土地承包論文范文

導語：如何才能寫好一篇土地承包論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村；土地承包；糾紛；解決措施

1農村土地承包糾紛的主要原因

1.1富民政策帶來農村土地承包的糾紛。實施“一免兩補”政策后，農民承包土地的愿望越來越強烈。農民在土地出讓時，未知“一免兩補”政策，私自將土地轉包。富民政策出臺后，致使農民與農民之間土地轉包糾紛案件突發，出現發包方上訪現象。

1.2農村土地承包政策誤解帶來糾紛。在政策出臺前，農村土地產出率比較低的情況下，農民并不重視土地問題。隨著二輪土地延包和富民政策的出臺，廣大農民對農村土地政策的理解不一。

1.3戶籍政策與土地政策不一致帶來的糾紛。按現行的戶籍管理政策當事人可將非農戶口轉為農業戶口。很多農民誤認為：只要有農村戶口，就應該享有土地經營使用權，從而帶來農村土地糾紛。

1.4理解、執行政策不全面帶來糾紛。在農村預留的土地全部以合同的形式一年一發包。各鄉鎮、村屯的很多干部群眾在貫徹落實農村土地政策時，就土地問題而學習貫徹土地政策，而忽視《合同法》、《村民組織法》，造成由于土地糾紛帶來的合同糾紛。

1.5發包方引發的糾紛。一是執行黨和國家的土地政策不嚴格而引起，特別是在農村有的村屯超過5%的標準預留機動地，有的違背農民意愿頻繁調整土地。二是發包不公平，未按發包程序辦理，農民群眾有意見而引起。三是由于基層組織或干部干擾農民經營自引起，給農村土地承包帶來糾紛。

1.6承包方引發的糾紛。一是由于承包方拒不履行義務引發土地承包糾紛；二是因為情況變化，群眾要求變更或解除而帶來的糾紛；三是由于承包方擅自改變承包土地用途而帶來的糾紛；四是承包土地的農民之間，因相鄰關系侵犯土地使用權等原因帶來的土地承包糾紛。

2處理農村土地承包糾紛的建議

2.1切實明確和解決土地糾紛的根源。（1）集體經濟組織預留的機動地；（2）依法開墾的新增耕地；（3）未經依法批準的“小開荒”；（4）承包方依法、自愿交回的土地；（5）全家人口消亡或承包方全家遷入市區，轉為非農戶口的，應收回土地。

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近年來，寧夏、遼寧、重慶、湖北等地先后開展了土地承包經營權抵押貸款試點。在實踐中，各地積極響應國家政策進行了制度創新，開創了農村土地承包經營權抵押融資的新局面。由于地區差異的存在，各地在試點中總結出了各具特色的土地承包經營權抵押貸款模式，作為制度創新的先行者，這些地方在實踐中總結出來了一些較為先進的做法，值得今后在推廣土地承包經營權抵押貸款時予以借鑒。

(一)通過頒布相關文件，使土地承包經營權抵押貸款有據可行比如，遼寧省法庫縣為了促進土地承包經營權抵押貸款的推行，先后頒布了專門的指導意見和管理的暫行辦法。武漢市先后頒布了相應的農村產權價值評估和登記托管管理辦法，以指導土地承包經營權抵押貸款。重慶市在試點過程中，也頒布了專門的“三權”抵押融資管理辦法。這些規范性文件的頒布，一方面使得土地承包經營權抵押貸款有據可行，便利于土地權利人將土地承包經營權進行抵押貸款。另一方面，這些規范性文件還規定了土地承包經營權抵押貸款的相應程序。這就提高了該制度在運行中的可操作性，避免了現實運行中所產生的程序混亂，從而更有利于保護土地承包經營權人利益。

(二)采取多種模式推行土地承包經營權抵押貸款在實踐中，各地結合當地實際情況探索出了各具特色的土地承包經營權抵押貸款模式。比如，寧夏回族自治區同心縣采取的是土地承包經營權抵押協會，吸納農民以土地承包經營權入股成為會員，從而附加以多戶聯保以及協會總擔保的形式進行抵押貸款。而武漢市則是依托武漢農村綜合產權交易所作為中介推行土地承包經營權抵押貸款。重慶市則是采取土地承包經營權入股抵押模式、流轉大戶業主抵押模式再到農戶直接抵押模式逐步推進的。這些模式契合了當地實際情況，促進了土地承包經營權抵押貸款制度的推廣。這也告訴我們，在今后推行土地承包經營權抵押貸款時，各地要深入考察當地實際情況，實事求是地總結出一套行之有效、符合法律規定的模式。

(三)采取措施防范土地承包經營權抵押貸款風險推行土地承包經營權抵押貸款，一方面，抵押人面臨著因無法按期償還貸款而產生的土地承包經營權被處置的風險，喪失賴以生存的生產資料。另一方面，抵押權人面臨著因農村土地交易市場不完善而產生的無法處置土地承包經營權的風險，使得不良貸款多發影響自身效益。因此，在實踐中，各地采取了相應的對策防范土地承包經營權抵押貸款風險。比如，各地都普遍規定抵押人不得將自身享有的全部土地承包經營權進行抵押貸款，而是規定只能將部分土地承包經營權進行抵押，保留了滿足其生存需要的土地。比如，武漢市充分發揮農村綜合產權交易所的作用，通過建立起土地承包經營權交易市場化解金融機構處置抵押物不能的風險。比如，重慶市成立農村產權抵押融資風險補償專項基金、完善涉農保險、成立擔保公司等來防范土地承包經營權抵押貸款風險。

二、土地承包經營權抵押貸款存在的問題

中長期、較大額度貸款投放不足是農村地區的突出問題，這與當前農業發展不相適應。信貸作為一種要素投入對農業增長起到較突出作用(林毅夫，2003)，目前投放的農村信貸以短期貸款為主。農戶之所以難以獲得長期大額度貸款，一個極為重要的原因是農戶缺乏有效的抵押擔保物。對于從事農業生產的人而言，最具價值的資產便是承包或流轉而來的農村土地，利用它向金融機構進行抵押融資，便可以解決抵押擔保物缺乏的難題，從而破解中長期、較大額度貸款投放不足這一瓶頸問題。

(一)抵押權難實現首先從法律規定，土地承包經營權流轉之后，不能改變所有權性質和用途，其次缺乏真正的土地流轉中介組織，土地承包經營權流轉還需要各方自行協商實現。因此，當貸款無法收回時，銀行等金融機構難以處置抵押的土地承包經營權，土地承包經營權難以變現。

(二)抵押物價值難確定一是未成立相應的專業土地承包經營權價值評估機構，未培訓和配置相應技能水平評估人員;二是沒有建立對農村土地價值對應的標準，土地價值的評估沒有參照，土地承包經營權價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地承包經營權實際價值;三是銀行業機構難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度控制得較低。

(三)貸后管理難銀行發放貸款后為保證借貸資金的安全一般會選擇監督資金的用途和項目的運行情況。但是農村土地承包經營權抵押貸款的借款人的借款目的是從事農業生產，項目地址在農村，但大部分銀行的業務重心在城市，進行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

(四)貸款風險難以掌控一是農業生產受自然條件的約束。農業生產的政策風險，農業是受政府管控嚴格的產業，農產品價格比較難預測。二是操作存在風險，在對貸款項目的審查過程中存在忽略某些環節，如目前農村土地承包經營權抵押存在價值評估不夠規范或者完全不走貸款抵押物價值評估這一操作程序，擔心付出較高的貸款抵押物價值評估費，而忽略這一程序。三是鄉鎮建設用地、招商引資項目建設用地、公共事業用地、國家高速公路用地等也會對土地承包經營權的實現帶來風險。四是我國還沒有對農村土地承包經營權抵押貸款設立專門的法律文件，真正發生糾紛時無法得到法律的支持。

(五)法律不完善與產權不明晰農村土地承包經營權抵押尚無明確的法律依據。根據我國《物權法》的規定，除買賣、公開協商等方式承包的四荒地等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。現在農村土地承包經營權抵押試點工作已全面鋪開，然而法律保障工作卻沒跟進，這無疑會給農村土地承包經營權抵押工作帶來困擾。

(六)金融機構放貸積極性不高由于農村中、小額貸款的收益和成本同所承擔的風險不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現難在一定程度上會影響金融機構的積極性。加之金融機構，尤其是銀行的業務重心，關注熱點，主要集中在城市地區，往往更看重大企業，更注重大額業務，而忽視小企業，對農民的創業貸款更是慎之又慎。并且適合農村特點的電子化、票據化設施不足，農戶辦理業務不方便。

三、完善我國土地承包經營權抵押貸款的路徑

(一)培育土地承包經營權抵押貸款的外部良好環境1.完善法律法規。農村土地承包經營權抵押貸款是農村經濟發展的關鍵環節，但因《擔保法》、《物權法》等法律法規的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農村土地承包經營權抵押工作的全速推進，先行先試，建議相關部門進一步加強相關產權的法律框架建設，完善相關法規，出臺較為全面的農村產權抵押融資管理辦法，明確規定農村土地承包經營權的可抵押性，以便為農村產權抵押貸款制度的推進提供相應的法律保障。2.建立土地流轉市場。首先，土地流轉市場的建立能夠進一步促進土地流轉，使土地形成規模化經營，更有利于土地承包經營權抵押貸款的實施;其次，當借款人無法償還貸款時，金融機構能夠及時地變現抵押物從而獲得補償，并且有正規、統一的流轉市場也會相應地降低交易費用，這是提高金融機構放款積極性的有力舉措;最后，也有利于有關部門建立制度化、規范化的土地流轉管理機制，加強對農村土地流轉的指導和監管，從而消除土地流轉中損害農民權益的現象。此市場的主要功能:一是農地流轉信息系統，及時收集與農地流轉信息，使供求雙方能及時獲取土地流轉信息;二是促使供求雙方達成交易，并提供相關的交易服務;三是涉農機構或者擔保公司可以通過該市場在較短時間內把抵押的農村土地承包經營權流轉變現，提高其開辦農村土地承包經營權抵押貸款的積極性。3.設立專業評估機構制定評估標準。設立專業的農村土地承包經營權抵押價值評估機構，制定合理的評估標準，建立農村土地承包經營權抵押價值評估制度。此制度需考慮兩點:一是政府應出臺評估標準細則，對不同等級的農村土地制定相應價值標準以供參考;二是成立獨立的抵押價值評估機構，結合實際，根據農地的地理位置及其他條件，綜合農地流轉價格，制定科學的評估標準和操作辦法。對評估人員進行從業資格認證考核，憑證上崗，定期對評估人員進行培訓，確保評估水平。4.培育良好的外部環境。一是盡快完善農村社會保障體系，逐步淡化土地的社會保障功能。在農村社會體系尚未完善之前，可以對土地承包經營權抵押設定一定的限制，以保障農民免予破產。二是加快農村信用體系的建設，培育良好的金融生態環境，為農村土地承包經營權抵押貸款業務的開展創造良好的外部環境。

(二)科學設計農村土地承包經營權抵押貸款流程銀行業金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款需要三個相互聯系的系統構成:一是貸款發放系統;二是抵押品處置系統;三是資金補充系統。其中貸款發放系統是主系統，它的正常運行需要另外兩個系統的配合和支持。三個系統有序運行，才能從根本上解決農村土地承包經營權抵押貸款難實施的問題。首先，貸款申請階段。此階段包含抵押價值評估及貸款申請兩部分。資金需求者向評估機構提出評估申請，評估機構作為獨立的主體，按相應流程對農村土地承包經營權的價值進行評估。評估完成后，評估機構應向資金需求者出具兩份評估報告，資金需求者向涉農機構基層網點提出貸款申請的同時，提交一份評估報告。涉農機構基層網點在受理貸款申請時，可在登記機構進行查詢以驗證評估結果的真實性，然后按相應的比例計算貸款額度。其次，擔保階段。此階段由申請擔保及要求反擔保兩部分構成。涉農機構基層網點向擔保公司申請擔保并提供相關資料。擔保公司受理擔保申請并按規定為其提供擔保。一旦涉農機構無法收回貸款，擔保公司將承擔所擔保額度的損失。同時，擔保公司應向資金需求者提出反擔保，要求其提交評估報告的同時，將農村土地承包經營權證交予擔保公司，并辦理農村土地承包經營權抵押手續。擔保公司分別與資金需求者和涉農機構簽訂擔保協議，并將結果報送登記機構進行登記公證。再次，貸款審批及發放階段。涉農機構基層網點對貸款申請進行初步審查通過后，上報其抵押貸款審批部門。若材料齊全，符合規定，抵押貸款審批部門盡快予以批準，由基層網點向資金需求者發放貸款，同時涉農機構和資金需求者雙方都需在登記機構進行貸款登記。此外，通過資金補充子系統，涉農機構的資金來源主要由以下四部分構成:其自身吸收的存款、人民銀行再貸款、財政專項補貼以及向廣大社會公眾發行農地債券，進而拓寬資金來源渠道，為農村土地承包經營權抵押貸款的發放提供了堅實的資金基礎。最后，還款和抵押品處置階段。貸款期限屆滿時，借款者若能按時足額還款，擔保公司所提供的擔保協議自動終結，擔保公司根據涉農機構的貸款收訖通知，將農村土地承包經營權證歸還給資金需求者;若借款者不能按時還款，涉農機構則要求擔保公司按約定承擔相應擔保責任，擔保公司此時有權通過抵押品處置子系統變現抵押品以彌補損失。具體操作是，擔保公司在土地流轉中心將抵押的農村土地承包經營權流轉給農地承包經營權需求者，用所收取的轉讓費來彌補損失。

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關鍵詞：土地承包合同違約責任

農村土地承包合同是指農村集體經濟組織的成員或農村集體經濟組織以外的人與其集體經濟組織之間簽訂的承包農村土地，并交付一定收益的協議。農村土地承包合同主要包括發包方、承包方的名稱，發包方負責人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名稱、坐落、面積、質量等級；承包期限和起止日期；承包土地的用途；發包方和承包方的權利和義務；違約責任等。農村土地承包合同包括書面合同、口頭合同、任務下達書，以及其他能夠證明承包經營關系的事實和文件。

一、農村土地承包合同的法律特征

1、農村土地承包合同主體具有特定性

農村土地承包合同的發包人只能是農村集體經濟組織，包括村內各農村集體經濟組織或者村民小組、村經濟組織或者村民委員會、鄉（鎮）農村集體經濟組織等。非農村集體經濟組織不能成為農村土地承包合同的發包人。根據《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）第12條的規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包；國家所有依法給農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。

農村土地承包合同的承包人一般是農村集體的成員，其中包括本村集體經濟組織的成員，也包括其他村集體的成員，或者是本村與他村集體的成員的聯合。在有些情況下，承包人也可以是非農村集體的成員。

從承包人的組成看，包括個人家庭承包、合伙承包、集體承包等。家庭承包的承包方應是本集體經濟組織的成員。不宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可通過招標、拍賣、公開協商等方式承包，并應當簽訂承包合同。但是，以招標、拍賣、公開協商承包農村土地，本集體經濟組織在同等條件下有優先承包權。

2、農村土地承包合同客體的特殊性

農村土地承包合同的客體是集體所有或國家所有依法由集體使用的農村土地的使用權?！掇r村土地承包法》第2條規定的農民集體所有和國家所有依法由農村集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地是農村土地使用權的載體。

3、農村土地承包合同的期限具有長期性

土地是一種可以永續利用的生產資料。經營者只有擁有長期穩定而有保障的土地使用權，才有增加投入、用心養護、改善地力的積極性，從而提高土地生產力。由于農村土地承包合同的客體為農村土地，而農村土地的生產、開發周期都很長，故合同的期限一般也較長。短的幾年，長的十幾年，甚至幾十年，《農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十至五十年；林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可延長?！?/p>

4、承包人依法取得的承包經營權受法律保護

承包人對承包的財產享有占有、使用、收益和一定范圍內的處分權?！吨腥A人民共和國民法通則》第80條第2款規定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護”。第81條第3款規定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、沙灘、水面的承包經營權，受法律保護?！薄掇r村土地承包法》第4條規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定?！?/p>

二、農村土地承包合同當事人的義務

1、發包方的義務

⑴、維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同

承包方通過家庭承包取得的土地承包經營權，是承包方依法享有的一項獨立的權利，受到國家法律的保護。包括發包方在內的任何組織和個人不得侵犯承包方的土地承包經營權，不僅如此發包方還有義務維護承包方的土地承包經營權，不得非法解除、變更土地承包合同。

⑵、尊重承包方的生產經營自，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動

承包方依法享有土地承包經營權，有權依法自主組織生產經營活動，不受其他組織和個人的干涉。這是實行家庭承包制的一個重要內容，克服了過去“吃大鍋飯”、“大集體”的弊端，極大地調動了廣大農民的生產積極性。因此，發包方有義務尊重承包方的生產經營自，承包方依法開展正常的生產、經營活動，發包方不得干涉。

⑶、依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務

集體經濟組織或村民委員會具有一定的經濟實力，而且，作為發包方有權依照法律規定和承包合同規定向承包方收取承包費。與此相對應，發包方也有義務依照承包合同的規定，為承包方提供生產、技術、信息等服務。如向承包方提供機械耕作、排灌、植保、良種、生產資料供應、農產品運銷等方面的服務。根據各地的實際情況和服務內容的差別，發包方也可以收取適當的費用，這樣做既為承包方提供了服務，又壯大了集體經濟實力。

⑷、執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設

土地利用總體規劃是土地利用的基本依據，發包方在發包土地、依法調整承包地的過程中，必須認真執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，不得違反規劃占用耕地或者開發利用其他土地資源。作為農業基礎設施的鄉村機耕道路、機井和灌溉排水等工程建設，通常涉及本集體經濟組織全體成員的共同利用，而且依靠個別承包戶的力量又很難完成，必須由發包方統一組織進行。

⑸、法律、行政法規規定的其他義務

例如《農村土地承包法》第63條的規定，發包方在承包過程中不得違反規定預留機動地或者增加機動地的面積，預留的機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。又如，按照《農民承擔費用和勞務管理條例》的有關規定，“三提五統”的收取和管理，應當接受本集體經濟組織成員的監督；不得通過承包合同向承包方收取法律、法規規定以外的費用等。

2、承包方的義務

⑴、維護土地的農業用途，不得用于非農建設

我國是一個土地資源匱乏的國家，人多地少是我們的基本國情，必須十分珍惜和合理利用土地。為此，國家建立了嚴格的耕地和基本農田保護制度，嚴格控制農用地轉為非農用地，對耕地實行特種保護，以確保國家的糧食安全。承包地是用于農業的土地，承包方必須維持承包地的農業用途，不得擅自將承包地用于非農業建設。

⑵、依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害

該項義務要求承包方在承包經營的過程中，應當保護承包地的土地生態及其環境的良好性能和質量。在利用土地、提高土地生產能力的同時，注意采取相應的措施，保護土地的質量和生態環境，防止水土流失和鹽漬化等，保護和提高地力。

⑶、法律、行政法規規定的其他義務

按照《土地承包法》第17條第3項的規定，法律、行政法規可以規定承包方承擔其他義務。地方性法規、規章及其他規范性文件無權給承包方設定新的義務。

三、農村土地承包合同的違約責任

1、發包方的主要違約形式及責任

⑴、干涉承包方依法享有的生產經營自

承包方依照《農村土地承包法》第16條第1項的規定，依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，這就是承包方的生產經營自的基本內容。目前，在一些地方，不尊重農民生產經營自的問題還比較突出。有的發包方為了完成上級布置的任務，建樣板田、示范基地等，不顧承包農民的意愿，強迫他們種植某種作物；有的發包方為了發展農業產業化、實行規模經營等，強迫承包方統一耕種某種作物；有的發包方假借統一管理等名目，強迫承包方購買指定或代銷的種子等農業生產資料。承包方如不同意，有的發包方即采取不正當手段強制推行，甚至砍毀承包方已經耕種的作物。當承包方按照發包方的強制要求耕種，產品出現賣難、減產等問題時，發包方又不予解決或者無力解決，給承包方造成損失。農民意見很大，有的還造成了社會問題。因此，本文特別強調，發包方要尊重承包方的生產經營自，在推行農業產業化、規模經營的過程中，要充分尊重農民的意愿，讓農民真正看到實惠，決不能非法干涉承包方依法享有的生產經營自。對上述違約行為，發包方應當承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失的民事責任。

⑵、發包方非法變更、解除合同

承包合同依法成立后即具有法律效力，雙方當事人必須認真履行，任何一方均不得擅自變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第26條和第27條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地，這是該法賦予農民長期而有保障的土地使用權的核心內容。同時發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。當前，有的鄉村干部不注意尊重農民的生產經營自，習慣用計劃經濟的思想和行政干預的手段指導農業生產，強制收回承包地。農民如不接受，發包方便通過不正當手段操縱村民會議或者村民代表會議，達到少數服從多數產生有關決議，強迫農民違背自己的真實意愿，放棄或者變更其土地承包經營權。此外，發包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，也不得將承包地收回抵頂欠款。有上述行為之一的，根據《農村土地承包法》第54條的規定，發包方應承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。

⑶、強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉，剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權

土地承包經營權的流轉，是在堅持以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度的條件下，以市場的方式配置農用地資源，促進農村富余勞動力轉移，提高農業生產效率的一個好辦法。但是，土地承包經營權的流轉必須是在尊重農民的意愿的基礎上，由承包方自愿進行?！掇r村土地承包法》第10條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。承包方在進行土地承包經營權的流轉時，除以轉讓方式流轉須經發包方同意外，其他流轉的方式，發包方一律無權干涉。但是，目前在一些地方的農業結構調整和產業化發展過程中，發包方以結構調整和發展農業產業化為借口，以各種手段強迫承包方將承包地進行流轉，集中土地搞所謂“規模經營”和“產業化”。這些行為都是嚴重地侵害了承包方的土地承包經營權的違法行為。

男女平等，是憲法的原則?！掇r村土地承包法》第6條規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利?！钡?0條又對婦女結婚、離婚、喪偶時處理承包地問題的原則作了規定。但是，實踐中，剝奪、侵害婦女土地承包經營權的行為也經常發生，其表現形式很多，有的是婦女出嫁時，不論何種情況一律收回其承包地，有的是在承包時不能做到男女平等，有的是非法剝奪婦女的繼承權等。

對上述侵權行為，根據《農村土地承包法》第54條的規定，發包方應承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任。

⑷、發包方未依合同約定交付承包標的

農村土地承包合同生效后，發包方應依合同約定的時間或條件將標的物交付給承包方經營使用，否則，即構成違約。如發包方逾期交付、拒絕交付等行為給承包方造成損失的，應承擔違約賠償責任。最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）第26條規定：“承包合同轉包后，因發包方的原因，致使轉包合同不能履行，給轉包后的承包方造成損失的，轉包后的承包方承包方時，人民法院可以通知發包方作為第三人參加訴訟，并根據其過錯，確定其應承擔的相應責任”。

2、承包方的主要違約形式及責任

⑴、承包方改變土地的農業用途，用于非農建設

承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，根據《農村土地承包法》第17條的規定，承包方又有維持土地的農業用途、不得用于非農建設的義務。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序。將農業用地轉為建設用地，必須依照土地管理法的規定，經過有關人民政府或有關行政主管部門批準。承包方未履行土地管理法規定的批準手續，或者采取欺騙手段騙取批準，將承包地用于非農業建設的，其行為應當依照土地管理法的規定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予處罰。此外，根據《農村土地承包法》第56條的規定，當事人一方不履行合同義務或履行義務不符合約定的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。如承包方在承包經營活動中出現上述行為，即是嚴重的不履行合同義務或履行義務不符合約定的行為，就應承擔相應的違約責任。

⑵、承包方進行破壞性、掠奪性經營，給土地造成永久性損害的

給土地造成永久性損害，是指由于對土地的不合理耕作、掠奪式經營、建造永久性建筑物或者構筑物、取土、采礦以及其他不合理使用土地的行為，造成土地荒漠化、鹽漬化、破壞耕作層等嚴重破壞耕種條件的情況，以一般的人力、物力難以恢復種植條件的損害。發包方一旦發現承包方有給承包地造成永久性損害情況的行為時，有權制止承包方的行為，并有權要求承包方賠償由此造成的損失?！掇r村土地承包法》第60條第2項規定：“承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，并有權要求承包方賠償由此造成的損失”?！度舾梢幎ā返?8條規定：“因承包方隨意改變土地用途或者對承包經營的標的物進行破壞性或者掠奪性生產經營，發包方要求承包方對造成的損失給予賠償的，人民法院應當予以支持”。

⑶、承包方沒有依約定交納承包費

農村土地承包合同的承包方有依合同約定交納承包費的義務。承包方應當依承包合同約定的時間、期限、數額交納承包費，不得無故逾期交納、拒絕交納或少交納，否則，即構成違約。構成違約的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任，對于因承包費或交納承包費等方面產生爭議的，承包合同的雙方當事人可請求人民法院予以解決?！度舾梢幎ā返?條規定：“農業承包合同中，對承包金額或交納承包金的比例或者范圍沒有約定或者約定不明確的，人民法院可在查清事實，分清責任的基礎上主持雙方當事人進行調解。當事人不愿調解或調解不成的，依照本規定第8條的規定處理”。即人民法院在審理農業承包合同糾紛案時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中，超過有關法律、法規和政策規定的，超過的部分不予保護。但是，以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定；以協商等方式承包的，承包費由雙方議定。

參考文獻：

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①吳越、吳義茂：《農地賦權及其土地承包經營權入股范式》，載《改革》2011年第2期，第104—111頁。

②前引①，第104頁。

摘要：農民股東用以入股的土地承包經營權構成公司對債權人擔保的“責任財產”，但其目前又承載著事實上的生存保障功能。土地承包經營權的“責任財產性”與“保障性”形成明顯的沖突與緊張關系，由此產生農民股東與債權人之間的利益沖突。分別探討公司成立階段、運營階段、清算階段的農民股東與債權人之間的利益沖突的表現形式及其解決方案，尤其對于清算階段的利益沖突，在評析當前各家學說利弊得失的基礎上，提出“優先購買權+入股保險+入股風險基金”的三位一體的立體化解決思路，應具有十分重要的意義。

關鍵詞：土地承包經營權農民股東債權人利益沖突

中圖分類號：DF521文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2013）03-0020-08

土地承包經營權入股是其用益物權屬性的題中應有之義。從法律科學的角度出發,股份合作社和農民專業合作社均不宜作為土地承包經營權入股的組織形式。①有限責任公司的“資合性”、“營利性”與土地承包經營權入股的資本化本質相契合，其“人合性”以及較大的“自治性”更是為對土地承包經營權入股過程中權利義務關系的靈活配置提供了較大的法律空間。土地承包經營權入股的適宜的組織形式應為有限責任公司。② 盡管基本公共服務均等化已經提上了執政黨的議事日程，但社會保障的城鄉一體化的完全實現尚需時日，法律上用益物權性質的土地承包經營權仍具有事實上的保障性,入股農民需要依賴于來自土地承包經營權的收益為其提供生存保障。目前，在土地承包經營權入股實踐中，普遍確立了農民股東的“保底分紅權”、“退股權”、“土地承包經營權的回購請求權”、“土地承包經營權不作為責任財產進行清償”等做法。

在普通公司中，債權人與股東之間的利益平衡是通過維系公司資產的獨立性與完整性來實現的，但在土地承包經營權入股的有限責任公司中，公司資產的獨立性與完整性受制于土地承包經營權事實上的保障性，其債權人面臨的風險也比在普通公司中要大得多。而在市場經濟條件下，公司債權人也是理性的“經濟人”，盡可能地規避風險、保證交易安全也是其必然的經營之道。如果不能實現債權人與農民股東利益的再平衡，必然導致農地入股公司的商業機會的減少甚至完全消失。沒有商業機會的公司顯然也不可能為其股東帶來投資回報，農民股東依賴來自土地承包經營權的收益解決其生活保障的期待也必然落空，最終也不利于農民股東的利益維護。因此，平衡農地入股公司中的債權人與農民股東之間的利益成為一個亟待解決的問題。

一、 公司設立階段的利益沖突

（一）土地承包經營權的價值評估

資本確定原則要求公司成立時，其注冊資本必須確定，以保證公司有一定的資產清償對債權人的債務。對股東的出資財產進行價值評估是資本確定原則的必然要求?！豆痉ā返?7條規定:對作為出資的非貨幣作價的財產應當評估作價，核實財產，不得高估或者低估作價。在土地承包經營權入股有限責任公司中，保證土地承包經營權的價值評估結論的客觀性和科學性對于平衡農民股東與債權人之間的利益沖突具有重要意義。因為，若土地承包經營權的價值被高估,則實為虛假出資，公司的清償能力降低，債權人利益受損；若土地承包經營權的價值被低估, 由于農民股東的土地承包經營權出資是其分享股東權利義務的依據,則會導致農民股東的利益受損。

③參見李啟宇：《基于城鄉統籌的農地承包經營權流轉制度創新研究》，載中國知網中國博士學位論文全文數據庫：四川農業大學2010年博士學位論文，第85頁。

④王斌、劉程程、于紅梅：《農村土地承包經營權流轉價值評估研究》，載《價格理論與實踐》2009年第11期，第56頁。

⑤蘇曉鵬、馮文麗：，《論農村土地承包經營權流轉價格評估問題》，載《價格理論與實踐》 2009年第3期，第67—68頁。

⑥孫中華、羅漢亞、趙鯤：《關于江蘇省農村土地股份合作社發展情況的調研報告》，載《農業經濟問題》2010年第8期，第33頁。

⑦前引⑥，第30頁。目前，由于法律法規和專業評估機構的欠缺，我國土地承包經營權的價值評估難以保證其評估結論的客觀和公正。具體而言，表現在如下幾個方面：首先，缺乏專業的土地承包經營權流轉價格評估機構。在專業的土地承包經營權價格評估機構缺失的情形下，許多地方就將農村土地流轉服務中心作為評估機構。例如，成都市雙流縣農村土地流轉服務中心截至2008年11月就評估了雙流縣宗富枇杷種植專業合作社等4宗土地，評估面積189.81畝，評估總價達274.22萬元。③雖然這樣操作對于在約束條件下促進土地流轉具有現實意義，但其專業性、科學性很難得到保證。其次，流轉價格確定的依據不清、隨意性大。資產評估一般有成本法、市場法和收益法等方法。由于土地是自然本身的產物，成本是虛擬的，很難定量，成本法難以實際運用；土地承包經營權的轉讓目前為法律所限制，農村土地的流轉機制發展時間不長，市場上的可參照物不僅量少而且可比性差，市場法在農村土地經營權的評估中也不可行。因此，一般使用收益法來評估農村土地承包經營權流轉價值，④估測土地承包經營權未來預期收益并折算成現值，即土地承包經營權的價值等于其預期未來收益的現值之和。⑤目前，土地承包經營權入股試點實踐的作價原則一般為，按近三年的平均畝凈收益與剩余承包期的乘積。例如，江蘇省常熟市董浜鎮金龍稻米專業合作社的評估方法為，平均每畝土地每年收益250元，乘以土地承包經營權的剩余年限20年，得出每畝土地的承包經營權作價5000元。⑥問題在于，土地承包經營權入股的目的就在于實現土地的規模經營，以目前細碎化經營下的土地凈收益作為依據來評估土地承包經營權入股后的預期收益，難謂合理。此外，雖然現行法律規定土地承包經營權的期限是30年，但土地承包經營權“長久不變”的政策已經確定，僅以30年的土地承包經營權期限為依據計算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包經營權入股的情況下，實踐中土地承包經營權往往沒有折價。例如，江蘇省金壇市28家土地股份合作社中有26家屬于這種類型,占92.8%。⑦在只有土地承包經營權入股的情形下，確定股東之間權利義務的依據相對簡單，憑入股土地的數量即可。但由于土地承包經營權作為股東的出資，其評估的價值關涉到公司的資本總額，關涉到股東承擔責任的范圍，關涉到債權人債權實現的程度，不進行評估顯然不利于債權人利益的保護。因此，完善土地承包經營權的價值評估的法律法規、建立專業的土地承包經營權價值評估機構尤為緊迫。

以股東的出資為中心的公司資產是擔保債權人債權實現的“責任財產”，為防止股東的非貨幣財產出資的虛高評估給債權人利益造成損害，我國《公司法》第31條⑧確立了出資股東的補交差額制度、其他股東的連帶責任制度，第208條第3款⑨確立了評估機構的賠償制度，在土地承包經營權入股的有限責任公司中也應該一體遵循。

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論文摘要:平穩有序地流轉土地承包經營權解放了農村生產力，促進了農村繁榮、農業增效和農民增收。文章分析了當前我國在推進農村土地流轉過程中存在的主要問題，并從制定政策措施、完善市場體系、健全管理機構和財政政策等方面提出了對策。

農村土地承包經營權流轉是家庭承包經營制度的完善和發展，是構建現代農業模式，實現產業結構調整的客觀需要。近年來，隨著工業化、城鎮化不斷推進，農村二、三產業加快發展，農村勞動力大量轉移，農村土地流轉趨于加快，規模逐年擴大，呈現出了經營主體多元化、流轉形式多樣化、利益關系復雜化的發展局面。在新的形勢下，如何促進農村土地流轉的健康發展，是值得我們思考和研究的問題。

1、當前農村土地承包經營權流轉中存在的問題

我國農村土地承包經營權流轉，反映了生產要素的合理流動和優化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問題。

1.1政策措施不完善

首先，隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的宏觀政策外，各地區尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施，土地流轉缺乏政策的引導和規范，制約了農村土地的流轉。

其次，對土地流轉的支持不到位。農業生產投入大、周期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國許多地方的農民流轉意愿不強，寧愿拋荒土地也不愿流轉，從目前的實際來看，各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業合作社和企業公司的具體支持政策，嚴重制約了農村土地的流轉。

1. 2管理機制不健全

土地流轉市場尚未形成，轉出轉人之間缺乏足夠的信息聯系，阻礙著土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據，沒有與之相關聯的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構。農村土地流轉服務機構處于空缺狀態，致使土地承包經營權流轉信息網絡無法建立，土地流轉供求信息不能及時有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時處理，不少地方存在著農村土地承包經營權落實不到戶，承包合同簽訂不到戶、不規范、承包經營權證書發放不到位、流轉合同不規范等問題。

1.3流轉運作不規范

現在農戶之間的土地流轉多是口頭協議，未通過簽訂流轉合同來規范流轉雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備等問題，土地流轉登記管理難度大，特別是農戶以口頭協商流轉的土地，縣、鄉農村土地承包管理部門難以掌控，更無法登記備案。由于口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。同時口頭協議的隨意性也造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投人，積極性不高，不利于農業的長遠發展。

1. 4服務保障措施不到位

首先，我國農村的社會保障機制尚未形成，土地對農民來說仍具有十分重要的社會保障和就業功能，這就決定了農民不肯輕易離開土地。加之我國大部分城鎮化和縣域經濟發展仍較滯后，二、三產業接納農村勞動力的能力有限，許多農戶仍靠種地維持生計，不敢也不能放棄土地承包經營權，土地流轉只能是小規模和短期流轉，影響了土地資源的優化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉服務缺位。絕大多數鄉鎮、村尚未成立土地流轉的服務機構，缺乏合理的引導和組織，沒有真正建立起資產評估、委托、法律咨詢、信息服務、流轉中介等服務機構，供求雙方很難找到一個合理的交易平臺。

1.5流轉違法現象時有發生

少數地方的基層干部對維護農民的土地權益和堅持農村基本經營制度的重要性認識不足，不顧客觀實際，盲目對流轉下指標定任務，違背農民意愿強行流轉。有的地區為了片面地追求農業規模經營和村集體經濟發展，隨便改變土地承包關系，用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活;有的地方為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間，低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

2、促進農村土地承包經營權流轉的對策

土地承包經營權流轉是一項復雜的、政策性很強的工作，事關農民的切身利益，事關農村經濟發展和社會穩定大局。因此，要促進農村土地的流轉，加快現代農業建設步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉的關鍵環節和問題，突出重點，積極推進，確保農村土地流轉的順利進行。

2. 1深化思想認識，確?！拔鍌€堅持”

一是堅持穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。二是堅持尊重農戶的土地流轉主體地位。尊重農戶的選擇，流轉與否、采取何種方式流轉、流轉價格如何確定，要由農戶來決定。要按照依法、自愿、有償的原則引導農戶流轉土地承包經營權，不能強迫農民進人土地承包經營權流轉市場。三是堅持農村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益;農地只能農用，不能搞非農建設和開發;受讓方和農村基層組織不能以任何借口強迫流轉或者壓低租金價格，侵犯農民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉不能搞一刀切、一個模式，在條件尚不具備的地區，應提倡農戶對自身所經營的土地進行勞動積累，提高土地產出率。而在一些經濟相對發達地區，農民從事非農生產的機會多且能獲得較穩定的收人，應鼓勵其進行土地流轉。五是堅持管理、規范、有序。要切實加強對土地流轉的管理指導，建立健全流轉制度，強化流轉信息服務，規范流轉合同并加強管理，及時調節流轉糾紛，維護各方利益，確保土地流轉和規模經營規范有序。

2. 2抓緊出臺制定促進土地流轉的政策措施

各省要結合實際，盡快制定出臺土地承包經營權流轉實施意見，明確農村土地流轉的指導思想、總體目標、基本原則以及加快農村土地流轉、推進規模經營、提高土地經營效益等方面的政策措施，指導和規范農村的土地流轉，加強管理和服務，使土地流轉有法可依。同時，各級政府和各級部門要盡快制定出臺支持土地流轉的具體措施，對土地流出的農民進行獎勵，做好各種保障服務，解除農民的后顧之憂，提高流轉意愿;加大對種田大戶、專業合作社和一些龍頭企業的扶持力度，提高他們的投資意愿，推動規模經營;建立健全土地流轉的服務機構，不斷完善服務措施，規范農村土地流轉。 轉貼于

2. 3切實解決好農村土地二輪承包遺留問題

穩定農村土地承包關系，把農民土地承包經營權長久不變的政策落到實處。按照有關法律和政策要求，二輪承包時簽訂的耕地承包合同，承包期限不達30年的，要補簽到30年;對尚未簽訂農村土地承包合同或合同簽訂不規范的，要補簽或重新簽訂規范的書面合同;對沒有按照國家規定式樣制發承包經營權證書的，縣(市、區)要安排落實經費印制，補、換發到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔，妥善保管。

2. 4規范土地流轉行為，確保流轉規范有序

以實施流轉合同制和備案制為重點，規范流轉行為。按照農村土地流轉合同示范樣本，結合本區域的實際，指導流轉雙方簽訂規范性合同文本，報發包方和鄉(鎮)農經管理機構備案。建立農村土地流轉合同鑒證制度，對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管。建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況，對以轉包、出租或其它方式流轉的要及時辦理相關備案登記，以轉讓、互換方式流轉的要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。

2. 5完善流轉市場體系，加強流轉管理服務

首先，建立健全土地流轉服務網絡和信息體系，搭建土地流轉信息平臺，做好流轉規劃、匯集信息、溝通供求、價格評估等工作。在有條件的市、縣建立農村產權擔保公司等中介機構，為農村土地承包經營權流轉進行行為擔保，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理。其次要構建農村土地承包糾紛調解仲裁體系。在縣級成立農村土地承包糾紛仲裁委員會，鄉鎮成立農村土地承包糾紛調解委員會，村級設立土地承包糾紛調解小組。鄉鎮農村土地承包糾紛調解委員會或村級土地承包糾紛調解小組負責對土地承包及流轉糾紛進行調解?？h級農村土地承包糾紛仲裁委員會負責對雙方當事人不愿協商、調解或協商、調解不成，申請仲裁的糾紛進行仲裁。

2. 6健全農經管理機構，加強對流轉的指導

盡快建立健全鄉鎮農村經營管理工作機構，由基層農村經營管理工作機構承擔土地承包經營權流轉服務工作。進一步加強農經管理機構和隊伍建設，強化農經部門工作職能，建立健全職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發揮農經管理機構在行政執法、行政管理、行政監督的職能作用，不斷提高服務水平。

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論文摘要:農民為我國現代化建設已經作出了巨大犧牲，在工業反哺農業、城市反哺農村的今天，土地承包經營權流轉制度的設計必須要把保護農民利益放在首位。在堅持農村土地承包關系長久不變的前提下，大力推進新型農村社會養老保險試點建設，使農民能夠自愿地、放心地參與土地流轉。同時，通過完善土地承包經營權流轉制度以及提高政府工作意識等手段，確保農民意愿在土地流轉過程中受到尊重。

    我國十三億人口中，九億在農村，農村人口占全國人口總數69.2%，是中國人民中名副其實的“大多數人”。雖然到2000年，我國總體上己經實現了小康，但如此“大多數人”達不到小康水平，就不會有全國人民的小康。現階段的小康也只能是低水平的、不全面的、發展得不平衡的小康。為了實現全面建設小康社會的宏偉目標，我們必須更多地關注農村，支持農村，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置。

    在過去的三十年里，農民為我國社會主義現代化建設作出了巨大的貢獻。暫且不計革命時期農民的無價貢獻，不計農村儲蓄向城市和工業提供的有償信貸資金，也不計算過去農民為國家所繳的稅費，僅僅工農產品價格剪刀差、土地、工資差和未上社保等幾項，農民建國后為工業化和城市化提供的積累，按現價計算，最保守估計也高達三十萬億!農民為我們國家的發展己經作出了巨大的犧牲，在我國已進入人均gdp上千美元的今天，應該是工業反哺農業，城市反哺農村的時候了。新階段“三農”工作的重要指導方針是“多予、少取、放活”，而給農民以土地方面的政策，實際上是最大的多予。土地是農村集體經濟的財產，當然也是農民的財產，如何使土地這一財產能夠成為農民增加收入的來源之一，就需要有土地產權制度的變革。把土地財產轉化為現實收入的前提是土地產權要能夠流轉，即農戶擁有的土地承包經營權要能夠流轉。這種流轉是按照市場經濟規律來進行產權交易，作為土地承包經營權這一財產權利就是在交易中實現向現實收入的轉化。如果土地承包經營權滯留在農民手中而不能流轉，就不能轉化為現實收入。這實際上也就阻斷了農民財產性收入的來源，農民收入的增加就會因為只能來源于勞動性收入而受到制約。在全力以赴提高農民生活水平的現階段，農民利益歸根結底與國家利益、集體利益是統一的。在設計農村土地承包經營權流轉制度時，應始終把農民利益放在首位，促進農村土地承包經營權流轉。而保護農民利益，就是保護集體利益，就是保護國家利益。

一、穩定農村土地承包關系

    科學發展觀的核心是以人為本，三農問題的關鍵因素在于人，在于農民。土地承包關系穩定與否，直接關系中國九億農民財產權益有無保障，進而關系到農村社會的穩定。2009年“兩會”總理工作報告闡明了2009年將全面加強“三農”工作，在相關措施中，報告提出:要穩定完善農村基本經營制度，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，賦予農民包括離鄉農民工更加充分而有保障的土地承包經營權。

    農村土地承包經營權從“長期不變”到“長久不變’夕，一字之差，卻具有重大的實質意義，是黨在農業問題上的一個重大決斷。有學者建議把土地有時限承包，即從開始的十五年承包，現行的三十年承包，完善發展成為無時限承包。因為有時限承包，如三十年承包，就意味著承包到期要變，會埋下懸念和疑慮，不符合土地承包關系“長久不變”的要求。而無時限承包使農民權利的完整性從權利的行使時間方面得以實現，幾乎使農民有了土地用于農業用途的全部權利。農民享有的土地承包經營權成了完整的資產和獨立的商品，具備市場交換的產權條件，其含金量將和土地所有權大體相當。農村土地承包關系由“長期不變”改為“長久不變”，體現了我國政府穩定農村土地承包關系的決心，這一政策性變化也將成為農村土地流轉的新起點。三十年來，我國農村土地流轉市場不健康的一個重要原因就是很難規范農民的土地承包經營權。而農民的土地承包經營權一旦“長久不變”，產權就清晰穩定了，土地流轉市場隨之才可能健康發育。只有土地承包關系穩定了，才能解除農民對投資土地生產的后顧之憂，農民才會對土地生產有長遠的預期產出期望，自愿對土地投入，進行農田基本建設，提高土爆朗肋，發展沾啞當立閻。

    二、完善農村社會保障制度

    雖然改革開放發展到今天，農民謀生的手段己經多種多樣，但是，土地仍然是農民的就業保障、社會保障。絕大多數農民的主要收入仍來源于土地的產出，土地的基本產出能力決定了農民生活的基本狀況。盡管依附于土地的保障是一種最低水平的而且也常常是最低效率的保障，但畢竟給了農民希望。很多農民沒有其他技術，都把種地作為一種依靠、作為一種工作。長期以來，農村土地承包經營權實際上是作為農村社會保障的一種替代而存在著。中國農村土地在現實中一直承載著重要的社會功能，即土地是農民生活的基本保障，土地的社會功能在現實中處于首要位置上州頁予以優先考慮。正是基于農村土地社會保障的特殊功能，很多學者對農村土地承包經營權流轉是持懷疑態度的?！巴恋爻邪洜I權的設立目的是使農戶有地種，而不是使農戶有地賣，公有的土地分給農戶種植本身就沒有讓土地進入產權交易市場的意義，不然，國有或集體所有的土地直接在產權市場掛牌交易就可以了，無須再有土地承包了?！薄罢f土地承包經營權進入產權交易市場有利于農民也是一個神話，土地承包經營權的交易可能給農民帶來一筆收入，但農民從此不再有土地可種，損害的是農民的長遠利益。這不過是以市場的名義剝奪農民的生存權利。即便從交易本身看，我國多數農民防范風險和保護權益的意識和能力不強，是市場中的弱者，土地承包經營權的市場化中，吃虧的一定是農民”?？磥?，只有解決了農村社會保障問題，才能打消反對農村土地流轉的學者的顧慮。而更重要的是，只有解決了農村社會保障問題，才能打消農民主動流轉土地承包經營權的顧慮。

    農村社會保障制度的缺位不但削減了農民流轉土地的積極性，也限制了農村土地承包經營權流轉形式的豐富。如有學者主張以家庭為單位的土地承包經營權可以抵押?！拔覈鴳敺砰_家庭承包之土地承包經營權抵押，建立家庭承包與非家庭承包之土地承包經營權可以一體抵押的制度”。通過土地承包經營權的抵押，可以為農民進行農業融資提供條件，也能發揮土地承包經營權作為用益物權的價值。然而，目前還沒有法律規定以家庭承包的土地承包經營權可以抵押，以家庭承包的土地承包經營權屬于《物權法》第184條禁止抵押的對象。這正是緣于我國農用地承載的農村社會保障功能。很多學者，包括立法者認為，允許農民抵押自己的承包地意味著農民會因為債務而喪失土地，從而失去生存的基本條件，而以其它方式承包的土地，沒有這個后顧之憂。如果土地承包權人將土地承包經營權抵押出去，一旦不能按期償還債務，抵押權人如果行使抵押權則會對農戶的土地承包經營權進行處置，承包方就要失去土地承包經營權，從而使農民失去生活保障，嚴重影響農戶家庭的生活，造成社會問題。

    農村社會保障制度的發展與農村土地承包經營權制度的完善相比，顯然是落后的。而這種落后同時又制約了農村土地承包經營權的流轉。從目前來看，農民的社會保障還受兩個方面因素的制約:一是城鎮社會保障的高標準、高費率使得農民無法承受;二是社會保障無法有效轉移的弊端不能適應農民流動性的特點，使得已有的保障實際功能大大削弱。土地仍然是農民生存保障的基本依托，農民因年老、疾病而喪失勞動能力時，他所分得的土地承包經營權就成為他從家庭獲取生活資料的重要理由，他也可以將土地轉包出去以獲得收益。因此，大部分外出務工的農民，甚至是已經實現了農轉非職業轉變的農民，因社會基本保障功能因其農民身份仍主要寄托于土地，而寧愿使土地閑置，也不愿將其土地承包經營權流轉出去。從進入流轉的土地看，基本上都是非耕地或經濟發達地區的土地，其原因就是非耕地不受或少受為農民提供基本收入和社會保障的約束，土地能夠自由進入市場流轉。發達地區的非農就業機會多，農民退路多，土地的社會保障功能弱化，土地也較容易進入市場流轉。難怪有學者斷言，“土地承包經營權可不可進入市場，不是一個理論問題，而是一個我國社會能不能為失地農民的生存提供足夠的社會保障這樣一個實際問題。能，我們就不必擔心土地向一部分人集中;如不能，我們就不能允許農民在毫無生存保障的情況下失去土地。不考慮失地農民的生存問題，僅僅從所謂市場配置資源更有效的教條出發，就主張將土地承包權推入產權交易市場，是脫離實際的”。

因此，促進農村土地承包經營權流轉，當務之急是完善農村社會保障制度。農村社會保障制度亦稱農地社會保障制度，是國家構建的以保障農民基本生存權為目的包括醫療保障、養老保障、最低生活保障和社區福利等在內的系列法律保障制度的總稱。農村社會保障制度可以起到弱化農地長期以來所負載的對農民的社會保障功能，使農村土地承包經營權在減輕社會功能負擔后凸顯其經濟功能，進而使無力或無興趣經營農地的農戶，在解除其生存權保障的后顧之憂后，積極參與農村土地承包經營權的流轉。2009年政府工作報告宣布要在部分縣(市)進行新型農村社會養老保險的試點。國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》決定2009年在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險試點，通過個人繳費、集體補助和政府補貼積累新農?；?。以后逐步擴大試點，全國普遍實施，2020年前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。這一重要舉措對中國農民、農村土地流轉市場，甚至整個國民經濟都具有歷史性的積極意義。我們期待著此次新農保試點的成功，同時，我們對農村土地承包經營權流轉市場健康快速發展的期待也便有了理由。

三、尊重農民意愿

土地承包經營權是農民享有的實實在在的財產權，“為了促使資源由較小價值向較大價值用途移轉，財產權在原則上應該是可以自由轉讓的”。農民有權依照自身意愿決定土地承包經營權的流轉，包括流轉數量、方式均由農民自己決定。任何組織和個人不得以行政手段阻礙或強迫農民流轉自己土地，讓農民受益，土地增效?！掇r村土地承包法》第十六條、第三十四條明確規定:承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。農戶有權決定土地依法流轉，也有權決定土地不流轉。農戶有權決定土地流轉方式和取得收益。中央三令五申土地承包經營權流轉要尊重農戶在土地承包經營權流轉中的主體地位，依法、自愿、有償地進行。

農民土地承包經營權流轉意愿的干涉主要來自兩方面，一是來自發包方—村集體經濟組織的干涉?，F實中，不乏村集體經濟組織以所有者身份侵占農民利益的行為，如村委會的尋租行為、侵吞流轉費等。借農業結構調整之名，隨意終止承包合同，無償收回、非法轉讓、出租和越權征用農民承包的土地，強迫農民以承包土地入股等現象也時有發生。村集體經濟組織的這些行為干涉了農民的自主生產經營，侵害了農民合法的土地使用權利，不利于農民土地承包經營權的長期穩定，導致土地糾紛呈擴大蔓延之勢，傷害了農民對土地的感情，成為影響農村經濟發展和社會穩定的核心問題。二是來自地方人民政府的干涉。政府的土地管理部門作為農村土地的管理者，職責在于監督土地資源的合理運用，監督農戶土地使用權的流動，監控土地供需總量的動態平衡，而不是用行政手段去調整土地資源，去干預甚至取代農戶對土地的使用權。更有甚者將土地承包經營權流轉看做是有利可圖的事情，在利益的驅使下，無視法律規定，依靠行政命令無償或低價強行推動土地流轉，熱衷圈地搞政績，嚴重違背了農民意愿，侵犯了農民財產權。

篇7

論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規模化、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。

1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規?；洜I是一個可行之路，規?；洜I必然要求資本與技術的大力投人。

實現土地規?；洜I涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。

土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(coase，1937，1960；north，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進

以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。

2．1農村土地承包經營現狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。

農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動?，F階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農村土地承包經營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定?！掇r村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。

3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。

3．1農村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利?；鶎诱畱斨匾曓r村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。

3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。

新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。

3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度

在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。

3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯的工業化進程，并傾斜于重工業化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發展，為了給社會主義工業化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發聯系，剝奪其自由進出市場并依據市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業發展所需的資金。政府以自己規定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業化積累巨額資金。

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關鍵詞：意義；農村土地制度改革；問題；對策

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）02-000-01

一、我國農村土地制度改革的意義

1.實現了農村土地使用權的流轉

在土地承包法中的第五節土地承包經營權的流轉中的第三十三條中有明確規定：土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：(1)平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；(2)不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；(3)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；(4)受讓方須有農業經營能力；(5)在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。如果一塊土地的承包人，不想要承包的時候，而且有合理利誘的話，政府則會集體收回這塊地的土地使用權，從而也就有效的實現了農村土地使用權的流轉不僅合理、合法，還保證了流轉的安全性。

2.很好的提高了農業的生產效率

我國農村土地制度的改革不僅可以有效地實現了農村農業生產的規?；?，還可以有效地提高了農業的生產效率，從而有效地的保證了商品糧的供應不間斷。當承包人承包了土地后，他可以自行的在這個土地上進行各種各樣的耕作，這樣就可以有效地促進了農業的勞動生產率。

二、我國農村土地制度改革中存在的問題

1.有土地的流轉容易被不法之人操控

(1)我國農村土地制度改革對土地的流轉規定還不完善，很容易被不法之人操控，隨意的改變了土地的原承包的關系，甚至有的人會強迫農民必須流轉等，從而農民的合法權益也就會被侵犯。

(2)我國農村土地制度改革的推出，被一些不法的人當成是謀取利益的一種手段，從而侵犯了農民本身應有的利益。還有些人把地轉租給企業，以謀取利益。有些人把農民的承包地強行的按照自己的意愿安排出去，甚至將其地轉租給企業，從而導致了農民的生產效率不斷的降低。

2.農村土地的經營規模越來越小

隨著我國市場經濟的不斷發展，我國農村的人口數也飛快的增加，而農村的土地卻是越來越少，為了降低人們的爭吵率，我國的農村土地都是以公平為原則進行分配。但是，土地的分配遠遠趕不上人口增加的速度，而且，科學技術無法完全在農村土地中實施，因此，導致了我國農村土地實用的經濟規模越來越小。

3.一些基層組織仍然在進行“反租倒包”對策

雖然在我國農村土地制度改革中不斷的強調，農村土地的所有事項都必須是合法、自愿的，但是，由于我國農村土地制度改革的不完善，一些基層組織仍然可以找到法律空子進行“反租倒包”的對策，利用自己的權力對農民進行剝奪他們的權力和利益，從而導致了我國農民的利益仍然在不斷的流失。

三、不斷完善我國農村土地制度改革的對策

1.不斷的完善農村土地使用權的流轉制度，并給予強力的監督

在實行農村土地公有制的同時，不斷的完善我國農村土地制度改革中的土地使用權流轉制度，并且強力的對其進行監督，從而慢慢的將土地使用權變成商品化，遏制不法之人利用土地流轉作為謀取利益的手段。

(1)應建立一個完善的有關于農村土地保障的各種體系，使得農民對土地的那種消極的依賴關系進行切割，組織基層也不能再隨意的對農民進行強行的買賣，不能在土地流轉的過程中謀取利益，必須循規蹈矩進行工作，從而建立起一個公平、和諧的農村經濟體系。

(2)強力監督制度的實施，對已經建立好的農村土地制度(例如：在土地承包法中第一章的第一條規定了：為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法。還有第六條中規定了：農村土地承包，婦女和男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應對享有的土地承包經營權)等，都應給予強力的監督，嚴格的督促基層組織把農村土地制度的所有內容，合法的實施下去，讓農民知道遇事可以從完善的規章制度中尋找解決辦法，擁有完善的規章制度作為保護自身權益的依靠，放心的進行土地流轉程序，從而保障了農民的權益。

2.將農村土地的監督轉向成法制的管理

將農村土地制度與法律緊緊的聯系在一起，將農村土地制度都以法制化的形式進行對農村土地的管理，并且灌輸到每個農民和工作人員的心中，讓他們明白遵守農村土地制度就等于遵守法律，否則要受到法律的制裁。讓基層組織工作人員清楚的明確自身的權利和責任，規范自身的權利行為，知道什么時候才可以干預農民的生產經營活動，合力改善農村的經濟秩序。也就是說，將我國農村土地制度引向法律的軌道中，不僅可以有效的減少基層組織干預農民的生產經營，農民的自也就得到了發揮，還可以有效的規范了有關政府的行為，最終保障了農民的權益。

3.擴大農民轉讓土地使用權的規章制度

應不斷的完善農村土地使用權的規章制度，利用法律手段合理的擴大農民轉讓土地使用權的規章制度，允許農民合理的以多種形式轉讓土地的使用權，并規定基層組織不予以隨意干涉，如果發現有人是以不法途徑進行轉讓的，則有關部門必須嚴格的按照法律法規進行檢查、監督，并給予合理的制裁，以此來幫助農民穩定農業的生產，以及擴大農業土地的經營規模，并且還可以有效的監督基層組織和農民的行為。也就是說，合理的擴大農民轉讓土地使用權的規章制度不僅可以有效的擴大農業土地的經營規模，還可以有效的、合理的保障農民的權益。

參考文獻：

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論文摘要:土地流轉與征用仍然是農村經濟發展的焦點問題和主要矛盾，然而，土地流轉與征用是經濟社會發展到一定階段的必然產物。解決問題主要是土地轉移制度的改革，建立統一的土地所有制形態，逐步改變生產關系和土地所有關系，創新土地制度，建立與市場經濟相適應的農用土地流轉與征用制度。

隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范管理機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

篇10

    論文關鍵詞 新疆兵團 土地流轉 法律對策

    一、土地流轉問題概述

    (一)近年來,國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累

    改革開放后,我國于1988年修改憲法,廢除了土地不得出租的規定,立法確認“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定,頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此,土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界,土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段:早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段,涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監管及農民利益保障;在土地流轉中統籌城鄉關系,及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。

    第一階段從1990年到2001年,學者們主要從土地流轉的必要性出發,研究了土地流轉市場化需求,兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題,分析了土地流轉的動因,提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性,有少量的區域土地流轉調查報告,純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。

    第二階段從2002年到2007年,主要研究方向有土地流轉的效率和模式,也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農村人口流動的關系;農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論,強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用;經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析,并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多,經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進,應該與黨的十六大報告“積極推進農業產業化經營”的指導正相關。

    第三階段從2003年開始至今,其最顯著的特點是:開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究,側重土地流轉中的農民權益保障研究;開始出現大量外國土地制度的對比研究;土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立,也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向;作為制度形成類型研究,除股份制合作等流轉形式繼續深化外,還呈現出與新農村建設結合,加強金融配套制度建設等特點;也開始出現述評類的總結著述,典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現“關注民生”的特點,研究中的農民利益保障問題被重點凸顯;調查報告等實證研究方式較多使用,理論研究也進一步深入。部分問題已經解決,如土地經營權的法律定性,但仍有已經提出但尚未解決的新問題,如對策性研究中的農民權益保障制度構建,也有需要提出的新問題,如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。

    (二)土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足,土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討

    其一,政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇,土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革,土地流轉中的利益向量評估等等研究,目前較多停留在描述性分析,尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二,針對土地流轉效果的評價研究,現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上,針對一個區域的土地流轉模式,在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法,目前都還有待探討。

    二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法

    (一)新疆兵團土地流轉的政策現狀

    根據新疆兵團相關政策文件的指示,兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎,統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了“兩費自理”、“租賃承包”等多種形式的土地承包責任制,增強了干部職工的風險意識,有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展“回頭看”為契機,全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作,并以構建保障、促進科學發展新機制為主線,嚴格落實國家土地政策和制度,全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力,為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中,堅守耕地保護紅線,圍繞兵團產業規劃,積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度,實行耕地保護“一票否決制”;建立耕地保護激勵機制,對完成任務好、新增耕地多的師,在項目開發和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標,合理確定各類用地數量和布局,為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障,嚴格執行項目預審制度,按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量,積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上,全面規范兵團團場土地經營權流轉行為,維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施,譬如部分團場對職工承包的土地提高等級:一是建立土地等級的改良提升制度,激勵職工自覺的加大投入改良土壤,在3—5年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤,并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策,土地等級差進行輪作倒茬,水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入,清挖排渠,硬質防滲等措施,降低地下水位,提高土地等級,提高作物單產。

    (二)新疆兵團土地流轉的研究思路

    首先,針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析,兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次,通過農戶的需求與滿意度調查,對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納;此時,現實問題已經出現并已經充分總結。最后,結合國外土地制度比較研究,引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則,并基于前述成果,力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系,同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分,即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究,再通過逆向研究部分,即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究,最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法,擬由農一師國土局領導主持實地調研,依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助,收集實證資料,再由實踐回到理論,由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析,力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法,通過國外土地制度的分析與借鑒,作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在,農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環,農村土地流轉,要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本,應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內,防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式,需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快,需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織,為規范土地流轉提供完善的服務。同時,應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。

    三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策

    兵團土地總面積7457千公頃,農用地4206千公頃。新型團場建設需要農業產業化集約化的發展,要保證土地向種田能手流轉,還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業,使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現團場土地承包經營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決?，F有國內成文法無論土地管理法還是農村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團,兵團土地流轉實現由法律規范,必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大,地方性立法無從談起。因此,欲使兵團土地流轉糾紛有法可依,構建地方性司法解釋,并且是政策司法化的司法解釋,并對其正當性和可操作性作更深的理論研究,成為艱難卻必經的途徑。