土地政策范文

導語：如何才能寫好一篇土地政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃

在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展

改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展

我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。

（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用

我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。

我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。

具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區的土地政策設計

（一）優化開發區的土地政策

1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。

4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

（二）重點開發區的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。

3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。

5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。

（四）禁止開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。

2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。

篇2

    關鍵詞:土地制度,主體功能區,區域性土地政策

    一、引言

    迄今為止,我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面,造成農村與城市土地分屬不同法律約束,由不同機構管理,形成不同的市場和權利體系;另一方面,形成只要涉及農地變為建設用地,就要通過政府征地,任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者,成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度,但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣,對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀,是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權,不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障,而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市擴張成本就越低,招商引資越便利,政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控,其宗旨是約束地方政府行為。但是,土地調控的閘門在中央,而土地閘門的把手還在地方,加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變,地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動,進而使中央政府的土地調控效果大打折扣,對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

    本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性,提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則,并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域,設計了相應的土地政策。

    二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

    (一)以進行主體功能區規劃為契機,開展國土規劃

    在我國經濟發展的規劃中,有以經濟發展為主導的五年計劃,有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃,有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中,各自為政,相互沖突,導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導,決定一個地方在一個階段的經濟面貌,也決定地方領導的政績,因此,往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應,而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力,加上我國目前正處于城市化的快速發展階段,在城市建設規劃方面,出現2-3年各地就進行一次規劃修編,也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下,對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃,但是,由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期,另一方面,由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的,帶有明顯的計劃經濟色彩,對經濟發展預期明顯過低,造成土地利用總體規劃大大滯后,越來越失去其權威性,甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃,是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎,以國民經濟和社會發展規劃為依據,以城市規劃和土地規劃為支撐,逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機,把國土規劃提上議事日程,從可持續發展和區域協調發展的角度,對國土進行全面規劃,實行科學的國土開發和保護,對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局,以《國土規劃法》的形式予以明確,提高規劃的科學性,減少行政干預,減少下位法之間的沖突和矛盾。

    (二)有利于空間合理布局,形成區域梯度發展

    改革二十多年來,區域之間的調整,土地政策起到了很重要的作用,20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面,區域朝著均衡方向發展,而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花,在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業,解決農民的就業和收入問題。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比鄰港澳的便利外,也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法,據調查,這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地,這就大大降低了企業創辦的門檻,為招商引資創造了大大便利。90年代末以后,長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理,但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時,留下了大量存量集體建設用地,為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。

    隨著珠三角和長三角的高度工業化,土地稀缺性大大提高,產業轉移勢在必然,中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一,土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區,由于土地稀缺性十分高,如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路,不僅導致土地的不集約、節約利用,而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展;重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色,土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗,避免建設用地完全通過征用的傾向,給集體建設用地進入市場開辟一個通道,將對優化開發區的發展具有重要戰略意義;限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主,土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主,通過補償和轉移支付,縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此,在推進形成主體功能區建設中,根據不同區域的功能定位,形成區域性的土地政策,將有利于區域發揮比較優勢,形成區域之間協調發展。

    (三)建立和健全補償機制,縮小區域差距,實現區域共同發展

    我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展,一個很重要的原因是,一個地方不抓經濟,該地區與其他地區的差距就會不斷拉大,地方政府收入也上不來。

    地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定,而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高,居民購買力越強,房地產業越活躍,土地市場也越發展,政府土地收入也越高。反之,一個地區的工業化、城市化程度越低,居民購買力越低,房地產業不發展,土地市場也無法發展,政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

    盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡,但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距,一個地方的產業不發展,尤其是地方可支配的收入上不來,光靠財政轉移支付,無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

    解決的辦法是,根據主體功能區的區域劃分原則,對于能發展的區域(優化開發區域和重點開發區域)在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松,支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程;對于限制開發區域和禁止開發區域,除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外,在財政上專辟生態和環境保護基金,給予補償;除了中央財政渠道外,還應探索區域之間發展權機會損失補償機制,即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償,辦法包括建設用地指標可交易,建立政策性移民專區等等,讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果,讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境,形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。

    (四)充分發揮市場機制的作用,實現稀缺土地資源的集約、節約利用

    我國上一輪經濟發展中,政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程,這種增長模式,雖然保證了工業化和城市化的高速度,但也帶來政府經營土地和金融的高風險,農民權益受損,土地的粗放利用,形象工程林立,環境惡化,土地腐敗。

    我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色,但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是,要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷,發揮市場在土地配置中的基礎性作用,通過價格機制反映土地資源的稀缺性,引導土地的更集約、更節約及更有價值利用;將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置,讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果,促進社會和諧和政治穩定。

    具體而言,在優化開發區,土地政策的重點是,強化市場機制的作用,政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷,誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置,將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法,并形成地方規章,對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段,一定要吸取優化開發區的經驗教訓,改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路,真正發揮市場在配置土地資源中的作用,既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用,又通過健全市場和農民土地產權保護,降低企業創辦門檻,實現農民土地權利對土地級差收益的分享,為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。

    三、主體功能區的土地政策設計

    (一)優化開發區的土地政策

    1.優化建設用地供應結構,促進城市化和工業化協調發展。(1)改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高,城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下,城市用地與工業用地的比重關系,提高土地的集約度和利用效率,推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變,促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商業和房地產用地的市場供應量,促進房地產市場的健康發展。具體途徑是,將建議(2)中提到的減少的行政性劃撥用地,轉用于通過市場方式供應于經營性用地,以及將建議(4)中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。

    2.強化市場在建設用地配置中的作用,探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。(1)嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛,占地過多,既浪費土地,又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定,清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定,尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。(2)著手制定“公共利益征地否定式目錄”,明確規定以盈利性為目的的用地不得征用,土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要,可以對土地實行征收和征用”的原則,改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決 “公共利益”在法律上難以準確界定的情況,建議出臺政策明確規定,只要是以盈利為目的的用地,即可判定為非公共利益,這類用地不得通過征用獲得,并列出不屬于公共利益用地的名錄,作為將來國土部門監察的重要內容。(3)限定政府儲備土地為存量土地,嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍,明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

    3.嚴格控制建設用地增量,把盤活存量作為土地政策的著力點。(1)出臺政策統一處理歷史遺留問題,在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機,以盤活閑置土地為目的,由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定,對閑置用地的界限、類型、范圍、期限,金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時,加強土地利用制度改革,加大土地腐敗的處罰力度,進行土地保有環節的稅收征收試點,提高房地產商持有土地的成本,防止土地投機。(2)對存量集體建設用地的確權進行分類處理,在政策上既要給出路,又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費,由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造,須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷,應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。(3)尊重農民土地財產權利,構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益,土地價值升值的絕大部分應留給農民集體;在物業改造中,尊重農民意愿,盡可能保持土地的集體所有;對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目,要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體,讓農民集體長期享有物業出租的收入。4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。(1)由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。(2)在建設用地掛鉤過程中,城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域,作為工業和城市發展用地;(3)城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城,這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。(4)對于整理出的閑置建設用地,可以不占用年度建設用地指標。

    5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡,逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。(1)在優化開發區,既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占,又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例,土地嚴管前,浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里,啟動開發面積484平方公里,僅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建設用地的按計劃指標控制與管理,再過5到10年,浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年,全省建設用地平均年使用量約50萬畝,最高年份達70萬畝。土地嚴管后,2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝,加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝,大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整,以適應地方經濟發展和城市化進程。(2)在劃定功能區之后,為了協調區域內的經濟發展,可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法,改為以功能區域為單位,實行耕地占補平衡。(3)建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異,它們占用基本農田的量也不一樣,各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換,解決經濟發展用地與基本農田保護平衡,這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展,這種做法將越來越普遍,甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策,這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求,又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

    6.進行土地財產稅改革試點,培植地方政府可永續利用的地方稅源。(1)啟動土地財產稅改革,讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗,土地財產稅一般作為地方政府主要稅種,可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難,合并稅種,統一征收,分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收,改為只由稅務部門征收;將現行的各種土地稅費合并為三個稅種,即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅,將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收,體現保護耕地的目的;土地保有稅是對持有建設用地者的征稅,基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況,可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格,稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅;土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅,既讓地方政府可以獲得穩定的稅源,也有利于土地轉向最有價值的使用。(2)在土地財產稅改革探索階段,盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法,并明確土地出讓金由地方使用,中央不參與其利益分配。中央可明確規定,將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算,繳入地方國庫,實行“收支兩條線”管理,有利于這筆資金的規范有效使用。但是,在操作上要注意以下兩點:一是,預算資金管理是年初進行預算,年終審核,而土地出讓金是政府出讓土地所得,它是一種政府壟斷下的市場行為,當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制,但出讓金多少則受市場左右,土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是,中央在土地出讓金預算管理的規定中,應規范和提高土地出讓金的使用效率,決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

    7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場,讓農民分享工業化、城市化成果。(1)嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應,讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應,讓農民集體土地直接進入工業用地市場,這樣,一方面可以減輕政府的財政壓力,另一方面有利于農民分享土地級差收益,使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法,值得推廣。(2)給被征地村留一定比例的經濟發展用地,由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明,村留用地既有利于村級經濟壯大,在農村公共財政缺位的情況下,土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。(3)保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中,農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定,出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時,對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名,侵犯農民宅基地權利。

    (二)重點開發區的土地政策

    1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用,警惕和防范政府經營土地風險。(1)改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區,政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃,對經濟發展的負面影響大。在一些省份,2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市,不利于區域協調發展,應該予以改變。(2)在重點開發區,地方政府也借鑒優化開發區的做法,實行政府土地儲備和獨家經營土地,但是,由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足,土地出讓收益不理想,政府經營土地并非一本萬利,應減少政府獨家供應土地的局面,禁止政府將增量土地放入土地儲備。(3)在重點開發區,基礎設施用地比重過高,帶來供地結構的不合理,也影響土地收益,應當予以改變。

    2.嘗試工業用地直接進入市場,維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響,讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺,可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為,但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段,農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移,都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明,在符合規劃和用途管制的前提下,農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業,既大大降低了企業的用地成本,又保證了農民可以長期分享土地增值收益,地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法,有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶,促進制造業向重點開發區域的轉移,繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。

    3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。(1)城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下,要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律,一切用地以規劃為藍本,不能突破規劃,也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新,變相大面積圈占農地。(2)在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存,有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是,由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局,建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權,而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。(3)給被征地村留一定比例的經濟發展用地,由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明,村留用地既有利于村級經濟壯大,在農村公共財政缺位的情況下,土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源,而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策,就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。(4)保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中,農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房,獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定,出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面,因此,必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時,對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名,侵犯農民宅基地權利。

    4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律,結束集體建設用地大量非法流轉的局面。(1)應在符合規劃的前提下,集體土地應與國有土地一樣,可以出租,出讓,轉讓,抵押;可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》;農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益;集體非農建設用地必須符合規劃控制,依法取得。(2)所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃,農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下,按年度用地計劃實行農用地轉用,依法進行土地登記,辦理轉用手續,取得轉用證書。(3)要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查,制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則,使所有非農建設用地必須依法取得,禁止私下流轉的土地黑市;建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下,依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易,這一過程不改變集體土地所有權性質,任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則,與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理,確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上,嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利,在流轉收益分配上的關系,要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理,將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障,以保障農民的長遠生計。

    5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。(1)由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。(2)在建設用地掛鉤過程中,城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域,作為工業和城市發展用地。(3)城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城,這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。(4)對于整理出的閑置建設用地,可以不占用年度建設用地指標。

    6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡,逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。(1)在劃定功能區之后,為了協調區域內的經濟發展,可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法,改為以功能區域為單位,實行耕地占補平衡。(2)建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異,它們占用基本農田的量也不一樣,各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換,解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。(3)隨著經濟發展,跨省耕地動態總量平衡將不可避免,建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策,這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求,又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

    (三)限制開發區的土地政策

    1.建立生態保護的財政和地區補償機制。(1)國家財政專門設立生態保護基金,作為對限制開發區域保護環境的補償。(2)繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止,但是對于限制開發區域必須繼續,這對于生態修復將起到十分有效的作用。(3)國家出臺政策,建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。

    2.加大林權、草場權屬改革,增大當地人口從林業、草業中的獲利。(1)改革森林采伐制度,提高林業經濟效益;(2)林地權屬的長期化;(3)解決草場的“公地悲劇”問題,解決草場界定中的技術和產權問題。

    3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程,帶來當地人口致富,應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上,改變完全集中于大中城市的格局,對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。

    (四)禁止開發區的土地政策

    1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區,資源的保護具有國家公共品的特性,因此,必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口,因此,必須由中央財政專門設立生態保護基金,作為對限制開發區域保護環境的補償。

    2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策,對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用,考慮到這些地區的生態正處于修復期,當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能,繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵,因此,這一政策對于禁止開發區域必須繼續,這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此,在實施主體功能區以后,由于禁止開發區主要承擔生態功能,中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。

篇3

【關鍵詞】土地政策；陜西省；房地產

1 2011年土地政策概述

為鞏固和擴大調控成果，進一步做好房地產市場調控工作，逐步解決城鎮居民住房問題，促進房地產市場平穩健康發展，國務院辦公廳在2011年1月26日下發了《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》，并于2011年3月11號國土資源部下發了《關于切實做好2011年城市住房用地管理和調控重點工作的通知》。通知突出了中央將加大對保障性安居工程建設的支持力度；地方人民政府要切實落實土地供應、資金投入和稅費優惠等政策；嚴格住房用地供應管理，各地要增加土地有效供應，認真落實保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設用地供應總量的70%的要求；在新增建設用地年度計劃中，要單列保障性住房用地，做到應保盡保；要求2011年的的商品住房用地供應計劃總量原則上不得低于前2年年均實際供應量。

總之，有關土地政策的出臺，是為了加強和改善房地產調控，提高調控的針對性和有效性，突出計劃引導，強化以保障性安居工程為重點的住房供計劃編制和實施；突出改革創新，堅持和完善招拍掛制度；突出嚴格監管，狠抓違法違規房地產用地的清查；突出信息公開，加強對房地產市場的預期引導[1]。

2 土地政策對陜西房地產的影響分析

2.1 對土地供應和需求的影響

2011年陜西住房用地供應計劃為6288.06公頃，其中保障性住廉租房用地435.3公頃，經濟適用房1035.52公頃，各類棚戶區改造用地579.75公頃，公共租賃房用地244.49公頃，限價商品房用地644.91公頃，中小套型商品住房用地2265.49公頃?？梢?011年國家全力支持保障性住房的供地。應該來說對住房用地尤其是保障房用地的供應是充足的。

以2011年西安住宅用地來分析土地政策對土地供應和需求的影響。2011年西安市推出的住宅用地是78宗，面積是2608184平方米。土地供應在減少。從各月供應面積情況來看，2011年以8月供應面積最大，12月次之，1月份最小。從宗數來看，2011年8月和12月供應宗數最多，為14宗，1月宗數最少，為1宗。從季度來看，2011年第三季度供應面積最大，為1249607平方米，第四季度次之，為518216.5平方米，第二季度最小，為337924.3平方米。[2]

由于土地政策的影響，尤其是清理閑置土地行為，要求經濟適用房、廉租房和中低價位中小套型普通商品房用地占住宅用地的比例不得低于70%等這些政策，使得地產商購買土地的積極性降低，因此，多數月份土地供應和成交量都較低。

2.2 對土地價格與房屋價格的影響

土地交易價格方面，2010年交易價格指數為107.7，2011年為108.6，其中居住用地2010年交易價格指數為110.0，2011年為108.6，可見，2010年與2011年無論土地交易價格指數還是居住用地以及工業用地交易價格指數都在增加，表明土地價格在上漲。其中2011年上半年陜西省土地交易價格漲幅8.6%，漲幅比上年同期回落6.1個百分點。其中居住用地上漲9.8%，工業用地上漲9.9%，商業營業用地上漲6.1%，其他用地上漲1.9%，可見居住用地地價還是在上漲的。

根據國家統計局陜西調查縱隊調查結果顯示：2011年上半年陜西省新建住宅價格平均漲幅5.5%，房屋租賃價格漲幅4.9%。新建住宅價格整體呈現上漲勢頭，漲幅明顯回落，同比漲幅回落5個百分點，還比月漲幅在1%以內。[3]地級城市房屋價格漲幅大于西安市，西安房價一直位于全省高位，自2011年初西安市實行限購令后，使得西安房價漲幅回落。其他地級城市成為投資置業的熱點，房屋價格漲幅較高，2011年前5個月西安市新建住宅價格平均同比漲幅為4.7%，環比漲幅0.6%。咸陽、寶雞、漢中等城市新建住宅價格漲幅都接近甚至超過8%。說明土地政策對調節房屋價格意義不大，沒有起到控制房價的目的，當然房屋價格是受多種因素控制的，土地只是其中的一個方面，要降低房價還需多部門聯合，共同努力。

3 對房地產業的影響

以2011年1-9月份為例來看各項宏觀調控政策的效應，2011年1―9月份，全省房地產開發完成投資1019.07億元，同比增長23.4%，增速較1-8月回落1.1個百分點，較一季度回落3.5個百分點，較二季度上升3.1個百分點。前三季度全省保障性住房完成投資335.93億元，占房地產投資的三分之一，在一定程度上支撐了房地產投資的持續增長。在開發投資中，商品住宅完成投資838.02億元，同比增長26.4%，占房地產開發投資的82.2%。2011年的1-9月，全省商品房銷售面積為1994.08萬平方米，同比增長19.6%，增速較1-8月回落2.8個百分點，較去年同期回落1.9個百分點?？梢婈兾鞣康禺a開發增速整體減緩。

總之，國家宏觀政策調控，包括土地政策的調控，起到了一定的作用，但作用不明顯。雖然房地產也的速度放緩，無論從地價、房價、房地產的收入來看，依然呈現增長趨勢。

4 結論和對策

2011年國家出臺一些列政策，意在控制房價，保障面生，土地方面也出臺了相應的政策，但從實際效果來看，應該來說這些政策起到了一定的作用，然而作用不明顯，并沒有得到令人滿意的效果。

4.1 減緩土地政策出臺頻率，加大執行力度。

土地政策作為房地產市場調控手段之一，起著重大的作用，適當減緩土地政策出臺的頻率是十分必要的。從2011年具體土地政策中，可以看出國家頒布的政策及管理辦法出現了多次重復，這樣直接導致地方政府供地計劃有所偏差，進而住房供地產生了影響。因此，制定土地政策時要從長遠著想，制定切實可行的土地政策來，政策條文不宜多，出臺頻率不宜過高，關鍵是要起作用，要加強政策的實施力度，使政策真正發揮作用，注重政策的實效性。

4.2 杜絕土地財政，降低土地成本

控制房價漲幅的前提條件就是要使房價成本降低，最終要降低企業拿地成本，但是一直上漲的土地價格使得降低房價變得很難[4]。因此要降低土地成本，一是減少地方政府財政對房地產開發的依賴度。二是給予農民的補償亦要合情合理，能滿足其生活需要解決其后顧之憂即可。

參考文獻：

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[2]2011年8月西安商品房市場發展及預警報告[J].陜房通訊，2011(4)

[3]國家統計局陜西調查總隊.陜西省上半年新建住宅價格上漲5.5%[J].陜房通訊，2011（3）

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[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2014）05-0044-04

快速城市化是改革開放以來中國城市發展的顯著特征，具體表現為農村人口向城市人口轉變，農村用地向城市用地轉變。其中土地的城市化進程尤為顯著，其作為城市存在和發展的載體，是城市經濟社會活動的基礎。城市化帶來的大量農村人口向城市轉移，導致在全國范圍內的城市土地擴張和農業用地銳減，在20世紀90年代，全國城市土地平均每年以8170km2的速度擴張，1986―2003年，全國有21%的耕地轉為建設用地。[14]在當前土地公有的背景下，政府組織在土地城市化的過程中負有不可推卸的責任，其在土地方面的公共政策制定深刻影響著土地利用水平和城市化質量。本文以煙臺市為例，通過分析其1999―2010年的城市土地利用情況及城市化進程中存在的土地利用問題，結合公共政策制定的原則，提出土地政策制定的建議，以期為政府相關部門決策提供參考意見。

一、研究區域概況

煙臺市地處山東半島東部，位于北緯36°16′～38°23′，東經119°34′～121°57′。全市土地總面積13746 km2，其中市轄區面積2272 km2。地形區內以低山丘陵為主，山丘起伏和緩，溝壑縱橫交錯，丘陵占3970%，山地占3662%，平原占2078%，洼地占290%。煙臺市擁有909km 海岸線和26萬km2的海域面積，大小基巖島嶼63個，有居民的島嶼15個。[5]煙臺市東鄰威海，西接青島、濰坊，現轄7市、1縣和6區（芝罘區、福山區、牟平區、萊山區、開發區、高新區）。2010年煙臺市年末總人口65114萬人，市區年末總人口17890萬人，市區人口密度為65724人/km2。

二、土地利用現狀與問題分析

（一）煙臺市土地利用現狀

土地利用現狀分析是發現土地利用問題、合理制定土地政策的基礎。土地利用結構分析是土地利用現狀分析中最重要的環節之一。王萬茂等人認為土地利用結構是國民經濟各部門占地的比重及其相互關系的綜合，是各種用地按照一定構成方式的集合。研究土地利用結構可以解決國民經濟各部門之間合理分配土地資源問題和實現土地利用效率最大化。[6]在煙臺市城市化進程中，城市各類用地占用地總面積的比重在城市總體規模擴大的同時不斷發生改變，這種土地利用結構的演變表現為區域內各種土地利用類型在質和量上的對比關系以及它們組合而成的一定格局。

在建設用地方面，煙臺市市區的總建設用地面積在1999―2010年有大幅度的增長，居住用地、工業用地和公共設施用地占據了建設用地的主要部分（見圖1）。具體而言，2010年煙臺市市區建設用地總面積達到2627km2，占市區總面積的966%，其中居住用地7351km2，公共設施用地4248km2，工業用地6078km2，倉儲用地751km2，對外交通用地807km2，道路廣場用地3057km2，市政公用設施用地863km2，綠地283km2，特殊用地285km2。與1999年相比，市區建設用地增加15064km2，增幅達1344%，其中居住用地和工業用地面積增加顯著，分別增加4135km2和4128km2。此外，道路廣場用地、綠地、公共設施用地和對外交通用地的增幅也較為明顯，分別為2093km2、1829km2、1703km2和681km2。從空間擴張上看，1999年和2010年煙臺市的遙感影像顯示，煙臺市市區的建設用地主要沿北部海岸帶向東西部擴張，東部經開發區向八角、蓬萊地區延伸，西部經萊山區沿濱海路向牟平城區延伸，并逐步連接成片；老城區主要向南部擴張，即從芝罘區向黃務地區擴展至門樓水庫，總體擴張范圍明顯（見圖2）?？傮w來說，在1999―2010年，城市建設用地絕對數量增長明顯，內部結構變化顯著。

農業用地方面，1999―2010年期間，煙臺市市區內的耕地面積逐年下降，由64175km2下降到47945km2；林地在農業用地中比重最大并呈現波動上升的趨勢，由96207km2增長到125092km2；果園用地穩步增長，由15767km2增長到24272km2；水產養殖用地在2003年大幅度上升到4733km2后基本趨于穩定（見圖3）。

圖31999―2010年煙臺市市區各類農業用地變化

（二）煙臺市土地利用問題剖析

任旭順等人指出，煙臺市在土地使用過程中存在著土地市場不完善、土地征收不規范、土地利用不集約、土地用途不合理四大問題。[7]劉洋等人通過對煙臺市土地可持續利用的評價，發現社會因素和資源環境因素對煙臺市土地可持續利用的影響程度較小，土地供需矛盾仍然突出。[8]本文通過分析煙臺市在快速城市化背景下土地的量與質的關系，從土地利用結構的角度來看，認為煙臺市在土地利用上主要存在以下問題：

第一，城市建設用地過度擴張，耕地面積下降明顯。根據煙臺市2005年制定的《煙臺市土地利用總體規劃（2006―2020年）》，煙臺市市區2010年的建設用地預計為200km2，在2020年要控制在255km2以內，但實際上2010年中心城區規模已經達到263km2。市區內的耕地面積1999―2010年平均每年以135 km2的面積減少，給全市耕地占補平衡的工作帶來巨大的壓力。

第二，第二產業比重過大，土地利用結構不合理。煙臺市目前三產結構為3∶60∶37，作為旅游、生態城市，第二產業比重明顯偏高，產業結構亟須調整，亟須大力發展第三產業，形成“三二一”的產業結構。在城市建設用地中，工業用地6078km2，占據了總建設用地的231%。產業結構調整帶來的這部分土地用途的轉變，將為第三產業的發展提供充足的發展空間，并大大減輕城市建設用地的供給壓力。

第三，土地利用效率不高，城市內部挖掘不夠。煙臺市市區的人口密度僅為65724人/km2，而人均建設用地面積高達1468m2，屬于人均用地指標過高的城市。[9]很明顯，在快速城市化的作用下，城市向外蔓延的速度大大超過了土地開發建設的速度，城市土地總體開發強度不高，特別是城市沿海岸帶向東西兩側快速推進的同時，原來屬于農村的區域被迫成為城中村。另外，北部海岸帶地區的城市建設要快于南部地區，城市土地利用效率總體水平不高。因此，在城市發展的走廊地區和南部地區，城市土地的挖掘潛力巨大。

三、土地政策的制定

土地政策是公共政策的重要組成部分，一方面，土地政策具有較強的技術規劃性；另一方面，土地政策的制定也應遵循公共政策制定的核心要求，即反映社會的公共利益。因而土地政策的制定應遵循以下原則：第一，理性化原則。理性是現代公共政策的基本價值取向之一，基于數字與事實選擇最佳的決策方案在技術性較強的土地政策制定中尤為重要。第二，規范化原則。公共政策制定的復雜性和利益性決定了公共政策制定過程要具有規范性。在法治社會中，規范性原則首先要求公共政策的合法性，政策的制定過程與結果都要以不違反法律法規為前提，另外程序公正是公共政策合理性的保證。第三，民主化原則，民主化強調在公共政策制定過程中的社會公正與公民參與，公共政策作為一種公共物品是集體選擇的結果，政策的制定需要公開化。[10]

在公共政策導向和土地利用現狀分析的基礎上，煙臺市的土地政策制定要以土地資源的可持續發展為出發點，積極調控城鄉發展建設用地，促進土地資源的節約集約高效利用和優化配置。具體來說，在土地政策制定方面要體現以下幾個方面：

（一）制定最嚴格的耕地保護政策

在中國人多地少的基本國情下，耕地保護是國家糧食安全的保障，因此耕地保護政策是最嚴格的土地政策，特別是基本農田的保護。耕地占補平衡政策是耕地保護中最重要的政策之一，即市區的耕地逐步退出后，要按照“占多少，補多少”的原則，通過開發整理補充耕地，使耕地總量保持不變，質量不降低。煙臺市在實施耕地占補平衡政策過程中存在著兩個主要問題：一是耕地占補的數量難以達到平衡，后備土地資源匱乏，[11]耕地占補平衡在量上難以實現。二是耕地占補的質量難以達到對等，土壤肥力是耕地質量的重要標志，后備土地的土壤肥力往往難以達到市區中被占的耕地。在量和質都難以得到滿足的現實下，“占多少，補多少”的原則應調整為“先補后占”，土地使用者應根據耕地占用的面積先進行相應的耕地的補充，政府部門對耕地的質和量審核通過后，再批準占用耕地申請。值得注意的是，實現質上的對等可以把將要占用耕地的表土層剝離用于補充的耕地當中。

（二）嚴格控制建設用地過度擴張

農業用地向建設用地的轉變具有不可逆性，因此建設用地的擴張必須謹慎。在制定建設用地方面的政策時，一方面要科學審視城市的總體規劃，保證城市建設的基本用地；另一方面利用土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地用途管制等手段對建設用地的審批進行嚴格把關。在建設用地已經嚴重超支的情況下，要通過制定臨時的建設用地控制政策，收緊建設用地審批計劃，凡是不符合土地利用總體規劃的各類建設用地一律不報批，凡是沒有土地利用年度計劃的一律不報批，對違法違規的土地利用行為采取嚴厲的懲罰措施，以嚴格控制城市建設用地的無序擴張。[12]

（三）優化土地利用結構

在煙臺市土地政策的制定中，土地利用結構的調整應放在突出位置。根據《煙臺市城市總體規劃（2006―2020年）》，煙臺市在規劃期內堅持港口帶動、集聚發展和中心強化的城市總體發展戰略，大力發展第三產業，統籌城鄉經濟和產業，提升產業結構，強化中心城市的功能。產業結構的調整升級首先要求優化城市內部的土地利用結構，因此在土地政策的制定中需合理分析與處理各類用地的規模、結構和布局，特別是針對工業用地比重過大的問題，在老城區內實行“退二進三”政策，將企業向工業園區集中，提供充足的城市土地資源供第三產業發展。另外，在政策制定時要注意土地利用方式轉變期間的基礎設施配套建設問題，并明確規定新建建筑物的容積率，以在土地利用結構優化的同時提高土地利用效率。

（四）注重城市用地內部挖潛

節約集約用地是土地政策制定的基本原則之一?；跓熍_市土地利用現狀，堅持以內涵挖潛為主是制定土地政策時的主要思路。農業用地要提高土地質量，同時開展農村土地整理，減少農村人均建設用地，提高土地利用率。城市建設用地一方面要注重老城區土地的盤活，充分利用閑置和低效用地，解決“城中村”過度占地的現象；另一方面對于符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的單位優先安排建設用地指標，按產業制定最低的土地產出標準，對低效用地的行為采取懲罰措施，促進土地的高效利用，以實現中心地區的集聚與強化。

（五）加強土地生態建設

林地是煙臺市農業用地中主要的用地類型，城市規劃要求加強生態環境保護，堅持環境優先，推進可持續發展，建設生態型、環境友好型城市。因而在城市化進程中的土地政策制定要體現可持續發展的理念，加大土地生態保護扶持力度，支持森林保護建設、自然保護區建設和基本農田建設，把耕地、園地、林地、灘涂等作為生態保護的有機組成部分，充分發揮農業用地的生產、生態功能。市區內嚴格控制生產用地、保障生活用地、提高生態用地比重，實行嚴格的綠線控制，創建良好的宜居生態環境。

篇5

一、土地問題是中國城鎮化進程中的核心問題

城鎮化進程一般表現為農村人口轉變為城市人口、農村土地轉變為城市用地、農村生活方式轉變為城市生活方式的過程。在這里，土地問題是城鎮化進程中的核心問題。這是因為，土地資源是城鎮化進程的物質承載，土地價差是城鎮化推進的重要動力，土地轉換是城鎮化過程的主要表現，土地權利是城鎮化問題的核心關切。具體而言：

第一，土地資源是城鎮化進程的物質承載。任何社會活動都有其物質載體，即都發生在一定的空間和地域上，城鎮化進程同樣如此。土地作為城鎮化進程的物質載體，其用途從農村、農業用地轉變為城鎮用地的過程就是城鎮化。土地用途的變化、負載建筑物的變化，都是城鎮化進程的突出表現。城鎮化對土地有非常大的需求，這是一種剛性需求，導致農用土地的持續減少，這種趨勢在短期內很難改變。

第二，土地價差是推進城鎮化的重要動力。城鎮化是對土地用途和權利利益的重新劃分，在這個過程中有一個巨大的動力機制，這就是土地價差。土地價差是指土地收購價和賣出價、出讓價之間的差額。土地價差是土地財政的重要源泉。土地財政是基于土地的財政收入和政策，土地財政是各級地方政府運用其公權力通過對土地這一稀缺資源實施一系列的非市場行為操作而進行的財政收支以及利益分配活動。土地財政的非持續性與非規范性誘發了包括財政、金融、社會、行敗、投資過熱等在內的一系列風險。土地出讓金是中國特色的制度創新，北京、上海、杭州等一線大城市的土地出讓金數額巨大，成為推動經濟和城市化發展的重要財政力量。

第三，土地轉換是城鎮化進程的主要表現形式。農村土地可以分為農業用地、宅基地和集體建設用地三部分，其中集體建設用地可以分為集體經營和集體公益用地。前面提到的城鎮化進程三個主要表現，即在地域上，農業和農村用地改變為城鎮和工商業用地，在人口上農業人口變成城鎮戶籍人口，在生活方式上農村生活方式轉向城市化的生活方式。這三個方面都離不開土地轉換。土地用途和產權的轉換是此過程的實質和關鍵。在用途方面，土地由之前的第一產業轉向第二甚至第三產業。在產權方面，從農村集體手中轉向開發商和廠商，這是土地流轉的概念。土地改變用途和土地流轉可以有效地盤活資源，發揮土地的市場潛力，實現更大的效益。

第四，土地權利是城鎮化問題的核心關切。圍繞土地財政、土地權利產生了一系列問題，使得政府、開發商、農民三者的關系復雜化、利益化，處理不好，就會扭曲政府職責，引發嚴重的社會問題。城鎮化的前提是土地改變用途和土地拆遷，制度不完善導致利益分配糾紛，各地的拆遷矛盾高發，當前甚至有研究機構驚呼“拆遷矛盾是中國社會的最主要的首要矛盾”。拆遷矛盾的核心是土地權利即利益分配問題，開發商和農民在補償標準方面往往達不到博弈均衡，使弱勢一方產生嚴重的相對剝奪感和社會不公平感。本文將研究和梳理土地的權利體系，從深層次為目前的土地矛盾和糾紛提供解決方案，并為城鎮化中的土地政策提供邏輯上的路徑選擇。

二、再認識：土地究競具有哪些屬性

土地屬性研究是梳理土地權利體系的邏輯前提，土地權利體系是土地屬性研究的必然延伸。

第一，土地的自然屬性。自然屬性是指土地的位置、面積、肥力、光照、功能等。具體包含四方面：一是位置固定。位置固定性是說土地的自然區位和地理位置是固定不變的，正是因為土地位置是固定的，城鎮化才會不斷擴展地域，不斷改變地貌；二是面積有限。一塊土地的面積是固定的，不可能以人的意志為轉移；三是質量差異。土壤的肥力、光照、水分等指標方面優劣各異、質量不同；四是功能永久。是說土地發揮作用是恒久的，不管是耕地、林地、草地甚至是荒漠地、鹽堿地都有其發揮作用的地方，都不能在短期內改變其用途。

第二，土地的經濟特性。經濟屬性是指土地在經濟的需求—供給、投入—產出方面的特殊性質。通常包括四個方面：一是供給稀缺。土地由于恒久有用、承載萬物，是人類社會安身立命之依托，所以一直是相對稀缺的，人類圍繞土地和領土的戰爭未曾止息；二是利用多元。土地的用途是多元分散的，可以做農用、工業用、公益用、建筑用、旅游用，這種用途帶來的回報也是有差異的；三是變更困難。指土地利用方向變更的困難性。土地雖然有各種用途，但某一塊土地一旦投入使用，在短期內是很難變更其用途的，或者是變更的成本高昂；四是報酬遞減。即土地報酬的遞減性，西方經濟學將土地作為與資本、勞動力并列的生產要素，這些生產要素的邊際報酬都呈現出遞減的趨勢。

第三，土地具有心理屬性。土地本身沒有心理屬性，但無論是擁有還是沒有土地的人都會對土地產生種種心理活動，所以土地不但具有經濟社會特性，而且具有心理特性。農民在日常生活世界中對于土地性質的認識和法律法規文件等宏大敘事中的表述是不同的。農民長期與土地互動，從事農業生產活動，對土地的認識具有心理所有和心理回溯兩種心理活動，這是一種潛在的、農民獨有的心理活動，有規律可循，絕不容忽視。具體而言：其一，心理所有。是指雖然黨和國家文件說明土地屬于國家和集體所有，但農民并不是分得如此清楚，更普遍的心態是將土地所有權和使用權混淆通用。內在心理是：不管誰所有、誰使用，總會有分給自己的一塊或幾塊土地來耕種?；谶@種心理，土地所有權和使用權在農民心理中的區分是不清晰的。農民對自己耕種的土地有心理上的所有權。其二，心理回溯。是指一種雖然法律上不支持，但心理上自由反悔的心理機制。土地的使用是一個包含矛盾的過程，一方面，征地前一塊土地有多種可能的用途，甚至是“無限可能”；另一方面，一旦選擇了某種用途，就意味著失去無限可能，即喪失潛在的機會。這樣，即使當初在征地過程中，老百姓得到了很高的價格補償，但當其看到未來土地上的項目“掙大錢”后，就會產生這樣的心理：是不是當初便宜賣了，這樣就會覺得補償低了，產生后悔、怨憤心理，在種種因素作用下，就可能形成上訪或者。心理回溯是征地糾紛和拆遷矛盾中產生的一種復雜的心理活動，處理不好，會激發強烈的社會不公平感，導致社會緊張、社會焦慮的情緒累積，從而影響社會和諧與穩定。

第四，土地還具有社會屬性。土地的社會特性包括以下五個方面：

－－土地是職業、是事業。我們當前對土地的認識是狹隘的、片面的。對農民而言，土地不僅是謀生的手段，更是一種事業或職業，是一種工作方式。當前城市化進程中的征地拆遷補償的只是老百姓的經濟損失，卻忽視對一種職業或事業破壞后的補償與恢復。城鎮化進程給了農民土地的一次性補償，但這是不夠的，農民沒有得到新的職業或事業，這樣的城鎮化是不徹底、不公正、不可持續的。

－－土地是角色、是身份。土地除了是一種事業和職業，同時也是一種角色和身份。農民從事農業生產，這本身是一種特定的社會角色和社會序列。身份認同是人在社會中的存在感，社會成員客觀正確地認識到自己的身份和角色并按照角色的設定行事，這是非常重要的，也是實現社會秩序的必要條件。未來的城鎮化必須要讓農民得到良好的市民化，實現身份認同的平穩過渡和順利轉型。

－－土地是一種穩定預期。土地作為一種穩定的對于未來的預期，可以有效地減少社會張力和社會焦慮，進而縮減社會的不和諧因素。我們目前的城鎮化中在土地問題方面，征地拆遷補償的標準主要是依據經濟方面，而極少考慮農民在穩定預期方面的損失，這是心理幸福感和心理福利的損失，會導致失地農民產生社會焦慮心態。對未來預期的不穩定將成為一個潛在的、不容忽視的危險因素，如果長期存在下去，一旦有機會和縫隙，就很可能使事態更為嚴重。

－－土地是一種持續的保障。土地在心理上是一種預期，而在物質經濟上則是一種保障。這種保障是一種綜合性概念，指的是長遠生計有依靠。具體到土地問題上，土地在之前可以提供給農民年復一年的持續性收入，可以有效地維持并改善農民的生活，可以成為進城后的退守保障。而在城市化進程中，征地拆遷只是給予一次性的經濟補償，對相當一部分農民沒有做好安置。沒有穩定收入保障的失地農民的數量的持續增加對于社會管理與社會和諧是一個很大的難題。

－－土地也是長期股權?；谕恋厥且环N事業和職業，是一種特定角色和身份認同，是一種穩定的預期，是一種持續的保障，因此在正常情況下，土地并不能被一次性的征地補償和拆遷安置所彌補，土地應當是一種長期的股權性收益。土地股權是指農民對于土地上的用途和項目固定地享有一定比例的股權，類似于長期持股，具體股權比例由雙方協商，政府不得介入。通過股權，農民可以獲得持續性的收入保障，獲得一種新的、有尊嚴的認同，獲得徹底的市民化，走向新的生活與工作方式。

三、土地的權利體系

土地的屬性系統是權力體系的邏輯前提，前者決定了后者，后者是前者在法律權利視角中的表現。土地的權利體系，可以有效解釋中國社會為什么會高發土地糾紛矛盾，因為這里面存在巨大的差價。土地是一個綜合而龐大的權利體系，當前的拆遷安置和征地補償只是針對其中一小部分進行補償，價差意味著較大比例的本應屬于農民個體的利益而被其他社會行為體以各種顯性或潛在的方式剝奪。土地的權利系統是由對應的屬性系統決定、引發和延伸的。

第一，土地的自然權利。土地的自然權利的依據是其自然屬性，它至少包括四個方面：一是生態尊重。城鎮化進程中的各種設計和建設應該“融入自然、依山傍水、順勢而為”，形成各具特色的城鎮建筑格局；二是損害恢復。在城鎮化過程中對于土地的利用要注重構建地貌損害的可恢復機制。城市建筑工程垃圾、化工項目、重金屬產業、地鐵隧道建造等都造成了對土地的永久性損壞，這些不可恢復的損害需要通過科學規劃嚴格的執行進行避免；三是物善其 用。對于宜耕宜種的優質良田一定要堅決予以保護。目前部分地區的開發區存在大量囤積、占用、浪費良田的情況；四是全域效益。在改變農用地用途的過程中要著眼全局，科學規劃，按照“全面、協調、可持 續”的原則，兼顧經濟、社會、生態等方面，實現整體效益。

第二，土地的經濟權利。土地的經濟權利主要是指物權和債權，前者包含了自物權和他物權。自物權是指土地所有權，他物權是指擔保物權和用益物權。擔保物權是指土地抵押權，用益物權是指土地的地上權、永佃權、地役權、土地發展權、廣義土地使用權。

心理權利。對應心理所有和心理回溯，心理權利包含心理所有權和心理回溯權。其一，心理所有權。農民通常會將使用權和所有權混淆理解，認為使用權就是所有權。自己承包的地塊在感覺上和心理上是屬于自己的，這樣才能激發他們的勞動生產熱情，進而解放農村的生產力。雖然沒有法律依據，但是對于農民土地的心理所有權的尊重是必要的，這是農村社會和諧的心理基礎，是尊重農民個體利益的政治倫理。其二，心理回溯權。前面談到，“心理回溯”是指一種雖然法律上不支持，但心理上可以自由反悔的心理機制。政府應當重視和支持農民的心理回溯權。目前不少就是因為政府和相關部門對于心理回溯權的漠視造成的，從而導致社會緊張情緒的累積和醞釀，給社會發展和社會穩定埋下隱患。

第三，社會權利。社會權利是由土地的社會屬性決定的。在城市化進程中，土地的社會屬性也應當獲得認可和尊重并在政策中得到體現，具體包括五個方面：一是工作就業權。城鎮化進程的推進必須要解決好失地農民的就業問題。征收農民的土地，就有責任保障農民的就業權。如果失地農民找不到工作的話，就會成為社會的不穩定因素；二是市民身份權。這里說的是戶籍和身份認同。如果將農民過早過快地轉化為市民，又沒有相應的輔助市民化的教育過程，就會導致身份認同的危機，失地農民覺得自己既不是農民，也不是市民，是一盤“夾生飯”；三是公正尊嚴權。農民有了土地，就會對未來有穩定的預期。而失去土地，同時沒有穩定的工作，就會感到不安和躁動，在全社會層面就會表現出一種群體性社會焦慮；四是社會保障權。土地的社會保障功能已經獲得廣泛承認，社保權已經得到了充分的重視和實現，許多地方在城鎮化過程中推出了“土地換保障”政策，依據就是承認土地的社保權（主要指養老保險）；五是股權收益權。社會保障權只能夠保證基本的生活，而土地入股則可以保障土地能夠帶來持續不斷的收益。由于土地具有永續受益的性質，因此土地可以作為一種股權帶來持續的收益，這是失地農民理所當然的權益，而非施舍。

目前各地實施的“土地換就業”、“土地換社?！薄ⅰ巴恋負Q股權”等辦法也側面印證了土地社會權利體系的存在。土地的社會權利為城鎮化進程中處理土地問題提供了理論支撐，也為解決失地農民問題提供了政策路徑。

四、解決中國城鎮化過程中土地問題的政策制定和路徑選擇

權利體系的四個層面為城鎮化進程的四個方面提供了政策依據和路徑選擇。自然權利強調尊重自然地貌、順勢而為，打造宜居城鎮和特色城鎮；經濟權利為征地補償和拆遷安置提供了標準，尤其重要的是保障農民的土地發展權；心理標準則是強調土地對于農民內心的重要作用，應保障其心理所有權和心理回溯權，建設好精神家園；社會權利強調持續獲得利益保障的公平正義的實現。

第一，尊重并實現土地的自然權利。保障土地的自然權利在政策方面體現為城鎮化建設規劃布局標準。我們當前對土地的自然權利是缺乏尊重的，表現為城市化模式單一、模仿嚴重。自然權利包括生態尊重、物善其用、損害恢復和全域效益。這就要求各城鎮在發展規劃中要尊重自然規律和天然地貌，減少人工痕跡，將主觀規劃因素控制在一定限度，將環境污染降至最低，遵循“融入自然、依山傍水、順勢而為、特色各異”的標準，打造幸福城市、宜居城市、田園城市，實現現代性和自然性的和諧兼容，實現人與自然和諧相處。

第二，保障并實現土地的經濟權利。土地的經濟權利包括所有權、使用權、永佃權、地役權、抵押權、租賃權等，當前的征地拆遷補償安置的范圍狹窄、標準很低，這是導致當前征地拆遷類群眾上訪和的核心原因。土地的權利范圍如此之廣，而政策中的補償范圍顯然不能充分保障農民的權利。土地權利的低度實現會直接導致土地成本的“軟預算約束”，土地資源價格的靈敏度不足，以及對土地資源的使用和利用效率低下。因此全面保障和實現土地的經濟權利是最優化配置資源的必然趨勢。

第三，重視并實現土地的心理權利。農民與土地有千絲萬縷的聯系，其中并非簡單的經濟補償就可以彌補農民在征地拆遷中的損失。農民對自己分得耕種的土地和宅基地是有心理所有權和心理回溯權的，對農民心理權利的重視是建設和諧社會的必然要求。1953年，國家將土地收歸國有，農民與國家的關系是信任感、安定感和優越感。信任感是相信自己總會有耕種的一份，安定感是對國家政權的熱愛，優越感是對社會主義制度的自豪。心理權利貫穿始終，征地拆遷中對心理權利的漠視使得農民割裂了原來的社會支持系統（鄰里關系、親友走訪）、文化生活單調乏味。這些心理權利的損失是無形的，要做好精神家園建設、農村文化建設和社區倫理建設，必須高度重視征地拆遷戶的心理感受和心理權利。

篇6

縣農村土地政策落實自查自糾工作督查情況匯報

為督促、指導、掌握我縣農村土地承包政策落實自查自糾工作進展情況，我組自4月23日至5月5日安排10天時間，對全縣各鄉鎮農村土地承包政策落實自查自糾進展狀況開展了工作督查，現將有關情況簡要匯報如下：

一、基本情況

1、縣動員大會結束后，各鄉鎮黨委、政府高度重視，專門成立了鄉鎮強農惠農政策落實情況監督檢查工作領導小組，并設立了辦公室，制定了實施方案，分別于4月13日至4月18日召開了鄉村兩級干部大會，進行了動員部署和業務培訓，落實了工作責任，明確了自查自糾工作時限。

2、到目前為止，我縣沒有一個鄉鎮實現了權證、合同兩個100％到戶，就是單個實現100％到戶的鄉鎮也找不出來。總的說來，全縣權證、合同到戶狀況不容樂觀，其中：權證、合同到戶率達90％以上鄉鎮3個（其中一個鄉鎮合同到戶率只有80％左右）；權證、合同到戶率達80％左右的鄉鎮4個，但合同到戶率均小于權證到戶率，多數不足80％；權證、合同到戶率在70％以下的鄉鎮3個，其中有一個鄉鎮到戶率還不足20％。

二、主要經驗做法

1、鄉村主要領導重視是自查自糾工作落實的重要前提。督查中發現大多數鄉村主要領導都高度重視農村土地承包政策落實自查自糾工作，鄉村干部開展工作積極主動，針對性較強，工作效果明顯。

2、有些鄉鎮每星期調度一次，一是匯報工作進度，二是針對查找出來的問題進行專題研究，集思廣益，制定出臺一些行之有效的整改糾正措施，切實加以解決，促進農村土地承包政策落實到位。

3、有的鄉村針對分戶登記表、承包合同、經營權證填寫不規范的現象，組織村干部上戶糾正，并核對落實相互之間數據、信息的一致性。

4、有的鄉村針對農戶承包合同因保管不善丟失較為嚴重的現象，組織村組干部與農戶重新補簽合同。

三、存在的主要問題

1、仍然有個別鄉村主要領導重視不到位，認為土地政策落實不如涉農資金落實重要，開展農村土地承包政策落實自查自糾工作只為應付，查找問題大事化小，整改糾正措施不到位。

2、部分鄉村農村土地承包糾紛調解處理屬地管理責任落實不到位，特別是對省、市、縣減負、農業部門轉辦的群眾件調處不力，存在踢皮球的行為，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市農經部門轉辦的群眾件未得到妥善處理。

3、有些鄉村承包合同與經營權證因種種原因（上水片鄉鎮大多數村組都存在3～5年重新調整承包地的做法，下水片鄉鎮部分村組存在前述做法，縣城周邊村組及部分鄉鎮所在地和道路沿線因土地即將被征用，部分村組因群眾土地承包糾紛難以調解，少數村組因農戶修路集資款項未上交，如此等等）尚未全面換發到戶，這個問題有的鄉村已引起高度重視，但整改糾正措施不力，或不切實際，或違背法律規定，或無從著手；有的鄉村則抱著無所謂的心態，聽其自然，放任自流，根本就不想糾正過來。特別是下到3～5年重新調整承包地的村組，農戶問及合同、權證有什么用，一是說明群眾對權證的重要性缺乏必要的認識；二是讓我們不知如何回答好。

4、有的分戶登記表承包面積抄寫出錯，或合同、權證編號漏填等。

5、經營權證填寫不夠規范，表現為：

（1）有的權證上共有人只填寫戶主一人，且共有人年齡誤填成出生年月；

（2）有的權證上“農地承包權（）第號”漏填，合同編號漏填或錯填；

（3）有的權證發證時間漏填或填寫不全；

（4）有的權證地塊四至界址漏填或填寫不完整；

（5）有的權證承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的權證未加蓋“換證”章。

6、每個鄉鎮都或多或少存在農村土地承包調查摸底表、分戶登記表、基礎數據庫、承包合同、經營權證、農戶實際承包情況數據、信息互不一致現象，有的鄉村“六不相符”現象還比較嚴重。

7、大多數鄉、村、組農戶流轉承包土地只履行口頭協議，未簽訂流轉合同，缺乏規范管理，給農村土地承包糾紛埋下隱患。

8、有的鄉鎮由于電腦通用，基礎數據庫安全性差，甚至由于人動丟失軟件安裝光盤等；大多數村農村土地承包檔案保管不規范、不完整。

9、部分鄉村干部工作馬虎，責任心不強，給日后工作留下許多難吃的餿飯和帶來極大的負面影響。

四、建議

1、縣領導小組辦公室要加大綜合督查力度，給鄉村主要領導施壓，促進整改糾正措施落實到位。對敷衍塞責、整改不力的鄉村，一定要嚴肅追究其主要領導的責任。

2、每3～5年重新調整承包土地的做法雖然違背法律政策規定，但有時候又比較符合農村實際情況。對于這種行為，一是要明確一個截止的時 間界限，否則，勢必成為今后引發農村土地承包糾紛的隱患；二是向上建議針對小調整的對象和范圍作些修訂，以適合農村的實情。

3、土地流轉手續不規范是當前引發農村土地承包糾紛的重點和調解工作的難點，規范和加強農村土地流轉管理應該作為鄉鎮黨政工作的一個重點抓好抓實，要積極創建農村土地流轉規范化管理示范點，發揮示范帶動效應，引導農村土地規范流轉，維護農村和諧穩定。

4、進一步督促**鎮人民政府按照法律政策規定妥善處理省、市、縣減負、農業部門轉辦的2起久拖未決的群眾土地承包糾紛案件，并在規定時間內上報處理結果。

5、加大《農村土地承包法》、《**省實施﹤農村土地承包法﹥辦法》等法律政策的宣傳力度，擴大影響，消除部分鄉村干部在貫徹執行農村土地承包政策中的抵觸情緒，增強工作的自覺性、主動性和嚴肅性。

五、當前工作中的難點

1、《農村土地承包法》頒布實施后，由于其貫徹執行時間不是在頒布之日（20xx年3月1日）起生效，而是在維護第一輪（1981年至1982年）農村土地承包狀況的基礎上以第二輪（1998年）延包態勢為基準，如此一來，給我們貫徹落實《農村土地承包法》工作增加了很大難度。現實表現為：一是有部分鄉村干部對“小調整”的內涵缺乏正確的理解，以為3～5年重新調整農戶承包土地屬于小調整范圍，或者以為生老病死娶媳嫁女應該調進調出承包土地屬于小調整范圍等；二是為數不少的農民甚至農村基層領導干部對承包期內“增人不增地，減人不減地”的原則有意見鬧情緒，認為有些人“占著茅坑不拉屎”，而新生嬰兒或者剛娶的媳婦卻無以為生，等著喝西北風，不符合農村實際。于是以村組協議、村組慣例為由進行一年一調或者3～5年一調的做法在不經請示或經默許的情形下風行起來，有些地方還很難壓制取締這種做法。時間一長，要回到1998年第二輪延包時的狀態很不現實，甚至可能激發更為嚴重的農村土地承包糾紛，影響農村社會穩定。

2、農村稅費改革之前，農民承包土地需要繳納的正常稅費任務較高，種地利益少，農民對土地的感情不是很眷戀，甚至有部分農民不想要土地，口頭上要將土地送回村組，有一部分農民還真這樣做了。但當時沒有一個村組肯收回土地，原因是村組如果收回土地，萬一發包租賃不出去（根據當時的情形，這種可能性很大），那么今后的一部分稅費任務就沒了著落。因此，有些農民就私下口頭協商或者通過他人口頭磋商，達成不收租金但劃轉稅費任務的土地流轉口頭約定，時間稍長，有的農民就認為土地歸我承包了。如果沒有以下情況的變化，土地承包經營權歸誰的矛盾也許可能沒有這么快激發。隨著農村稅費改革的不斷深入，農民承包土地應繳的稅費任務逐步取消不說，反而還可享受糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼等惠農補助款項，特別是農村征地補償價格的提高和范圍的擴大，土地增值較大，由此大大增強了農民的珍地、惜地意識，就算自己暫時不耕作也紛紛要回承包地。這樣一來，農村土地承包糾紛矛盾就加速激化了，而且因為只有口頭協議沒有書面協議，一方站得住理，一方依據于法，爭執不斷，矛盾升級。如果按法律政策裁決，一個問題解決了，但類似情況多，可能引發更大范圍的不穩定；如果照顧情理，另一方就不依不饒，依法上訪；如果各打五十大板，雙方又難以達成一致性意見。

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關鍵詞:土地供給制度;房地產市場;房地產價格

中圖分類號:F293.3文獻標識碼:A

一、土地供給制度安排

從政府作為土地供給者,從自然供給的土地到經濟供給的土地,要經過征地拆遷、整治開發和市場出讓等三個階段,因此土地供給制度具體包括:土地征遷制度、儲備開發制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度,為了減少市場失靈,政府需要對土地市場進行市場規制,具體包括:土地征遷和補償制度、儲備開發制度、土地出讓制度等。

1、土地征遷和補償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權力強制性地實現土地權利的轉移過程,但這種強制性轉移又是以相應的經濟補償為條件的,強制性與補償性是土地征用的兩個特性,主要體現在《土地管理法》、《房地產管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關管理規定。如果說土地征遷是政府的權利,則土地補償則是被拆遷人的權利。由于私人產權的保護,政府只有為公共利益才能進行征遷,因此土地征遷制度的核心是政府產權的界定;由于房屋拆遷的實質是獲得土地的使用權,土地才是拆遷真正的標的物,因此土地補償制度的核心是被拆遷人產權的界定。

2、土地儲備開發制度。土地儲備開發制度包括土地儲備制度和土地一級開發制度。土地儲備是指政府按照法律程序,根據城市土地利用規劃和城市規劃,通過收購、收回、置換、征用等方式取得土地使用權,并進行土地的前期開發,予以儲存,以適時適量供應和調控城市各類建設用地的需求,規范土地市場,為城市發展提供土地資源、資產和資本;土地一級開發由土地項目一級開發權的開發主體組織實施土地開發項目的征地、拆遷,規劃設計、市政基礎設施和配套建設、交通建設、環境建設和投融資過程。土地一級開發一般由土地儲備單位或土地一級開發公司接受委托負責組織。

3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式,劃撥土地主要集中在國有機關和軍事用地,城市基礎設施用地和公益事業用地,國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地,以及法律、法規規定的其他用地;有償出讓又分為協議出讓、招標、拍賣、掛牌。土地使用權出讓制度的主要內容,主要體現在《經營性用地出讓管理辦法》、《協議出讓管理辦法》及其相關管理規定。

二、土地政策對房地產的影響分析

1、土地政策對房地產市場影響的傳導機制。主要包括兩個途徑:首先,土地價格對房價的影響,土地價格是房價的成本之一,土地價格的增加會引起房地產開發企業的成本增加,房地產企業的投資規模下降,房地產市場的供給減少,最終影響房價;相反,地價下降,供給增加;其次,土地供應量對房地產價格的影響,土地供應量決定房地產開發企業可開發的土地量,影響房地產企業的投資規模,從而影響房地產市場的供給,最終影響房地產價格。與金融政策、稅收政策相比,土地宏觀調控政策只能對供給產生影響,無法對需求產生直接的影響,無法實現整體市場的穩定均衡。土地政策這一行政手段對供給的影響是很有效的,因為土地所有權歸國家所有。而對于土地使用需求的影響并不能通過土地政策來實現,單純地對土地供給的控制只能加劇對土地的需求,激化土地供需之間的矛盾。

2、土地供應政策對房地產市場調控的時滯效應。土地要素對于房價變化影響很大,通過對土地要素的宏觀調控可以規范和穩定房地產市場的運行。而土地因素對房地產價格的影響并不是同步的,在一定程度上存在著“時差性”。對房地產市場的土地調控是指政府通過調整土地供應來影響房地產市場運行。由于土地是房地產開發的基礎,相比金融、財政方面的調控措施,土地調控對增量市場的影響最為直接,但是效果顯現的時間更長。無論是土地總量調控還是結構調控,土地供應時滯都是影響調控效果的重要因素。忽視土地供應時滯的存在,就無法清楚地把握調控的影響效應,對于市場的調控只能是較盲目的決策,達不到預期的效果。

3、土地供應總量對房地產市場的影響

(1)土地供應總量對房地產市場數量的影響。土地供應是房地產市場基礎,土地供應如果是被儲備、閑置或者是被蓄意囤積,那么土地供應量只能部分轉化為房地產市場的供給。所以,這里所說的土地供應總量為有效供應總量。土地供應總量對房地產市場有著兩方面的影響:一方面是影響房地產產品的供應總量,特別是影響增量房地產產品;另一方面是影響生產和預期,但影響力的時效不同,對房地產產品供應的影響,由于房地產開發周期的原因,要在1～2年之內才能顯現出來,但對投資和消費的影響卻是當期的。由于房、地的緊密關系,土地供給量與房地產增量有著密切關系,土地供給量是房地產增量的基礎,他們之間的關系由容積率(項目用地范圍內總建筑面積與項目總用地面積的比值)來反映。設房地產增量為QR(平方米建筑面積),土地供給量為QL(平方米土地面積),容積率為F,則有QR=F×QL。則當容積率不變時,土地供給量與房地產增量呈線性正相關關系。容積率越大,單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。

(2)土地供應量對房地產價格的影響。房地產價格代表了對房地產的需求,土地市場的供求關系作用形成地價,決定新一輪房地產價格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場和房地產市場的互動機理:當房地產數量的需求上升時,土地供應量、地價、房地產價格和地產數量都增大了。當房地產的價格上升時,土地供應量也上升,房地產價格與土地供應量呈正相關關系,并且房地產價格是土地供應量變化的原因。通過對土地供給彈性變化的分析,隨著城市的發展,可以用較少的土地供應量來調控相同的房地產價格的漲幅。

4、土地供應結構對房地產市場的影響。不同用途用地的供應比例,體現了政府的產業政策,例如目前我國采用供地結構的政策是,對于不符合國家產業政策和行業準入條件的建設項目停止供地,對于限制性項目提高供地標準和條件,并根據經濟發展需要、動態調整和更新限制性、禁止性建設項目供地目錄;同時,調整商業用地的市場投放量,增加產業政策扶持行業的供地量。

三、完善我國土地供給制度的建議

1、在土地供給制度變遷過程中,農民、城市中低收入群體是制度的受損者,因此我國的土地供給制度不能達到帕累托優化的制度評價準則,建議我國的土地供給制度的價值導向是實現社會的卡爾多――希克斯效率改進。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補性和關聯性的原則進行完善:從制度的兼容性來講,主要是重新界定所有權、土地使用權和發展權,建立起制度兼容的土地產權制度,促進土地使用權按照市場價格流轉;從土地供給制度與其他制度的互補性來說,應將房地產產業的稅收政策、金融政策、房地產產業政策聯系起來共同完成一個體系;從土地供給制度的關聯性來講,應將土地的計劃管理、城市規劃管理、土地儲備開發和土地出讓制度聯系起來,共同組成一個制度體系,才能對房地產市場產生影響。

2、需要調整經濟適用房、限價房和廉租房等政策。維護市場秩序、提供公共產品和服務是政府的主要職責,在房地產市場中,政府應避免采用直接價格管制方式降低地價和房價,有些政府為了應付房價降低的“政治任務”,直接對商品房采取限價措施,這是對市場機制的破壞。政府應將主要任務放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經濟適用房、限價房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會福利,但直接的價格規制降低了土地資源的配置效率,必然導致排隊成本和交易成本的上升,且政府在嚴格界定中低收入群體時將花費更多的制度成本,因此制度績效較低,應改變直接規制向間接規制轉變。本文建議,政府應取消目前的雙限房政策,降低經濟適用房的比例,改為加大廉租房土地供應政策。建議成立專門的銀行機構采用寬松的信貸政策,用土地拍賣所得收入彌補中低等收入群體自住用房的信貸,以此幫助中低收入群體實現居者有其屋,減少投機行為。

3、轉變社會各利益主體之間的博弈關系,政府退出市場的討價還價博弈是我國土地供給制度設計的方向。大多數的學者認為,政府權力尋租行為是造成政府管理績效較低的原因。就本文看來,由于土地具有私人價值屬性,土地供需雙方之間對于價值的判斷不同,在信息不對稱和產權不清晰的情況下,會導致機會主義行為,必然造成交易成本過高。由于政府公共利益職能,政府不能通過與其他利益主體之間的討價還價方式與民爭利,為此政府會采取以“拆遷標準”、“基準地價”這種非市場價值標準取代市場價值標準進行出讓,但由于政府存在產權主體模糊,政府官員存在“道德風險”和“逆向選擇”行為,產權成本較高,造成制度績效較低。政府應從社會利益的討價還價中退出,由利益關系的博弈者轉變為制度的制定者,可以提高制度績效。

(作者單位:河北經貿大學)

主要參考文獻:

[1]張中新.土地供應在經濟宏觀調控中的政策運用[J].特區經濟,2004.10.

篇8

摘要：房地產市場一直在促進我國國民經濟發展方面占據著極其重要的作用。而且最近幾年，由于人民群眾對房產的進一步需求和房地產商對房地產市場的大力投資等原因，房地產市場得到了進一步快速發展。如今，國家為了促進經濟的穩定發展，在本世紀初就開始采取一系列措施對房地產市場進行宏觀調控，但效果并不十分顯著。如今，政府結合中國國情，出臺了新的土地政策，利用調節土地供應政策來實現對房地產市場的宏觀調控，解決了以前單一的宏觀調控政策的不足，促進了我國房地產事業的健康平穩發展。

關鍵詞：土地供應政策；房地產市場；影響探析

我國政府從國情出發，利用土地供應政策宏觀調控國家的房地產市場，在一定程度上上促進了土地資源的合理配置，提高了土地資源的利用效率和促進了經濟的發展。利用土地供應政策對房地產市場進行宏觀調控，其本質是以中央國務院為主導的政府機關通過干預我國不同省、自治區、直轄市土地資源的供應情況、供應方式和供應結構，進而調節我國的房地產市場，使其穩定快速發展。

一、土地供應政策

（一） 土地供應政策的目的

毫無疑問，國家實施土地供應政策的直接目的是保護我國的土地資源，實現國家土地資源的合理配置，使我國有限的土地資源能夠在不同地區、不同部門、不同行業得到優化使用。

如今國家實施了新的土地供應政策目的則是為了適應我國宏觀調控的總方針，促進我國整體國民經濟和不同地區區域經濟的健康穩定發展。

（二） 土地供應政策的實現手段

在我國，土地供應政策的實現方式主要是以經濟手段和法律手段，輔之以有效的行政手段，來實現土地資源的合理配置。同時國家的宏觀調控政策要和市場調節相結合，充分發揮市場調節在資源配置過程中的基礎性作用。

（三） 土地供應政策的特點

我國的土地供應政策相比其他發達國家存在著明顯的不同，具有以下幾個方面的區別。

首先，我國大陸政府與香港一樣，對城市土地進行國家壟斷，這被國外政府稱為政府壟斷一級國家城市的土地供應。土地的供應者和提供者有且只有一個主人，那就是國家政府。政府通過控制土地的供應情況、供應方式和供應結構，進而宏觀掌握我國的房地產市場。

其次，我國城市政府的土地供應政策除了和其他國家一樣，掌握對國家土地供應量的調節之外，還有其自身特殊的部分。目前所研究的土地供應政策指的是城市政府通過調節土地在房地產開發和城市工業建設方面的供應結構和供應面積，合理調節城市中房地產市場的供給關系，進而促進國民經濟的健康穩定發展。自從我國城鎮之后，土地資源所有由原來的固定不變變為如今的可以隨意流動，發展了我國的房地產事業和促進國家城市建設。21世紀以來，我國的房地產市場由于受到土地供應政策的影響，房地產產業開始逐步發展，并且越來越強，如今已經在促進國民經濟發展、提高人民生活水平方面占據著舉足輕重的作用。

二、 土地供應政策對房地產市場影響探析

近年來，我國國家政府運用土地供應政策對房地產事業進行宏觀調控，主要是著重研究了土地供應政策對房地產市場影響的傳導機制、對房地產市場影響的實質效應，以及房地產市場受到土地供應總量、土地供應的不同方式和土地供應的多種結構的影響，從中得到一些有利的啟示。

（一） 土地供應政策對房地產市場影響的傳導機制

土地供應政策主要是通過兩個方面對房地產市場造成影響：第一點是，房地產的價格受到土地價格的制約，并且土地的價格是影響房地產價格的決定性因素。一般來說，土地價格增加后，那么相應的建房成本也會增加，進而會導致房價的提高；反之，如果土地價格降低，建房成本也會降低，那么房價也會有所改善。第二點是，房地產的價格會受到政府所提供的土地的多少所影響，也就是說，如果政府所提供的土地供應量多，那么房地產商的投資規模就會加大，所提供的用于商品的住房就會增多，房價就會降低；同樣的道理，如果政府提供的土地供應量無法滿足人們對房子的需求，那么房地產商則會相應的而提高房價，以控制顧客對房子的需求。

然而與國家的其他政策不同的是，比如國家的稅收政策和貨幣政策不僅可以對供給產生影響，也可以對需求產生影響。而土地供應政策所造成的影響則是單面的，只能對房地產市場中房子的供給產生影響，無法依靠這個政策達到供與求的相對平衡。國家通過調整土地供應政策來控制土地的供給量，這一點取得了顯著的成果，然而卻無法對需求采取合理的控制，一定程度上也造成了土地供需之間的矛盾。

（二）土地供應政策對房地產市場調控的時滯效應

一般來說，土地的價格一定程度上會決定房子的價格。如果國家提供的土地數量多、面積大，降低了建房的成本，房價就會降低；如果國家提供的土地面積有限，則會加大建房成本，房價便會提高。然而，土地供應政策的改變對房地產市場的影響并不是立竿見影的。并不是說，一旦土地供應充足，房價就會降低。土地供應缺乏，房價就會提高。這里面會有一定的緩沖階段，也就是說土地供應政策對房地產市場的影響具有一定的時滯性。

國家通過宏觀調控國家的土地供應情況來控制我國的房地產市場，畢竟土地的供應量一定程度上決定了房地產市場的發展。但畢竟這種宏觀調控不同于其他的宏觀調控，由于這種控制掌握的房地產市場的根本，因此效果不可能和別的政策一樣立刻顯現，如果忽視這種時滯性，就不可能達到所要預想的結果，還可能導致決策的失誤。

（三） 土地供應總量對房地產市場的影響

首先，土地供應總量對房地產市場的數量產生一定的影響。在經濟學中，土地的數量決定了房地產市場的發展規模，然而如果出現一定的土地數量被個人非法占有、囤積，那么就只能另一部分的土地應用于房地產事業的發展。因此，本文中所涉及的土地供應總量是除了那些被非法占有、囤積之后的土地總量。房地產市場主要受到土地供應總量兩個方面的影響：一方面，土地供應總量影響房地產市場的數量。特別是影響房地產市場產品的增加，土地供應量與房地產市場的增量是正比的關系，是房地產市場增量的基礎。另一方面，土地供應總量影響房地產市場的生產情況和預算結果，由于房地產商從開發房產到投入市場會有一定的時間限制，因此這種結果不會是立刻顯現的，大約會持續一兩年的時間。

其次，房地產的價格會受到土地供應量的影響?？偟恼f來，顧客對房地產市場的需求影響房地產的價格，再加上土地功能供應數量對房地產價格的決定性影響，這兩項因素則確定了房價。房地產的價格和土地的供應數量是正相關的關系，房地產需求量的增多，那么相應的就會造成土地供應量、房地產價格的增加。因此，通過各種方面的研究表明，城市政府可以通過調節城市土地的供應量來調控城市房價。

（四） 土地供應結構對房地產市場的影響

目前，國家通過對土地供應結構的明確規定來體現國家對不同產業發展的社會意圖。國家對土地應用于工業、商業、服務業等不同用途，表現了國家對相關產業發展的決策。例如，目前我國為了鼓勵和限制相關產業的發展，對于國家鼓勵發展的產業，國家會放寬其使用土地的政策，并且會給與一定的優惠政策；而對于不符合國家產業發展規劃中的產業，國家會通過各種途徑，限制其產業就地，或者在很大程度上提高其用地標準，使其土地供應不足，無法得到長足穩定的發展。并且，國家會依據經濟發展和國情的需要，適時的調節國家的土地政策，有側重的發展土地的不同用途，促進相關產業的發展，一定程度上影響了房地產市場的發展。

首先，住宅用地對房地產市場的影響是

極其重要的，在我國，住宅用地在土地供應量中所占據的比例是非?？捎^的，這種比例一定程度上決定了住宅用地的土地供應量，進一步決定了住房消費市場的需求量，影響了房地產市場的價格。目前，在我國住宅用地發展的逐漸多樣化，大體上可以分為五種。在這五種住宅中，完全屬于市場化的部分是商品化住宅，它是徹底的市場化產品。而普通的商品化住宅，它的商品化率就相對商品化住宅相對低點，一般它在銷售過程中去除了一部分稅收，其價格對于商品化住宅來說相對便宜些。其次經濟適用房和中低價商品房雖然也屬于上述所講的市場化用房——商品房，但盈利目的要比商品化住宅和普通商品化住宅要低些，已經帶有一定程度的社會保障色彩。而廉租房則是政府對于社會底層人士所建立的盈利性極其微小的住房，是完全的社會保障性住房。商品化住房和社會保障性住房在我國土地供應總量中所占的比例會在很大程度上影響我國的房地產事業的發展。

如果國家大力推行經濟適用房、中低價商品房和廉租房這些社會保障性住房，則會相對的降低完全市場化的住房的使用，這在一定程度上不利于居民的消費進而影響房地產事業的發展。因此，社會保障性住房的供給標準應有適當的比例，并且不能阻礙完全市場化的住房的銷售，這是我國的社會保障性住房應該遵循的條件。

然而，國家要求社會保障性住房必須在土地供應總量中占有合適的比例，并不意味著完全商品化的住房就可以徹底占據房地產市場。如果完全商品的住房完全占據了消費市場，則會增加人民的消費負擔，引起房價更加無規則的上漲，形成更多的普通居民淪為房奴甚至更加買不起房的現象，會嚴重影響社會的穩定，進而阻礙社會的發展。如今，在我國很多大城市出現的住房供給不平衡，房價過高，普通民眾買不起房的現象，與現在市場忽視保障性住房的消費，過度強調消費完全市場化的商品性住房是分不開的。因此，實現國家健康平穩發展，政府一定要在很大程度上協調好商品化住房和社會保障化住房的關系。

綜上所述，房地產市場發展的好壞一定程度上會限制我國國民經濟的發展，而土地供應政策又會在很大程度上制約房地產市場的發展。因此，政府制定合理的土地供應政策對房地產事業的發展甚至國民經濟的發展是至關重要的，這還需要和國家社會各界人士的共同努力。（作者單位：中國社會科學院研究生院）

參考文獻

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【關鍵詞】土地供應政策；房地產；市場；調控關系

1 土地供應政策的概念

社會主義市場經濟條件下，政府對稀缺資源的配置方式越加重視。土地資源是一種稀缺資源，在歷史長河中，土地的合理利用都是時局穩定的保障?，F今，土地資源也在各行業發展中占據著重要地位。所以，對土地的配置政策是否合理是衡量社會政治經濟是否穩定的一種重要指標。土地供應政策這是對土地進行綜合規劃，以市場經濟機制引導，以國家宏觀手段調控，綜合全面的對土地資源進行配置。土地供應政策的關鍵問題在于市場調節的強圖以及國家調控的力度。整合市場調節和國家調控的關系是“土地供應政策”制定與實施的有序進行的保障。土地供應這是政府對土地分配方式的創新和發展，對土地在各行業合理供應，更加有利于土地資源有效利用。

綜上所述，所謂土地供應政策，就是在社會主義市場經濟條件下，以市場機制調節為基礎，國家宏觀調控為主導，政府對投入市場上的土地（包括基礎設施建設用地）在位置、面積、用途等方面進行規劃供應的政策制度。具體而言，土地供應政策是在對土地供應過程中出現的一系列問題進行相關法律政策的規定。也就是說，土地供應政策就是使土地在各行業的分配進行控制以調整各產業內的土地資源供應量，進而對各行業產生間接影響，以達到產業結構的調整、優化的政策。它在一定程度上反映國家對經濟調控的整體規劃。

2 土地供應政策對房地產的市場的調控關系研究

隨著社會市場經濟的發展，房地產業具有高度的產業關聯和較強的經濟帶動能力，在國民經濟中占據著重要作用。房地產市場的健康發展不僅關系到國民經濟的全局，而且關系到人們的安居樂業和社會的安定繁榮。土地供應是房地產市場的基礎和關鍵，也是土地管理和房地產開發的聯接環節，更是土地市場和房地產市場的協調、有序。健康發展的關鍵。那么，土地供應政策對房地產的市場具有怎樣的調控關系呢？

第一，在土地供應上實行有效的控制和計劃，會引導房地產業向集約化方向發展。房地產企業增加過快過多，企業規模不大，企業整體素質不高，施工建設質量很難保證。尤其近年來涌入的不少企業以前從來沒接觸過房地產，有的企業本身素質就很差，有極強的投機性。房地產企業經營目的不同，取得土地的方式不同，房地產企業之間在盈利水平上差距拉得過大，導致以建設低價解困房的企業經濟效益很差，資金困難。房地產現今狀況在全方面都需要得到合理的改善，土地供應政策的實施，對土地供應實行控制會使房地企業得到發展和優化，進而促使整個產業結構由粗放化向集約化轉變。

第二，進行拍賣和掛牌的土地資源必將向優勢企業集中，也有利于房地產業更好地發展。目前，中國的房地產企業多而雜亂，每個企業占據極小的市場份額，這正是一個行業市場不成熟的標志。“多而雜，小而亂”的產業特點必然會導致整個市場的秩序的混亂。土地供應方式的改變，促使整個房地產業內各企業的大整合，提高優勢企業的市場占有份額，進而促使房地產的市場秩序穩定，有利于國家政府對房地產業的宏觀調控，合理改善房地產投資結構，滿足市場各種需求的供給。

第三，土地供應政策抑制房地產的投資過熱，降低房地產信貸風險。房地產投資過熱是真實存在的。2006年，我國房地產開發投資為1.94萬億元，占當年全社會固定資產投資的17.6%，遠遠高于國際公認的房地產開發投資占GDP比重5%的合理水平。在這個趨勢下，遏制房價過快上漲，改善房地產信貸結構，降低房地產貸款風險，對于鞏固宏觀調控成果、維護宏觀經濟形勢的穩定具有重要意義。土地供應政策發揮著重要的作用，它通過減少土地資源供應量，從根本上抑制房地產的發展。

第四，打破地產開發商的地域限制，促進房地產市場結構性平衡。我國房地產市場處于結構性失衡狀態。高檔商品房供大于求，而低價住房不能滿足市場的需要。土地供應政策使土地價格明確，由于可計算成本，為跨地域經營的房地產商提供了機會。同樣使利于成品房價計算，各類住房建設比率等到調整，房地產市場結構得到改善。

第五，提高了市場準入門檻，地產業將進入資本實力和品牌競爭的時代。房地產投資在實行土地供應后市場準入門檻會得到提高，對于一些房地產市場份額小、競爭能力差的企業將會被驅逐出門外，而對于那些份額大、競爭能力強的企業又將有一場市場份額保衛戰，從而企業會提高自身實力，維護自身利益，促使房地產市場的良性發展。

第六，構建基于剛性需求的房地產市場。當前我國的房地產市場主要是由高收入者的投資或投機性需求支撐的，與剛性需求相比，投資或投機性需求必然推高房地產價格，但是總的需求量則小于剛性需求。構建一個基于剛性需求的房地產市場，不但其市場總體規模大于當前的房地產市場，而且其價格會在一個合理的位置運行，有利于國計民生。

3 總結

我國實行土地供應政策，主要是為了針對當今房地產市場上出現的各種問題。眾所周知，房地產行業已成為我國國民經濟的支柱產業，它的高度的產業關聯和強勢的經濟帶動能力牽動著整個國民經濟。孟曉蘇曾舉了一系列數據來證明房地產的產業關聯：“2006年，房地產整個銷售額達到2萬億元，2007年的數據還沒出來，我估計在2.5萬億元左右，占GDP的比重肯定是的10％以上，再加上拉動作用是2.86％，所以房地產行業對國民經濟整體的拉動作用是在38.6％以上?！背藬敌絹碓酱?，地產業的經濟泡沫趨勢越來越強。房地產市場的發展，引起對城市土地資源的追求，即使在市場經濟條件下，對土地資源配置也要服從土地最佳利用的原則，因此城市土地在開發使用過程中，首先經過土地利用總體規劃，在規劃時就會對項目布局、設施配套、土地利用率、利用規模等問題進行全面考慮。高層次的規劃應能指導土地的開發和供應的結構，低層次的細致規劃應能為土地出讓過程中確定規劃要點提供依據。整個規劃力求體現超前性、科學性、動態性和適用性。利用土地供應政策可以有效實現對房地產市場的宏觀調控。當然，土地供應計劃、供地政策的制定必須是在對市場狀況進行充分調查、準確判斷的基礎上進行，否則將難以達到預期效果。加強對宏觀經濟形勢和房地產市場的調查研究，增強對房地產市場供需狀況的預測分析，科學、合理地制定年度土地供應計劃，促進土地市場與房地產市場協調發展。

總之，土地供應政策對房地產市場調控具有深層次的影響，在房地產市場供給上，雖然減少了土地資源總量的投入，但是提高了土地的有效供給量；房地產市場的調控時滯效應對房地產增量市場的影響最為直接，進而有利于決策的正確性；最主要的是通過提高土地價格，促使房地產企業投資規模下降，改善房地產市場的供給結構。同時，我們應當從實際出發，建立更加完善配套的法律體制，在實施過程中發現問題、解決問題，從而使得土地供應政策對房地產市場調控發揮作用。

參考文獻

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關鍵詞:土地 開發 整理 前期 測繪 測量

Abstract: with the continuous development of society and progress, pay attention to the land development and consolidation of topographic map surveying and mapping is of great significance. The article mainly discusses the land development and consolidation of the relevant contents of the topographic map surveying and mapping.

Key words: the land development and consolidation of surveying and mapping measurement

中圖分類號：F301.24文獻標識碼：A 文章編號：

引言

隨著為國民經濟的快速發展，堅守18億由耕地紅線，保護好有限的耕地成了國家的基本國策。國家進一步加大耕地占補平衡補充耕地質量和管理力度，項目逐年實施和完成。項目在施工過程中引發的群眾不滿意問題，分析原因：設計不合理，施工不與實際相結合。根據筆者配合水利、土地、環保、農業幾家設計院進行土地開發整理項目設計階段的測量工作和參加的項目竣工圖測繪工作的經驗，提出了在該項目中1:2000地形圖測繪的新特點。

1．項目測繪的重要性

土地開發整理前期測繪工程是進行土地開發整理項目可研、規劃設計以及施工驗收的重要基礎，是土地開發整理項目的重要環節。土地開發整理現狀圖和土地開發整理規劃設計底圖的專題地籍測繪是一項技術性較強的基礎性測繪工作。是為土地開發整理項目可行性研究、規劃設計、工程量計算、施工放樣和項目實施服務的。土地開發整理項目地形圖測繪的準確程度直接關系到整個項目的設計成果質量和后期施工精度，所以項目的前期測繪是整個項目順利實施的關鍵。

2、常規1:2000地形圖測繪的特點：

1）確定坐標系統和高程系統，等高距山區為2米，平原為1米。

2）作業依據《工程測量規范》(GB50026―2007)，《國家基本比例尺地圖圖式》GB／T20257，《全球定位系統(GPS)測量規范》GB／T 18314-2001。

3）控制測量

利用測區內及附近已有的控制點進行起算，在每個項目區范圍內布設2對GPS―E點作為本測區的首級控制網。在首級控制基礎的基礎上，布設一級導線點，布設成單一附合導線。8秒點相對于起算點精度應滿足：點位中誤差小于±5cm。圖根點是直接提供地形圖測繪的依據，可在以上各等級控制點基礎上加密布設，圖根點應滿足測圖需要。每幅圖埋石點的數量(含等級點)為2個。在埋石困難的街道和水泥地面上，也可打入帶十字鋼釘，鑿20cm x 20cm框整飾。深0．5cm，框寬lcm，涂上紅油漆并寫下等級點號。

4）地形圖測繪

用全站儀施測地物點、地形點時，每一測站測完碎部點后應歸零檢查，歸零差應不大于40”，測站至碎部點的距離一般不超過300米，最長不超過500米，地形點間隔一般不大于40米；每個測站安置好儀器后，首先必須進行定向及定向檢查，然后才能進行碎部測量，防止因輸入控制點坐標或點號有誤或其他原因造成整站成果作廢；GPS-RTK測圖時應檢查3個以上的控制點；永久性的電力線、電信線均應準確表示，電桿、鐵塔位置應實測。當多種線路在同一桿架上時，只表示主要的。電力線、電信線可不連線，但應在桿架上準確繪出線路方向；地形圖上高程注記應分布均勻，一般每方格應有10個以上高程注記點．在街道交叉中心、道路面、橋面、廣場、地下檢修井口，較大窀地等位置適當加注高程，高程注記到分米；河流、溝渠應按測圖時的水位測定，并按圖式符號表示。溝渠底、水田面應測注高程；地形圖編輯時，各種注記字體大小要認真按圖式規定執行，不能隨心所欲，以免混亂。

3、土地開發整理項目中1：2000地形圖測繪的特點：

1）項目區范圍

測區范圍以可研報告規劃圖(1：1萬)為準．多測50一100米。項目區線村莊時，村莊以暈線表示。村莊線的建筑物要分戶表示，方便判圖。進村道路要測約50米，并注明路面材料結構，以利于后期項日區內道路設計時便于連接；項目區流經的河流水系，渠道要外延100―200米，以利于項目區引水和排洪的設計：如需客土回填，需測量運距，以利于預算的編制。

2）道路不論寬度均要上圖，標示不清的應在圖上注明寬度和路面材料結構。

電力設施(包括高、低壓線路，變壓器)均要注明型號、電壓等；所有水工建筑物(包括井位、斗門、跌水等)均要上圖，并對水井編號，調查權屬，深度、水量，項目區內的斗、農渠要測渠底高程，繪制縱斷面圖，并注明U型渠或T型渠，標出上口、下口和深度(斷面尺寸)，襯砌位置和形式，高分支渠和低分支渠每隔300米測橫斷面，特殊部位加測，并測量斗門等渠系建筑物的位置和底部高程，對渠道質量進行標注．分為好、需維修、重修三種，注明長度。

3、土地權屬的調查測繪

對項目區的縣、鄉、村(行政村)界標示清楚，圖上注明權屬名稱。根據參加竣工圖測繪項目了解到，田問路和生產路難以調整和拓寬的原因是小組(自然村)利益不均衡的原因，所以小組界也需標示清楚。注明路中、路邊、坎上、坎下等，以便道路調整和田塊歸并。同時，在考慮農田灌溉面積和范圍時，也要考慮水利設施所處土地權屬與今后使用者土地權屬統一問題。

4）土地質量調查

組織項目測量人員學習項目可研階段規劃設計報告，充分了解設計意圖，使測量人員能提高到設計人員的高度。對需要整理的田塊的上層厚度進行測量，對需要覆土的田塊碎部高程點加密觀測，對需要移遷的土石方測好方量，對大于2米的石塊需爆破的，要特別表明。如有地下管道需調查管道材質、用途、表示在圖上。

5）地形地貌測繪

由于土地開發整理項目的特殊性，要求高程注記點密度大，大于30cm的田坎均要上圖，坎上坎下均注高程點，分清地類，調查分清旱地、水澆地，對果園要注明幼苗、成林、掛果等詳細信息，以便設計分析考慮。

6）現場調查研究

測繪資料是基礎資料。在保證準確性、及時性和現勢性的同時，更要增加實用性。測繪工作是先行軍，離不開項目區干部群眾的配合幫助。在測繪過程中，不僅要充分了解設計意圖，更要了解現實的可行性，了解當地土壤、氣候、農業狀況，和當地群眾的耕作習慣。如設計的確和現實沖突．應及時和設計人員溝通，進行調整。

4、地形圖測繪在土地開發整理項目中發展趨勢：

隨著第二次全國土地調查的完成，查清了農村每塊土地的地類、位置、范圍、面積分布和權屬等情況。將基本農田保護地塊(區塊)落實到土地利用現狀圖上，并登記上證、造冊；建立土地利用數據庫和地籍信息系統，實現調查信息的互聯共享。這也為士地開發整理項目可研階段提供了比較切實的底圖。同時隨著GPS技術的迅速發展，可研階段外業踏勘調查配備了手持亞米級GPS?？裳泻统醪皆O計越來越切近，使今后的測繪工作方向、任務更加明確。測繪技術隨著測繪儀器的發展，正在突飛猛進。近年來GPS-RTK的日趨成熟，使測繪工作上了一個大臺階。GPS―RTK在土地開發整理項目中配合全站儀的應用，大大提高測量速度和整體精度。隨著土地開發整理項目的推進，設計、測繪的不斷結合、提高，在今后的土地開發整理項目中，測繪工作會越做越好，測繪成果會最大化的滿足設計需要。

結束語

實踐表明，項目施工必須嚴格按照規劃設計進行。而要做好符合實際、滿足百姓需求、具有發展和前瞻性的設計，測繪資料必須詳實準確。測繪能反映出設計所需要的基礎數據，所以土地開發整理項目的前期測繪是整個項目順利實施的關鍵環節。

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