要的一點是在范圍內還沒有一家社區經濟，社區所需各類資源如人員、財政、物質、組織、信息、文化等，基本都依靠政府，社區無自，也無法獲得自主性，更不允許建立自己的賬戶，大量的工作是在落實上級行政組織的指令和任務，有些為民服務的項目，由于沒有資金自主支配或經過請示匯報批復下來已失去開展的時效性，而束縛了其參與社區服務的步伐。

（四）社區資源配置失均，發展不平衡

隨著內蒙古城鎮化進程的推進和城鄉一體化格局的逐步形成，在和諧社區的建設和發展過程中，由于存在著社區間“天然的”發展不平衡的情況，對社區內的成員提供的服務和安排往往也有一定的局限性。例如，首府呼和浩特的稅苑社區是一個單位社區，小區承建者提供社區辦公場所和活動場地，且有與相關單位合辦的老年大學，有科協贈送的科普器材，有賽罕區醫院在社區內設置的衛生服務站，因此其功能設施相對完善，服務水平較高；而有一些村轉居的社區或是一些老舊社區和規模小的社區，如賽罕區的山丹社區，盡管是呼和浩特的紅旗社區，但是為社區居民提供的服務條件相對來說就不盡相同了，社區工作者們想把工作或者活動搞得豐富多彩更有意義，但心有余而力不足。因此，發展背景和水平不同的社區，居民所享受的服務待遇有著顯著差異。

（五）社區考核評價缺力，機制不健全

我區的社區建設長期存在考核機制不健全，成員單位沒有有效發揮作用，使得牽頭部門承擔大量工作，造成部門參與積極性不高，工作的主動性、針對性和有效性不強，社會協同、法治保障作用發揮不明顯，以至有管理不及時和服務不到位的現象。還有一些共駐共建單位更是聯系社區有名無實。

篇5

一、從“單位人”到“社區人”：完善與創新基層社會管理體系的現實背景

改革開放30余年來，我國社會結構的一大變化是大量社會成員由“單位人”轉變為“社區人”。大量社會成員身份的轉變，給我國基層社會管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網絡弱化，而我國社區發展明顯滯后，尚不足以承擔基層社會管理重任。一些基層的社會糾紛和社會矛盾由于不能及時解決或處理不當，影響了當地社會的安定團結。社會結構的深刻變化要求社會管理體制的創新。面對日益復雜的現實情況，必須轉變基層的社會管理體制并加以完善。

二、從“管制”到“治理”：完善與創新基層社會管理體系的理論基礎

“管制”和“治理”是管理社會事務的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。

一是行為主體及權威來源不同，從一元到多元。傳統的“管制”強調政府在社會管理中的絕對地位，管理行為的主體及權威的全部來源都只能是政府，呈現出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權威，但來源渠道不一定是政府，更強調政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，更多的是依靠合作網絡的權威，是一個多元參與的結構體系。

二是權力運行的向度不同，從自上而下到上下互動。“管制”的權力運行方式總是自上而下，依靠政府的政治權威，通過強制的行政命令，對社會事務進行單一向度的管理。而“治理”則非常強調權力的上下互動，強調通過合作、協商、參與等方式實現對社會事務的管理，是一種建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，其權力運行的向度是多元的、雙向互動的。

三是社會參與程度的不同，從強調服從到鼓勵參與。政府“管制”因推崇權力的唯一性及絕對性，非常強調社會對其絕對服從，排斥社會參與，以便政府對社會控制及管理的順利實施，但也造成社會參與性及政府回應性的嚴重不足?！爸卫怼眲t強調合作網絡的構建，重視公民社會的培養，鼓勵多元參與，強調民眾通過社區、NGO、NPO等社會組織與政府對話，表達自身利益訴求，廣泛參與社會事務的管理。

四是管理方式的不同，從控制、規制、法制到服務、協調、回應?！肮苤啤睆娬{政府對社會的絕對控制，強調結構規制和行動規制，實行統一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在?！爸卫怼斌w系則是一個多主體平等參與的對話網絡，以服務于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標，強調通過合約參與者的自律行為、互動性減少規制成本，增加公共事務的回應性。

從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉變，更體現了價值理念的嬗變。通過治理的實現，政府對于基層社會事務將由直接管理、控制變為引導、協調多元參與。所以，治理是一個更契合現實的理念，是一種更能實現基層社會管理良性運行的行為方式。

三、從“依賴政府”到“發展社區”：完善與創新基層社會管理體系的路徑選擇

當前，我國正處于發展的重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾集中凸顯期，要想在基層實現總書記提出的“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”等社會管理的基本任務，就必須創新并完善我國城市基層社會管理體系，完成從“政府管制”到“社區治理”的重大轉變。

首先，要以轉變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務與社區自治事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，實現國家權力運作模式由“統制”、“管制”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身；另一方面，政府應該專注于指導和幫助社區成立社區組織，為社區提供法律法規及政策方面的支持，幫助社區大力提高其自治能力，在資金投入、設施建設、人員配備等方面給予社區大力支持，確立社區在基層社會管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區提供公共產品的做法，變“服務生產者”為“服務購買者”，通過鼓勵、扶持一批NGO、NPO等社會組織，使之有能力承擔生產公共產品、提供公共服務的重任，促使政府實現從“全面干預社區”到“政策引導扶持”的職能轉變。

其次，要以多元參與為實現途徑。一方面，要激發和培育社區居民的公共精神和參與意識，強化社區居民的公民意識和身份認同，構建社區公共意識。要推動社區制度規范化、配套化建設，完善社區居委會及業主委員會的建設，暢通社區居民利益表達渠道，從軟件和硬件兩方面來推動社區居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發展NGO、NPO等社會組織，政府取消對其進入社區的政策，并從財政、稅收、準入登記等方面對其提供政策及資金上的支持，鼓勵其獲得在社區內開展活動的持續資源，規范相關社會組織行為，實現政府、社區、居民與社會組織的良性互動與良好合作。

再次，要以加大投入為實現保障。一是要加大人員方面的投入，加強專業人員培訓。政府要選派一部分具有社區管理及服務專業知識、掌握專業技能的人員進入社區，更要加強對現有社區服務工作人員的專業培訓，通過關于社區管理及服務知識的教育培訓，建設一支高水平的社區管理及服務人才隊伍，努力夯實基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財政資源投入基層社區。加大政府財政轉移支付能力，財政預算支出適當向社區傾斜，另外可以通過政策導向，引導企業、社會組織等對社區建設進行投入，實現社區建設資金來源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區基礎設施建設。對原有的社區基礎設施加以修繕，并興建一批新的設施，如社區活動中心、社區服務中心、社區游樂健身設施等。

最后，要以社區發展為目標追求。一方面，通過轉變社區治理觀念，實現社區治理的善治模式；通過構建社區利益協調機制，完善多元社區治理主體；通過與時俱進的制度建設，為社區治理提供制度保障；通過完善責任監管，形成監督與約束機制。通過以上建設，實現社區自身的發展，增強其自治能力，使其真正成為基層社會管理的主體；另一方面，社區治理也并不是完全摒棄政府作用的自治，必須堅持發揮政府的引導、協調作用，在“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”的社會管理格局下，實現社區的發展，最終實現城市基層社會管理的有序進行。

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關鍵詞：政府職能轉移社區非營利組織承接發展策略

2012年政府工作報告將“加強和創新社會管理。加強社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法。強化政府社會管理和公共服務職能。提高城鄉基層群眾性自治組織的自治能力。發揮社會組織在社會管理中的積極作用”作為政府工作的主要任務之一。這預示著在2012年以至在“十二五”接下來幾年中，政府在強化自身服務職能、創新社會管理的過程中會將相當的政府職能向體制外轉移。因而，社區非營利組織作為社區管理治理的重要參與者毋庸置疑會成為承接政府職能轉移的重要主體。

一、政府職能轉移的內涵

改革開放以來，各社會主體性力量不斷發展壯大，在政府企業之外，社會中介組織、社團逐漸介入社會管理與服務，開始承擔一部分政府職能，隨著這一趨勢的日益加強以及建設服務型政府潮流的推動，政府意識到需要并完全可以將部分政府職能轉移給其他社會主體。一般說來，政府職能轉移是指把政府職能的重點逐步轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，把政府不應該行使也行使不好的職能逐步轉向企業和非營利組織等。

政府職能轉變主要是政府與企業、非營利組織之間發生的職能的重新調整和組合。政府職能轉移的重點不在于職能的數量而在于職能的內容。屬于政府職能的事情，再多也只能由政府去做，企業和非營利組織無法完成；不屬于政府職能的事情，再少也要轉移給企業和非營利組織，政府管不好。因此，轉移政府職能的最關鍵的工作便是梳理政府職能的性質，分清哪些該政府去做，哪些該企業和非營利組織去做。在厘清各項職能性質的基礎上，政府一方面要積極行使自身的職能并接受監督，另一方面要支持并監督企業、非營利組織行使政府轉移的職能。

二、社區非營利組織承接政府職能轉移的挑戰

社區非營利組織是由社區居民自發組成的，以本社區成員為主體，以本社區區域為主要的活動場所，以法律法規和社會公德為活動依據，以自我管理、自我教育、自我服務、自我娛樂為目的開展活動，介于城市政府和社區居民之間，不以營利為目的各類組織?；钴S在社區基層的各類社區非營利組織，以其非營利性、非政府性特點在政府職能轉移的過程中將承接社區公共服務、社區志愿凝聚、社區公益活動、社區自治管理等重要職能。社區非營利組織承接政府職能轉移既有賴于政府在厘清各項職能性質的基礎上主動轉移，也需要具備實力的社區非營利組織積極承接，此外，在“轉移-承接”過程中還會受到環境因素的影響，這些環境因素對社區非營利組織提出挑戰，一方面來自社區非營利組織發展不完善形成的制約，另一方面則是外部環境因素的制約。

（一）自身發展不完善的制約

雖然，長時期以來，政府與社區非營利組織在社區管理等多個領域形成了有效的合作，社區非營利組織蘊藏的承接政府職能轉移的潛力也被政府重視，但是其自身發展的缺陷依舊嚴重制約著其承接職能的范圍和承接職能的有效性。

社區非營利組織存在組織體制陳舊、運行機制僵化、獨立性不足、經費和人才缺乏的問題。計劃經濟體制的烙印使得社區非營利組織先天不足，組織體制具有很強的官僚制色彩、等級氛圍，難以發揮其應有的創造性，運行機制受到組織體制的鉗制，在實際操作中喪失了應有的靈活性，使得社區非營利組織的很多目標無法達成，更不用說再去承擔政府轉移的職能了。很多社區非營利組織對政府機關及其工作人員的依賴性很強，某些社區非營利組織幾乎成為了政府的附屬物，這樣一來，其發展空間被壓縮，難以承擔承接政府職能的使命。此外，社區非營利組織長期以來依靠政府財政撥款，籌資渠道有限，制約了各項職能的發揮，而專職管理人員以及高素質人才的缺乏使得社區非營利組織工作的水平難以提高。

（二）外部環境因素的制約

從政府角度來看，某些政府部門囿于自身既得利益的考慮，不愿將屬于自己但是應該向體制外轉移的職能（實際上這些職能長期來是其謀求、維護、拓展自身利益的手段）轉移出去。職能轉移觸及到政府部門的既得利益，因而他們很難有轉移的主動性，我們在實踐中看到一些政府部門喊著“放權”的口號卻緊緊攥著權力不放便不足為奇了。對于哪些職能應該轉移、如何轉移、誰來協調缺乏相關的規定，使得相關政府部門無所適從，不知道將自己的職能轉給誰，也不知道怎么轉移，無法明確轉移的范圍與程度。

從社區非營利組織相互之間的競爭來看，承接政府職能轉移可以為其提供更加廣闊的發展空間，從而會加劇社區非營利組織之間的競爭。由于某些社區非營利組織與政府存在千絲萬縷的聯系，也掌握了更多的資源，在競爭中要比其他組織具有優勢，形成擠壓勢態。一些本來發展落后的社區非營利組織會面臨更加困難的處境，制約著其承擔政府職能轉移的能力和水平。

三、社區非營利組織的發展對策

政府職能轉移對社區非營利組織提出了角色定位、功能完善、自律管理等方面的挑戰，為了科學合理地應對環境的變化，實現自身的發展，社區非營利組織需要積極從自身出發探求一條清晰高效的發展道路。

（一）尋求定位：角色定位的制度化

在承接政府職能轉移過程中，社區非營利組織與政府、企業、社區居民的關系會發生新的變動，在分析這種變動確定社區非營利組織的定位之前，需要強調的是必須謀求通過制度途徑確定自身的地位，這主要是基于健全的制度會在社會主體運行和利益協調的過程中發揮主導作用方面的考慮。因而，社區非營利組織必須通過制度穩定、鞏固和發展自己的地位。

1.政府職能轉移的承載者和政府權力的監督者

“小政府”會將許多微觀層面的職能向社會轉移，社區非營利組織是社區組織系統的重要組成部分，是社區治理的重要參與主體，將會承擔政府轉移的職能。同時，社區非營利組織凝聚了一定的社區居民，可以代表一部分甚至大部分社區居民的利益，因而也會積極監督政府對公權力的運用。

2.社區服務的提供者和社區志愿的凝聚者

提供社會公共服務，追求社會成員的利益最大化是非營利組織最基本也是最傳統的價值取向，社區非營利組織面向社區居民，在承接政府的相關社區公共服務職能后，將成為主要的公共服務提供者。社區非營利組織作為聯系社區居民的重要紐帶，匯聚著社區居民的志愿，創造巨大的社會資本。

3.社區建設的資金提供者和政府、市場、社區之間的溝通者

社區發展資金主要來源于三方面：一是政府資助，資助的多少取決于政府的財力和所奉行的社會政策；二是社會贊助，包括財團捐款和民間捐款；三是社區非營利組織募集的資金。同時，社區非營利組織在各類主體功能日益發展的環境中，以其非營利、非政府的特色必將成為重要的溝通者。

（二）拓展功能：多主體的競爭與合作

社區非營利組織不僅要承擔政府轉移的職能，還會主動發揮政府、企業所不具備的功能。當然，社區非營利組織在發揮自身功能的同時必須更加注重相互之間以及與政府、企業之間的合作，共同推動社區的發展。

1.提供公共服務，監督政府權力

社區非營利組織要發揮在提供公共服務方面強于政府和市場的效率優勢，自發地尋求社區居民的公共需求，彈性地調整提供公共服務的種類和規模，并針對社區特點提供針對性的服務。雖然，社區非營利組織成為了社區公共服務的主要提供者，但是政府依舊發揮著一定的作用，具有民間代表性的社區非營利組織要通過多種渠道發出社區居民的聲音，監督政府的宏觀調控行為，成為政府與群眾的溝通紐帶。

2.整合社區資源，強化社會控制

社區非營利組織必須發揮自己的凝聚作用，整合社區的志愿資源，為社區發展募集更多的資金，從而拓寬社區建設的資金來源，為社區公益活動的開展提供強有力的志愿者支撐。正因為社區非營利組織掌握著大量的社區資源，聯系著眾多的社區居民，所以必須發揮社會控制的職能，將矛盾化解在基層，化解在萌芽階段，從而增強社區發展的合力。

3.增強社區意識，推動居民自治

社區非營利組織的發展，吸引社區居民參與其中，從而可以不斷增強居民群眾的社區認同感和歸屬感，進而增強社區意識。這樣可以逐漸形成社區成員共同利益一致的社區氛圍，提高社區居民參與社區建設和發展的積極性。社區居民參與社區非營利組織實質也是自主參與社區治理的一種方式，因而社區非營利組織必須為社區居民提供更加高效的自治平臺，創造社會資本。

（三）加強管理：實現穩定與發展

在承接政府職能轉移的過程中，社區非營利組織面臨著自律管理和規范發展的挑戰，必須從內到外、從上到下加強管理，適應新格局提出的角色期待。社區非營利組織自身的管理關系著其功能發揮的效果，也必將成為其實現自身穩定與發展的首要工作。

1.完善管理體制，拓寬發展空間

社區非營利組織具備了較高的自主管理水平，但并不意味著自由散漫的管理，而必須建立完善的管理體制，確保其在寬松的環境中增強發展的有序性和方向性。具體地說，社區非營利組織要加強自身制度建設，使得組織運行的方方面面得到規范，明確組織內各職位的權責關系，加強對人力、物力、財力資源的管理，保證組織的穩定運行。

2.拓寬籌資渠道，夯實物質基礎

社區非營利組織的發展離不開穩定的資金支持，承擔更多政府轉移的職能，更離不開多元穩定的籌資渠道，因而要不斷增強資金的自籌自創能力。既要尋求政府建立制度化的財政支持，也要積極發展與企業的伙伴關系，努力吸收企業的投資，還要通過提供有償服務的形式獲取資金。

3.培養專業隊伍，提供人才支撐

社區非營利組織要不斷加強對組織成員和志愿者的培訓，實現培訓的系統性、漸進性，逐步提高其服務能力；大力引進高素質的社會工作等相關專業的大學畢業生，從而為社區非營利組織的發展提供強有力的智力支持；加強與其他社區組織的聯系，增強人才交流。

4.提高志愿參與，增強發展動力

面向廣大的社區居民，社區非營利組織要積極發動群眾，為自己的發展尋求動力。在社區加強對組織志愿活動的宣傳，特別是組織成員對自己家庭成員的宣傳；完善志愿者激勵機制，進行有效的目標激勵、適當的榮譽激勵；通過社區媒體宣傳志愿精神，營造良好的社區志愿文化氛圍。

5.加強公信建設，獲取社會支持

社區非營利組織的社會公信力是指社會各方面出于對社區非營利組織的信任而產生的對它實際的或潛在的支持力。社區非營利組織的公信力建設既需要組織加強內部管理，發展先進的組織文化和誠信文化，塑造組織領導者的良好形象，規范每一位組織成員的行為；也要組織加強與社區居民的溝通，主動接受政府和居民的監督，及時、如實向公眾公布組織的財務信息。

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關鍵詞：社區；低碳生活；低碳意識；分類垃圾桶

中圖分類號：X24文獻標識碼：ADOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.11.018

隨著居民對環保關注程度的日益加深，“低碳”已成為近日的熱詞之一。發改委在2014-03-21的《國家發展改革委關于開展低碳社區試點工作的通知》中指出，隨著城鄉居民生活水平的不斷提高，居民的生活和消費將成為我國能源消耗和碳排放增長的重要領域。開展低碳社區試點，有利于形成針對不同類型社區控制溫室氣體排放的有效模式，有利于發揮示范帶動作用，在有效提升居民生活質量的同時，還可控制城鄉居民生活領域溫室氣體的排放量。低碳社區的建設離不開社區居民的互動參與。

本調查所涉及的區域為上海普陀區長壽路街道。普陀區長壽路街道是上海市唯一一個橫跨蘇州河的社區街道。自1988年以來，蘇州河的環境治理一直是上海市環境治理的重中之重。居民碳排放主要是隨著能源消費而產生的。本調查就居民互動參與低碳生活的意識和行為等內容，利用問卷的形式開展。本文的主要目的在于通過調查和分析，為我國低碳社區發展工作提供一定的借鑒。

1調查概況

本次調查的時間為2014-12-10—2015-01-15，地點為普陀區長壽路街道社區內各場所，發放問卷200份，共回收有效問卷（反饋率達到80%以上的）160份，問卷有效率為80%.

2調查樣本描述

在所調查的社區居民中，男、女比例適當（男51.9%、女46.9%），調查對象各年齡段分布均勻。居民職業主要為企業單位職員（35.0%）、離退休人士（26.3%），符合調查地的實際情況。在文化程度上，高中以上的學歷占總有效問卷人數的88.1%，確保居民能理解問卷內容。

3調查結果的統計和分析

3.1分類垃圾桶對垃圾分類的影響

根據社區安置分類垃圾桶情況對居民參與垃圾分類行為的影響，40.0%的居民反饋所在社區配備有分類垃圾桶，而30.0%的居民反饋未配備分類垃圾桶。由此可見，分類垃圾桶在當地未大范圍推廣。在有垃圾分類的反饋中，39.1%的居民選擇經常進行垃圾分類，51.6%居民選擇偶爾進行垃圾分類；而在社區無設置分類垃圾桶的反饋中，經常和偶爾進行垃圾分類的居民比例分別為4.2%和33.3%.該結果說明，社區安置分類垃圾桶對社區居民典型低碳生活行為之一的垃圾分類起著積極誘導的作用，也對提高居民低碳生活行為的互動參與程度有明顯的正向影響。

3.2低碳意識對典型低碳生活的影響

本調查將居民低碳意識按照“感知和實踐”劃分為4類：①了解低碳生活概念，也了解如何實現；②不了解低碳生活概念，但想要了解如何實現；③了解低碳生活概念，但不想了解如何實現；④不了解低碳生活概念，也不想了解如何實現。在本文中，由于第四類情況的反饋人數僅為3人，因此，分析中

剔除第四類情況。本次調查選擇了3種有代表性的居民互動參與低碳行為：每次都進行垃圾分類、不使用一次性餐具和不使用的電器就關閉電源。分別分析了不同低碳意識層次的居民對3類行為的選擇率，分析結果如圖1所示。

圖1分析結果

根據調查結果可知，居民具備低碳意識對居民的低碳生活行為有較明顯的誘導作用。符合情況A的居民在3種低碳生活行為中占的比例最高，且明顯高于情況B和情況C的居民。而反饋屬于情況B的居民對3種低碳行為選擇率也低于反饋符合情況C的居民。由此可見，僅使社區居民了解低碳生活概念還不足，還需要使居民真正參與到低碳互動中。

3.3低碳宣傳對低碳生活意識的影響

低碳宣傳對低碳生活意識的影響如圖2所示。

圖2低碳宣傳對低碳生活意識的影響

本次調查主要考察社區低碳標語對居民低碳生活意識的影響。在社區安置了低碳標語的反饋中，選擇“了解低碳生活概念，也了解如何實現”的居民占到了65.4%；而在社區未安置低碳標語的反饋中，選擇“了解低碳生活概念，也了解如何實現”的居民比例下降到了33.3%.由此可見，社區安置低碳宣傳對強化居民的低碳意識具有積極影響。

4結論和建議

4.1結論

基于本次調查結果，可得到以下2點結論：①社區低碳宣傳和分類垃圾桶的設置等引導措施對居民參與社區低碳互動行為有明顯的促進作用。社區采用張貼低碳標語的低碳宣傳方式能明顯提升居民的互動參與意識；社區安置分類垃圾桶能促進居民進行垃圾分類。②社區居民是否參與互動低碳行為與居民的低碳意識層次有關。具有低碳意識的居民更容易參與互動行為。

4.2建議

基于本次調查結果，提出了以下2點建議：①應采用合理的方式加大低碳宣傳的力度，確保這些低碳宣傳能適應不同文化程度的居民的理解能力和執行能力；可采用更多渠道和富有創意性的行動進行低碳宣傳教育，更好地實現社區居民互動參與低碳行為。②應重視低碳生活意識和行為對年輕群體的提升和誘導，同時，也應適當對年齡較大居民的宣傳。

作者：湯歷曼

    參考文獻 

[1]陸慧萍，趙杰紅，劉家欣.生態文明 始于低碳——上海閔行區低碳城區建設探索實踐[J].環境保護，2010（8）：57-59. 

篇8

目前學術界對社區銀行并沒有統一的定義。美國獨立社區銀行協會（ICBA）定義社區銀行是獨立的、由當地擁有并運營的機構，其資產從少于1000萬到數十億美元不等的機構。參照國外社區銀行功能并結合我國金融發展的實際情況，本文認為我國建立的社區銀行是指資產為5億元以下，按照市場化原則自主設立、運作并為當地居民或中小企業提供方便快捷、成本低、個性化金融服務的縣域銀行類金融機構。在當前的經濟金融形勢下，發展社區銀行的意義重大。

1、有利于改善中小企業貸款難問題。近年來，我國中小企業普遍遭遇融資“萎縮”。具體而言，中小企業由于抵押物相對不足、財務報表不完備，加之容易隱瞞甚至制造扭曲的信息，導致大銀行因不能了解其經營能力、經營狀況及貸款所投向的項目的情況，對其貸款更加謹慎。而社區銀行以服務社區為宗旨，與商業銀行相比，其資產規模較小，組織層級也相對簡單，信息反饋的期限較短，經營決策較靈活。此外，社區銀行的運作都在本地，對區域內客戶的情況更為熟悉，易與客戶建立長期穩定的業務關系。所以，根據信息優勢假說（informationadvantagehypothesis），社區銀行更易于解決貸款中的委托問題和了解客戶收入變動、支出狀況等有一定保密色彩的個人信息，這降低了由于信息不對稱造成道德風險和逆向選擇發生的可能性，因而，相比于大型商業銀行，社區銀行在服務中小企業中就有比較優勢。比如，作為“準社區銀行”的臺州市泰隆城市信用社，一直以民營中小企業及個體工商戶為主要服務對象，努力發揮在地緣、人緣、信息等方面的優勢，自1993年成立以來，“泰隆”累計發放貸款350余億元，其中90%以上投向當地的民營中小企業和個體工商戶，2004年末，在“泰隆”有貸款余額的客戶有3865戶，戶均貸款僅70.8萬元，其中50萬元以下的小額貸款戶有2745戶，貸款金額合計6.73億元，分別占貸款戶總數及各項貸款余額的89.06%和24.61%。

2、促進金融服務水平和協調社區發展。發展社區銀行可以刺激國有商業銀行加快市場化改革，增強競爭意識，提高服務水平與質量。同時，根據“共同監督”假說（peermonitoringhypothesis），在銀行與客戶信息不對稱情況下，由于社區銀行典型的區域性特征，為了區域內大家的共同利益，合作組織中的中小企業之間會實施自我監督，有利于中小企業建立良好的信用習慣，推動社會信用狀況的改善。另外，社區銀行強調對社區文化的融合，有助于實現社區發展的政府、市場及社會的自治互動，形成多方參與、共同管理的新局面。具體而言，社區居民和單位可以利用其在社區銀行中的股東或是社員權力，通過社區銀行的資金投放項目參與社區服務設施建設、服務項目開設、服務內容確立的集體決策，實現社區建設與管理中的群眾自治性作用（王欣欣，2005）。因此，通過社區銀行基于信用的產品設計以及對社區改善和發展活動的實踐參與，可以推動社區信用建設和協調社區發展。

3、有利于優化銀行體系結構，降低系統性風險。根據產業組織理論，CR4≤40%為低集中度，40%≤CR4≤60%為中集中度，60%≤CR4≤80%為較高集中度，CR4>80%為高集中度。從資產的市場集中度看，根據相關機構的數據可以算出，截至2004年，包含國有銀行和股份制銀行（CR15）的市場集中度為68.5%，其中，我國國有商業銀行資產總額達169321億元，市場集中度（CR4）為54.1%；而負債的CR15和CR4分別為68.4%和53.4%，也就是說，我國銀行業市場競爭不足，仍然處于寡頭壟斷狀態。毋庸置疑，這種銀行體系結構不利于中小企業融資和經濟健康發展。而社區銀行的適當發展將會有利于改善銀行體系結構，進而分散來自經濟與金融層面的沖擊（王欣欣，2005），從而分散由于銀行機構資金需求與供給的同質性所造成的系統性風險。換句話說，設立社區銀行可以分流過度集中于大、中型銀行機構的社會資金，形成一個相對獨立的社區資金市場，進而規避系統性金融風險。

4、為居民提供投資渠道與增值服務。目前我國的資本市場尤其是股票市場的發展水平很低，加上有關的金融產品創新嚴重不足，造成我國居民的投資渠道比較有限，而居民手中的資金非常寬裕并且有較強尋求保值增值的欲望，迫切需要開拓創新投資渠道。從這一方面來看，社區銀行的發展有一定的必要性。因為社區銀行的市場定位與大銀行的“大城市、大企業”的戰略相反，除了主要為社區居民和社區小企業提供金融服務外，在網點布局上更加注意拾遺補缺，填補大銀行退出后的空白，多在農村和城鄉結合部發展。此外，社區銀行在審批中小企業和社區居民貸款時，很關注借款人的性格特征、家族的歷史和家庭的構成、日常的開銷特征等個性化的因素對還款能力的影響，從而為客戶提供全面的個性化服務，與此同時，社區銀行實行多元化經營，它必將會吸引各種有利的資本進入以不斷完善公司治理結構，不斷推行業務創新，提供特色化的金融服務，從而有利于為居民提供較好的投資渠道和資金增值服務。

5、可以有效地遏制民間非法金融的蔓延和發展。近年來我國民間融資有很大發展，對地方金融的影響越來越大。其原因除了一些地區市場化程度和利率市場化水平不高（以溫州為例，據中國人民銀行監測，在2004年10月放開貸款利率上限和提高法定利率水平后，溫州銀行業2005年一季度的貸款加權平均利率比2004年上半年提高0.7個百分點，高于法定貸款利率0.27個點的上調幅度），民間融資有較大盈利空間外，關鍵是沒有真正意義上的小銀行，很大一部分小企業的資金需求得不到滿足。培育和發展社區銀行，可將民間融資納入國家正規的金融渠道之內，為民間資本進入銀行業提供一個比較現實的通道，提高民間金融的規范化、組織化和機構化，防止民間金融的邊緣化，逐步消除金融結構的二元化，降低潛藏的金融風險。

二、我國發展社區銀行的路徑探析

20世紀90年代，歐洲掀起了一場"社區銀行服務運動"(CampaignforCommunityBankingServices)，主要有新設社區銀行、共享分支網絡(Sharedbranch)、利用分支機構和特許經營(Franchises)等渠道，而澳洲的社區銀行主要采取分支機構模式、模式及電子銀行模式。我國發展社區銀行必須從當前銀行業的改革和發展的實際情況出發，主要途徑有：

1、由民營企業資本組建新的社區銀行。新組建股份制社區銀行容易明晰產權，其公司治理結構相對比較完善，市場定位目標也比較明確，在應對市場環境變化方面也會比較靈活。要按照現代企業制度要求組建社區銀行，同時也要十分關注退出機制的建設，真正實現“產權清晰、政企分開、自主經營、自負盈虧”。但是，民營銀行資本由于強烈趨利動機可能導致過度擴張，加大金融風險；股東控制社區銀行容易發生獲取關聯企業貸款等問題，應進一步完善相關法規以降低風險出現的可能性和危害性。與此同時，由于我國區域經濟發展很不均衡，尤其是區域內的中小企業發展水平不盡相同，這就形成不同的發展社區銀行的條件，必須區別對待以提高效率，一般來講，應該先進行試點，然后再全面鋪開。例如可以考慮將浙江省的溫州、寧波、臺州和福建省的泉州等民營經濟發達的地區作為試點，然后擇機推廣。一般情況下，允許達到法規規定的各項條件（如資本金額、股東人數、產權制度與治理結構、高管人員任職資格、合規的章程等）的自然人或企業法人組建社區銀行（應宜遜，2005），考慮到《巴塞爾協議》的要求，資本金應在1000～5000萬元為宜。

2、將現有小型金融機構改造為社區銀行。以城市信用社為例，城市信用社在長期與中小企業接觸的過程中掌握了充分的客戶信息和決策經驗，可以在很大程度上降低貸款風險，更好地為中小企業提供融資服務。我們可以根據有關規定對其實施規范改造，鼓勵優秀民資入股，優化股權結構，改造成以所在社區的中小企業和居民為服務對象、按股份制原則進行經營管理的社區銀行。另外，農村信用社由于市場變化正亟需要轉型，可以通過適當的資本結構優化和機構整合，促進農信社重組，逐步改造為產權明晰、按市場化運作的社區銀行（翟建宏、高明華，2005）。關鍵在于經營機制的轉變、機構布局的調整和規模效益的實現。另外，由于各個信用社的發展情況不盡相同，應該區別對待，最好是先進行改造試點，不斷探索，總結經驗教訓，逐步推行改革，促進社區銀行的健康發展。浙江省在這方面有所探索，2005年1月，經寧波銀監局批準，浙江省第一家完成增資擴股、改制成為有限責任公司的城市信用社——象山縣綠葉城市信用社正式掛牌運營。綠葉信用社改造后的資本金從過去的526.9萬元增長到1.39億元，資本充足率遠遠超過法定標準；在新的股權結構中，法人單位17家，均為民營企業，自然人32個，過去參與投資的行政事業單位全部退出，單體投資者最高占有股權比例為10.79%。

3、在部分郵政基層機構基礎上進行改造，組建社區銀行。據郵政儲匯局統計，到2006年3月末，我國郵儲存款余額達到1.48萬億元，占居民存款總額的10%，在全國擁有3.6萬個網點，其中縣及縣以下農村網點占2/3以上，而且，郵政儲蓄65%的資金來源于農村，而幾乎90%以上的資金都通過轉存央行或者以協議存款的方式轉存城市商業銀行、股份制銀行等途徑，實現資金從農村大量向城市的逆向流動。這不僅有可能影響到農村金融發展，甚至有可能使得郵政匯兌業務畸形化，以服務于郵政儲蓄業務的利益沖動（鐘偉，2004）。隨著《郵政體制改革方案》的通過，組建中國郵政儲蓄銀行工作即將進入實施階段。因此，可以適當考慮基層郵政儲蓄機構的社區銀行化。具體思路如下：在民營經濟較為發達、信用環境較好的地區，由地方政府、金融監管部門及郵政部門進行協商，將個別條件較好的郵政縣支局作為試點，先由權威資產評估機構進行價值評估，然后，以公開、公平的方式對其資產進行招標出售，需要說明的是，管理部門必須對各招標單位或個人（一般為民營企業法人或獨立自然人）先進行考核、選擇，嚴格把關，“交接”之后，要進行適當引導、監控。

4、引導民間非正規金融發展成社區銀行。根據央行調查統計司的調查推算，目前我國民間融資規模為9500億元，占GDP的6.96%左右，在浙江等民營經濟發達地區，地下金融的間接融資規模大約相當于國有銀行系統的1/3。另外，根據中國人民銀行溫州中心支行的調查測算，2005年末的民間借貸資金規模為450~500億元，作為一種自發的民間資金運作方式，溫州民間資本規模超過了3000億元，其原因主要是正規金融對中小企業的融資支持不足。另外，有證據表明，與現有銀行機構相比，一些地方從事資金交易的非正規金融的經營效率更高，并且對當地小企業創業貢獻更大。所以，通過正確引導使非正規金融走上正規化、合法化道路；通過組建社區銀行將民間閑散資金組織運營起來的意義將十分深遠。兩年前，溫州成為全國性的金融改革綜合試驗區，在農信社改革和利率浮動改革方面凸現了示范效應，如今，我們亦可考慮以其作為發展社區銀行的試點，具體操作方式為：先試點設立1家，由市政府明確一個主管部門，組織、鼓勵和引導市轄內具有一定規模的企業發起，采取股份制的形式，明晰權責，將民間資本納入金融體系。在這一過程中，監管部門要首先對“發起人”進行很好的選擇，一般選擇經營良好、實力雄厚、社會知名度高、信譽好的企業，股份應當較為分散以防止因一股獨大破壞“社區銀行”的運營、管理。

參考文獻：

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篇9

統籌城鄉發展是科學發展觀的核心和重點,是推動縣域經濟快速健康發展的重要抓手，也是實現強縣富民的根本舉措。長期以來，我縣堅持以統籌城鄉發展為主題，著力培育支柱產業、不斷改善城鎮面貌、積極促進社會和諧，經濟社會始終保持平穩較快發展的良好態勢。充分肯定我縣在統籌城鄉發展方面取得顯著成績的同時，也要客觀認識到我縣在統籌城鄉發展的方式、重點、舉措等方面尚還存有不足，需要結合實際，從加快新型工業化進程、推動城鄉一體化進程和推進社會管理科學化進程為重點，進一步加大力度推動統籌城鄉發展。

繁榮的經濟是統籌城鄉發展的基礎。無工不富，實現經濟繁榮必須強力推動工業化進程。立足發展實際，我縣農業經濟一直處于主導地位，直接導致了經濟增長不快、增長后勁乏力。推進農業化主導向工業化主導轉變，通過工業化逐步“化”傳統農業為現代農業、“化”農業社會為工業社會、“化”農民為市民是解決經濟增長不快和增長后勁乏力的有效手段。立足發展基礎，我縣縣域經濟已具備了實現工業化擁有的資源、資金、技術等關鍵條件，核心是轉變發展理念，通過行政、市場、法律等綜合手段加以引導和推進。一要轉變發展理念。堅持用工業化的理念推進農業產業發展，實現農業經營企業化。積極用企業化的生產方式推進農業產業化，下大力氣培育農業龍頭企業和支柱企業，用市場牽龍頭，企業建基地，基地連農戶，形成“企業＋基地＋農戶”、“專業協會＋農戶”等多種運行模式，實現農民向產業工人轉型，從而推進縣內農業產業化全部由專業的企業廠家組成，達到工農一體、農業化向工業化轉變的目標。二是突出發展重點。要積極規劃建設鎮坪縣中高山現代生態循環農業科技示范園，以推進“豬-沼-蔬菜”和“林-菌-苗木”兩個循環產業體系建設，培育食用菌、中藥材、烤煙等特色種植和林麝、大鯢、林下養雞等特色養殖為重點，推動農業經營企業化。率先突破生豬產業，堅持走循環經濟的路子，圍繞生豬產業發展關鍵環節，以標準化生產為核心，以公司經營為載體，實現飼料供應專業化、籽豬供應專業化、生豬育肥專業化，著力在全縣培育20戶左右生產規模達萬頭以上的規模養殖公司，并積極建立飼料加工公司、籽豬繁育公司、生豬銷售公司、產品加工公司、垃圾處理公司（生產有機肥）、有機蔬菜種植基地。對農戶堅持以養殖協會為紐帶，與飼料加工公司、籽豬繁育公司、生豬銷售公司建立利益鏈接機制，通過“協會+農戶”的模式推動生豬產業發展。食用菌發展要在全縣著力培育3—5戶大型經營公司，采取自我經營與農戶合作經營相結合的模式發展，實現經營規模和效益的新突破。同時，對苗木花卉、大鯢、林下養雞等特色種養殖都通過組建種養殖公司的模式推進，通過建立科學的產業鏈條推進產業發展，從而實現農業化向工業化的蛻變。三是強化發展舉措。完善工業化推進機制是加快工業化的根本保證。要簡化農業化向工業化經營的行政審批程序，為農業企業化經營創造優質高效的發展環境。要把企業壯大交給市場，著力制訂優惠政策鼓勵縣內能人大戶聯合辦廠，吸引外地有實力的企業家來縣內投資辦廠、企業與企業間合作發展。同時，政府要積極通過項目扶持、稅收優惠、金融保障、信息服務等各項舉措鼓勵、引導農業產業企業化，推動農業化加速向工業化轉變。

城鎮一體化是推進城鄉統籌發展的核心。從我縣城鎮的分布來看，主要聚集在沿河兩岸、公路兩旁，農村主要分布在自然條件相對較好的區域。加快城鎮一體化進程必須堅持以建立規模適宜的城鎮群為方向，以完善城鎮農村基礎設施配套為重點，著力打造縣城、集鎮、新型農村聚集社區互相協調、相互補充的城鎮布局，形成城鎮象農村環境一樣秀美、農村象城鎮一樣方便舒服的城鎮一體化格局。一是切實完善城鎮一體化建設布局。要立足縣情，按照30年不落后、50年不落伍的要求，積極建立縣城、集鎮、新型農村聚集社區建設規劃體系，勾劃出縣城、集鎮、新型農村聚集社區發展藍圖。結合宏觀規劃，制定每五年的建設目標，并逐年落實工作任務，確保城鎮一體化有序推進。二是加快推進城鎮一體化建設進度。圍繞推進城鎮一體化建設的總體布局，縣城建設重點要抓好“一體兩翼”建設：即改造老城區，開發__新區、建設__鎮城鄉一體示范區。改造老城區重點優化老縣城功能布局調整，改造背街小巷，增強城市休閑空間，依托山水加強景觀工程建設；__新區開發要嚴格按照規劃要求，強化與老縣城的對接，完善新區基礎設施建設，搞好新區教育、醫療、休閑娛樂等公共服務設施建設；__鎮城鄉一體示范區要結合生態旅游建設搞好規劃，并按規劃整合公共基礎設施資源，使之成為縣城功能拓展區。通過“一體兩翼”建設，縣城做到環境優美、功能完善、整潔有序，呈現嶄新面貌。集鎮建設重點完善街道暢通、水電供給、垃圾清運、污水排放、綠化美化等配套設施，提升集鎮承載能力。同時加快鄉鎮社會事業基礎設施建設，健全便民服務網絡，增強集鎮輻射帶動能力。新型農村聚集社區要搶抓陜南移民搬遷安置政策機遇，針對農戶居住地的地理特點，搞好30戶以上和50戶以上的新型農村聚集社區布局，根據布局完成建設規劃，并明確需要配套的農村基礎條件、安全飲水、道路

交通、環衛設施、堤防工程等項目，通過捆綁項目、社會捐贈、財政一事一議等多渠道籌措建設資金，強力推進新型農村聚焦社區建設。同時，對已建成的農戶進行統一風貌改造，打造綠色、包容、靈動的新型秀麗新農村。三是完善城鎮一體化規范管理機制。嚴格規劃控制機制，所有的城鄉建筑必須符合規劃，對不符合規劃未經審批的項目一律不允許開工建設，發現一起，嚴肅處理一起。推動城鎮創建機制，著力搞好衛生集鎮、環保新村等各項創建活動，強化城鄉結合部綜合治理，嚴格市容環境衛生整治綜合執法，確?？h城、集鎮、新村干凈整潔。加強和創新社會管理是推進城鄉統籌發展的保障。要按照最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，促進社會公平正義，著力建立黨委政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，確保社會既充滿活力又和諧穩定。一是明確社會管理的基本任務。社會管理，說到底是對人的管理和服務，所以，促進人的發展是社會管理的核心，從而確定社會管理的基本任務是促進社會進步、協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、維護社會正義、應對社會風險、保持社會穩定等方面，概括為：改善保障民生、維護公平正義、豐富文化生活、維護社會穩定。二是建立社會管理的運行機制。要建立改善保障民生機制，優化教育、衛生、社保、民政救濟等各種資源，著力辦好人民滿意教育，提高醫療衛生服務水平，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，改善城鄉發展條件，培育壯大老齡服務事業，健全殘疾人服務體系，確保群眾生活安定、和諧幸福。要建立維護群眾權益機制，整合司法援助、行政執法部門、村鎮組織的力量，以法律為準繩，建立科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，切實維護群眾合法權益，確保社會公平正義。要建立文體活動開展機制，借助工會、共青團、婦聯等社會團體的作用，進一步完善思想道德建設，加強社會主義精神文明建設，培育社會主義核心價值體系，增強全社會的法制意識，搞好精神文明創建活動，增強社會誠信；要充分地方特色文化，開展豐富多彩的文體活動，培養群眾健康向上的社會風尚。要建立社會安全維穩機制，依托公安、安監、藥監、消防等公共安全機構的力量，進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監管機制，建立健全安全生產監管體制，完善社會治安防控體系，確保社會安定和諧。三是提升社會管理的服務水平。要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾扎實推動社會管理工作。要建立領導組織，強化政府社會管理職能，整合各類企事業單位、各類社會組織、人民團體、群眾代表的人力資源，組建組織協調機構，為推進社會管理提供組織保障。要建立橫向到邊、縱向到底的群眾工作機構，圍繞民生改善、矛盾調處、文化服務、安全保障等農村工作的各個方面，組建專業群眾工作隊，以片區為單位開展工作，實現社會“網格化”管理，提升社會管理科學化水平。

篇10

關鍵詞：新型城鎮化；新型農村社區；農民利益保護；征地拆遷

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）01-00-02

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。隨著新型城鎮化建設的深入推進，新型農村社區成為一種城鎮化過程中的新嘗試，它的建設變村莊為社區，變傳統農民為社區居民。具備城鎮功能的新型農村社區的出現對優化和發展城鎮化體系是一個創新和進步，對未來村莊發展，對工業化、城鎮化、農業現代化協調發展將產生深遠影響。然而在新型農村社區的建設過程中，占中國絕大多數的農民群體受自身文化水平限制，在新型農村社區建設中缺少自我保護意識，農民利益受損的現象時有發生。在新型農村社區建設過程中的農民利益保護問題也就亟待解決。

一、我國新型城鎮化過程中新型農村社區建設的進程

中國在改革開放30年時間當中，城市空間擴大了二三倍，城鎮化率也達到了52.6%。中國的新型城鎮化，這是世界最多人口的城鎮化。正如政府工作報告所言：五年轉移農村人口8463萬人，城鎮化率由45.9%提高到52.6%——中國城鄉結構發生了歷史性變化。①越來越多的傳統農民變成了社區居民，而越來越多的村莊變成了社區。

二、農民利益保護對于推進新型城鎮化的重要性

這部分我將以兩個步驟來論述，一是新型農村社區建設對新型城鎮化建設的重要性，二是農民利益保護對于新型農村建設的重要性，以此邏輯來論證農民利益保護對于推進新型城鎮化的重要性。

第一，新型農村社區建設對于新型城鎮化建設的重要性總結為以下四點

首先，其有利于打破城鄉二元結構，促進城鄉一體化。新型農村社區促進生產要素城鄉一體化配置，在空間上促進了生產要素城鄉流動。其次，擴大了消費需求，拉動經濟增長。根據對河南省新型農村社區建設的典型調查結果看，進入新型農村社區的家庭在固定資產花費上的支出為15至20萬元，涉及到幾十個行業的產品。據測算，未來十年我國將有四億農村人口進入城鎮，至少可產生10萬億元的國內消費需求，對拉動國民經濟持續增長做出重要貢獻。②再次，新型農村社區建設更能體現新型城鎮化之“新”。與傳統城鎮化不同，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。新型農村社區建設采取的是社區、產業園區和公共服務區配套建設的模式。進入社區的居民不僅可以在產業園區實現非農就業，還可以全面便捷地享受到政府提供的各項公共服務。最后，其體現了以人為本，改善農民生活。新型農村社區成員整體納入城鎮管理體系，不僅完成了農村居民到城鎮居民身份的轉變，還可以降低居民身份和職業身份轉變的成本。

第二，農民利益保護對于新型農村社區建設的重要性總結為以下兩點：

一是保護農民利益是新型農村社區發展的前提條件。廣大農民群體占我國多數基礎，是我國改革發展的重中之重，是實現城鄉經濟共同協調發展的內在要求。保護農民利益有利于穩定農民情緒，調動農民生產積極性，提高農村城鎮化水平。二是保護農民利益更體現新型農村社區之“新”。新型農村社區有別于傳統的行政村，是在農村營造一種新的社會生活形態，讓農民享受到跟城里人一樣的公共服務。實現社區化之后，農民又不遠離土地，又能集中享受城市化的生活環境。有利于縮小城鄉差距，提高農民生活水平。所以保護農民利益契合新型農村社區建設的內涵。

三、新型農村社區建設中存在的農民利益問題

1.強制性拆遷和征地，引起大量“失地農民”不滿

在拆遷和征地過程中有以下三個問題：第一，補償標準不規范。一方面，地區之間補償標準不平衡，城鄉之間有天壤之別。另一方面，城郊征地拆遷補償遠高于國家規定的補償標準，如淑蒲縣糧食儲備庫征地拆遷補償給農民每畝45000元，高于國家規定補償標準近兩倍。③第二，安置工作嚴重滯后。征地補償包括土地補償、安置補償和地上附著物及青苗補償等。從調查情況看，各級政府和有關部門對安置工作缺乏統籌安排，造成一部分農民基本生活失去保障。其一，缺乏長效機制。有的地方政府一次性將有限的征地拆遷補償款補給農民，農民失去土地就失去了最根本就業崗位。其二，缺乏規范的管理，一定程度上犧牲農民的某些利益，僅是象征性的給農民一些補償。第三，行政權力濫用。特別在一些落后地區，自然資源等方面不具優勢。從市場角度來看，沒有大的商機，這些縣市為改變這種情況，推出各種招商引資政策，強行要農民進行拆遷，停耕停種，農民土地使用權受到侵害。

2.傳統農民面對競爭不具優勢不能改善生活

傳統農民一生從事農耕，普遍文化程度較低，更沒有一技之長，在新型農村社區建設中失去土地后，失去了工作。而面對更多機會卻因為自己沒有競爭優勢而望塵莫及，失去了生活最基本的保障，走入貧困。多數農民靠打散工苦力等方式來維持生活，大部分農民普遍認為經濟來源沒有以前穩定了。

3.生活方式的改變使部分農民社會心態變化

農民社會心態變化有以下三點：第一，對未來缺乏安全感：土地對農民來說至關重要，它是農民生活和生產資料的基本保障和投資資本，農民在失地的同時也就失去了家庭財富。加之，現行的相關社會保障制度還有所欠缺，很多資源他們無法真正享受，從而導致大部分失地農民對生活缺乏安全感。④第二，享樂主義思想較為嚴重：由于征地補償資金是一次性打到農民的賬戶上，從而使得原本不是很富裕的農民一夜暴富，大部分農民無計劃地亂揮霍土地補償資金的現象比較普遍。第三，自我認同感不強：由于失地農民確實存在文化素質和技能低等因素的影響，在就業方面無法與其他群體競爭；而失地農民與城鎮居民的文化背景、生產生活方式差異的存在，使失地農民在融入到城鎮生活的過程中必然會產生文化摩擦，讓失地農民對城市無所適從，自我認同感不強，社會參與意識淡薄。

4.缺乏合適的利益表達渠道而更多出現

自90年代后，逐漸增多。是農民利益受損后表達錯位的一種方式。在新型農村社區建設過程中，關于征地拆遷等問題出現的摩擦，傳統農民法律意識薄弱，利益表達沒有合適的渠道，所以只好用表達利益，給自己給新型農村建設過程都帶來了巨大損失。

四、新型農村社區建設中農民利益保護的應對策略

根據以上提出的問題，總結給出以下應對策略：

1.用法律法規構建制度化體系化的農民利益保護機制

新型農村社區建設中保護農民利益最根本最核心的對策就是應當建立起以法律為基礎的制度化體系化的農民利益保護機制，讓農民利益有法可依。保護機制構成有以下三點：

第一，逐步完善失地農民就業保障體系，就業服務、就業保護和就業保險等方面進行建設和完善。首先，地方政府應從征地所獲得的收入中撥出專門的資金，用于建立失地農民的就業培訓基金和就業基地建設基金。其次，做好失地農民就業服務工作。政府應成立專門的失地農民就業指導小組，幫助失地農民聯系工作，同時也要給予這種能吸納眾多失地農民就業的企業以政策上的優惠和支持，有針對性地發放政策型貸款，鼓勵失地農民自主創業。

第二，逐步完善失地農民的社會保障體系。首先，多渠道籌集失地農民社會保障基金?？梢詮耐恋卣魇罩械耐恋匮a償安置費和土地流轉后的增值收益中拿出一部分作為失地農民的社會保障基金；同時也可以接受社會各界的慈善捐款；把這些款項交由專門的金融機構進行管理，?？顚Ｓ玫绞У剞r民的社會保險中。其次，建立失地農民養老保險制度。采用政府和個人共同出資的辦法，保證養老金按時足額發放。再次，建立失地農民的醫療保險制度，建立相應的社會醫療救助制度，使失地農民能夠病有所醫。

第三，完善土地征地和補償機制。征地補償方案應聽取農村集體經濟組織和農民的意見，嚴格實行先安置后拆遷。征地補償安置費用沒有足額到位的，不準動工用地。保障被征地農民的知情權、財產權和監督權。依法依規制定補償標準，及時足額給予農民補償。定期開展征地補償安置專項治理，確保被征地農民的合法權益。一方面，嚴格界定土地的征收范圍，堅決查處濫占耕地的行為，堅持土地用途管制。另一方面，逐步建立城鄉一體化的土地市場，使國有土地和農村集體所有的土地都可以進入市場公平交易。通過城鄉一體化土地交易市場的建立，使政府能夠以稅收形式獲得利益，從而彌補地方財政的不足。以此既可以避免政府利用行政強制權力從土地征收中謀取巨額利益，也可以解決政府不依賴“土地財政”后地方財政不足的問題，同時又保護了農民的合法利益。

2.完善社區組織，提高社區服務能力

第一，構建并完善“以需求為導向”的特色化農村社區公共服務。積極開展便民服務和服務，結合本社區的需求情況，實施差異化和特色化的社區服務。

第二，實現資金投入的多元化，開發便利的新型農村社區市場服務。一方面社區經濟組織要充分利用吸收外部經濟因素，發展農村社區商貿服務業，也為失業或失地農民提供一定再就業和創業的機會；另一方面，社區組織牽頭，培養農民專業合作經濟組織，形成有地方特色的農業規模產業，鼓勵農民參與進來。亦可開發新型農村旅游業帶動發展等有自己特色的市場服務。

第三，吸引新型社區人才，完善社區服務。缺乏專業型管理人才和崗位的新型農村社區現狀。一是開辟新型農村社區建設相關專業畢業生進入社區行政和事業人員編制序列的綠色通道，參照大學生村官有關政策，給予新型農村社區建設專業崗位適當的傾斜；二是探索確保這些應有型人才流動的長效機制，創造事業平臺、擴大就業機會；嚴格選聘程序、突出能力要求；規范考核機制、健全選拔程序。這樣，既破解了大學生就業難的現實情況，又實現與新型農村社區建設實際需求的有效接軌，一舉兩得。

3.努力提升農民綜合素質，形成政府指導和村民自治的合力

這一點需要政府和農民兩方向的雙向努力。一方面，政府應當加大宣傳教育力度。強化現有法律法規對提高農民素質的約束力度，加強農村思想道德建設，提高農民的思想道德素質，加強和完善農村教育事業，提高農民科學文化素質，創新農民受教育模式，全面提高農村勞動力素質。另一方面，農民自己也需要努力堅持學習，抓住新型農村建設契機完善自己提高技能改善自己生活，自覺參與和監督社區的建設，提高利益保護意識，依法表達利益，全面提升自己，知法懂法，用知識保護自己的利益。

注釋：

①《：推進以人為核心的新型城鎮化》，中國城市經濟地攤網。

②數據來源：人民網。

③事例來源：《關于征地拆遷中損害農民利益問題的調查與思考》，網友1JJ2161710博客。

④《中國失地農民的心態研究》，中國利川網，2013年10月。

參考文獻：

[1]新型農村社區：城鎮化的新嘗試.中國報道，2013-3-9.

[2]曾現銀.我國新型農村建設中農民利益保護問題研究.曲阜師范大學碩士論文.

[3]以新型農村社區推進新型城鎮化.中國建筑新聞2012年11月

[4]失地農民的社會心態研究.中國利川網，2013，10.

[5]莊亮主.城鎮化進程中保護失地農民利益的重要性.環球網論壇.