農村公共產品供給范文

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關鍵詞：農村公共產品　制度變遷　農民負擔

關于農村公共產品供給的研究成為近年來理論研究的熱點。筆者檢索到有關農村公共產品供給的專著有5部，論文657篇，碩博士學位論文142篇，本文擬對其中具有代表性的觀點進行梳理。

關于農村公共產品供給的研究內容，主要集中于以下幾方面：農村公共產品的內涵、制度變遷、供給現狀、問題及對策：農村公共產品供給與農民負擔相關性分析。

一、農村公共產品的內涵

(一)公共產品的概念、特征及分類

關于公共產品的概念及特征，國內學者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品。薩繆爾森對于公共產品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費上的外部性與消費上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學界通常認為公共產品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。

關于公共產品的分類，則根據不同標準，分為不同種類，根據公共產品的非競爭性和非排他性的強弱程度，可分為純公共產品和準公共產品。劉千賀(2006)還認為：根據公共產品的受益范圍來看，可以分為全國公共產品和地方公共產品：城市公共產品和農村公共產品：家庭公共產品、社區公共產品、地方性公共產品、全國性公共產品和全球性公共產品。

(二)農村公共產品的概念及分類

農村公共產品則是根據公共產品的受益范圍來分類的。農村公共產品即是在農村中相對于私人產品，具有非排他性和非競爭性的產品。

在農村公共產品中，根據其非競爭性和非排他性的強弱程度，又可分為純公共產品和準公共產品。按農村公共產品受益的范圍可分為全國性農村公共產品和地方性農村公共產品。

按農村公共產品的功能可分為，一是維持農村基層政權正常運轉的公共產品，二是有助于農業生產和農村經濟發展的公共產品。

二、關于農村公共產品供給制度變遷的研究

胡洪曙(2007)通過時期和責任制時期農村公共產品供給的需求表達機制、決策機制比較、籌資機制、生產和管理機制特征的比較，說明農民在公共產品供給過程中的主體地位在逐步增強。

謝好(2006)通過分析傳統農業社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費改革后的農村公共產品供給制度。分析了國家和農民的互動。

曲延春(2008)通過分析農村公共產品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農村公共產品供給體制變遷的實質就是城鄉利益、工農利益特別是國家與農民的利益關系不斷調整的過程。

從以上文獻可以看出，學者們主要是從國家和社會關系的角度來考察農村公共產品供給制度變遷的。

三、農村公共產品供給中存在的問題及其形成的原因

(一)當前農村公共產品供給中存在的問題

第一，供給總量不足與部分產品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認為，供給總量不足主要體現在兩方面，一方面是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足。另一方面是社會事業類公共產品供給嚴重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎設施、社會保障方面、農技服務方面的現實狀況分析了公共產品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農業支出的規模和從地方財政對農村的支出規模來看的下降趨勢得出農村公共產品供給總量不足的結論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農村公共產品供給總量不足的現狀。

劉保平、秦國民(2003)認為，與農民急需的一些公共產品供給不足的狀況相反，在許多農村地區，一些農民不需要或者需求較少的公共產品或公共服務供給卻大量過剩。如貧困地區大量修建農貿市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。

第二，農村公共產品供給結構不合理。雎黨臣(2007)認為當前農村公共產品供給結構不合理體現為：農民急需的公共產品供給不足，農民不需要的公共產品供給過剩：重大中型水利設施建設，輕一般農業基礎設施建設：重生產性基礎設施建設，輕教育醫療衛生事業發展：重農村科學教育文化事業發展，輕農村醫療衛生事業發展。

何菊芳、虞拱辰(2005)認為，農村公共產品供給結構不合理主要表現是：一是農民急需的公共產品供給嚴重不足。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。三是較少需求的公共產品供給過剩。四是部分公共產品的提供損害農民利益。

第三，公共產品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認為，我國農村公共產品供給的不公平性，主要表現在城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平兩方面。

(二)農村公共產品供給問題的原因

第一，取消農業稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認為，伴隨著取消農業稅政策的實施，農村鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本上被堵死，財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農村公共產品供給問題日益突出。由于財力所限，中央政府在短期內不可能承擔農村公共產品供給的全部投入。所以，取消農業稅將使農村公共產品供給面臨嚴峻的挑戰。

于奎(2005)認為，取消農業稅政策對農村公共產品供給造成了制度約束，具體體現為：收入上移，農村公共產品供給缺乏基層財政保障：鄉鎮政府財權與事權不對稱，農村公共產品供給失衡；轉移支付力度小、制度不規范導致農村公共產品供給的不平等；鄉鎮政府改革滯后，社會管理和公共服務職能缺乏。

第二，供給主體的單一，導致農村公共產品供給失衡，偏離農民迫切需求。劉千賀(2006)認為，目前我國農村公共產品的供給渠道仍是沿襲農村改革前的格局，農民對公共產品的需求只寄希望于政府，而政府因財力緊張無法生產更多的農村公共產品，不能滿足農民的實際需要。

邊洪強(2007)認為，農村公共產品供給中，存在政府壟斷現象。其主要特征表現為：政策決策、政府投資、政府生產。

第三，各利益主體的博弈。邊洪強(2007)認為，在農村公共產品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農民的關系，從而影響到農村公共產品供給的效率。

第四，自上而下的公共產品供給決策機制的影響。劉千賀(2006)認為：自上而下的公共產品供給決策機制也是導致農村公共產品供給不足的一個重要原因。

劉保平、秦國民(2003)認為，農民無法在公共產品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產品供給決策程序。

第五，長期實行“城鄉分治”的管理制度形成的城鄉二元經濟結構的影響。黃雪萍(2006)認為，“城鄉分

治”、“重城市輕農村”的管理制度造成了城鄉分割的二元戶籍制度和以此為基礎的城鄉有別的公共產品籌資制度。

四、農村公共產品供給改進的對策

(一)完善公共財政體系，建立多元化的農村公共產品籌資體系

于奎(2005)主張：政府是要強化公共財政理念，堅持“有所為，有所不為”；二是加強財政投資的主導作用，促進多元化投資格局的形成：三是考慮開征農村公共產品稅收，如開征具有專項使用目的的治理環境污染稅種：四是積極引導民間資金和外資。

劉千賀(2006)認為，農村公共產品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉移支付；私人、企業和銀行的資金投入；農民交納的“一事一議”籌資和費用：強制保險收入：慈善來源。

(二)實現供給主體的多元化

張穎舉(2008)主張，繼續加大政府投入：進一步引入市場供給；引導非營利組織參與；鼓勵農民自我供給：實行大村莊制，改善農村公共產品供給。

王俊(2006)認為，可以參與農村公共產品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農村社區組織、企業、個人等。根據公共產品的不同性質和受益范圍，由相應的主體來提供。

吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農村社區、非盈利性社會服務機構和組織、私人和企業提供農村公共產品的范圍。

(三)改變“自上而下”的供給決策機制

吳友群、廖信林(2007)認為。應完善農村公共產品供給機制，建立農民需求表達機制，實現決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉變。

劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結合的供給方式。

(四)保證各利益主體之間的協作關系

劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責，優化供給方式；其次要確認收費合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產權，法律制度雙重保障其它供給主體利益。

(五)借鑒國外農村公共產品供給的成功經驗

廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農村公共產品供給狀況的基礎上，指出我國應當借鑒國外的經驗。

楊勇、黎振強、羅能生(2008)在分析韓國、日本經驗的基礎上，指出發達國家對我國農村公共產品供給的啟示為：通過各種補貼發展農村各項基礎建設事業：政府構筑農村社會保障網：引導和扶持農村發展各項社會事業：逐步減少對農民的各種政府管制。

五、農村公共產品與農民負擔的相關性分析

(一)農村公共產品供給增加農民負擔的主要原因

1　城鄉公共產品供給制度差異加重了農民負擔王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，城鄉公共產品供給制度差異加重了農民的負擔。劉雅佳(2008)認為，二元結構造成農民的不公平的成本分攤。

2　中央和地方政府在農村公共產品供給中職責劃分不清，加重了農民負擔。王英平、帕塔木?巴拉提(2005)認為，中央和地方政府在農村公共產品供給上的錯位、缺位加重了農民負擔。

3　農村公共產品供給過程中監督機制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認為，缺乏對農村公共產品有效的監督機制導致了農民負擔。甘霞(2005)認為，乏力的監督機制造成公共收入使用混亂。

(二)基于減負考慮的農村公共產品供給制度設計

1　建立城鄉一體化的公共產品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應為主體提供城鄉統一的公共財政制度，具體體現為：提供均等化公共服務，實現城鄉財政分配的公平和公正；建立城鄉統一稅制，取得農村成本分擔的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產品供給體制。

2　明確區分中央和地方政府在農村公共產品供給中的職責。劉雅佳(2008)提出，一方面要合理劃分中央與地方的事權；另一方面要明確地方政府職能，重構基層政府職能：省、市、縣政府負責的農村公共品主要應包括耗資大、影響社會發展時間長的公共產品以及跨地區交叉供給的公共產品的補助。農村公共產品的提供直接需要鄉鎮政府的服務。

3　加強對農村公共產品使用的監督和管理。劉雅佳(2008)主張通過以下途徑加強對農村公共產品使用的監督和管理：制度公開。全民監督：完善鄉鎮基層政府在農村公共品供給中的決策與監督職責：建立獨立于政府機構外的監督體系。

從當前農村公共產品供給研究現狀不難發現：關于農村公共產品供給的理論研究較為充分，實證研究卻相對薄弱：對于農村公共產品供給中的主體關系較少論述。這將是今后研究的難點和重點。

參考文獻：

[1]劉千賀.后農業稅時代我國農村公共產品供給主體研究[I].蘇州大學，2006.

[2]胡洪曙.農村公共產品供給體制的歷史演變及對比研究[j].中南財經政法大學學報，2007(2).

[3]謝好.農村公共產品供給制度變遷研究[j]華中科技大學.2006.

[4]曲延春.我國農村公共產品供給體制變遷研究[j]山東大學，2008.

[5]陳榮佳.我國農村公共產品供給問題探討廈門特區黨校學報,2006(4).

[6]熊國兵.我國農村公共產品供給：現狀透析與路徑選擇[j].華中師范大學，2007.

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關鍵詞：農村公共產品 財政分權 政府職責

一、引言

能否解決好“三農”問題，是社會主義制度成熟的一個顯著標志。其中，農村公共產品的供給對于農村經濟及社會的發展具有至關重要的意義。因為完善的農村公共產品供給體系可以加速農村經濟發展的步伐，推動社會的進步，助推城鄉的和諧發展。當前我國社會出現的居民收入差距已經成為社會上普遍關注的熱點問題，在居民收入差距中表現的最明顯的即城鄉居民收入差距。導致城鄉居民收入差距的原因很多，但其中最關鍵的是城鄉基本公共產品供給水平的差異。盡管總理一再強調要努力縮小城鄉差距，促進基本公共服務均等化，但實際上城鄉居民在醫療衛生、基礎設施、社會保障、環境保護等公共產品的供給上仍然存在著巨大的差距。在城鄉收入差距拉大、城鄉基本公共產品供給水平參差不齊逐步侵蝕我國社會和諧穩定的情況下，提高農村公共產品的供給無疑具有十分重要的意義與價值。

財政分權是一個經濟學與政治學相結合的問題。改革開放30多年來，我國的各項事業取得了舉世矚目的成就，這雖然源于我國政府倡導改革開放的觀念打破了傳統思維的界限，但在很多外國學者看來，中央政府成功地幫助了地方政府完成了向“增長型政府”轉變（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。與我國改革開放30多年經濟高速增長形成鮮明對比的是地方政府在地方公共服務與公共產品供給上嚴重不足與過度的市場化帶來的嚴重不公，特別是在廣大農村地區一些農民緊急需要的公共產品供給嚴重不足，將會在社會上產生一系列的問題。

如何更好的滿足廣大農民對公共產品的需要，目前各個國家所普遍采用的一種做法即財政分權。國外學者無論從理論上還是從實踐上都做出了大量的闡述。Hayek從“信息優勢”的角度認為地方政府更能有效的了解當地居民的需求，因此能更有效的提供公共產品與公共服務。斯蒂格利茨從“地區間競爭”的角度認為地方政府更接近于本轄區的公眾，不同地區的居民也有權選擇自己的公共產品的服務種類與數量，因此地方政府在為當地居民提供公共產品與公共服務上更有效。蒂波特在1956年構筑了一個地方政府模型，他認為，人口的流動會引導政府提供公共產品與公共服務的行為。公民選擇居住地的行為是表達公共產品偏好“用腳投票”的行為，不同政府之間的競爭，使地方政府在供給公共產品上更有效。有關財分權能夠促進公共產品供給的證據來自玻利維亞（Faguet，2004）。玻利維亞一直是拉美地區高度集權的國家之一，在1994年分權之后，公共投資由原來的73%上升到79%，而且所有項目沒有重復，這表明分權強化了政府對居民公共產品需求的反應，改善人力資本與社會公共服務的投資。在國內，如何提高農村公共產品的供給是很多學者關心的一個熱點問題，但是我國學者在探討財政分權問題時，更多的是依賴于西方的財政分權理論，而脫離的現實的土壤，缺乏對我國特殊國情的考量，這為本文的寫作留有空間。

二、理論依據

第一代財政分權理論主要起源于主流的公共產品理論和古典財政理論，是從經濟學的視角，建立在新古典經濟學的規范理論分析框架下，考慮政府職能如何在不同層級之間進行合理的分配問題。所謂公共產品是指“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享。”[1]公共產品不同于私人產品，它具有“非競爭性”（non-rivalness）與“非排他性”（non-exclutability）。在經濟學上，純粹的私人產品可用公式表示為

,即商品總量 相當于每個消費者i所消費或獲得的該商品（ ）的總和，這意味著私人產品在消費者之間具有分割性。公共產品則不同，純粹的公共產品可表示為 = ，對任何一個消費者i而言，因消費而可以支配的公共產品 數量就是公共產品的總量 ，即任何一個人消費公共產品都不會導致別人對該公共產品的減少，因此公共產品在消費者中是不可分割的。[2]供給公共產品是政府的職能之所在，為更好的使公民受益，需要按照受益范圍的不同分別由不同層級的政府進行供給。如中央政府應供應國防、外交、行政等全國性的公共產品，地方性政府應供應地方性的學校與醫院、地方性的公路等公共產品，如下圖所示：

圖1：地方公共產品集中提供和分級提供的效率

在圖1中，A與B分別表示兩組不同的對公共產品需求的曲線，縱軸P表示該公共產品的供給價格。如果由A、B曲線來確定兩組不同人口各自的公共產品需求量，那么分別為 與 。但是由于中間投票者定理的原則，通常公共產品的供給量是 ，這樣對A的供給量 而言則會造成過剩，而對B的供給量 而言又會出現不足。因此，應該按照各地方政府自身對公共產品的需求來確定公共產品的供給，這樣才不會造成效率的損失。[3]

由于農村公共產品受益范圍具有很強的地域性，只是針對本地區的人才會產生受益，對其他地區的人具有排他性。因此，由當地政府進行農村公共產品的供給是最適宜的，也是效率最高的。同時，農民由于自身上的弱勢也必然會依賴于地方政府公共產品的供給。正是由于以上特性，所以適度的財政分權是保證地方政府提供公共產品的重要條件。盡管各個國家在保障地方政府財政能力的方式不盡相同，但是用財政分權的方式保障農村共公共產品的供給是一個共同的方向。

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摘要：本文以保護農民享受公共產品消費權為出發點，分析我國農村公共產品供給體系存在的缺陷，并在此基礎上提出完善農村公共產品供給體系的基本思路。

關鍵詞：公共產品；農民權益

目前，我國城鄉差距突出表現為公共產品上的差距。農村公共產品的普遍短缺，已嚴重制約了農村發展。

一、農村公共產品供給現狀

(一)“城鄉分治、一國兩策”的制度安排下，我國農村公共產品供給嚴重不足。公共產品是指那些消費具有非排他性和非競爭性但收費存在困難的產品。公共產品由公共部門(政府)來生產能實現公共產品供給的相對有效性。由于幾十年來實行“城鄉分治、一國兩策”，我國廣大的農村地區公共產品主要由農村政府(鄉、鎮或村集體)來生產和提供，由于大多數農村基層政府和組織財力非常有限，導致公共產品在廣大農村嚴重不足。

目前農村的純公共產品主要有：農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農村環境保護、農業發展綜合規劃及信息系統、農業基礎研究、大江大河治理等。準公共產品有：農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障、農村道路建設、農村醫療、中低產田改造、鄉村電網建設、農村文化館等。這些公共產品均由政府提供，但依據公共產品效益覆蓋范圍的大小，政府提供的物品又分為全國性的產品和地方性的公共產品(地方性公共產品還可進一步細分為不同的層次)。中央政府主要負擔全國性的公共產品，地方政府主要負擔地方性公共產品。由于長期以來的“城鄉分治、一國兩策”制度安排，我國中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理，本應由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民來承擔，本應由上級政府提供的公共產品卻通過政府權威轉移事權交由下級政府提供，最終落到鄉政府和農民頭上。特別是農村稅費改革后，國家和地方政府實行財政包干，除大型水電建設外，國家把地方建設的任務交給縣、鄉政府，不再通過撥款加以支持。作為農村公共產品供給主體的縣、鄉政府，由于財政緊張，對農村公共品的投入銳減，特別是老、少、邊、窮地區就更加難以生產。如，基礎教育、計劃生育都是基本國策，都是為了全國人民的共同利益，是全國性的公共產品，但這些事權目前主要由鄉政府以及村承擔。這樣做的必然后果是鄉鎮政府事權大于財權。另外，全國的鄉鎮多數財政困難，無力承擔和提供農民所需的公共產品。久而久之，廣大農村地區的公共產品嚴重短缺，遠不能滿足農民需要，甚至于應由中央政府提供的純公共產品農民也享受不到或非常有限，如消防服務、基礎教育、公共衛生保障系統服務等等。與城市居民相比，農民的權益大受損害。

(二)稅費負擔與享受的公共產品供給極不相稱，農民沒有相同的國民待遇。根據公共財政理論，居民納稅是為了購買政府的公共產品和公共服務，如果政府不生產和提供相應的公共產品和公共服務，則居民納稅就無據可依。多年來，我國無論是中央還是地方都非常重視城市公共產品的生產和提供，在生產了供全國居民消費的純公共產品，如國防、安全系統外，還投入大量的財政支出在城市生產和提供準公共產品，使城市居民可免費享受純公共產品或支付較低的價格即可消費準公共產品。雖然目前我國已逐步取消了農業稅。但長期以來農民所繳納的各種稅費明顯偏高。雖然農民納稅比城市居民多，但從政府那里獲的公共產品供給卻相當有限。近幾年的財政支農支出，雖然絕對量有很大的增加，但相對量即農業支出占國家財政支出的比重卻一直下降。國家財力投人的不足，導致農村公共產品供給嚴重短缺。但由于縣、鄉(鎮)政府財力有限，根本無法承擔如此沉重的公共產品供給負擔，最終只有減少或不提供公共產品。如，政府要全國接受義務教育總人數約為1.9億，有70％在農村，縣鄉兩級政府要負擔近70％的義務教育開支，許多鄉鎮光負擔教師工資就占其財政總開支的60％以上。與此同時，縣鄉兩級政府財政供養人員占全國的71％，但其財政收入卻只有全國財政總收入的21％。

(三)農村先天發育不良，后天營養不足，農民無法與城市居民享有同等發展機會。由于“城鄉分治，一國兩策”的體制，農村的社會經濟條件遠落后于城市居民，一些基本的生活設施公共產品的提供在大部分的農村根本沒有。如，供暖供熱設備、自來水體系、小區休閑健身場所。但更為重要的是，農村的自然條件比城市要惡劣，如大江大河的治理，邊遠山區防震、防洪、防止山體滑坡等一些重大的自然災害。城市要面對的主要是居民生活的公共產品的提供，但農村的主要精力卻還停留在生產基礎設施的提供上，要尋求與自然相平衡的良性公共產品提供體系，關系到農村的長治久安和新型農民的培育。而且，自改革以來，由于基層政府資金不足，而且因為缺乏長遠眼光，對不能快速給地方領導帶來“政績”的生產性產品較以前更為不足，原有的供給水平也遭到相當程度的破壞，水利渠道淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力薄弱，也影響了農業的持續穩定發展。按經濟學的觀點，公共產品的消費對私人產品的消費量有替代性，就是減少生產成本、運輸成本、銷售成本和決策成本在內的私人活動的總成本，從而提高他們的收益水平。我國農民在長期的工業化和城市化過程中做出了巨大貢獻，當工業化進入到現階段，國家經濟實力增強時，政府應為農民提供大量的公共產品，農民應該得到回報。也只有如此，農民才能在長遠發展上與城市居民站在同一起跑線上。

二、完善農村公共產品供給體系。賦予農民同等的國民待遇

農村公共產品的匱乏，關鍵是資金的缺乏，應尋求建立農村籌資機制。農村公共產品建立和發展，既需要有財政來保障，又要有符合市場經濟運行機制要求的融資機制來籌集資金，這兩方面構成了農村公共產品長效發展機制的主要內容。政府財政的來源應成為主要來源。

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摘要：當前我國農村公共產品供給狀況與城市相比差距極為懸殊,其原因在于農村公共產品政府提供責任主體的缺失,其結果影響了農村私人產品的產出效率和市場競爭力,影響了農村居民的生活水平和生活質量,也成為阻礙社會主義新農村建設的嚴重障礙。增加農村公共產品的供給要進一步完善其供給制度,改變政策導向和政策思路,創新供給模式。實施多元化農村公共產品供給機制是一種有益探索。 

 

關鍵詞：農村公共產品 供給 新農村建設  

    “十一五”規劃的首要任務就是要全面建設社會主義新農村。建設新農村,不僅要大力發展農村經濟。同時還要大力發展農村公共事業,擴大農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等公共產品的供給。目前,農村公共產品普遍短缺。嚴重制約了農村經濟、社會的發展,已成為建設社會主義新農村的嚴重障礙。因此,著力擴大農村公共產品的供給,對于推進社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農村公共產品供給作一調查和思考。

    一、石家莊市農村公共產品供給的現狀

    長期以來。我國在公共產品供給上實行的是兩套政策,一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施由各地財政來提供:另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決,國家僅給予適當補助。由于城市的公共產品供給主要由政府提供,有充足的資金來源,因此城市居民可以享受到優質的基礎教育、發達的交通、完善的醫療服務以及優美的人文環境和自然環境。農村居民不僅與此無緣。而且在公共產品供給條件遠低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產品交費。石家莊市與全國情況一樣,一邊是市政府在經營城市、改善投資環境的激勵下為民辦實事,迅速地提高城市的公共產品供給水平,使城市的公共產品供給“錦上添花”,讓市民獲得更多、更好的物質利益和精神享受:一邊卻是農村公共產品供給水平與城市極為懸殊的態勢,農民要為增加的大多數公共產品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉公共產品供給水平的巨大差異。 

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[關鍵詞] 公共產品供給主體

我國農村公共產品在取消農業稅后供給失衡問題更加突出，具體表現在農村基礎設施和公共服務機制的不健全，如醫療衛生條件差、教育落后、水電設施落后等。農村公共產品供給的滯后及匱乏制約了農村消費需求的提高，影響了農村經濟的可持續發展。因此，加強農村公共產品的供給體制建設，解決農村公共產品供給矛盾，對建設社會主義新農村具有重要的意義。

農村公共產品是指用于滿足農村公共需要的產品，具有非競爭性、非排他性的特點。它又可分為純公共產品和準公共產品。農村純公共產品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性，應當由政府免費提供的產品。如:農村基層政府(縣鄉級)行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農業基礎科學研究、大江大河治理、農村環境保護等。農村準公共產品是指介于純公共產品和私人產品之間， 在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，主要包括:在性質上近乎純公共產品的準公共產品，如農村義務教育、電力設施、小流域防洪澇設施建設、農業科技成果推廣、公共衛生、社會保障等；一般準公共產品，如農村高中(職高)教育、水利設施、醫療、道路建設、文化館等;在性質上近乎私人產品的準公共產品，如農村電信、電視、成人教育、自來水等。

在我國現行公共產品供給體制下，城市居民的公共產品供給主要有中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉的基礎教育，發達的交通，優越的市政設施；但農村公共產品供給條件遠遠低于城市的狀況下，農民還要為享用這些公共產品交納“三提五統”以及其他收費。同時農村不同地區間公共產品供給不平衡。市場經濟發達、財源豐裕的東部沿海地區，政府能夠提供較多的公共產品，而中西部地區由于經濟不發達，鄉鎮企業少，政府財政收入不足，公共產品供給自然就短缺。可見，目前我國公共產品在城市和農村以及農村各地之間的供給是不均衡，主要原因在于公共產品供給主體不同所導致的。

一、目前我國農村公共產品的供給主體

目前，我國農村公共產品的供給主體主要包括鄉鎮俯、村委會組織和農村居民。

1.我國農村鄉（鎮）政府承擔起本轄區公共產品供給的職責。按照1982年《憲法》規定，鄉級政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。”其職責范圍幾乎涵蓋了農村社會生活的各個方面。但是，鄉鎮政府制度內財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉鎮政府的制度內財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數鄉鎮財政收入陷入困境。再加上近年來農業經濟比較優勢的逐漸喪失，在農村實行稅費改革，取消農業稅后，以農業為主要稅收來源的縣、鄉政府制度內財政力量已大為衰減，縣鄉財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。很多鄉政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進行農村交通、農田水利等公共建設。由于沒有相應的稅收支持提供公共產品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。同時也導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位而且。在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。

2.村委會組織。村委會組織不是一級政權，現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養，特困戶補助以及其他集體福利事業支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。

3.農村居民。我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。除此以外，鄉、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規定，每個農村勞動力每年應承擔5～10個義務工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成?？梢?，無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。

可見農村公共產品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產品，但在目前仍由農民稅外負擔，通過向農民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產品的供給成本。

二、創新我國農村公共產品的供給主體

正如薩謬爾森所言：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”因此，應構建多元化的農村公共產品供給體系。我國農村公共產品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業和各種組織參與農村公共產品建設。

1.明確各級政府的財政職能，建立針對農村公共產品供給的轉移支付制度。由于公共產品的非排他性產生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產品，而公共產品的非競爭性導致了私人部門的低效率，因此政府應當作為公共產品的主要供給主體。

(1)轉變政府職能，建立服務型政府，強化政府公共產品供給意識和公共服務職能，不斷提高政府供給公共產品的能力。

(2)政府應當直接提供屬于本級職責范圍的農村公共產品。應當重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則應由相應層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務教育、國防開支、大型農業設施建設、農業基礎科學研究等全國性的農村“純公共產品”供給，由中央和省級政府財政負擔，并建立直接針對這些公共產品供給的轉移支付制度。加快建立和完善財政的轉移支付制度，加大國家財政對于不發達地區、農村地區基礎設施建設扶持的力度，以平衡各地區財力差異，實現公共產品供給均等化，以解決供給不足和地區間的不公平性問題。推進農村財政體制改革，規范農村公共產品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡和平等。

2.鼓勵企業、各種組織和私人參與農村公共產品供給，建立多元化的供給主體結構。公共產品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產品都由政府提供。農村公共產品的供給可采用以下方式：

(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達1750億美元，其中大部分用于公共產品的生產。現在我國部分農村小學校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農村的水利設施、文化館等公共產品等可以鼓勵私人或各種組織進行捐贈。應當制定一些能夠鼓勵個人或者企業出資參與農村公共產品供給的政策，如：利用冠名權、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業參與公共產品供給。

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[關鍵詞]政府失敗；農村公共產品；供給機制；政府官員

[中圖分類號]F3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-2728(2009)09-0103-02

黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”以來，為解決日益凸顯的“三農”問題，中央和地方各級人民政府都加大了對農村地區的投入。增加對農村地區的公共產品供給。但是，由于政府部門自身缺陷的存在，政府在農村公共產品的供給過程中出現了許多問題。農村地區公共產品總量供給不足、城鄉差距顯著、供給效率低下、經費使用不當等等問題，一直是農村經濟建設道路上的絆腳石，這些問題是我們必須要考慮也是亟待解決的首要任務。

一、農村公共產品供給現狀

公共產品是指具有消費的非競爭性和使用的非排他性的產品或者服務，農村公共產品就是指在農村地區，專門面向農村、農民消費和使用的具有消費的非競爭性和使用的非排他性的產品或者服務。在我國，農村公共產品的供給存在諸多問題，主要表現在以下三個方面：

1　農村公共產品總量供給不足

城鄉二元結構的大背景之下，政府部門把大量資金投入城市社會建設，投入到農村地區的資金則很少。由于資金的缺乏，農村地區的公共產品供給總量遠遠不足以滿足農村地區的需求。據中華人民共和國國家統計局編寫的《中國統計年鑒－2008》顯示，2007年，城鎮全社會固定資產投資為117464.5億元，農村全社會固定資產投資為19859.5億元；城市衛生機構床位數為255.1萬張，縣鄉衛生機構床位數為115.0萬張；城市衛生技術人員為331.6萬人，縣鄉衛生技術人員為147.2萬人；城鎮人口數為59379萬人，鄉村人口數為72750萬人。占總人口55.06％的鄉村人口。在全社會固定資產投資的擁有量以及衛生醫療保健方面卻都處于劣勢。

2　農村公共產品供給效率低下

農村地區交通相對落后，基礎設施不完善，資金缺乏。即使政府部門有資金投入，面對惡劣的形勢，技術人員寧可選擇城市也不到農村工作。政府部門提供公共產品之后，不能確保技術人員進行定期維護，導致農村公共產品使用壽命縮短。資金、技術的缺乏是農村公共產品供給無法改善的一個瓶頸問題。同時，農村地區相對閉塞，信息收集相對困難，在政策實施過程中，許多突發事件會阻礙政策的正常實施，導致無法按照預先的計劃完成工作。

3　農村公共產品供給結構失衡

“理性經濟人”原本是西方經濟學的一個基本假設，即假定人都是利己的，而且在面臨兩種以上選擇時，總會選擇對自己更有利的方案。政府官員就是典型的“理性經濟人”。一些為了獲得更多的選票以便獲得某一職位，努力追求政府績效，尤其是周期短、見效快的短期績效。因為他們的職位會有所變動，誰也不會預料到自己在何時會被調離現有職位。這就導致一些政府官員只重視一些在短期內能收到效果的項目，而忽視那些即使造福民生但是周期太長的項目。周期太長的項目一方面需要太大的投入，另一方面也面臨著成為下一任官員政績的可能性。因此，對于各種項目的取舍成為政府官員必須要做的事情。這樣做的結果就是有些不必要的項目低水平重復建設，真正關系到人民切身利益的項目卻是無人問津，公共產品內部結構失衡成為必然。

二、農村公共產品供給現狀的原因分析

農村公共產品供給存在的總量供給不足、效率低下、結構失衡等諸多問題是有其具體原因的。

1　農村公共產品總量供給不足的原因分析

首先，我國農村人口眾多，農村數目龐大且分布廣泛、偏遠，對于公共產品的需求量非常大。城市分布相對集中，人口相對較少，需求量也相對小，作為理性經濟人的政府官員面臨如此復雜的環境，在使用有限數量的資金時會首先選擇城市。少量資金投入到大量需求的農村，產生的結果就是農村公共產品總量供給嚴重不足。同時，城市分布相對集中，產生的績效相對明顯，上級部門在對官員進行政績考核時，會首先考核城市的績效。因為考核人員也是理性的，他們不愿花費大量時間成本、資金成本到偏遠山區考核官員績效。這也是對重城輕鄉現象的一種縱容。其次，“天高皇帝遠”的客觀現實也增加了基層政府官員、的可能性，即使有資金投入，基層政府官員總會千方百計追求個人福利的最大化，從而導致資金的有效利用率降低。

2　農村公共產品供給效率低下的原因分析

首先，鄉鎮基層政府是提供農村公共產品的主要力量，作為我國政府部門的一部分，也存在自我擴張的現象，而擴張所需要的資金(包括辦公用地、辦公設備、工作人員的薪金支出等等)也是一筆不小的數目。這筆資金在國家沒有支持的情況下，只能由農村地區自行解決。于是，國家用于農村公共產品供給的資金成為鄉鎮基層政府自我擴張的資金來源。事實上，國家用于農村公共產品供給的資金只有其中一部分落到實處，這必然導致資金使用效率的降低。其次，政府官員作為理性經濟人，在農村公共產品供給過程中會選擇周期短、見效快的項目，周期長、見效慢的項目很少有人問津。當大量資金都被用于周期短、見效快的項目時，就會導致低水平項目的重復建設，真正造福民生卻又周期過長、需要大量資金投入的項目始終在官員的考慮范圍之外。最后，鄉鎮基層政府的工作人員也存在腐敗現象，腐敗現象導致資金使用效率的降低。2008年10月14日《重慶晚報》報導：重慶市沙區梨樹灣村原總支書向大全涉嫌貪污受賄600余萬。指控2007年，向大全從村里的土地補償款中取出78萬元，為包括自己在內的村委會5名成員購買商業保險，向大全個人購買保險20萬元。該案件中，土地賠償款是當地村民的救命錢，只能用于發展再生產，但向大全卻用于5名村委會成員的商業保險的購買。

3　農村公共產品供給結構失衡的原因分析

首先，農村與城市相比，交通落后，基礎設施不完善，資源相對匱乏，政府部門在農村提供一單位的公共產品所需要的成本遠遠大于在城市提供相同單位的公共產品。同時，在農村投入與城市相同的資金所產生的績效明顯小于城市。這對于追求政績、追求選票的“理性經濟人”――某些政府官員來說，選擇將大部分資金投入城市而不是農村就成為了必然。其次，農村地區大都位置偏遠，通信相對落后，信息收集更加困難，將資金投入信息不充分的農村地區本身就是一種冒險，信息不充分導致政府官員在安排資金的使用上偏向于城市。

三、完善我國農村公共產品供給機制的建議

農村公共產品供給機制存在諸多問題，從政府失敗理論視角來看，是由政府部門內部缺陷所致。因此，完善我國農村公共產品供給機制就要從源頭上實施優化措施，對政府部門內部缺陷進行整治。

1　官員財產申報和公開

政府官員作為農村公共產品的供給主體，杜絕腐敗、廉潔奉公是農村公共產品機制順利運行的保障。實施官員財產申報和公開，目的就是要讓干部接受群眾監督，預防腐敗。目前，我國實施該項政策的地區有兩個：新疆維吾爾自治區的阿勒泰地區和浙江省慈溪市。在2009年初，兩地不約而地實施了相似的政策。慈溪地區的具體做法是：要求700名現職副局(科)級以上的市管干部完成廉政情況公示。公示內容涉及官員的房產、汽車等財產，官員廉潔自律和廉潔從政情況，配偶和子女工作求學、名下房產等情況共24項。其中包括領導擁有多少住房、私車，是否有因公、因私出國，有否借委托他人證券、股票或理財名義獲得不正當利益等情況。通過將政府官員個人及家庭財產對外公開，使政府官員所有財產公開化、透明化，將灰色、黑色收入扼殺，杜絕政府官員的腐敗現象，杜絕政府官員將撥給農村公共產品供給的資金挪作他用，使政府官員專心投入工作，保障農村公共產品供給機制的順利運行。

2　加大監督力度，實施全程監督

首先，從監督渠道上講，加大來自各個渠道的監督，包括政府部門內部的上級監督、平級監督、下級監督，政府部門外部的群眾監督、媒體監督等等。其次，從監督過程上講，將事后監督轉變為全程監督。農村公共產品的供給主要涉及縣、鄉二級政府部門，因此，監督也主要是針對該二級政府部門。一方面，提高群眾參與的積極性，鼓勵群眾參與政府決策，真正發揮群眾的主人翁意識，改變以往群眾對政府決策一無所知的狀況，讓群眾自己監督關乎其切身利益的政策實施；另一方面，改變我國現在普遍存在的事后監督的局面，將全程監督貫徹落實到實處。對于縣、鄉二級政府部門的監督，不論是政府部門內部或外部，都要對該政府部門對于農村公共產品供給政策的計劃、實施、評析等全過程實施監督，從政策的計劃伊始，就要避免不利于農村公共產品供給現象的發生。

3　加強農村基礎設施建設，將網絡搬進農村

加強農村地區的網絡建設，可以改善鄉鎮基層政府部門信息不充分的現狀。對于鄉鎮基層政府部門來說，良好的網絡可以使其獲取盡可能多的信息，為政府部門決策的制定以及執行提供盡可能完備的信息基礎，從而避免有些不必要問題的發生，使農村公共產品供給工作正常有序運行。同時，政府部門還可以通過網絡將內部政務信息公開，便于群眾獲取政府部門政務信息，了解國家對于農村公共產品供給的政策規定，以此監督政府部門運行，確保供給機制有效實施。

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關鍵詞 農村公共產品 公共財政 新農村建設 資金供給渠道

1 農村公共產品資金供給現狀

長期以來，在“二元經濟結構”下，我國在公共產品供給上實行兩套政策，城市公共產品基本是由國家提供，而農村的公共產品有相當大的比重則由農民自籌資金或通過“投勞”解決，造成農村公共產品歷史性欠賬較多，供給嚴重不足。雖然國家財政每年都要通過“支持農業支出”項目向農業投入較多資金，但大都為政府涉農部門的經費，最終落實到農業和農民頭上的如小型農田水利建設補助費、抗旱費等等是少之又少。建國以來，農業基本建設投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達到歷史最低點2.5%。盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達到7.3%，高于“九五”和“八五”期間的5.6%和3%，但是遠低于“二五”時期的11.30%。財政支農方面，改革開放以來，國家財政用于農業支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1 456.7億元，但財政農業支出占整個財政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4%，2001年降低到7.7%，下降近5.7個百分點。能源、交通、通訊方面，目前全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，農村用電電壓不穩、電價偏高，平均是城鎮電費的2倍以上。科、教、文、衛方面，由于科技投入不足，農業科技隊伍不穩定和流失問題尤為嚴重，在全國鄉級推廣站“斷奶”的有1.9萬個，占全國已建立鄉推廣站的40%，這一狀況使近年來畢業到農村的本科生和研究生已流失30%~40%；1993年，農村衛生費用占全國衛生總費用34.9%，1998年為24.9%，5年下降了10個百分點；農民文化素質低，在農村仍有10%的文盲半文盲和35%的小學文化程度的人口，初中及初中文化程度以下的比例占80%以上；農村大部分人口未享受社會保障，1991年享受社會保障的農村人數占農村勞動者的比重僅為2.2%，而同期城鎮享受社會保障的人數占城鎮勞動者的比重高達90.9%。此外，農村的生態環境惡化迅速，主要表現為水土流失、土地沙化、水資源匱乏、旱澇災害頻繁等。

20世紀80年代以來，尤其是黨的十六大以來，我國政府在不斷增強農業和農村發展投資力度的同時，也逐步拓寬了投資領域。財政支農支出由改革初期的150億元增加到2005年的約3 000億元；相應地，農民人均財政支農支出也由近20元增加到400元，增長約20倍。財政支農范圍也由常規性項目逐步擴大，從農業綜合開發，到農村“六小工程”建設，中央和地方的項目資金越來越多。但是，農村基礎設施仍然相對脆弱，農村公共服務缺失現象仍然相當嚴重，據國家統計局統計，2005年，國家財政收入達3萬億元，而中央財政用于農村基礎設施建設方面的資金約為293億元，不足全年財政收入的1%。國家發改委產業研究所的有關專家在江西、四川的25個村調研發現，建設社會主義新農村，按照一定的標準滿足農村道路、安全飲水、沼氣、用電、通信、廣播電視等基礎設施建設，扣除已經建成的投資項目，全國農民平均需要投資1 700～4 900元，其中貧困地區和一般地區投資需求較大，城市近郊農村投資需求相對較低。根據國家統計局數字，目前中央稅收和地方稅收總和，再加上預算外收入，可用財力規模占GDP比重近30%。應當說，政府的財力具備了以工補農、以城帶鄉的能力。但這距新農村建設的實際需要仍有較大差距。2005年，我國全社會固定資產投資突破8萬億元，其中城市基礎設施建設規模2萬多億元，如果每年從城市基礎設施建設資金中拿出10%，也就是2 000多億元投入到農村基礎設施建設上，15年就能投入3萬億元。

另據報道，從今年開始到“十一五”期間由政府牽頭，利用公共財政資金向農村投資，開展三大工程建設：①農村公共基礎設施投資。對65萬個行政村、320多萬個自然村的道路、供排水、新能源、通訊、廣播電視、校舍、衛生院（所）、廚房、廁所、圈舍等基礎設施，以村為單元進行連片、整體、全面改造建設；對農村垃圾處理、環境綠化、公共場所建設進行投資；為農民免費設計適合各地民俗民風的各種的住房，并對農民按新村規劃建設住房給予一定比例的資金補助。②農村公共服務體系建設。構建農村九年制義務教育，爭取用3～5年時間讓農村中小學生享受九年制義務教育；建立新型農村合作醫療制度，構建真正的農村公共衛生服務體系；加快農村社會保障體系建設，為農民建立醫療保險、最低生活保障和貧困救助制度。③農民增收工程。幫助農民調整農業農村經濟結構，增加農民收入。政府繼續支持發展農產品加工業；建設和進一步完善農產品批發和交易市場；進一步增加和完善對農業、農民的補貼制度；加大對農民的培訓力度，擴大培訓范圍等。

2 增加農村公共產品供給資金的渠道

現階段，要有效緩解中國農村公共產品普遍短缺的突出問題，關鍵是創新農村公共產品供給制度，從多方面、多渠道構建農村公共產品資金供給新機制。本文從資金供給渠道闡述如何增加農村公共產品供給的資金，以滿足農村公共產品供給的強大資金需求。

2.1 加大財政投入力度，提高農村公共產品供給水平，使公共財政“陽光普照”農村

由于農村公共產品供給嚴重不足，直接影響了農產品的產出效率，阻礙了農村經濟增長和農民增收，甚至影響到農村的穩定。按照十六屆五中全會的要求從根本上建設好新農村，推進城鄉統籌發展，就必須加大農村財政投入力度，改革城鄉二元的公共產品供給機制，將其納入公共財政體系，使農民享有同城市市民一樣的公共產品。首先，加大農村公共財政投入力度，增加農村公共產品的供給。從近幾年的實際情況來看，一方面，中央財政占全國財政總量的份額不斷上升，支農支出在絕對量上有較大幅度的增長；另一方面，從其占GDP的比重來看，農村財政卻呈下降趨勢。因此，各級政府應擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，進一步加大政府對農村的財政投入力度，增加農村公共產品供給，提高各級財政支農支出預算的增長幅度。其次，調整農村財政的投入結構，合理配置政府用于農村的公共資源。一是要調整并壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織建設等方面的現有財政資源，增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入，爭取用3~5年時間讓農村中小學生享受九年制義務教育；三是采取稅收優惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農業農村社會發展領域。第三，采取區別對待的政府投入政策，加大不發達地區的農村財政投入政策。我國東部及沿海發達地區，經濟發展水平和農村公共事業的發展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區經濟發展落后，政府財力及農村公共事業發展水平相對低，因此公共財政覆蓋農村的力度應因地制宜、區別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。第四，合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序，將有限的政府財力運用到農村急需所用之處。由于政府財力要受當期經濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農村建設。這就決定了公共財政覆蓋農村必須分階段、分區域地排出優先順序，應該先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展；先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。

2.2 開征農村建設稅

在大力清減亂收費的同時，在全國范圍內開征農村建設稅，專門用于農村農田水利建設?？赡７鲁鞘芯S護建設稅的方法，以“三稅”稅款作為稅基，7‰作為比例稅率，按照2004年增值稅、消費稅、營業稅總額1.5萬億元，可征收稅款105億元。隨著三稅稅基不斷加大，稅款不斷增加，能夠用于農村建設的資金就會越來越多。

2.3 通過發行國債籌集農村公共產品建設資金

發行國債，不僅可以為農村基礎設施籌集大量建設資金，也在一定程度上滿足了社會各類投資者投資國債的需要。按照2004年國債發行規模已達7 000億元的基礎上，每年增加發行1 000億元國債，專門用于農村公路建設。

2.4 發行彩票籌集農村公共產品的資金

按照2004年福利彩票、體育彩票發行規模已達38億元的規模，增加12億元的彩票發行規模，籌集資金專門用于農村社會醫療保障，增加農村醫院，開展合作醫療等。通過發行新農村建設彩票可以在全國范圍內籌集到十幾億元資金，直接用于農村醫療保障建設，可以減輕各級財政的壓力。通過發行彩票來籌集資金意義深遠，如果組織成功，有可能通過這項活動開辟出一條向社會籌集農村公共產品建設資金的有效途徑，使我國社會主義市場經濟條件下的社會發展目標具備更堅實的基礎，能夠更有力地推進社會主義新農村建設。

2.5 推進農村金融體制改革

重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”及“新農村建設”服務的農村金融體系。一是改革農村信用社，解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制等問題，并利用改革后的農村信用社網絡，支持農村城鎮化提速升級，促進農村和諧發展。農村城鎮化是改革城鄉二元結構，實現以城帶鄉，加快社會主義新農村建設的重要保證。農信社應大力支持城鄉一體化建設和農村基礎設施建設，積極介入中小城市和重點鎮、中心村的道路、供水、供電、通訊、住房、廣播電視、普及沼氣等基礎設施建設，逐步實現農村生態環境良好、居住環境優美，促進農村建設美好家園。二是改革農業發展銀行，將農業發展銀行改建成為農業產業化服務的政策性銀行，保障農業產業化發展的資金需求。三是發展民間金融，解決農村金融貧血。據統計，我國民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進入投資領域，另一方面，農村公共產品的建設需要貸款，農民的生產需要貸款，而農村正規借貸渠道卻十分單一，這就使得民間資本直接進入金融領域有了存在的空間?？赏ㄟ^必要的整合過程，成立區域性投資公司，或者區域性投資基金，如產業投資基金、行業投資基金和基礎設施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持農村公共產品的建設。

2.6 積極引進私人投資，構建多層次的公共產品供給

政府扶持并不意味著完全由政府提供，正如薩繆爾森指出的那樣：“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供?！币话銇碚f，純公共產品可以由政府公共提供，準公共產品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上給予優惠和適當財政補貼等方式，大量地引入民間資本參與農村公共產品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。農村有大量土地資源，可通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經濟需要的公共資本轉化等方式，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以吸引產業資本投資，吸引產業資本到農村進行改造，以整合本村范圍內的資源。例如山東企業家梁希森，掙了錢回去把自己的村子改造了，整體改造城市郊區農村，讓農民能夠隨著他的企業化進程改善自己的生活。這也是解決我國目前農村公共產品供給的有效途徑。

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「摘 要 題農村公共物品

「關 鍵 詞農民/農村公共產品/制度創新

一、農村公共產品的有效供給是農村長治久安的重要保證

農村公共產品相對于農民或家庭自己消費的所謂“私人產品”而言，指在一定范圍內農村居民消費、享用的具有“非排它性”和公益性的各類物資或服務，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。具體來說包括：義務教育、計劃生育、優撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛生、體育等社會事業，供水、供電、道路等公共基礎設施，生態環境建設、環境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務，病蟲防治，行政、法律和社區服務等。

目前國內對公共產品的研究主要就農村公共產品與農民負擔的關系、政府對農村公共產品的供給力度、現行的農村公共產品體制方面來展開，對公共產品和農村公共產品的具體界定及分類還比較模糊，對于農村公共產品層次的科學劃分和體系的構建研究還不夠深入，對中央政府、地方政府和村社組織在農村公共產品中應該承擔多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，對農村公共產品層次認識不清。各級政府由于缺乏科學、合理、強制性的責任，也由于對這一理論層面研究的乏力，影響著農村公共產品的有效供給。農村公共產品的供給主體除了政府以外，哪些主體也能有效地參與進來？各供給主體之間遵循怎樣的原則、創造什么樣的條件才能實現各主體之間的良性互動？事實上，政府也有其自身的盲點，政府也會由于內部原因而失敗，在市場失靈與政府失敗的情況下，農村公共產品怎樣才能持續增加？作為農村公共產品的最大受益群體——農民，在公共產品供給中應該扮演怎樣的角色？這些深層次的重大問題，都急需進行系統深入的研究。西部農村發展嚴重滯后，一個非常重要的原因就是西部農村公共產品供給的普遍短缺，這已成了嚴重制約西部農村社會和經濟發展的“瓶頸”。大力增加西部貧困地區農村公共產品的供給，改革與創新貧困地區農村公共產品的供給體制，打破制約西部大開發的“瓶頸”，必須解決的問題是：農村公共產品最大的受益群體——農民，要不要參與農村公共產品的供給？怎樣有效參與農村公共產品的供給？以什么樣的方式參與農村公共產品的供給？傳統和目前的公共產品理論都沒有對這一極為重要的問題進行深入的研究，成了農村公共產品理論研究的一根“軟肋”。農民積極、有效的參與，是農村公共產品供給體制創新的重中之重，也是在新的歷史時期加強黨的執政能力建設和保證我國農村長治久安的現實需要。本文主要就農民在農村公共產品供給中的作用作一些有益的嘗試和探索。

二、農民在當前農村公共產品供給體制中有效參與不足

“勞動者是生產力中最具活力的因素”。任何一種有效率的制度和體制，都具有激勵功能，都能夠激發勞動者的積極性、主動性和創造性。農村公共產品供給體制效率低下的原因之一，就是沒有把廣大農民的積極性、主動性和創造性激發出來，而只單純的、強制的、被動的作為為農村公共產品買單的主要“付費者”，農民有效參與的不足，已成為農村公共產品持續增加的一大障礙。

（一）“局外人”決策體制忽視了農民的真實需要和價值偏好

在我國現行的農村公共產品供給體制下，提供什么樣的農村公共產品，提供多少農村公共產品，通過什么渠道來提供農村公共產品，都是由上級政府及其部門“為民作主”，僅僅依照自己的價值觀，一廂情愿地想當然地設定農民的需要和想法，并把這可能錯誤的想法付諸實踐，甚至強迫農民接受。從社會學的角度來看，不同的階層，由于所處的地位不同、立場不同，自己對利益的關切程度也不盡相同，有時同一問題所帶來的利益對不同的階層可能是根本沖突的。在政績考核和經濟利益驅動下，農村基層政府、權力部門已成為既壟斷權力又追求利益的主體，其行為和目標已與農民追求的目標發生嚴重沖突，不可避免地造成農村公共產品供給結構的失調和公共資源配置的低效率。突出表現在：一方面，大型水利灌溉設施、大型農用固定資產以及良種培育等農民急需的公共產品供給嚴重不足，而這些對農業生產具有重大影響的產品，由于投資巨大，技術要求高，又具有溢出效應，單個農戶根本無力和不愿生產這些產品，由于生產性農村公共產品供給不足，使得農民單位農業生產成本增加，從而造成農民農業生產積極性不高，勞動力能夠轉移的農戶干脆就不從事農業生產，這對于我國的農業穩定和糧食安全埋下了極大的隱患；而與此相對應，一些樓堂館所、“七站八所”等農民較小需要的非生產性農村公共產品則供給過剩，甚至部分公共產品的供給還損害了農民利益。農民最需要的東西，自己沒有表決權，卻由“局外人”決策來滿足自己的需要，這種“局外人”決策體制最大的弊端就是忽視了農民真實的需要和價值偏好，不可能滿足農民的需要，不可能使農民滿意，不可能促進農村的長久發展。

（二）制度外籌資為主的資金籌措制度加重了農民負擔

我國現行的農村公共產品自上而下的制度外供給體制，是從人民公社時期的農村公共產品供給體制演變而來的。當時，我國正處在工業化剛剛起步、資本原始積累的匱乏時期，農村公共社區內對公共產品的需求主要由公社內部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統攝農村政治、財政的權力，再加上當時國家還很困難，為了支援國家工業建設，農村就出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農村所需的公共產品經費就不進入國家公共收支系統，具有很強的制度外供給特征。即便這樣，也能夠基本滿足公社對農村公共產品的基本需要，因為當時農村生產力水平很低，整個公社就是一個大家庭，不存在私人生產，也不存在私人產品要依賴于公共產品才能生產。從人民公社解體后，鄉（鎮）政府便取代人民公社成為農村基層政權，并承擔起本轄區公共產品供給的職責。但是，新的農村公共產品資金籌措制度并沒有進行根本性的變更，仍然沿襲了人民公社時期的供給體制，隨著公共產品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉級政府提供公共產品所需要的費用遠遠不能由鄉鎮的財政收入完全承擔，特別是在西部貧困的農村，鄉鎮財政不可能籌集到足夠的公共資源。為了確保農村公共產品供給體制的運轉，鄉級政府就不得不強行向農民攤派各種費用和勞動，所以農民以制度外的方式承擔著絕大部分農村公共產品的供給。這是農民負擔加重的一個重要原因。

（三）管理、監督體制的缺失導致了農村公共產品供給制度效率的損失

在現有的農村公共產品供給體制下，農民由于被排斥在農村公共產品供給的決策、管理、監督體制之外，沒有把農村公共產品最大的受益群體——農民的積極性調動起來，結果無法形成對農村公共產品供給的有效監督和管理。由于信息的不對稱、預算的不完整和行政體制改革的滯后，農村公共資源的使用過程往往缺乏有效的監督管理機制，難以對農村公共產品資金的籌措、管理、使用進行規范的監督。無論是國家的支農資金，還是地方政府制度內與制度外公共支出資金，都沒有實行專門統一的管理，并且經常挪作他用，造成公共資源的管理混亂。政府提供農村公共產品的中間環節太多，公共資源被一層層“過濾吸收”，公共產品被層層加價。農民被拒之于公共產品的供給決策管理之外，無法按照自己的需要和偏好來選擇農村公共產品，只能由政府說了算，而政府由于其自身的逐利性，只重視“準公共產品”的提供，而輕視“純公共產品”的提供；更愿增加非生產性公共產品的供給，而不愿增加生產性公共產品的供給。農村公共產品供給監督管理體制的缺失，往往導致農村公共資源和公共產品供給的低效率和無序增長，只會增加農村公共產品的供給成本，造成社會公共資源的嚴重浪費。

（四）農民利益表達機制和整合機制的缺位使農民在利益博弈中處于弱勢群體地位

農民作為農村公共產品最大的消費者，應該建立起不同農民群體之間的一個利益表達機制和利益整合機制，盡量用一個聲音對外說話，防止農民的整體利益在內耗中損失。這有助于農民提高自己的形象，增強自己的談判力量。我國許多農村到目前為止，民間組織還很不活躍，農民協會盡管在有的農村發展已有多年，但由于服務內容的單一性和組織管理的松散性，還沒有形成一個強有力的農民利益共同體，還不能承擔有效提供農村公共產品的重任。近年來農民上訪不斷，在一定程度上可以歸結為農民正常利益表達機制受阻、農民間缺乏整合機制、個體力量太微弱而又沒有找到解決問題的“閥門”所致，造成了成千上萬的單個農民在幾個橫征暴斂的鄉鎮干部面前只能是“人為刀俎，我為魚肉”任人宰割，因此，農民不作為一個整體聯合起來，不加強自己的利益表達機制和整合機制的建設，就無法改變自己成為社會最大的“弱勢群體”的地位，其艱難的處境就無法得到根本的改善。

三、農民在新型農村公共產品供給體制中的制度安排

由以上的分析我們可以看出，盡管當前農村公共產品供給的制度環境較人民公社時期已經有了很大的變化，但是從農村公共產品供給決策的政府主導性、供給的強制性、公共資源使用的隨意性以及籌資的制度外為主等一系列特征來看，現行的農村公共產品供給體制仍然只是人民公社時期的繼承與延續。相對于農村需求的變化，這方面的改革已嚴重滯后于農村社會經濟發展的要求。實施西部大開發，加大農業基礎設施投入力度，必須打破西部農村公共產品供給的“瓶頸”，必須對西部農村公共產品供給體制進行改革與創新，必須創造一種有利于公共產品供給體制改革與創新的良好的政策與制度環境。最重要的是，必須最大地發揮農村公共產品供給體制的激勵功能，最大限度地調動農民參與公共產品供給的積極性、主動性和創造性。因此，必須堅持科學的發展觀和以人為本的執政理念，必須充分發揮廣大農民在農村公共產品供給中的參與熱情，增強農民的主人翁意識和責任意識，持續、有序地增加農村公共產品的有效供給，實現農村的全面發展。

（一）以人為本，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，實現農村的可持續發展

我們要站在實現以人為本、“五個統籌”、全面協調、可持續發展和全面建設小康社會的戰略高度，充分認識增加農村公共產品的戰略意義和緊迫性，從根本上實現發展觀的轉變。按照新的發展觀的要求，指導增加農村公共產品供給的各項實踐。擺脫傳統的根深蒂固的“重工輕農”、“重城輕鄉”、城鄉居民社會權益“天然有別”的思想觀念的束縛；進一步推進政府自身改革，加快實現政府角色和職能的轉換，樹立“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”以人為本的執政理念，增強責任意識，大力發展和培育農村民間組織，激活民間組織的能量，實現政府與民間組織之間的良性互動，形成強大的社會推動力，按照農村公共產品供給的需要原則、公平原則、效率原則、滿意原則和發展原則，切實促進農村公共產品的增加，實現農村社會、經濟、環境的可持續發展。

（二）建立城鄉一體化均衡的農村公共產品供給制度

長期以來政府的重工輕農政策形成了城鄉分割的二元經濟結構，造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系。城市實行以政府為主導的公共產品供給制度，公共產品無論從數量上還是質量上都優于農村公共產品。而農村很大程度上實行以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，農民生產、生活所需的公共產品大都是由農民以上繳稅費的方式自己來承擔。公共產品數量短缺、質量不高是農村公共產品供給體制的基本特點。為此要加快農村社會經濟的發展，增加農村公共產品的供給，就要調整政府的公共支出政策，加大對農村公共產品的供給力度。徹底改變“重城輕鄉”、“重城輕農”的國家公共產品制度安排，盡快建立起城鄉一體化的均衡的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品，向西部農民無償提供全國性的公共產品，并對地方性的公共產品按照公平原則和國家幫助的原則予以資助。這是國家縮小城鄉差別、緩和城鄉矛盾不得不認真考慮的事關國家穩定和協調發展的重大問題。

（三）加強農民的表達機制和整合機制建設，增強農民攝取公共資源的能力

中國幾千年來的歷史發展表明，由于農民的分散性和自身的局限性，農民在歷朝歷代都是作為最大的“弱勢群體”而存在。當今農民如果不改變這種狀況，不加強自己的表達機制和整合機制的建設，在大市場和強政府以及多元的利益博弈之中，作為數量最多的農民群體只會被各個擊破，永遠都會作為利益受損的一方。因此，必須加強農民的利益表達機制和整合機制，農民應該大力發展能代表自己利益的農民協會來表達和維護自己的利益。而大力發展農村各類民間組織的前提，是農民要對自己的利益達成共識，并有結成利益共同體的愿望和沖動，開始自發地尋求發言權利。只有在這樣的時候，“組織”才可能成為現實。因此，要大力培養農民的民主意識和農村合作人才，加快農村民主進程，積極發展農村各類民間組織，激活民間組織的能量，充分調動農民的自主性和創造性，增強自己的談判力量，表達和維護自己正當而合理的利益訴求。

（四）構建多主體、多層次的農村公共產品供給體系

我國現行的農村公共產品的供給體制，是政府作為單一的供給主體，其決策的強制性、隨意性以及制度外籌資等特點，無法準確反映農民生產生活的實際需要，使得農村公共資源的配置效率極低，無形中造成農民負擔的加重。而且，在西部鄉鎮財政十分有限的情況下，由政府來提供農村所需的一切公共產品，也是很不現實的。因此，應該充分發揮政府外的其他一切主體的積極性和能動性，凡是一切能夠切實有助于農村公共產品增加的組織和個人，只要不違背黨和國家的方針政策，都應該鼓勵他們積極參與到農村公共產品的供給中來。在農村公共產品的供給上，要改變政府作為公共產品唯一提供主體的尷尬局面，實現政府與社區、政府與企業、政府與各種農村合作組織、政府與私人、其他主體之間良性互動的局面，構建一個多主體、多層次的農村公共產品供給體系。政府與其他主體之間的關系應是以公共利益為核心的合作關系、伙伴關系或良性互動關系，而不是管制與被管制、服務與被服務的關系，政府是農村公共產品最重要的提供者，政府應該調動其他主體的積極性和優勢，最終為高效、持續、有序增加農村公共產品而合作。這樣，既可以減輕政府的壓力，彌補政府的不足，又可以充分發揮其他供給主體的靈活性和積極性，有效增加農村公共產品的供給，大大降低社會運作的成本。

（五）加快建立農村自主治理的村民自治組織，完善和探討村民自治的多種實現形式

我國廣大的農民普遍生活于分散的村落之中，實行村民自主治理更容易符合農村的村情民意和提高農民的滿意度，更容易激發農民參與農村公共產品供給的熱情。但我國目前的村民自治還存在許多問題，主要是我國的村民自治還不是真正意義上的自治，村民委員會仍然只是作為鄉鎮一級的準行政組織機構，其意愿并不代表廣大農民的真實想法，代表的仍然是長官意志，農民的潛力和作用遠遠還沒有充分發揮出來。要讓自治組織在農村公共產品中發揮主導作用，就必須激活民間組織的各種積極作用，完善和探討村民自治的多種實現形式，加強農民的汲取機制、共識機制、協調機制、表達機制、整合機制和利益再分配等機制的建設，充分發揮農民在農村公共產品供給中的積極性、主動性和創造性，使農民真正成為農村公共產品供給中的參與者、受益者、監督者和管理者，走上農村公共產品供給的正確之路。

「參考文獻

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關鍵詞：西部農村 農村公共產品 農村公共投資 

    20世紀八十年代開始,各級政府加大了對農村的投資,與過去相比在絕對額上大幅度增加,出現了快速增長的局面,但隨著西部經濟的不斷發展和農村社會經濟的不斷發展,農村公共產品普遍供給不足、社會保障水平低、社會援助體系覆蓋面小、義務教育和公共衛生等公共服務相對滯后日益顯現。農村公共產品的供給與農民負擔有很強的相關性,有效提供農村公共產品對減輕農民負擔、增加農民收入具有重要的作用。農村公共產品供給的普遍短缺,不利于農業和農村經濟的穩定發展,也制約了農民收入的增加。如何建立符合農村經濟發展需要的公共產品供給制度,已成為西部社會經濟發展中的突出問題。近年來,青海農業綜合生產能力不斷提高,但農民收入增長緩慢,其中農村公共產品的供給不足是其重要原因。因此,增加農村公共產品供給和提高農民的收入,對青海農業和農村經濟的發展具有重要的現實意義。 

    在青海,農業是自然風險與市場風險相互交織的弱質產業,加上農民生產的分散性組織形式,決定了農民生產私人產品對農村公共產品的強烈依賴,并且農村經濟市場化程度越高,這種依賴性就越大。特別是隨著西部大開發戰略的進一步落實,青?，F有的農村公共產品供給體制越來越不適應新形勢的要求,公共產品供給短缺已成為制約農民收入增長的主要原因。 

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［關鍵詞］農村公共產品；困境；民間組織；作用

［中圖分類號］F252 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）28-0124-02

1 概念的界定

1.1 農村公共產品

“農村公共產品是農村地區農業、農村或農民生產生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品和服務。”農村準公共產品,是指介于公共產品和私人產品之間,在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品。主要包括：①性質上近似于純公共產品的準公共產品,如義務教育、電力設施、小的防洪灌溉設施、農業科技成果推廣、公共衛生、社會保障等。②一般準公共產品，如農村高中、農村職業教育、農村水利灌溉系統、中低產田改造、農村醫療、農村道路建設、鄉村電網建設、農村文化館等。③在性質上近似于私人產品的準公共產品,如農村電信、電視、成人教育、自來水、農業機械設備的投入、農業多種經營等。本文使用的“農村公共產品”一詞,既指農村純公共產品,也指農村準公共產品。

1.2 農村民間組織

農村民間組織的概念有廣義和狹義之分。廣義的農村民間組織是指以農民為行為主體,以追求一定的組織目標而結成的關系結構。農村民間組織包括經濟組織、農民自治組織、農民維權組織,其中經濟合作組織包括鄉鎮企業和農民專業合作。狹義的農村民間概念把農村民間歸類于民間組織、民間社團,如李熠煜認為,農村中的民間組織主要指那些非官方的、純粹由民間自發組織形成的、帶有公益性和非營利性的自主團體。筆者比較贊成狹義上的農村民間概念。

2 農村民間組織介入農村公共產品供給的必要性

2.1 農村公共產品供給中的市場失靈

從物品的屬性來看,農村基礎設施建設、農民養老保障、醫療保險、環境保護等項目,大多屬于公共產品的范疇。這些公共物品不具有排他性,投資農村基礎設施建設的企業或農民無法阻止其他農民免費享用,因此就無法阻止“搭便車”現象。而市場是以贏利為目的,因此,一些投資數額巨大、見效慢、收益周期長的公共物品(如基礎設施、環境保護等)市場無法進行有效提供。在這種狀況下新農村建設所需要的公共產品就無法通過市場體系中的供需交易來提供了。但是農村公共產品又是農村建設中必不可少的,因此,必須求助市場以外的機制來提供公共物品。

2.2 農村公共產品供給中的政府失靈

既然市場無法有效地提供農村公共產品的,那么人們首先想到的就是通過政府的力量加以矯正和彌補。然而,在農村公共產品供給中的政府行為也面臨同樣失靈的困境。政府難以滿足農民的多樣化需求。根據公共選擇理論,政府的社會政策往往具有一種“中位取向”,它往往不能很好地滿足社會中那些弱勢群體,以及其他特殊群體的需要,例如婦女、兒童、老人、殘疾人、貧困者、失業者的利益等。目前我國農村居民構成復雜,利益關系多樣化,單純依靠政府和目前的管理機制很難滿足農民的多樣化需求。同時,政府腐敗和尋租行為的存在,使得一部分資源無法用到公共物品或公共服務的生產和提供中,造成公共物品的供給擁擠和不足,無法滿足社會成員的實際需要。

2.3 多中心治理――農村民間組織介入的理論基礎

“多中心”最先是波蘭尼開始使用的,他在《自由的邏輯》一書中區分了單中心和多中心兩種社會秩序,他認為單中心是一種自上而下的有指導的社會秩序,依賴一個通過一種統一的命令結構、行使控制權的最高當局進行協調；而在多中心秩序中,許多行為單位既相互獨立、自由地追求自己的利益,但又能相互調適,受特定規則的制約,并在社會的一般規則體系中找到各自的定位以實現相互關系的整合。

3 農村民間組織在農村公共產品供給中的積極作用

3.1 農村民間組織能有效地消除信息不對稱而產生的供需矛盾

西方經濟理論認為,由于在消費者和供給者之間存在著信息不對稱,供給者無視消費者的需求,就無法實現公共產品的最優供給,無法達到公共產品的供求均衡。我國許多學者據此提出建議：通過建立公共產品的需求表達機制,給予農民充分的民利。農民民間組織可以作為農村公共產品的需求表達機制發揮作用。農民民間組織成員相互之間非常熟悉,信息相對比較對稱,而且成員之間沒有太大的地位上的區別。這就決定了它能更好的利用有限的資金,并讓村民充分參與表達的需求,提供農民真正急需的公共產品。

3.2 農村民間組織可以有效地彌補政府和市場在某些領域的失靈

在一些“政府部門不愿管，也管不好”的領域,各類民間組織客觀上承擔了部分社會管理和社會服務職能。由于很多農村公共產品的市場化水平偏低,導致以追求效率為目標的市場不愿意提供公共產品,而單純依靠政府的財力又不可能完全解決農村公共產品供給匱乏的問題。由農村民間組織來提供公共產品,可以彌補政府與市場的不足。農村民間組織能夠更深刻地了解農民的切實需要,針對需要提供相應的產品和服務。

3.3 農民合作組織能促使政府提高效率,推動民主發展

根據前面的分析,我國農村公共產品供給實行的是“自上而下”決策機制。因為政府和農民之間信息的不對稱,政府無法及時有效回應農民的多樣化需求,從而影響了農村公共產品的供給。而通過農村民間組織建立一種政府與農民群眾之間的中介和橋梁,一方面讓農民有能力和有渠道表達自身對公共產品的需求,并且使政府能收到完整和真實的信息。另一方面農村民間組織作為農村村級公共產品的供給主體,對基層政府及其干部形成一定的制約和監督,促使基層政府提高農村村級公共產品的供給績效。

4 農村民間組織在農村公共產品供給中面臨的阻礙

4.1 內部制約因素

(1)缺乏遠景規劃和具體目標。很多民間組織在成立之初對機構宗旨、發展方向、具體目標等并不明確,只是憑模糊的想法付諸實施,以致影響到日后的正常運轉。同時,各級政府及業務主管部門沒有把培育和發展民間組織納入當地機構改革和社會經濟發展的整體規劃,沒有明確不同時期不同階段民間組織發展的具體目標,致使民間組織的發展未能完全適應經濟發展和社會進步的需要。

(2)人力資源匱乏。這不僅表現在民間組織的專職人員和志愿者的缺乏,同時也表現在民間組織專職人員在專業知識和技術方面的缺乏。由于一些特殊原因,很多民間組織主要靠離退休人員和政府精簡下來的人員支持,年齡、知識結構老化問題比較嚴重,人員素質較低,缺乏創新精神,難以適應新的社會環境,難以擔當起高水平的社會服務。

(3)缺少發展資金。正如市場和政府都可能失靈一樣,農村民間也有其內在的局限性,即“志愿失靈”,表現之一就是存在資金來源不充足、無保障問題。特別是一些面向公眾服務的組織,因農民消費能力有限又有搭便車心理,很難獲得穩定收入以開展活動,如文化類、基金類組織。相比城市中的民間組織,這些組織自身會費少、外來資金少、經營收入更少,因此,缺少資金是許多農村民間組織供給公共產品中的一大障礙。

4.2 外部制約因素

我國憲法雖規定了公民的結社自由權,但在現實中并不完全“自由”。1998年,國務院《社會團體登記管理條例》對社團組織登記進行了嚴格規定,社團的成立首先要獲得相關主管部門審批,再獲得登記部門核準登記。農民自己的組織要找個主管部門掛靠并非易事,因為多數機關部門對于無利可圖的民間組織是“多一事不如少一事”,并不愿讓其掛靠。無法登記為合法組織,成為束縛農村民間組織發展的重要原因之一。這樣既不利于政府對民間組織的統一管理,也不利于社會建立對民間組織的信任支持以及監督的責任與機制。

5 加強農村民間組織作用的對策建議

5.1 改變公共服務供給方式

打破政府在提供公共服務上的單一的行政機制,引入市場機制和準市場機制,實現公共服務供給模式由政府一元化供給向政府、社會和企業公共承擔的多元化、社會化供給轉變。

5.2 推進政府公共服務職能向民間組織轉移

加快政府職能轉變,把不該由政府行使的職能移交給民間組織,并通過立法的方式,明確規定政府轉移職能的范圍、事項和時限。

5.3 完善制度和法律保障,為民間組織發展營造良好的社會環境,改革雙重管理體制

統一行使對民間組織的備案、登記和監管的職能,同時對具有專業要求的民間組織輔之以資質認證和必要的業務指導。減少政府對民間組織的直接、具體管理,加強對民間組織行為的事后監督和制約,逐步改變目前的這種雙重管理模式,最終實現單一的登記制度。

5.4 完善民間組織法律法規體系,加大政府支持力度