農村土地整理范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地整理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

我國的領土面積廣闊，但是，土地類型多樣，地形地貌復雜，造成可利用的土地資源不足。隨著經濟的發展，城區范圍不斷擴展，各種基礎設施建設加快，農民新建住宅增多，土地資源更加緊張，人地矛盾日益加劇。但與此同時，農村宅基地大量閑置，田埂、明渠眾多，土地資源的閑置造成了浪費，加劇了土地供需的矛盾。針對此種情況，土地整理勢在必行。

1 農村居民點用地整理

以現有的土地資源為基礎，通過土地整理，促進對土地的合理利用，調整利用結構、提高利用效率，促進土地利用的有序化、集約化發展，在全國范圍內追求土地資源利用的動態平衡，是進行農村土地整理的總體目標。同時，也對我國農村居民點用地整理提供了方向。

我國大多農村的居民點都分布在水、土條件相對較好的地方，占用了大量的良田。以濟南市為例，4704個行政村，農業人口353.69萬人，農村和村鎮居民點用地63109 km2，人均用地179 m2，高于國家規定的150 m2的上限。通過對這些數據進行分析，就理論上而言，通過土地整理可以節約農村居民點用地10221.92 km2。更何況，隨著我國經濟的快速發展，農村的城鎮化建設日益加快，大量的農村人口即將轉為城鎮人口，如果用國家規定的村鎮建設用地標準每人100 m2進行計算的話，通過土地整理可以節約的農村居民點用地將大大增加，其潛力是巨大的。

通過上述分析，可見在全國范圍內進行農村居民點用地整理可以節約大量的土地資源，對于緩解我國的人地矛盾是十分有效的途徑。各地需要根據本地區的實際情況，針對不同的居民點布局采取不同的措施進行農村居民點用地整理：針對居民分布比較零散、占用土地條件較好且人口比較少的居民點，規劃集中的村鎮居民點，統一進行搬遷，以便騰出更多的土地資源；針對居民分布集中聯片，已經具有一定的村莊基礎的居民點，對其進行就地改造，以增加建筑的容積率。

2 農田整理

20世紀80年代初期，為了提高農民的生產積極性，我國實行了，對于我國農村經濟的發展確實做出了很大的貢獻，但是，隨著現代化的發展，繁多的田塊分割與農業的機械化發展相左，阻礙了農村土地的大規模經營。同時，由于以家庭為單位進行土地的承包經營，導致大量的小型農機具重復置備，阻礙了大型農機具的投入，抑制了大型農田水利設施的發展，又牽制了大量的農村勞動力。另外，過多、過細的田塊分割導致出現了大量的田間道路、田埂等，造成了土地資源的隱性流失。針對上述情況，必須對農田進行統一的整理，以提高農田利用率。

2.1 對田塊進行合并整理

田塊的合并整理首先要使田塊的外形規整、配置合理，使其土壤和地形適宜于農作物的生長，從而保證機械作業和灌溉、排水的順利進行。對農田進行合并時要考慮的因素眾多，例如：包括田塊的方向、邊長、形狀等在內的田塊的外形，田塊與當地的局部氣候、土壤、周邊道路、溝渠等之間的關系，以及田塊與居民點的距離等，都需要在進行田塊合并的過程中進行認真考查，對眾多因素進行整合以后再進行合并，從而達到對土地資源的最有效利用。

2.2 對田間的灌溉、排水的渠道進行整理

通過灌排渠道的襯砌、地上渠改為地下渠、地面灌溉改為地下灌溉等措施的實施，將大量的溝渠用地騰出來，擴充到田塊面積中，通過對局部土地利用結構的調整，促進農村土地的合理利用。在此過程中，需要對周邊的道路、林帶、田塊等的情況進行綜合考慮，力求同時滿足地形和機械作業兩方面的要求，更好的為當地農業的發展服務。

2.3 對田間道路進行改造

道路本身是相對固定的、長期的服務設施，也是農田的基礎設施，對其進行改造要考慮當地農民的數量與需求，滿足機械作業和農田灌排的要求。同時，還要保證居民點與農田之間能夠進行較為方便的交通聯系，有直達的路線，運輸距離比較短。另外，田間道路還要和周邊的渠道、林帶、灌排設施等進行綜合規劃，保證整個農田運作系統的協調。

3 廢棄地復墾

我國的廢棄地類型多樣、面積比較大，各個地區都有大量的工業建設廢棄地以及由于修建道路、農田水利等基礎設施導致的廢棄地。尤其是隨著城市化進程的加快，國家對基礎設施的投入越來越多，各地的磚窯廠、水泥廠、采石場等紛紛涌現，雖然為我國的經濟發展做出了一定的貢獻，但是，造成了大量的廢棄地，加劇了我國的人地矛盾。

針對廢棄地大量增多的情況，除了規范經濟發展的方式，從源頭上杜絕廢棄地的產生以外，還要對廢棄地進行復墾，使其能夠重新被利用。根據當地的具體情況可以選擇在其基礎上繼續深挖，進行水產養殖等的開發，或者進行削高填低、平整土地，使其重新投入農田運作，實現土地的重新利用。

4 未利用土地資源開發

我國的地貌類型多樣，已開發利用的土地面積寬廣，但是仍有許多特殊地貌的土地資源并未被開發利用，例如大量的荒草地、沼澤地、鹽堿地、沙地、田坎、裸土地等在我國的分布面積十分廣，總面積占土地資源的比重并不低，但是以前因為經濟技術條件的限制，并未對其進行開發利用。但是現在，不論是在科學技術條件上，還是經濟發展水平方面均已成熟，因此，對其進行開發利用的前景是十分可觀的。綜合考慮當地所處的自然環境，結合經濟、社會發展的情況，將未利用的土地資源開發為林地、園地、牧草地、耕地等，使其服務于農村經濟的進一步發展，不僅能夠優化農村的用地結構，也能夠緩解我國的人地矛盾，促進經濟的可持續發展。

篇2

土地開發整理過程中，在原有產權的基礎上進行地籍調查、現狀確認、權屬變更、土地登記等地政事務，是土地開發整理區別于一般農田基本建設和小流域治理工作的主要標志。土地開發整理項目實施前，如果沒有對土地權屬現狀進行清查、確認并公布合理的權屬調整方案，在土地開發整理項目實施后，一旦土地權利人對土地權屬問題提出異議，必然造成工程延誤或項目實施停滯，甚至會影響整個土地開發整理工程的實施。此外，開發整理項目完成后不及時進行權屬調整或權屬調整不當，已完成土地開發整理的地方可能又會產生新的權屬爭議，甚至重新出現田塊細化、溝渠堵塞、道路破壞等現象。所以，權屬管理對土地開發整理具有重大意義。

權屬調整的特點與內容

由于歷史原因，農村土地的權屬關系非常復雜，這使得土地開發整理中權屬調整具有調整對象多元性和調整程序復雜性的特點?，F階段，農村土地開發整理權屬調整的內容主要包括土地所有權調整、土地使用權調整及在其上設定的他項權利調整。

1．國有土地與集體土地之間的所有權調整

(1)在田塊合并、農田水利建設、道路建設等土地開發整理過程中，國有土地與農村集體土地之間邊界不規則處，為使整理后的田塊連片規則，利于機械化操作，可進行所有權調整。

(2)在國有宜農荒灘地開發、國有礦山廢棄地復墾過程中，為使開發復墾后的田塊連片規則，并進行農田水利建設、道路建設，可與周邊集體土地進行調換。

(3)土地開發、復墾、整理過程中，主干道路、主干渠道等建設需要將原集體土地調整為國有土地。

2．集體土地之間的所有權調整

(1)在成片土地開發整理復墾過程中，為了保證田塊連片規則，一般要打破村界，在村界兩側的部分土地，可進行村與村之間的土地所有權調整。

(2)由于歷史原因遺留下來的插花地，涉及村與村之間土地權屬調整。

3．土地使用權調整

（1）在田塊合并、農田水利建設、道路建設等土地整理過程中，農民承包土地之間邊界不規則處，為使整理后的田塊連片規則，利于機械化操作，可進行調整。

（2）土地整理后新增耕地需確定土地使用權。

（3）開發未確定使用權的國有未利用土地需確定土地使用權。

（4）開發已確定使用權的國有未利用土地可重新調整土地使用權。

（5）復墾廢棄地需重新調整土地使用權。

4．土地他項權利調整

在土地開發、整理、復墾過程中，對有些已設定土地他項權利的建設物進行遷并，則隨著建設物所有權的消失和原土地使用權的調整，土地他項權利應進行相應調整。

權屬調整方式

1．國有土地與集體土地之間土地所有權調整的方式

（1）為使土地開發、整理、復墾后的田塊連片規則，在原國有土地與集體所有土地之間邊界不規則處，可按照等當量或等價并使調整范圍盡可能小的原則，主要以雙方協商的方式進行土地所有權調整。

（2）土地開發、整理、復墾過程中，主干道路、主干渠道等建設用地，可通過土地征用的方式將集體所有土地調整為國有土地。

2．集體土地之間土地所有權調整方式

（1）村界兩側的土地，可按照等當量或等價原則進行調整，若土地質量相同，也可按等數量原則調整村與村之間的土地所有權。

（2）相鄰村之間的插花地調整可按等當量原則進行調整。

（3）不相鄰村之間的插花地調整，可按等當量原則通過各自相鄰的村依次調整。

（4）土地整理過程中，整理區內部建筑物，包括農民住宅等，按村鎮規劃及土地整理專項規劃要求進行遷并的，對地上建筑物應進行補償。土地整理過程中造成青苗等地上附著物損失的，也應進行補償。

3．農戶土地經營承包權的調整方式

（1）按等質等量模式調整土地使用權。在經濟基礎較差、土地流轉集中較難實現的項目區(距城市較遠地區)，土地整理只能在穩定經營承包權的基礎上，按開發整理前后土地數量質量相當模式將整理后的土地重新分配、認定，并簽署土地權屬認定書，確認土地經營承包權。

（2）按股份制模式調整土地使用權。在農民已部分轉入二、三產業并有相對穩定收入(距城市較近)的地區，土地整理后可按土地整理前評估地價或土地質量評估結果折股，自愿組建股份制土地經營組織，統一經營土地，持股人按股份獲取收益。

（3）按租賃模式調整土地使用權。在經濟基礎較好，大部分農村勞動力已穩定轉入二、三產業(城市郊區)，并獲得可靠經濟收入的地區，可按自愿的原則，將農民分戶承包的土地適度集中，由農村集體經濟組織進行土地整理，并將整理后的土地通過協議或招標的方式租賃給種植大戶，土地租賃費用于養老保險或分配給農地承包權的出讓者。

4．土地整理后新增耕地使用權調整方式

土地整理后，按規定新增耕地及其折抵建設用地指標由土地整理工程投資者使用和擁有。國家投資土地開發整理屬于公益性投資的，應將新增耕地使用權歸項目區原所有權或使用權人(一般歸當地項目區村集體)，由他們統一經營使用。

5．開發復墾中土地使用權調整方式

（1）開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘，用以從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府批準，可以確定給開發、復墾單位或個人長期使用。

（2）開發已確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘用以從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，其土地使用權歸屬應由土地使用者與土地開發單位協商確定。

（3）復墾廢棄土地，其土地使用權由土地使用權擁有者與土地復墾單位協商確定。

6．土地他項權利調整方式

土地整理過程中，土地他項權利應根據土地所有權或使用權的調整予以變更登記，或因權利滅失而進行注銷登記。

權屬管理基本程序

土地開發整理項目范圍確定后，在不同的整理階段，權屬管理程序上應進行以下工作：

1．項目選址、可行性研究和規劃設計階段

(1)切實查清項目區土地權屬和利用現狀。主要清查項目區域的確切邊界，項目區域內宗地的數量、類型、質量，項目區域內的土地權利人類型、數量，原有土地的確權登記發證情況等。存在土地權屬爭議的，應及時調處，一時無法解決的，暫不納入土地開發整理的范圍。清查核實后應編制土地權屬和利用現狀報告。

(2)確定土地權屬調整范圍。按照土地所有權盡量不變、土地使用權位置面積可適當調整的原則，確定土地權屬調整范圍。除飛地、插花地外，項目區范圍內土地所有權原則上盡量不調整。對需要調整的土地使用權和承包經營權，位置應盡量與開發整理前保持一致或大致相當。

(3)編制土地開發整理權屬調整方案并公告?？h級國土資源管理部門、鄉鎮和村委會組織有關村民代表就土地權屬調整事項進行協商，形成權屬調整初步方案，方案須在有關鄉(鎮)、村進行公告，公告期為15天。

(4)異議處理。土地所有權人或使用權人對權屬調整方案有異議的，應于公告期內以書面形式提出，經協商不能解決的，由當地人民政府調處。集體經濟組織內部的農民對土地承包經營權調整有異議的，應在公告期內向村集體經濟組織或鄉人民政府提出，由村集體經濟組織或鄉人民政府調處。

(5)簽訂相關協議，包括開發整理人與土地權利人的協議。涉及所有權的，土地所有權主體之間應簽訂調整協議。涉及使用權的，由鄉村集體經濟組織與農民簽訂調整協議。

(6)確定土地開發整理權屬調整方案。內容包括項目區內土地權屬狀況，權屬調整的范圍，開發整理人與土地權利人簽訂的協議等，并報縣(市)級以上人民政府批準。

2．項目實施階段

(1)實施準備時，縣級國土資源管理部門應按照有關規定核實項目區地類、面積、界址、權屬及補償方案等，保證地類、面積準確，界址清楚，權屬合法，權屬調整方案和補償方案等無爭議，為施工創造條件。

其次，土地開發整理項目一經批準，縣級國土資源管理部門應公告在土地開發整理項目批準后至土地權屬調整完成前，停止辦理土地權利轉移、抵押等登記手續，禁止任何改變土地利用現狀的行為。

（2）工程施工過程中，縣級國土資源管理部門應認真檢查核實公告內容執行情況。因規劃設計變更，造成項目土地權屬重新調整的，項目實施部門應按有關規定對原權屬調整方案進行補充說明，并報項目所在縣級國土資源部門確認。

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關鍵詞：農村；土地整理；創新方式

中圖分類號：F321.1　文獻標志碼：A　文章編號：1007-5194(2011)03-0108-04

2005年我國全面啟動實施“金土地工程”以來，農村土地整理在服務“三農”、統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設、落實耕地占補平衡等方面發揮了重要的作用。但現行農村土地整理的實施方式存在著明顯的缺陷，需要通過進一步創新來改進。

一、現行土地整理實施方式面臨的三重矛盾

現行的土地整理實施方式是，項目的實施主體為縣(市、區)國土資源局，項目的勘測、設計和預算編制等前期工作，是通過嚴格的公開比選程序產生有相關資質的單位來完成，項目工程施工也是通過嚴格的公開招投標產生有相關資質的單位承擔，項目竣工后由國土資源部門會同農業、水利等相關部門對項目工程及其新增耕地進行驗收。這種實施方式，無論從產權激勵的角度來講，還是從項目管理的角度來講，都存在較為嚴重的缺陷：

1.從土地整理的對象來看，土地整理的需求主體與土地整理所在地的產權主體不一致。

土地整理的對象是農用地和農村建設用地中有整理潛力的土地。土地整理項目主要是在農村集體經濟組織所有的土地上進行，農村土地是土地整理項目的承載主體。從土地整理的結果來看，《中華人民共和國土地管理法》規定：“在農村集體所有土地上開墾的耕地，不改變土地所有權”。也就是說，從土地整理項目實施地來看，農村土地整治凈增的耕地，仍歸原農村集體經濟組織所有，由該農村集體經濟組織按農村土地承包法的規定發包給村民，或由該農村集體經濟組織統一經營。質量被提高的耕地也歸原農村集體經濟組織所有。因此，土地整理項目的產權主體是原農村集體經濟組織。在這里，土地整理項目的承載主體與產權主體是一致的。

另一方面，土地整理的需求主體是政府，實施整理的經費來自于政府，土地整理任務的下達也是政府。保護耕地是政府的責任。為了保護耕地，中央實施了耕地占補平衡、“增減指標掛鉤”等項政策，政府進行土地整理的目的是增加有效耕地面積、提高耕地質量。

這樣，項目實施主體與項目承載主體(產權主體)是分離的，兩個主體之間的利益有一致性，同時，也有差異性甚至矛盾性。從土地整理項目的實施結果來看，新增加了耕地面積，提高了原有耕地的質量、改善了土地整理實施區域的基礎設施和農村發展的條件。在這一點上，兩者的利益是一致的。但在耕地占補平衡、“增減指標掛鉤”框架下，政府的主要目的是為了獲得了更多的新增耕地指標和建設用地指標，從實質來看，保護耕地不是某一個農村集體經濟組織或者個體農民家庭的責任。因此，農民的需求與政府的需求相背離。例如，延伸的問題有：一是土地整理工程項目實施對所在地農民帶來損失時，無法避免當地農民的阻撓。土地整理項目施工工期一般為6個月，若遇陰雨天，工期更短。從土地整理項目施工情況看，土地平整任務較重的項目在計劃施工工期內都難以完成。尤其是2004年以后，中央出臺了一系列支農、惠農政策，農業生產收益得到大幅度提升，農民惜地意識增強，種田積極性提高。在這樣的政策背景下，農民不希望土地平整影響農業生產時機，因而有時產生了對土地整理的抵制情緒。二是村民普遍知道，土地整理是政府為民眾辦實事。但他們對項目建設標準期望值過高，期待土地整理能解決他們目前生產與生活中的所有問題。由于土地整理項目本身投資有限，施工單位只能按設計施工，不可能滿足項目區所有農民的要求。在這種情況下，部分村民以施工沒有達到標準為由對施工方產生不滿情緒，導致工程建設過程中出現村民擾工、阻工現象。為此項目管理部門不得不花費大量人力、財力進行協調，增大了項目投資，拉長了項目建設工期。

2.從土地整理的過程來看，土地整理項目具體

實施主體與土地整理所在地的產權主體不一致。

土地整理項目的具體實施單位是具有法人資質的公司。公司與土地整理項目承載主體是兩個主體，這兩個主體之間的利益不一致，承攬土地整理項目的公司，主要目的是按照相關技術標準和質量要求、工期要求完成工程施工，賺取利潤。項目實施所地的居民，不僅希望得到項目設計所載明的新增耕地、原有土地質量的改善以及公共設施的改善，而且，也希望從土地整理項目中獲得更多的利益，包括家庭勞務收入的增加、更多的就業機會。很明顯，兩者的利益是有巨大的區別。

但在現行實施方式下，無法避免土地整理具體實施單位出現以下行為：一是為了節約成本，多使用勞動力特別是當地勞動力，盡管這樣做，可以增加當地居民從土地整理項目中獲得更多的利益，包括家庭勞務收入的增加、更多的就業機會；二是在利益驅動下，施工單位采取“偷工減料”，“以次充好”，騙取政府資金等不當或者犯罪行為；三是不愿意多考慮當地的長遠發展，做“面子工程”、“形象工程”，工程上突出外形的“美觀”，對工程的功能考慮較少。

3.從土地整理中的土地權屬調整看，不同權屬主體協調困難，協調成本很大。

要實現土地整理目的，滿足土地整理要求，必須對項目區內溝、渠、田、林、路、村進行統一規劃，綜合整治。現行的土地所有權事實上是以組為基本單元，承包經營權是以戶為基本單元的。一般說來，一個土地整理項目的實施，在很大程度上會將上述兩類界線全面打破。由于現行項目比較大，往往超過農村經濟組織的地域，同時，由于農村現行的是農民家庭承包經營，因此，土地整理必然要打破原有土地所有權界線和土地承包經營權界線?！锻恋爻邪ā返诰艞l規定：“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯?！憋@然土地整理后的權屬調整在貫徹《土地承包法》時遇到眾多矛盾。

這些矛盾使得土地整理項目施工過程必然是困難重重；竣工驗收后土地所有權、承包經營權的調整和重劃存在許多難以預料的困難，延誤了土地整理項目實施進度，耽誤了農時，影響了農村社會的穩定。在這種背景下，不同權屬主體協調困難，協調成本很大。

二、土地整理實施方式創新的基本設想與優勢分析

1.土地整理實施方式創新的基本設想

一是以集體經濟組織或者農戶多戶聯合體為項目實施主體。在國土資源部門和鄉鎮政府的指導下，充分發揮農村集體經濟組織和農戶的主體作用，農村集體經濟組織或者農戶多戶聯合，結合本地資源實際，民主決策農村土地整理項目實施方案，自主 實施或者招標引入投資者實施農村土地綜合整理項目。

二是綜合考慮城鎮建設用地需求、土地市場平衡、保護農民權益等因素，建立農村集體建設用地指標和占補平衡指標的市場交易機制。集體經濟組織或者農戶多戶聯合體是農村集體建設用地指標和占補平衡指標的初始供應者。各級政府或或者其他項目業主是農村集體建設用地指標和占補平衡指標的需求者。農村集體建設用地指標和占補平衡指標在共同的交易平臺進行公平交易。

三是農村集體經濟組織或者農戶多戶聯合體通過交易獲得的收益，由其內部按照民主決策機制，自主實施分配。集體經濟組織或者農戶多戶聯合體利用外源，按照市場化原則，分割相應的收益或者支付勞務費、資源占用(使用)費、管理費等。

四是國土資源部門等部門對土地整理項目的規劃、設計、立項、實施等各個環節，制定相應的辦法。國土資源部門和鄉鎮政府負責指導土地整理工作，國土資源對土地整理的技術標準、指標平衡等方面進行協調。

五是縣級國土資源部門可設立隸屬于本級的土地綜合整治中心(公司)，承攬農村集體經濟組織或者農戶聯合體無法自行實施的、需要動用大型機械的或者較為復雜的局部工程。承包費用由集體經濟組織或者農戶多戶聯合體與該中心(公司)遵循市場原則協商。屬于中心(公司)的資金，一律納入收支兩條線管理，接受審計，結余資金滾動納入后續的土地綜合整治工程。鼓勵集體經濟組織或者農戶多戶聯合體更多實行服務外包。

2.新的實施方式的產權激勵優勢

新的實施方式，能夠實現“三大主體”的重合，將利益沖突，轉化為政府與集體經濟組織或者農戶多戶聯合體的一次易。

一是土地整理的實施主體與受益主體完全重合。受益(這里的受益，既包括土地整理項目本身對產權主體的受益，也包括項目實施過程中，農民得到的就業機會、勞務收入、勞動技能的提高等)主體這是項目承載主體，也是產權主體。這種制度安排具有最大的激勵效果。土地整理的后期管理問題也得到很大程度的解決，因為土地整理的實施者會按照對自己最有利的方式進行，后期的問題就在土地利用中得到解決。

二是解決了土地整理資金投入定額標準問題。在新的實施方式下，土地整理的實施者與政府之間是一種競價過程：作為農村集體建設用地指標和占補平衡指標的初始供應者來講，它會將資金投入推進到邊際收入等于邊際成本的水平上；農村集體建設用地指標和占補平衡指標的需求者也把出價等于其機會成本的水平上。競價的過程，就是市場機制解決長期困擾政府的投資定額問題。

三是土地權屬由村民內部調整。在一定社區范圍內，村民對權屬調整很敏感，對土地整理后受益預期也比較準確，同時，村民內部一般有很好的利益調整機制，要優于外部強行調整的機制。因此，土地整理內部的權屬調整機制優于外部的權屬調整機制。原有實施方式無法實現這一點。

三、土地整理實施方式創新與社會主義新農村建設的銜接

1.統籌安排使用土地整理項目和新農村建設中各種涉地、涉農資金。

政府各級財政的支農資金近年來不斷增加，但由于涉及的部門及農業項目多，資金投入分散，造成大量的重復建設。農村土地整理項目與新農村建設在村莊整治，基礎設施等方面內容是重合的，因此，應將資金統籌安排使用。按照“資金性質不變、管理渠道不變，統籌使用”的原則，把土地整治、農業綜合開發、中小水利、以工代賑、農村扶貧、退耕還林、中低產田改造等各類涉地、涉農資金打捆起來，綜合安排，集中使用。將各種涉農資金整合使用，土地整理項目不僅是單純的土地整理和新居建設，內涵已有所擴展，具體包括以下幾個方面：

一是將村莊整治作為新實施方式下土地整理項目的重要內容。新農村建設主要以鄉(鎮)土地利用總體規劃及專項規劃為指導，但由于鄉(鎮)土地利用總體規劃對區域內農業發展建設缺乏通盤考慮，無法確定中心村、自然村的選址、布局、規模、數量等指標，使得村莊整治難度加大，難以達到“村容整潔”的目標。因此，新的土地實施方式應與新農村結合起來，將村莊整治作為土地整理項目的重要內容，因地制宜制定標準，以農民集體組織或農戶多戶聯合體為主體，以改善他們生活條件和居住環境為主要目標，實現村容整潔。

二是在新模式下應將土地整理與扶貧工作更好地結合起來。貧困的農村土地由于經濟的限制，在新模式下，農村集體經濟組織或者農戶多戶聯合體很難開展農村土地整治項目，積極性也不高。故新模式在運行過程中，鄉鎮政府要特別注意項目在貧困地區的宣傳帶動工作，通過積極的宣傳，讓農民集體經濟組織或農戶多戶聯合體充分認識到土地整理的積極效益，提高自主整治的積極性；國土資源等相關部門應制定相關的如補貼、稅收優惠以及金融信貸等相關的優惠政策來促進和支持貧困地區的土地整理。

三是在新居建設過程中，還應構建相關的配套公共服務體系，如圖書館、文化活動室、體育中心、醫療站、公共廁所、垃圾處理站等等，使得農民的生活環境、生活習慣都得到改善，提高農民的思想素質。

2.新方式在收益分享中切實保障農民的利益，促進農民增收。

新農村建設的根本目的是促進農民增收，體現在土地整理上就是農民要真正地得到土地整理項目的經濟利益。新的土地整理項目實施方式在收益分配與成本分攤上，應以保障農民集體經濟組織或農戶多戶聯合體的利益為前提，以市場原則、民主方式來進行成本與收益的分配，讓農戶真正直接獲得土地整理項目的收益；在土地整理后的權屬調整中，應充分利用市場機制而不是行政命令來實現土地的規模集中，已利于農業產業化經營，發展主導產業和特色產業，這樣，一部分農民就可通過土地的規?；洜I增加收益，而另一部分農民則可擺脫土地的束縛，流轉到城市務工而實現增收。

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篇4

【關鍵詞】農村；土地開發整理；濕地生態保護

經濟的快速發展、人口的持續增長和城市化進程的加快，導致人地矛盾日益突顯。為了有效增加耕地面積，必須要大力推進土地開發整理。土地開發整理與濕地生態保護關系密切，它不僅能改變自然濕地的景觀組成，也能改變濕地景觀要素之間的生態過程，進而影響濕地的景觀格局和功能。探討土地開發整理對區域內濕地景觀格局和空間關系的影響，有助于認識土地利用變化的生態環境效應，揭示景觀連通性與土地利用的關系，能為促進濕地及其自然保護區的科學發展提供科學依據，實現經濟社會的可持續發展。

1.土地開發與濕地面積現狀

1.1濕地面積減少

濕地維系著寶貴的水土資源。水土保持和濕地保護是密不可分的統一體。土地開發整理過程中引發的水土流失是造成濕地消失的重要因素。具體來說，土地平整工程使土質變得疏松，且因涉及范圍較廣，表土量剝離較大，比較容易造成項目區水土流失。農田水利工程在渠道、排水溝道的開挖過程中，離不開土方開挖及回填，同樣會產生一定程度的水土流失。田間道路工程伴隨路基修筑、路面鋪設等活動，不可避免地會動用土方，而表層土壤易碎落和滑塌，也會引起局部水土流失。這些工程不僅造成不同程度的水土流失，也使原來濕地豐富的沼澤植被、水域植被被單一的農作物所取代，造成生態系統的不穩定[2]，最終致使濕地面積日趨萎縮。

1.2濕地邊緣土壤質量下降

“濕地以及流往濕地的溝壩常積聚有工農業生產廢水、居民生活污水及垃圾，如常年排入水中的COD、無機氮、無機磷、氨氮、石油類等[3]，”不僅會對濕地造成污染，也會直接危及濕地中豐富的微生物。而在土地開發整理工程中，由于開挖和調配土方不可避免，難免會破壞地表土層結構，導致濕地周邊土壤質地的改變，如不注意采取有效的保持措施，往往會造成濕地生態功能的下降。同樣，改變濕地周邊種植物結構和土地利用方式，也容易造成土壤肥力的減退，使濕地邊緣土壤質量下降，最終導致濕地生態的退化。

1.3濕地生物數量驟減

濕地為天然的眾多生物的生活聚居地，是眾多野生動植物的物種寶庫。而在一些地方的土地開發整理中，為提高土地墾殖率及開發荒地，大面積地推進著土地平整工作。雖然客觀上增加了耕地面積、提高了土地的利用率，但同時也導致了植被面積和種類的不斷減少。有的地方出于硬化、美化堤岸道路的需要，在溝渠底部與坡面完全填充水泥混凝土，不僅減少了綠地面積，也縮小了野生動物的棲息地，破壞了生物的多樣性。

1.4濕地水生態弱化

作為土地開發整理重要工程措施的土地平整、坡地墾殖和田間道路建設等，不同程度地改變了開發整理區域的地表水系的網絡結構和徑流分布，使河流流量、流速都發生了一定的變化，不僅不利于水生生物的棲息和繁衍，也在一定程度上破壞了生態環境。更為嚴重的是，那些經過土地開發整理的新增耕地，人們為了獲得最大收益，普遍出現陡增化肥、農藥使用量的現象。加之來自工業廢水、生活污水、農家樂餐館洗滌用水的直接排放，溝渠、湖泊等水體的面源污染也同步有了增加，這對開發整理區域內外的水環境質量產生了很大影響，濕地動植物均成為污染的直接受害者。

2.為了人類自身生存，濕地生境必須要加以保護。造成以上現象的原因是多層面的，概括起來，主要有以下方面

2.1思想認識有失偏頗

一些地方對土地開發整理與生態環境保護的關系理解片面，開發過程中多帶有急功近利的短期行為色彩，過分追求土地開發整理的數量，而對開發整理的質量和周邊生態環境可能造成的負面影響關注不夠。

2.2規劃方案不夠科學

由于對土地開發整理中的濕地生態保護認識不到位，不少地方現行的土地開發整理規劃，多從優先考慮區域內產業用地需求出發，較少考慮到土地利用規劃要與保護生態環境、協調人地關系和貫徹可持續發展的有機結合。

2.3資金技術成為瓶頸

資金和技術短缺是當前安徽部分濕地生態保護與管理工作面臨的重要難題。毫無疑問，濕地從資源調查、環境生態監測、隊伍建設及執法手段等許多方面，都需要足夠的資金支撐。

2.4管理體制不暢

濕地擁有豐富的土地、水、生物、礦產等資源。目前安徽尚未設立統一的濕地行政管理部門，現行的能夠參與濕地資源管理的部門包括土地、環保、農業、林業、水利、漁業、城建、航運等多個行政單位，因此，濕地保護需要形成一個完善統一的管理體制和良好的協調機制。

3.如何根據濕地生態系統的特性，采取積極有效措施，大力提高濕地保護和管理能力，已成為濕地保護工作的當務之急

為了從根本上改善濕地生態環境，做好土地開發整理工作，需要采取以下對策。

3.1提高認識，注重濕地生態保護宣傳

濕地為人類及其社會提供了必要的生活和生產資料，在抵御洪水、調節徑流、改善氣候、控制污染、美化環境和維護區域生態平衡等方面亦有重要功作用。

3.2立足實際，科學編制土地開發規劃

合理開發現有土地尤為重要，這就需要積極借鑒各地土地開發整理的成功經驗，統籌兼顧，以保護和改善生態環境、防洪、防災、防水土流失為前提，制定科學合理的土地整理和開發利用的專項規劃。

3.3加大投入，提升科技運用水平

充足的資金投入和良好的資金運作機制，是做好土地開發整理和濕地生態保護工作的關鍵。毫無疑問，各級政府的財政投入無疑是土地開發及濕地保護資金來源的主渠道。

3.4控制污染，完善生態質量評價機制

濕地污染，重在預防。在安徽當前的土地開發整理過程中，要完善相應的生態質量評價機制。各地的土地開發整理活動始終要以全省的經濟社會的可持續發展為核心，以不破壞域內濕地及其周邊的生態系統為基本前提，在生態環境允許限度內進行。

3.5創新機制，推動區域社會經濟發展

做好濕地生態保護工作，需要創新機制。首先，要建立土地開發整理與濕地生態保護的協調機制，優先保障重點產業的用地需求，保證重點濕地的生態用水。

總之，土地開發整理，必須要遵循自然生態規律，充分考慮土地與濕地等系統內各生態因素間的相互平衡關系，保護好濕地周邊的環境生態，實現全省生態環境與社會經濟的協調發展。

【參考文獻】

[1]項思可.土地資源概況及土地利用結構與狀況分析[J].廣東農業科學，2010（8）：349-353.

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關鍵詞：新農村；土地整理；問題；對策

中圖分類號 F323.211 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）16-06-03

土地資源的可持續利用是實現我國可持續發展戰略的前提和基礎，與世界各國相比，我國的人地關系更為嚴峻，到21世紀中葉，我國將相繼迎來人口的三大高峰，即人口總量高峰、人口就業高峰和老齡化人口高峰。人口與國家糧食安全保障的雙重壓力迫使我們尋求更有效的土地利用方式。土地開發整理是一項綜合性的技術經濟措施，一方面要增加耕地面積的數量，開發整理后備土地資源；另一方面要提高耕地有效質量，保持糧食穩產高產。這應作為我國當前和今后緩解人地關系的重要戰略措施。同時，把土地整理與宅基地整理結合起來，把開展土地及宅基地整理，實現耕地占補平衡，與新農村建設結合起來，既有利于促進節約集約用地，也可為新農村建設提供資金支持，實現城鄉統籌、共同發展；還可以充分利用存量土地，為工業化、城市化建設提供一定的土地資源支撐。

國務院在《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）中指出：要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，促進農業農村發展和農業現代化，促進新農村建設和城鎮化發展；要增加耕地數量、提高耕地質量，促進農業產業結構調整，提高農業集約化水平。因此，要按照有利生產、方便生活、改善環境的原則，以農田整治為重點，立足提高高產穩產基本農田比重，加快改善農村生產生活條件，促進農業增效、農民增收、農村發展。明確了土地整理是加快社會主義新農村建設的一項重要任務之一，為我們國土資源部門今后搞好土地整理指明了方向――實踐土地整理工作的重點在農村地區。

1 土地整理中存在的問題及成因

1.1 項目投資新方向不明確 我國人口眾多，耕地資源相對不足，嚴峻的現狀使人地關系的矛盾日益突出。當前國家提出了世界上最嚴厲的耕地保護政策，堅決不允許非法占用。但我國的經濟發展還處在社會主義建設的初級階段，社會經濟和城市建設還必須向前發展，而且發展步伐在逐步加快。未來建設用地量必定會突破當前的用地儲備，建設用地必然會占用一部分農用地，尤其是耕地，耕地的占補平衡形勢越來越嚴峻。如何確定土地整理項目投資的新方向，并采取一定的投資方式，以實現補充耕地的目標，保持現有耕地的數量，進一步穩定糧食耕種面積，提高耕地產出率尚不明確。這是目前在新農村建設的背景下土地整理中存在的一個主要的問題。

1.2 融資渠道較為單一化 土地整理能否達到規劃的預期效果，資金投入是關鍵。土地整理資金可以由政府或土地使用者承擔。但由于存在多種制約因素，土地整理資金不足是制約土地整理工作的瓶頸，影響土地整理成效。目前，土地整理資金只是單一的政府投入，“輸血”量大而 “造血”功能??；鄉鎮政府是吃飯型財政，有的甚至連干部職工工資都不能按時足額發放，影響了工作的積極性，更談不上發展了；村集體受財力限制無錢投入；從農民頭上籌資是加重農民負擔，中央三令五申減輕農民負擔，決不允許加重負擔?？h財政資金到村里進賬周轉難，資金不能及時到位，甚至有的鄉鎮從中截留，項目實施積極性受挫，影響了土地整理工程質量和施工進度。

1.3 新增耕地質量達不到標準 土地整理的主要目標就是要增加有效耕地面積，以保證國家或一個區域的耕地動態總量不減少。但在實際操作中，新增耕地存在著重數量輕質量的現象，為達到土地整理標準所規定的新增耕地率而盲目的攀高，有如不顧民意地將小田歸并為大田，隨意平掉田埂和水塘，以拼湊耕地的數量增加，導致了一些良田變成跑水、跑肥的劣田。還有，通過對未利用地開發增加的耕地是否滿足種植和耕作要求，在實地進行踏勘調查時沒有對其進行適宜性評價和分析。農村不少地方多年以來經過多次基本農田整治，易開發整理的地塊已經很少了，剩余的不是成本高，就是難度大。再加上土地開發整理中新修的溝路渠需占用一部分原有的耕地，這樣占優補劣的現象導致了耕地質量整體上呈下降的趨勢，并沒有達到通過土地整理提高耕地質量的目的。

1.4 農民權益得不到相應的保障 目前，在進行土地開發整理過程中，涉及土地權屬調整的有田塊重劃、退宅還耕、遷墳騰地等等，這些都與農民的切身利益息息相關。土地權屬本身就是一個十分敏感的問題，牽涉土地的所有者、使用者以及經營者的多方利益。通過土地開發整理實現了小田改成大田，機械化作業程度高，省工省時，將農民從繁重的農業生產中解脫出來，進而從事三產。但由于許多農民文化素質不高，從農業中剝離出來生存能力較低。同時土地是農民的命根子，耕地對于農民具有一種社會保障功能。在土地開發整理過程中，由于是跨權屬界限的整體調整，所以難免會造成個別農戶利益受損，這也是使得土地開發整理在施工階段會受到阻礙的原因之一。

2 合肥市土地整理發展中的對策及措施

2.1 重視耕地質量的提高和生態環境的保護 土地整理應把提高耕地質量作為重要目標之一。只有重視質量，才能提高土地的綜合生產能力。土地開發整理中應加強土壤改良和農田基礎設施建設。同時，國家相關部門應及時制定相應的可操作的土地開發整理質量標準，使土地開發整理質量的提高有章可循。另一方面，在土地開發整理中，不能僅僅立足于短期的單純的地塊合并、調整和改造，還需要依據景觀生態學的有關理論進行綜合性規劃設計，明確項目區土地的利用狀態及生態保護情況，在規劃中融入環境和生態保護的理念，確定土地開發整理的設計方向。合肥市包河區大圩鎮土地整理項目中，市政府同時投入相應的資金，明確規定此項目建設不僅要增加耕地為城市發展提供建設用地指標，而且要結合濱湖新區“大建設、大發展、大環境”的要求，變更原規劃設計方案，建成具有都市農業、生態農業、特色農業的項目工程，徹底改變農村面貌，使土地整理成為實現城鄉建設統籌發展、工業反哺農業、城市支援農村的一條重要紐帶，是一個既重視耕地質量又注重生態環境，又與城市規劃相結合的典型。

2.2 項目投資方向與新農村建設目標相結合 近年來，國外土地整理越來越注重農村地區的綜合發展，即追求綜合效益的最大化。通過以土地整理為抓手，擴大規模，綜合整理，適當調整投資方向和比例，促進社會主義新農村建設與全面發展是當前土地整理發展的總趨勢?；谶@種理念，新的土地整理規劃和項目資金，要與新農村建設目標相結合，充分考慮當前農村生產勞動和風俗習慣，從適用、方便、美觀優化的角度出發，歸并農村宅基地，把原村莊用地開墾整理成高品質耕地。2012年，合肥市打造“萬頃良田、碧水藍天”幸福工程―即董鋪和大房郢水庫水源地、廬江湯池、新橋國際機場周邊3大區域土地整治項目，項目統一編制新村建設規劃，實現小村變大村，搬遷空殼村，結合成片萬畝以上土地開發整理。積極拓寬土地及宅基地整理項目的投資渠道，3大項目的啟動資金由涉及縣（區）財政統籌安排。3大項目農地整理部分，省立項的由縣（區）安排資金配套；市立項的由市財政統籌安排土地整治專項資金投入。3大項目建設用地復墾部分，市財政安排專項資金給予補助，補助資金標準與項目上報核定的掛鉤指標相結合，通過建設用地復墾新增的耕地每667m2補助5萬元，掛鉤指標用于合作區使用的每667m2補助12萬元，新增耕地面積以省國土資源廳批復為準。

2.3 耕地質量、數量并重，以提高質量為主 國家已經提出了堅持1.2億hm2耕地保護紅線的硬性指標，也就是在今后的城市建設和社會經濟發展中，必須保證耕地數量不減少。隨著建設和經濟的快速發展，建設用地增加是必然的趨勢，但要確?！俺燥垺迸c“建設”兩不誤，一方面應該提高土地的集約節約利用程度，尤其是要提高建設用地利用的集約程度；另一方面通過土地開發整理等有效措施來補充耕地，在增加耕地面積數量的同時，應增加資金和技術投入，按等級折算耕地的質量數量指標，提高耕地質量及其生產能力，保證國家的糧食安全。2008年經安徽省國土資源廳批準，合肥市肥東縣長臨河鎮星光村土地整理項目列為補充耕地按等級折算試點項目，經過規劃耕地質量設計，合理確定了耕地建設10項指標設計標準。在項目實施過程中要加強全程指導和監督力度，以保證新增耕地的質量不降低，數量不減少。

2.4 明晰產權，促進土地規模化經營 土地權屬調整必須堅持公開、公平、合理的原則；堅持“參與整理各方土地總面積基本不變”的原則；堅持與農業現代建設相適應，促進土地規模化經營的原則。而擁有完整的、沒有缺陷的、明晰的產權是實現土地資源優化配置的前提條件。只有穩定農村土地承包經營權，產權主體才能在未來收益和現時代價之間綜合權衡。因此，要充分實現產權明晰，避免產權共有，使土地整理項目區內農民的合法權益得到保障。還應明晰土地整理收益分配關系，堅持“誰投資，誰收益”的土地整理激勵機制。

土地與宅基地整理后的大片耕地，讓其一家一戶式的生產經營模式，與農業現代化、農村城鎮化和農業生產力發展的要求已不相適應了。要統一調整農業產業結、促進農業規模經營、改變農業生產方式、增加農業效益；要結合招商引資，引進實力強、規模大的農業產業生產龍頭企業，充分提高耕地的附加值；要充分尊重群眾意愿，通過土地關系流轉等方式，讓項目區的農民能就近進入企業工作，使農民既有土地租金或股金收入，又有工資性的收入。

2.5 利用3S技術，提高項目規劃管理水平 在土地開發整理中廣泛應用高新遙感（RS）技術，利用高精度的航衛片，通過校正、解譯可以快速、準確地得到項目區土地利用和地物影像等基礎信息；利用全球定位系統（GPS）的定位功能，可以準確地對土地整理項目區內的重要地物進行空間定位；利用地理信息系統（GIS）的強大空間處理功能、數據分析、綜合評判功能，可以科學地確定土地開發整理的規劃設計方向。通過3S技術結合應用，可科學的制訂土地整理可研和規劃，落實土地整理項目各項指標，確定合理的土地整理技術模式，加強土地整理的信息化管理，從而全面提高土地整理的管理水平和實施效益。2008年合肥市首批8個土地及宅基地整理與新農村建設項目全部采用該項技術，測制新村建設區1：1 000比例尺和土地整理項目區1∶2 000比例尺數字地形圖、地類現狀圖、正射影像圖、高程模型和三維可視化等科技成果。為新村莊規劃建設、土地開發整理的規劃設計和項目實施管理工作，提供了清晰詳實的土地利用情況、地物影像和地形地貌的三維特征。

參考文獻

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[6]徐志遠，白中科.土地開發、整理與復墾工程項目的生態影響評價的探討[J].安全與環保，2005（5）：69-74.

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一、土地整理

（一）土地整理的概念

土地整理是在一定區域內，按照土地利用規劃和城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。土地整理的主要內容：調整農用地結構，平整土地，改良土壤，道路、溝渠、林網等綜合建設；歸并農村居民點、鄉鎮與村辦企業等；復墾自然災害損毀的廢棄土地；改善生態環境，維護生態平衡；劃地定界，確定權屬。

（二）土地整理的分類

土地整理通常分為農用地整理和建設用地整理。我國現階段土地整理以農用地整理為主，重點放在農村地區。農用地整理是指在耕作區內進行地塊合并、農田平整、興修水利、調整道路等，并結合農田基本建設進行的整理；建設用地整理是以提高土地集約利用為主要目的，采取一定措施和手段，對利用率不高的建設用地進行綜合整理。建設用地整理包括村鎮建設用地整理、城鎮用地整理、獨立工礦用地整理、基礎設施用地整理。村鎮用地整理包括村鎮的撤并、撤遷和就地改擴建。

二、農村居民點

（一）農村居民點的概念

農村居民點是指農村人口聚居的場所。一般可分為農村集鎮、中心村和基層村。該篇論文主要針對中心村和一般村莊進行討論。

（二）農村居民點的現狀

隨著農村經濟快速發展，農民收入的增加，人們為改變生活環境、提高生活質量，大肆修建住宅。加之規劃和管理的滯后，建設用地粗放式外延擴張，大量占用了耕地。不少空地和老宅基地得不到有效利用，形成了“空心村”。

據每年的變更調查數據顯示，2011年，農村居民點的用地為7077.84公頃，2012年，農村居民點的用地為7275.15公頃，一年內農村居民點用地增加約200公頃，速度驚人。

經過對農村居民點的現狀的調查分析，普遍存在以下問題：

農村居民點用地占地規模大，人均占地面積大，“空心村”現象普遍；由于缺少村莊規劃，布局散亂，建筑物雜亂無章，容積率較低；農村居民點擴張無序。

（三）農村居民點整理的意義

一是農村居民點整理有助于增加耕地，實現耕地總量動態平衡。由于“空心村”現象導致農村居民點土地大量閑置，加之農村居民點存在的其他問題，通過對農村居民點就宅基地復墾來補充耕地，實現耕地總量動態平衡。

二是農村居民點整理有助于實現農村土地的集約利用。雖然政策要求一戶一宅，但是農村普遍存在一戶多宅現象，同時農村居民點較為分散，導致大量土地閑置，利用率極其低下。開展農村居民點整理，加強農村居民點用地集中，復墾整理后的宅基地，可以恢復耕地，實現農村土地的集約經營。

三是農村居民點整理有助于改善農村生產、生活和環境條件。

通過把農村居民點整理納入土地利用總體規劃及村鎮規劃體系，按照生產區和生活區規劃，可以美化環境，提高農民的生產和生活質量。

（四）農村居民點整理的措施

一是建立多元投資機構，籌集專項資金，并做好長期進行的計劃。資金是否落實，是農村居民點土地整理能否順利實施的關鍵。由于農村居民點土地整理是一項投資較大的基礎工程，為保證順利實施，建議建立多元投資模式，從國家土地稅收，集體經濟組織及農民個人等渠道籌集專項資金。

二是做好宣傳工作。加強宣傳力度，更新農民觀念，通過多種渠道對村民進行教育，讓廣大村民充分認識到要解決這種日益嚴峻的人地矛盾，只能靠節約用地，提高土地利用率；讓村民把農村居民點的土地整理當成自己的事來辦，才能保證工作的順利進行。

三是搞好農村居民點規劃。搞好村莊規劃是進行農村居民點整理的很重要。村莊規劃既要符合農村現代化的要求，又要結合農村實際，方便村民的生產和生活。我縣在做新一輪土地利用總體規劃修編的過程中，采取的合村莊合并的模式，充分考慮搬遷村民的鄉土情結，同時進行小范圍的權屬調整，保證每個村民均在本村土地上居住生活。在確保村民生活環境提高的基礎上，還能逐步享受到城鎮化帶來的各種便利。這種模式有利于增加耕地。

四是積極研制農村居民點土地整理的相關技術。按照“投資少、效益高”的原則，通過借鑒外地先進經驗，針對本地區土地特性研究制定最佳技術，特別是關于農村居民點土地整理的生態設計，如房屋拆遷廢棄物的處理等，建設農村良好的生態環境。

五是建立切實可行的行政、法規措施。按照有關文件規定，把土地整理的年度計劃納入政府年度考核目標，建立農村居民點土地整理規劃實施領導組織、管理機構；利用《土地利用總體規劃》的法律效力，嚴格督促執行。農村居民點土地整理應結合各地情況進行，以實現“耕地總量動態平衡”和區域可持續發展。

結束語

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一、入庫前的準備工作

農村多年的建設和發展，加之城市化對農村的影響，現如今廣大農村集體土地所有權含糊的現象比較普遍。我國新的農村土地政策，對集體土地確權數據有著更為嚴格的要求，為了確保農村集體土地確權入庫工作的準確性，就必須要做好入庫前的準備工作。集體土地確權入庫前的準備工作，直接影響到外業調繪數據的有效性，其準備工作主要工作包括登記編號、空間數據CASS編輯和格式轉換、非空間數據整理和現存文檔的掃描等。

1、地籍編號

地籍編號的主要目的是為地籍管理提供方便，地籍編號能夠有效降低地籍圖上的負載，提高地籍圖編寫質量。當前農村集體土地地籍編號采用最新規則的五層19位層次碼結構，第一層到第五層分別代表縣級行政區、地籍區、地籍子區、土地權屬類型、宗地順序號。在地籍編號中重點是要確保編碼規則使用準確，并在入庫前逐一設定完整的地籍號。為了提高地籍編號的工作效率，可以將前14位編號一樣的地區宗地用五位及以下宗地號命名，并用數據批處理等方式校驗。

2、空間數據

該部分的工作內容包括CASS圖形處理和格式轉換等，在農村集體土地確權登記中的CASS圖形處理和格式轉換可以使用CASS處理軟件，關鍵處理內容包括房屋被界址線切割的修改、廢地塊清除、重復要素刪除、圖形實體檢查、檢查未閉合的房屋線和權屬線、過濾無屬性實體等。格式轉化可以使用Autocad工具，確保文件轉換的格式符合規則。

3、非空間數據

所謂非空間數據是指空間對象的補充屬性文檔，非空間數據多以mdb表的形式存在。除此之外，還包括各種證件照片、實景照片、調查表、審批表等。在非空間數據整理中，要保證同類數據編碼的一致性，并在不同種數據之間用特定的符號分隔，如在土地證號和地籍號中間使用#分隔。

4、掃描文檔

文檔的掃描內容很多，并且容易出現數據丟失和混亂。因此在掃描工作中一定要以時間或文件類別為順序，保證掃描的全面性。除此之外，還要做好掃描設備的選擇，確保身份證、辦證申請書的掃描成果符合分辨率要求，并對掃描的文件做好系統性命名，以便于數據調用和檢索。

二、建庫基本流程

我國當前農村集體土地確權數據整理入庫的建庫流程比較簡單，雖然該建庫方法比較落后，但仍然是一種行之有效的，符合我國當前農村集體土地確權數據整理入庫應用需求的建庫流程，該流程如下圖一所示。

1、新建數據庫

當前的農村集體土地確權數據庫以MAPGIS為平臺，在建庫中需要保證SQL與GDB有效連接。數據庫建好后可以根據需要添加多個庫，數據庫創建的方法與主庫創建方法類似。

2、配置MAPGIS數據源

在GDB管理器中可以直接設置數據庫的數據源，當前的數據庫建庫比較簡單化。

3、初始化數據庫

數據庫初始化如果成功，則在系統中會有顯示（具體表現為創建多張表），數據庫初始化是通過調用管理員配置工具完成的。如果在初始化后沒有出現用于上傳屬性、圖形和掃描材料的表，則需要重新配置。

4、新建工程

如果數據是基于xyx工程管理的點線區數據，可以使用工程升級按鈕直接升級。如果點線區文件比較零散，則需要通過新建工程導入。具體操作按照系統的提示操作即可，在數據錄入中要注意格式。

5、導入mdb表，掛接屬性

在圖形的拓撲檢查完成的前提下，為了補充圖層缺少的屬性數據，其最有效快速的方法是把空間對象的補充屬性數據 mdb 表導入到庫里。對業務建庫的數據庫文件 mdb 字段分析即可得出各項屬性數據所對應的字段，再利用 Access 的導出功能將數據庫中各表分別導出，然后提取 Excel 屬性匯總表中對應列的數據填充。需要補充的是在掛接屬性時若以宗地號為鏈接對象，在 MapGIS6.7 中編輯時必須要有宗地號這一字段。掛接完以后，可通過“農村集體土地確權登記發證系統 ――查詢分析”功能查詢宗地屬性信息。對于有些屬性，可通過集體土地使用權調查數據庫建庫系統里工具箱下的圖層內屬性賦值和圖層間屬性賦值來完成。

6、上傳檔案掃描件

需要上傳的檔案掃描件包括申請書、戶口薄、宗地圖、外業照片、大門照片、法人身份證等文件。為了提供效率，可以對上傳文件先簡易命名之后采用自動化整理。

三、確權入庫需要注意的問題

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一、主要做法是：

（一）完善了土地流轉的三項機制

1、建立三級工作網絡，完善土地流轉服務機制。結合學習外地經驗，我們建立了市、鄉（鎮）村三級農村土地流轉服務網絡。以市經管局為依托，成立了市級農村土地流轉服務中心，負責指導各鄉鎮做好土地流轉工作。鄉鎮土地流轉服務中心也全面開展了土地流轉信息、土地評估、合同簽訂鑒證、法律政策咨詢等工作。三陵鄉率先安裝了電子顯示屏，土地供求信息滾動播放，寧安、渤海等鄉鎮的服務中心重新整理了土地流轉檔案。各行政村也設立了土地流轉服務站。一方面加強對農村土地的管理，完善各類手續；另一方面，為流轉雙方服務，村級設立了土地流轉信息員，由村會計擔任，負責登記并土地流轉供求信息，同時向鄉鎮報送。參與流轉土地收益評估，幫助土地流轉供求雙方簽訂流轉合同，為供求雙方搭建起信息交流溝通的橋梁和紐帶。

2、及時調解糾紛，完善土地流轉保障機制。為了杜絕土地流轉過程中出現的矛盾糾紛，更好地維護流轉雙方的合法權益，我市進一步完善了土地流轉糾紛調處機制。以市經管局為依托，重新調整了農村土地承包糾紛仲裁委員會，設立了仲裁庭，聘請鄉鎮優秀的司法所長為仲裁員，鄉鎮成立了調訪中心，設立了調解庭。及時調、解裁決了土地流轉中發生的糾紛。今年以來，受理土地仲裁案件，全部結案，較好地保障了雙方當事人的合法權益，維護了市場秩序。

3、加強組織領導，完善土地流轉推進機制。為加快推進農村土地承包經營權流轉工作，市政府于2008年初出臺了《關于推進土地經營流轉，促進規模經營發展的實施意見》明確了土地流轉工作的指導思想，工作目標和扶持政策，鼓勵農業產業化龍頭企業和農民專業合作組織開展土地規模經營，達到規模經營1000畝以上的種植大戶、市政府在全市農村工作會議予以獎勵；鼓勵和支持農民專業合作組織從事種養業規模經營，達到一定規模后市政府向省里申報農民專業合作社生產開發項目等一系列獎勵扶持政策。為加強對土地流轉工作的領導，成立了以市長為組長的農村土地流轉工作領導小組，分管書記、副市長任副組長、農委、財政、監察、國土、司法、等部門主要負責人為成員、下設辦公室，辦公室設在農委經管局。鄉鎮同時也成立了相應的工作機構。有力地推進了農村土地流轉工作。

（二）探索了土地流轉的四種模式

在加快土地流轉，促進規模經營工作中，市政府積極探索土地流轉的運作模式，收到較好的效果：一是政府引導，強化服務，按照主導產業的發展確定流轉土地的使用方向，推動土地流轉。為增加農民收入提升石板田大米的品質，政府有關部門積極引導，渤海鎮養漁場的2000畝土地集中流轉和規模經營，他們主動接受農民流轉委托，幫助農民提出以每公頃1.55萬元的價格反租倒包整體流轉的意見。尋求實力強的業主為流轉對象，同時，集中各方力量，統籌安排資金，修建休閑廣場1700m2，場區白色路面600延長米，建設和完善這個產業發展區的基礎設施，來優化土地流轉和產業發展環境。為提升大米品質實現雙贏，他們還派出全省著名的水稻專家，對水稻生產的種子篩選、育苗、田間管理、收割、加工、直到到餐桌進行全程監控，進而使水稻達到并超過了國家A級綠色食品的標準和有機食品標準。

二是發揮農民專業合作社外聯市場，內聯千家的作用，牽動土地流轉?！掇r民專業合作社法》的實施，極大地提高了農民的組織化程度，他們要打造自己的品牌開發經營項目，來吸引更多的農戶用地入股搞規模經營，如：有響水水稻專業合作社，渤海沿江石水稻專業合作社、臥龍隆興水稻專業合作社，渤海農機作業專業合作社2100多農戶近3萬畝的土地入股經營，他們采取統一品種、統一技術、統一管理、統一加工、統一銷售的經營模式的產品銷往全國各地。

三是開展場市共建活動，拉動土地流轉。我市同寧安農場共同建設農墾新城，石巖鎮石巖村將集中連片的耕地共1350畝，整體流轉，共同建設高標準的科技示范園，在他們的影響下，寧安農場周邊四個村屯的農民都躍躍欲試，正在運作著將土地租賃或入股來投入到農墾新城的建設中來。目前，有四個村屯已有281戶農戶近2000畝土地議項流轉。

四是引導種植大戶規模經營，帶動土地流轉。我們采取政府服務獎勵等措施，積極扶植種植大戶開展規模經營，渤海鎮響水村農民陳建華受讓本村外出打工農民轉包土地近千畝，種植優質水稻，年收入可達100多萬元。臥龍鄉愛林村農民高祥福受讓流轉土地1245畝，年收入可達70萬元。

二、我市土地流轉的主要特點和效果

我市通過建立實施較為完善的推進機制，實行了土地流轉從分散經營到規模經營，無序到有序的轉變，取得了較好的成效。具體呈現出四個特點，發揮四個作用。

呈現出四個特點：一是流轉規模擴大化。我市土地流轉活動日趨活躍。特別是近兩年流轉規模不斷擴大。一些合作經濟組織龍頭企業通過流轉獲得土地經營權的意愿更加強烈，例如臥龍勤勞村隆興專業合作社，采取反租倒包的形式，將本村4950畝耕地全部由其承包然后再由農戶耕種。二是流轉的主體多元化。過去土地流轉主要在農戶之間進行，現在除農戶外，已有更多的龍頭企業、農村專業合作社、場市共建等參與土地流轉。目前，全市向龍頭企業，合作經濟組織，場市共建流轉土地達84,000畝，占流轉面積38%，并且呈逐漸上升趨勢。三是流轉范圍廣泛化。過去，我市的土地流轉多數是在本村農戶之間進行。目前以逐步擴展到外村、外鄉。寧安鎮、蘭崗、三陵、渤海、石巖等一些農民有組織地到附近村屯承包土地種植洋蔥、西瓜、烤煙、水稻等高效作物。

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〔關鍵詞〕農村居民；集中居?。煌恋禺a權；利益主體

〔中圖分類號〕F301.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2012）03-0102-05

一、農村居民集中居住的經濟社會背景和條件改革開放30年來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，我國經濟社會得到長足的發展，人口城鎮化水平大幅度提高，農村勞動力資源通過大規模的省內外轉移得到較為充分的利用。經濟社會結構的轉型和城鄉人口空間分布的調整，與世界經濟社會發展的共同趨勢和歷程有相似特征，但也對目前農村居民的居住狀況提出了新的挑戰。從世界各國的歷史發展過程來看，隨著經濟、社會結構的轉型，尤其是人口城市化的推進，有必要使農村居民向集中居住的生活、生產方式轉變。適度集中后的農村居住格局都對改善農村居民的居住質量、提高農村居民的生活水平，合理利用和配置城鄉土地資源有積極的促進作用。

“農地”問題是“三農”（農村、農業、農民）問題外的一個更為復雜的深層次問題，如節約和集約化利用稀缺的城鄉土地資源，有效保障18億畝耕地和補充新的耕地來源，切實保障農民對土地的合法權利，切實提高農村土地的利用效率和實現優化配置等。其中有必要系統調查和研究農村居民的分散居住情況，分析其產生和形成的復雜原因，深刻了解妨礙農村宅基地利用效率提高的產權制度等方面的不合理安排，以及深刻認識農村集中居住涉及的利益調整關系等問題，以提出促進農村居民居住合理集中的措施與政策建議。

四川省是一個人口大省和農業大省。全省農村人口約占全省人口的三分之二。據第二次全國農業普查主要數據公報，2006年年末四川全省共有4565個鄉級行政單位，52441個村，1586萬住戶（其中在農村居住1年以上的家庭戶1255萬），平均每戶人口規模約3.7人。2006年當年四川農村居民平均每戶擁有住宅面積131平方米；人均住宅面積約35.4平方米。有99.7%的住戶擁有屬于自己所有的1處住宅，但還有51.2萬戶（占3.3%）和1.7萬戶（占0.1%）的農戶擁有2處或3處以上住宅。四川農村居民的住宅類型結構為：平房926.6萬戶，占60.7%；樓房525.8萬戶，占34.57%；其他71.0萬戶，占4.7%。四川農村居民按住宅建筑結構的分類為：鋼混結構56.7萬戶（3.7%）；磚混結構491.2萬戶（32.3%）；磚木結構646.8萬戶（42.4%）；竹草土坯結構311.2萬戶（20.5%）；其他結構17.5萬戶（1.2%）。

四川農村居民居住點的總體布局特征為：鄉村聚落的基本單元以獨立戶、院落為主，呈非均勻分散，疏密相差懸殊。地理分布多呈帶狀（沿國道、集鎮、河流）分布，或零星散點分布。這種分散居住的特點是自然地理環境、生產經營模式、經濟發展水平、人口流動特點、土地產權制度安排等各方面的因素決定的。

二、 農村居民居住集中推行中的土地產權調整特征改革開放以來，四川省農村居民居住集中開始呈現步伐加快的趨勢。尤其是在本世紀初新農村建設推動下，農村居民集中居住更是成為鄉村現代化建設的一大基礎工作。近年來，四川省各地根據具體條件積極探索，形成了一些實踐模式。其主要模式的土地產權調整共同特征為：仍然屬于農村集體內部產權和空間位置的調整，有關居民仍然為農村集體組織成員身份。有關模式也存在一些差別：

（一）新農村建設模式。本世紀以來政府推行的新農村建設，其中包括村容村貌整治和路、水、電、氣等生活設施，以及教育、文化、衛生等社會事業建設。政府為了提高公共服務的效率和公平程度，往往規劃和實施一些分散居住的農戶向村域內的一些自然村聚居點集中居住。由于集中安置實行居住面積的定額標準和住房多層化，使居住土地容積率提高，因此一般戶均宅基地面積有所減少，土地產權調整和變化不大，主要通過村民自治協商解決。集中居住后的家庭收入來源往往形成多元化格局。新農村建設的居住集中的資金投入部分來自政府項目補助，多數為農戶自籌或低息貸款。

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（一）土地整理是新農村建設的重要內容之一首先，土地整理是國家投資重心向農村轉移的具體體現。抓緊制定將土地出讓金一部分用于農業土地開發的管理和監督辦法，依法嚴格收繳土地出讓金和新增建設土地有償使用費，土地出讓金用于土地開發的部分和新增建設用地有償使用費安排的土地開發整理項目，都要將小型農田水利設施作為重要內容，建設高標準農田。土地整理投資規模的不斷增長和投資區域的橫向延伸，充分表明我國已經把農業問題放在了現代化建設全局的更加突出的地位。其次，土地整理是實現生產發展的前提和基礎。如果把實現生產發展的各種要素分為硬件和軟件兩個方面，那么土地開發整理就是最基本、最現實、最重要的硬件因素。只有加強硬件建設，全面改善農業基礎設施條件，逐步消除影響農業發展的制約因素，才能使農業的集約化和現代化成為可能，從而能最終實現生產發展目標。

（二）土地整理與新農村建設互相促進、互為基礎首先，新農村建設從政治和輿論角度為土地整理工作提供了強大的動力，從政策和管理角度為其進一步活躍發展注入了生機和活力。其次，通過大力開展土地整理，有利于從多方面加快新農村建設步伐，為農業和農村的發展奠定堅實的根基。

（三）土地整理工作要緊跟時代步伐，高起點，嚴管理，活機制，為社會主義新農村建設打好根基首先要突出重點，加大力度。突出重點就是要以基本農田整理為重點，立足于現有存量土地的整治，挖掘耕地潛力，使其更好地發揮效益。加大力度就是要進一步擴大投資規模，切實解決項目報審工作中存在的基層報不上去，國家收不進來的問題，力爭在一段時期內對全國范圍內有條件的基本農田進行一次“地毯式”整治，從根本上解決基礎設施條件對農業的制約因素。其次，國家應從政策上適當擴大項目投資適用范圍和提高工程質量技術標準，使土地整理工作突破部門界限、行業界限和行政界限與新農村建設有效接軌，因地制宜達到較高水準，切實解決制約項目區土地集約利用的瓶頸問題。土地整理項目涉及的土地平整、農田水利和道路設施等工程規劃，應與區域農業綜合開發、基礎設施建設和引水工程等規劃相銜接，聽取農民和專家的意見，優選方案，避免低效建設和重復建設。

二、實施土地整理項目與新農村建設取得的成效

（一）土地開發整理，增加了有效耕地

土地整理在調整土地利用方式、優化土地利用結構等方面發揮著重要作用。大力開展土地整理，不僅可以增加有效耕地面積，而且可以提高耕地質量。

（二）土地開發整理，助推了農民增收

土地整理的最終目的就是要成為農村經濟和農民收入的增長點。一方面，通過土地整理增加耕地，其實質就是要求新增糧食生產能力，提高糧食生產能力應當是耕地數量、質量和生態保護并重。另一方面，在土地整理中，鄉鎮政府在與施工單位簽訂合同時約定，只要是農民能干的工程要由農民自己來干，讓農民直接參與土地開發整理工程建設，并從中獲得直接收益。

（三）土地開發整理，促進了農業增效

土地整理不能只是停留在一般的開發整理的層面上，而是要順應農業結構的調整，要從增加和建造高質量耕地與農用地出發，立足于服務現代農業、服務農業規模經營、服務提高農業質量和綜合經濟效益，因勢利導，全力引導項目區群眾調整產業結構。實踐證明，已收到了明顯的經濟效益。

（四）土地開發整理，推動了農村發展

大力推進土地整理是國土部門支持社會主義新農村建設的根本切入點和重要著力點。土地整理不僅能有效增加耕地面積，提升耕地質量，增強農業發展后勁，更重要的是改善了農民生產和生活環境，改變了村容村貌，促進了農村精神文明建設，加快新農村建設步伐。由此可見，土地整理的實施，既增加了有效耕地面積，緩解了耕地壓力，又提高了土地集約利用水平。另外，通過土地權屬的調整使當地的集體和個人的利益得到了切實保護，減少了土地糾紛，保障了農村社會穩定。通過土地開發整理還可建成一批布局合理，生活方便，環境優美的新城鎮，同時項目區水利、電力、道路等基礎設施均靠近居民點，兼顧解決當地群眾行路、用電和人畜飲水困難。

（五）土地開發整理，優化了生產環境

土地整理既改善了當地農業生產耕作條件，又促進了農業產業結構的調整。在項目實施中體現農業現代化的元素，因地制宜，歸并田塊，清除土地利用不合理因素，為農業機械化創造條件，將農村水電、道路等生產條件改善和小型農田水利建設作為重要內容，增強耕地排灌和防災減災能力。通過土地整理，能有效改變農業生產高投入低產出的問題，農民的生產觀念也由此發生根本性的變化，依靠科技，增加投入，科學種田，規范務作的水平不斷提高。整理后的土地，水、電資源得到合理利用，項目區實現水利化、耕地的保墑能力全面提高。同時，土地開發整理注重對環境和生態的保護，能使區域環境得到明顯改善。

三、搞好土地整理和新農村建設的措施與保障

（一）資金保障

土地整理朝著社會主義新農村建設方向發展，涉及的范圍擴大了，包含的內容增多了，必須要有足夠的資金支持。資金的來源可以從以下幾個方面保障：①國家財政保障。保持現有土地整理資金渠道，擴大項目資金投資范圍，把對村、景的整治工程納入項目預算。土地整理還要實行嚴格的項目審查、立項、規劃預算和規范的項目實施管理制度。②當地政府適當投入保障。區域性的新農村建設，要充分調動當地政府的積極性，確保項目順利實施，借助政府力量使項目得以推廣，這對區域性新農村建設將有著積極的指導意義。③政策扶持保障。建設社會主義新農村，大力開展新形勢下的土地整理，功在當代，利在千秋，國家對此應給予充分的政策支持。此部分資金可從對村莊的未利用地，及通過工程措施開墾為新增確認耕地面積用于建設用地占補指標中來。④當地經濟能人適當投資保障。隨著全國經濟的飛速發展，我國各地農村已涌現出無數個致富帶頭人。在當前大力倡導建設社會主義精神文明的驅動下，有著五千年傳統美德的我國人民思想道德水平更是有了很大的提高，富裕的先驅者都愿意把自己的力量投入到家鄉的千秋偉業建設中，帶動家鄉經濟整體向前邁進。此部分資金可由當地經濟能人自籌組成。也就是說，哪個村莊有能人自籌了一定數額資金，當地群眾也強烈要求建設社會主義新農村的，就把土地整理項目放到那里去。

（二）組織保障

土地整理是一項涉及面很廣的系統工程，需要政府、農、林、水利、交通、建設、環保和財政等部門通力合作才能做好。因此，加強組織領導，協調好各部門的工作，各司其職，是土地整理成功與否的關鍵所在。在土地整理項目結合新農村建設實施過程中，需要提供以下幾個方面的組織保障：①成立項目建設領導小組。其主要職能是負責協調各參建單位的管理工作，為項目建設提供領導與組織保障，并盡可能提供適當配套資金。②成立群眾工作宣傳小組。主要由當地政府分管領導與組織、宣傳、新聞等部門干部組成，專門負責對項目區群眾進行教育與溝通，收集群眾的意見和建議，為項目順利實施提供群眾保障。③成立群眾工作協調小組。由當地政府、項目所在地受益村和當地國土部門以及項目業主指派的專人組成，負責及時、有效地解決項目在建設過程中遇到的問題。④成立土地權屬調整小組。由當地國土部門、鄉鎮政府工作人員和村委會成員組成，主要負責項目區前期的土地權屬調查和整理后土地權屬調整工作，確保項目建成后土地權屬清楚、公平、無爭議。⑤成立現場指揮領導小組。由當地土地整理中心技術精湛、工作責任心強的工程技術人員組成。小組成員必須常駐工地，對項目實施進行全過程監督和指導，解決施工過程中遇到的技術困難，同時對項目資金的落實、使用情況進行監督，確保專款專用和資金的有效使用。

（三）工程措施