土地權范文10篇

第一章總則

第一條為了依法處理土地權屬爭議，保護土地所有者和土地使用者的合法權益，維護經濟秩序和社會安定，根據《中華人民共和國土地管理法》制定本辦法。

第二條處理土地權屬爭議，適用本辦法,本辦法所稱土地權屬爭議，是指因土地所有權和土地使用權的歸屬問題而發生的爭議。

第三條處理土地權屬爭議，應當從實際出發，尊重歷史，面對現實，以法律、法規和土地管理規章為依據。

第四條土地權屬爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由當事人向土地管理部門申請處理，土地管理部門應當先進行調解；調解無效的，由人民政府作出處理決定。

第五條土地權屬爭議由縣級以上人民政府或者鄉級人民政府處理?？h級以上人民政府土地管理部門負責辦理土地權屬爭議調處的具體工作。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學法學院

農民的“土地權益”與農民基于土地的“權益”

雖然農民土地權益問題早已為人們所關注，但是，至目前為止，“農民土地權益”術語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規范層面來講，“農民土地權益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術研究層面來看，大部分學者都是把“農民土地權益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關于“農民土地權益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農民的“土地權益”（限于物權體系內）視角出發，主張農民土地權益是指農民所享有的物權體系內的土地權益。例如，有觀點認為，“農民土地權益是指以農村土地作為財產客體的各種權利的總和，包括土地所有權、使用權、收益權、處分權等。”[3]二是從農民基于土地有的“權益”（不限于物權體系內）出發，主張農民土地權益是指農民基于土地所享有的全部權益。例如，有觀點認為“，‘農民的土地權益’是指農民圍繞土地所產生的并且應當享有的一系列民主權利與獲得物質利益權利的總稱。”[4]哪一種觀點才能夠真正反映“農民土地權益”的本質屬性？目前“，土地權利”或“土地權益”往往是指權利人按照法律規定直接支配土地的權利，如土地所有權、土地使用權、地役權、租賃權和耕作權等[5]。中國《物權法》所明確規定的土地權利就主要包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權等權利。因此，相對而言，由于“土地權益”往往專指不動產物權體系內的系列性權利，隨之，農民土地權益的含義自然也就將被局限于物權體系內。但是，在中國大陸地區的特定場景下，盡管農地的所有者不是農民，但是對于其實際占有者———農民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經濟功能，更多的還是生存功能和發展功能。如此一來，農民基于土地所享有的權利，就必然包含有生存權、居住權、發展權和環境權等諸多事關農民生死存亡的權利，而且，不容否認的是，這些權利又恰恰都屬于基本權利，因此將農民土地權益僅局限于物權體系內的觀點就存有嚴重缺陷。更為關鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農村土地提供了一種理論借口，即只要給與農民足夠的經濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農民土地權益應是指農民基于土地享有的權益；而從外延上來看，農民土地權益既包括農民基于土地所享有的經濟、政治、社會和文化等實體權益，也包括農民為保護前述實體權益所享有的程序權益。

農民土地實體權益與農民土地程序權益的真實存在

如前所述，農民土地權益主要包括兩個方面的內容：一是農民土地權益中的實體權益，筆者將其稱之為農民土地實體權益；二是農民土地權益中的程序權益，筆者將其稱之為農民土地程序權益。其中，農民土地實體權益主要包括農民土地經濟權益、農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益等內容。具體來說，農民土地經濟權益主要包括農民土地承包權、農民土地使用權、農民土地收益權和農民土地受償權等；農民土地政治權益主要包括農民土地信仰權、農民土地知情權、農民土地參與權、農民土地決策權和農民土地監督權等；農民土地社會權益主要包括農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地居住權、農民土地發展權和農民土地環境權等；農民土地文化權益主要包括農民基于土地享有農村的物質文化、制度文化、心理文化，以及農村文化產品的權利。此外，就農民土地程序權益來看，其主要是指因保障農民土地實體權益而自然延伸出來的權益，如農民土地糾紛行政裁決請求權和農民土地糾紛司法裁判請求權等。現實中，盡管農民土地經濟權益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益，以及農民土地程序權益等卻往往受到了忽視。本文以當前農村土地征收實踐中存在的農民土地權益受侵情況為例，論證權益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農民土地政治權益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農村耕地的問題，農民的決定權未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規定，農村耕地征收是由國務院或省、自治區、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農民和農民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農民的參與權也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規定在此階段，農民僅享有耕地補償的登記權利，對于耕地征收方案并無參與權和話語權。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農民的話語權也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規定，耕地補償標準是由征地機關單方面決定的，農民并不享有參與確定具體補償標準的權利。第二，農民土地社會權益未得到充分的保障。首先，征收農村耕地使得農民失去就業崗位而影響了農民的就業權。事實上，絕大部分農民在被迫轉崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術而處于就業市場的末端。其次，征收農村耕地損害了農民的生存保障權，因為征地使得農民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農村社會保障水平依然比較落后，不少失地農民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現出“開倒車”的趨勢。再次，征收農村耕地損害了農民土地發展權，因為當農民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發展機會。例如，《土地管理法》第47條所規定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農民保持原有的生活水平”，而未將農民及其家庭的長遠生計和今后發展考慮在內。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關強行以低價征收農村宅基地的行為，也勢必損害了農民土地社會權益中的住房保障權。最后，征收農村土地也必將會損害到農民的環境權。一般情況下，相較于市民而言，農民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農民的土地被征收，農民被迫住進城市之后，其本應享有的環境權自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續享受農村特有的清新環境，而且也無法繼續享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農村的特有美景。但是，就現有的征地補償制度而言，農民基于土地享有的就業權、生存權、發展權、居住權和環境權等社會權益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質損失，由此可見，農民土地社會權益并未得到充分的重視和保障。第三，農民土地文化權益未受到充分的保障。首先，由于農民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質載體。其次，當農民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養成的安逸、穩定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農民的心理文化和以此為基礎的農村文化將受到一定程度的影響。再次，當農村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農民來說，這也就意味著其將徹底失去在農村生活的機會、失去基于土地而養成的生活習慣和生產方式。隨之，農民不僅無法繼續欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術表演等農村文化產品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現實情況來看，農民土地文化權益顯然還沒有得到足夠的關注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權益損失進行的補償，而且失地農民因文化適應困難而引發的心理問題也未得到足夠的關注和治療。第四，農民土地程序權益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區的農民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農民土地權益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權沒有得到足夠的保障。例如，根據《行政復議法》第30條第2款的規定，農村集體或農民可以對國務院、省、自治區、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，農民對農地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協調和裁決，即使農民對協調和裁決的結果仍不滿意的，也不得影響農地征收工作的正常開展。另外，根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規定，人民法院應當受理農民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農民就用于分配的土地補償費數額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因屬于村民自治的范疇，故不屬人民法院的受案范圍。

農民土地權益與基本權利譜系的契合

摘要：隨著近年來國內經濟形勢的發展，對自然資源的開發與利用日益受到了人們的關注和重視，土地資源是我國非常重要的一項自然資源，合理開發并利用土地資源，對于推動我國社會經濟發展具有非常重要的意義。雖然我國土地整理工作中土地權屬問題具有一定的可行性，但是具體落實起來必須將土地所有權、使用權及經營權等問題解決好。因此，本文主要對規劃設計土地整理中存在的土地權屬問題進行總結，并在其基礎上提出了土地整理規劃設計中解決土地權屬問題的方法。

關鍵詞：土地整理；規劃設計；土地權屬問題

隨著近年來土地整理工作的開展，土地權屬問題被提上了日程。作為土地整理的核心內容之一，近年來土地權屬問題開始引發人們的關注，在土地整理過程中，通過對田、水、路等綜合整治，耕地數量得到了彌補，土地集約利用得以實現，土地利用結構也逐步優化，經濟社會效益明顯提高。然而在土地整理與開發過程中，原有土地產權關系被打破，土地使用者、耕作者與承包者等土地權利人的合法權益問題直接關系到土地整理的成敗。

1土地整理規劃設計中的土地權屬問題

1.1農田水利工程中的土地權屬問題。在土地整理過程中，農田水利工程是非常重要的一項內容，在其規劃設計中通常需要根據當地水資源利用與水文條件等情況，結合已建水利灌溉設施來制定，并明確工程的具體規模及位置。在農田水利工程規劃設計中，首先應該堅持維護廣大農民利益，因為水利規劃設計和已有水資源利用規矩存在著很多沖突和矛盾，很多灌溉系統都是依據自然情況劃定的，因此可能會面臨水利設施規劃設計不能正確落實的情況，必須按照灌溉區的具體情況，在打破原來格局的情況下實施農田灌溉。1.2土地平整規劃設計中的土地權屬問題。在土地整理工作過程中，其規劃設計和現行土地承包管理方式存在著一定矛盾與沖突，例如在土地整理規劃過程中，需要綜合治理田地、山林與水利等多方面內容，著眼于大范圍，從大規模上推行農業機械化生產，但是多數以小農戶為單位的生產模式與這種大規模生產管理形式存在著諸多矛盾與沖突。

2土地整理規劃設計中解決土地權屬問題的方法

一、引言

盡管農村婦女土地權益是法律確認和政策保障的，然而在由法律文本轉換為司法判例以及指導農村各項土地權益分配的過程往往存在因銜接不暢、剛性約束不足而效力減弱的狀況。究其原因在于承包經營權以村集體經濟組織成員身份為基礎，且家庭承包的主體是農戶而非個人，農村婦女的經濟權利、資源獲得、責任義務和經濟作用的社會評價在集體所有、家庭經營的制度背景及“從夫居”“娶進嫁出”的婚俗習慣下，往往因居住地變化引發集體經濟組織成員身份變化，或因婚姻變動產生家庭成員身份的變化。在身份的變與土地的不變、人的流動與土地不動之間，婦女土地權益處于易受損狀態。為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，重塑城鄉關系，促進農業、農村、農民全面發展，黨的提出實施鄉村振興戰略。以“三權分置”為標志的新一輪土地制度改革，其指向就是賦予農民更多的財產權利，通過制度設計促使農民享有和發揮市場經濟主體身份，通過參與農業產業鏈，獲得財富增值能力和相應收益，實現農民富、農業強、農村美。因此，在鄉村振興實施過程中，關注性別維度的不平衡、不充分狀態，關注實際駐留農村的主要人口和農業生產主力軍的婦女土地資源的獲得和土地權益的實現，事關消除農村婦女貧困，事關全面小康社會的實現。

二、當前婦女土地權益保障面臨的困境

(一)法律政策缺位導致農村女性集體經濟組織成員身份認定不暢，外嫁女在勞齡認定方面。存在階段性勞動、跨區域接續難的問題第三期中國婦女社會地位調查黑龍江數據顯示，農業戶口的婦女本人名下沒有土地的比例為11．6%，其中因結婚、再婚失去土地的婦女約占四分之一(24．3%)，是男性的10．6倍。2018年，黑龍江省婦女聯合會在本省106個農村集體產權股份制度改革試點村共計發放電子問卷1559份，回收有效問卷1429份。調查發現，受訪女性擁有所居住村集體經濟組織成員資格的比例為70．6%，低于男性11．6個百分點。與婚姻狀況交互發現，離異男性具有集體經濟組織成員資格身份的為87．5%，離異婦女具有認定資格的僅為45．8%。擁有集體經濟組織成員資格的兩種最主要方式為原始取得和婚姻取得。調查中，“原始取得”的男性比例為91．9%，女性比例為52．7%;“婚姻取得”的男性為3．5%，而女性則高達41．9%。土地收益分配的實質是集體成員的資格問題，農村集體經濟組織成員身份的取得和喪失當前并沒有明確的法律法規可遵循。集體經濟組織成員資格的確認由村級組織完成，通常做法是縣市級依據《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》制定所在地區的身份確認指導性意見，再由村級制定村集體經濟組織成員身份確認工作方案。然而，無論是村“兩委”還是村集體經濟組織中，女性比例均過低，在涉及權益、利益的集體決策中女性缺乏足夠的知情權、參與權、表達權和監督權，易出現多數人侵犯少數人權益的狀況，尤其在經濟狀況較好的村，往往對外嫁女、離異女、招贅男設置較高的身份認定門檻，如要求“通過合法婚姻關系與本集體經濟組織成員結婚，戶口遷入本集體經濟組織且將土地承包權交還給遷出村的集體經濟組織的人員”可以認定為現集體經濟組織成員，這一規定與中央文件要求的“宜寬不宜嚴”“應確盡確”認定原則大相徑庭。在勞齡認定方面，成員勞齡計算日期原則上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年齡在16～60周歲，為個人勞齡有效期。盡管試點村男女勞齡認定標準一致，但由于女性因婚姻流動而存在事實上在兩個或多個村集體經濟組織中勞動的現實，而其勞齡往往在所在集體經濟組織中只體現其為集體勞動的某一段經歷，相對于同齡男性短，且目前存在跨區域無法接續的問題，在折股量化時難免因勞齡短導致個人股所占份額低，在未來集體收益分配時利益受損。(二)政策執行偏離，基層政府對不合法村規民約糾錯不足，多數人侵占少數人權益現象仍存在，女性缺少話語權和博弈能力。在現實生活中，村“兩委”中女性比例低、農村女黨員比例低、村民代表中女性比例低狀況仍難以在短期內扭轉，女性參與村莊重大事務決策的機會、過程、結果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、離異女、招贅婿等群體的各項土地權益正是根據村民會議或村民代表會議表決的“民主”程序，并按照“少數服從多數”的原則確定的，這些村莊中的權利邊緣個體往往被“缺席審判”，原本屬于自己的土地權益無償地成為了其他村民的利益。而且正因侵權行為是村組集體決策而非個人行為，導致外嫁女、離異女、招贅婿等群體土地權益糾紛案件處置過程十分艱難，立案難、阻力大、缺少法律依據等都使得被侵害的利益群體陷入缺少制度救濟的無助境地。當村規民約侵害到婦女土地權益時，面對求助的婦女，相關部門也常陷入束手無策的境地。如果通過司法途徑，法院又常常以村委會不是一級行政機構，不能提起行政訴訟，如果提請民事訴訟，法院又以村委會與村民不屬于平等的民事主體，村委會不能成為民事訴訟的主體，使得婦女們處于告狀無門的境地，只能再轉而尋求鄉鎮政府和信訪部門，而基層政府對村委會的土地自治權利又缺乏行政約束，導致受損群體維權主要方式變成逐級甚至越級上訪，在經過層層轉批后最終仍不免回到村莊場域內協商解決。(三)政策缺少性別敏感，以家戶為基本單位的土地政策在婚姻家庭流動的觸發下易使婦女權益受損。在農村土地承包經營權方面，以家戶為基本單位的土地承包政策在“從夫居”的傳統習俗作用下，一方面使得“外嫁女”難以通過實際耕種的方式實現對名下土地的占有、使用和實際收益，另一方面，農村離異婦女在離婚財產分割過程中對自己土地權益的主張受到限制。特別是在農民的土地權利和集體成員身份的含金量大大增加的當下，婦女土地問題的表現形式與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問題集中體現在征地補償和股份改革帶來的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉中的決策權、收益權等各項權利方面［1］。與此同時，盡管《農村土地承包法》規定，“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”，然而與“增人不增地、減人不減地”的操作原則相矛盾，這一規定的實際執行效果往往是嫁入村以此為由拒絕分配承包地，強化了女性的經濟依賴性，使得女性在家庭關系、村莊公共事務決策中持續居于弱勢地位。在宅基地使用權方面，現行宅基地使用權制度以戶為基本單位，實行一戶一宅制。女性的宅基地使用權包裹于家戶之中，有名無實，主要體現在:缺乏主體地位、難以獲得征用補償，以及在離婚財產分割中難以主張權益。因宅基地使用權通常分男不分女，使用權證上往往是男性的名字，女性的作用僅為宅基地確定面積時的影響因子［2］，且其與房屋產權證不同，沒有權屬證明，難以進行實際分割，故而在以往農村離婚案件中，法院往往缺乏判決依據，只能根據相關法律規定，駁回女方分割宅基地的訴訟請求，有研究表明，離婚婦女分得宅基地的比例不足3%［3］，在當前宅基地無法流轉的現實之下，農村離異婦女往往面臨“房無一間，地無一壟，錢無一分”的生存困境。同時，隨著征地撤村、村莊合并、撤鎮建街的城市化進程的加快，越來越多的農民宅基地被征用，拆遷補償款也隨之水漲船高，相對于土地產出而言，補償款可謂一筆相當可觀的收入，但因為女性宅基地使用權的有名無實，出嫁女往往既拿不到娘家拆遷的補償款，也拿不到婆家征地的補償，其經濟權益受損，經濟附屬地位無形之中被強化。

三、保障婦女土地權益對鄉村振興的正向促進作用

(一)擁有平等的土地財產權有利于減少婦女貧困，促進適度規模經營，實現生活富裕。有權才有利，權能和利益共同構成了婦女的土地權利。改革開放以來，農業人口流動性不斷增強，農業女性化已成為農村和農業發展的基本現實。盡管如此，農村婦女的經濟賦權狀況、參與規?；洜I的水平卻并未因勞動參與的增強而水漲船高。究其原因在于以《農村土地承包法》為核心的農村土地制度設計的初衷是確立和穩定農村土地承包關系，性別平等是第二位的制度目標，而非首要目標。然而無論是激活土地要素，還是實現婦女經濟賦權，都需要以穩定的土地財產權作為基礎。當前，農民財產性收入與城鎮居民差距較大、農民增收通道狹窄、小農戶與市場經濟對接成本偏高等現實揭示出土地入股、農民入社等適度規模經營方式是壯大農村集體經濟和引領農民實現共同富裕的必由之路。沒有明確的土地產權，適度規模經營無從談起，甚至會引發、激化新的矛盾。從黑龍江省經濟狀況較好的村來看，利用自身地緣優勢、資源條件撬動政府財政投入、吸引民間資本，通過入股/參股大型企業，或村企同建等方式的做法較普遍，而這是要以明晰的集體資產產權、明確的土地財產權利為依托才能得以實現的，只有穩定的土地財產權才能抵御各利益集團對農民(尤其是農村婦女)權益的侵犯，防范貧困發生，縮小貧富差距。只有在法律制度層面對農民尤其是農村婦女土地財產權利予以確認，在土地權利發生轉移和變化時對其予以維護，鄉村振興才具備有力支撐;只有歸屬清晰、權責明確的農村集體產權制度得以建立，產業振興才能持續發力。(二)明確的組織成員權有利于婦女民主參與和權力參與，推進村莊善治。鄉村振興與穩定和諧的社會環境相輔相成、互相促進。當前，農村社會發展和鄉村治理還存在基層黨組織軟弱渙散，基層政府服務組織動員能力弱化，村民自治機制難以有效發揮作用［4］等一系列體制機制問題。農村集體產權制度改革的目標就是要保障農民的集體經濟組織成員權利:既要賦予農民更多財產權利，又要落實好農民的民主監督權［5］。鄉村振興是農業、農村的振興，更是農民的振興。盡管當前實際駐留于農村的女性數量大于男性，但這并不必然帶來婦女參與村域公共治理的機會、意愿和能力的相應增長。農村婦女實現經濟賦權和政治賦權的過程仍然存在結構性矛盾，亟需在國家層面、社區層面、家庭層面對婦女權利予以高度關切和強力保障，將社會性別視角納入農業、農村、農民發展戰略中通盤考慮。擁有明確的組織成員權則有助于女性以集體經濟組織成員的身份通過民主程序表達個人意愿和合理訴求，實現政治賦權。農村集體經濟組織作為村級黨組織、基層群眾自治組織之外的第三大組織，在農村集體產權制度改革過程中作用重大。明確的組織成員權是女性成員在核清資產、理順權屬環節充分知情的基本權利，是在實現村莊公共利益最大化過程中發揮女性積極作用的前提，是激發人才振興的基礎保障，對鄉村治理體系建設具有重要意義。以全國農村集體資產股份權能改革首批試點黑龍江省方正縣為例，其行政村的村改制領導小組、村集體經濟組織董事會、監事會和村股東代表中均有相當比例的女性成員，在村集體經濟組織成員身份認定、股權設置、規范管理等環節，其不但組織女性代表積極參加村民代表大會，還就各環節中涉及到女性權益的普遍現象或特殊問題召開婦女議事會，使婦女訴求得以在決策過程和決策結果中體現，不僅減少了改革過程中紛爭的發生，也促使更多女性積極參與村莊公共事務的管理和決策。(三)明確的組織成員權有助于構建男女平等的鄉村文化，有助于文明鄉風、良好家風、淳樸民風的形塑當前，我國農村地區“天價彩禮”現象普遍存在，因婚致貧、因婚返貧現象時有發生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是農村婦女作為?！跋∪辟Y源”在婚姻競爭中的一個自然結果［6］。只有男女兩性平等、共享土地權益，在身份認定、勞齡確認、股權設置等各個環節同條件、同政策，女性的集體經濟組織成員身份不因婚姻變動而受到影響，從而使男女共同承擔贍養義務和家庭責任，才能從根本上遏制高額彩禮現象，移風易俗，抑制陋習。明確女性的集體經濟組織成員權有助于農村社會承認女性獨立自主的人格，構建男女平等、性別友好型家風。有研究表明，與有地婦女相比，失地婦女遭受來自配偶家暴的風險要高出26．5個百分點［7］。保證土地權益是提高女性家庭地位的重要前提，產權制度改革打破以戶為單位的壁壘，折股量化到人，無論在娘家還是在婆家女性均被認定為集體經濟組織成員，都可按股分紅，還可持證向金融機構貸款、入股從事農業產業化經營，獲得更多可支配收入，降低對家庭的經濟依賴和人身依附，減少家暴風險，促進家庭成員平等和睦相處。明確女性組織成員權有助于增強全體村民對女性權利的認同，使性別平等逐漸成為村莊社會的共同意志，形成文明鄉風、淳樸民風、良好家風，不斷提高鄉村社會文明程度，使全體村民認識到男女都是“養家人”，對于建立平等和睦的夫妻關系、婆媳關系，營造村域內性別平等、孝老敬親的風尚具有正向作用。

[摘要]土地權屬調查是自然資源調查重要的組成部分。近年來，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設項目審批制度改革的推進，土地權屬調查工作發生了巨大變化。本文在總結上海市土地權屬調查項目質量控制工作現狀存在不足的基礎上，從質量控制制度建設、質量審核評定體系完善、質量績效考核掛鉤等方面提出改進建議，研究探索土地權屬調查項目的質量控制優化措施，為完善自然資源調查管理提供參考。

[關鍵詞]土地權屬調查；自然資源調查；質量控制

一、引言

近年來，隨著上?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨凸こ探ㄔO項目審批制度改革的推進，土地權屬調查工作發生了巨大變化：項目辦理時效壓縮，工作效率與項目質量如何平衡，對土地權屬調查人員和質檢人員提出了新挑戰；市調查成果管理部門調查作業口徑的調整以及項目件袋無紙化流轉的工作要求，給項目管理帶來了新思路；項目服務審批用途改變和受理環節收件依據的變化，也給項目作業提出了新要求。如何做好新形勢下土地權屬調查項目的質量控制，是擺在全市土地權屬調查機構面前一道亟待解決的難題。

二、上海市土地權屬調查項目質量控制現狀

目前，上海市土地權屬調查項目質量控制管理存在的不足大致有如下幾點：一是質量控制制度不夠健全。首先，二級檢查制度落實不嚴格。根據《測繪成果質量檢查與驗收》規定，測繪成果質量通過二級檢查一級驗收方式進行控制。目前，土地權屬調查設置為作業科室初審，質量管理科室復審。但在實際工作中，作業科室往往缺乏專職質檢人員，由作業人員或科室負責人兼職初審，并且初審大多流于形式，質檢壓力積壓在復審環節。其次，質量管理日常監督力度不夠。員工養成良好的作業習慣是確保項目質量的關鍵，目前調查機構對新作業口徑統一指導、質量問題及時糾正改進的重視程度不高。二是質量檢查體系不夠現勢。近年來，隨著權屬調查項目的內容不斷擴充，尤其是開展了自然資源調查，土地權屬調查項目的工作內容和工作方法都發生了較大變化：2019年，上海市房屋土地資源信息中心、上海市房地產測繪管理辦公室聯合頒布了《上海市土地權屬調查業務操作手冊》，對土地權屬調查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地權屬調查業務系統正式啟用了第三次全國國土調查成果數據，使得土地權屬調查的工作方式、數據格式、地類標準等都發生了變化。這些新變化使得原有質檢標準存在評分標準不現勢、檢查內容不合理等問題，調查機構的質檢部門應主動迎合新的形勢要求，積極調整改進質檢內容。三是質量績效考核不夠完善。土地權屬調查項目的績效大多按照項目數量和產值計算，與質量相關的績效獎勵力度不夠，甚至缺失，容易造成作業人員為了獲取較多獎金，一味追求項目數量和產值，而對項目質量的重視程度不夠。

各區縣房地局：

為切實貫徹《土地權屬爭議調查處理辦法》（國土資源部第17號令），結合本市實際，現就有關問題通知如下：

一、土地權屬爭議調查處理的分工

（一）市房屋土地資源管理局負責下列土地權屬爭議案件的調查處理：

1、跨區、縣行政區域的；

2、爭議一方為中央國家機關或其直屬單位的，且涉及土地面積較大的：

本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學

一、歷史上農村集體土地權利的性質以及其他相關事宜

有關目前我國農村集體土地權利的性質,這需要從歷史沿襲的其相關特性說起。而關于在五千年的封建土地所有制的性質,學界主要有三種觀點:國有制說、地主私有制說、自耕農小土地所有制說。長期以來自耕農小土地所有制的觀點不占主流,故這里介紹前兩種觀點。國有制說的代表學者是侯外廬。秦漢土地所有權制度,開創了中國封建制的國家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢與山澤之利,是國家專有或屬于皇帝最高地主的。(2)漢家借貧民田,實際上這正是公田賦民的土地國有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國有的制度。歷來皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉徙寬鄉的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來,置田官以六十萬人屯田,是秦以來法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國時代,就成為主要國有地租的形態了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權,而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來,地租與國稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級之間的內爭表現形式,除了地租外,再沒有理想。后來侯外廬對上述論點加以發揮和引申,明確提出中國封建土地所有制是皇族所有制,即土地國有制的論點,秦漢以來這種土地所有制形式是以一條紅線貫串著明清以前全部封建權。盡管這并不排除私人或公共占有權和使用權。[1]地主私有制學說的代表學者是翦伯贊。自戰國以來,中國的土地所有制就從封建領主的世襲所有向著新興的封建地主階級的個人所有轉化。到秦代統一六國后,地主階級個人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實田就是土地私有制在全國范圍取得法律保護的證明。到兩漢時期,土地私有制已經普遍發展,根本不存在土地國有制的問題。他在談到兩漢的公田時指出,兩漢有公田,但不能因此就說兩漢的土地是國有制。作為一種土地制度,是國有或是私有必須看其在社會經濟中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來,顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會中還長期存在,它是土地私有制的伴隨物,說不上是什么制度。[2]主張地主私有制學說的張傳璽則從另一角度來說明土地國有制向私有轉化:從戰國到秦統一,是土地私有制在全國范圍內形成確立的時期。兩漢時期,隨著土地買賣和土地兼并的發展,國有土地不斷向私有轉化,封建地主土地所有制已成為主導的所有制形式。如土地買賣契約就是一種法律行為,是所有權及其法律觀念的表現。[3]我國歷史上對于土地關系的調整從來就沒有停止過。從春秋時魯國的初稅畝被動地適應土地制度的演變到戰國時的商鞅主動地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調,則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶籍、田結者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說明改革土地制度的必要性,也說明了改革田制的目的是搞好農業生產,增加產量,即為了解放生產力。土地所有權的集中,使大量農民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產力的發展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當時生產力發展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國封建地主所有制確立后首次出現的在封建制范圍內調整土地關系的思想。均地均分的是土地使用權,而不是土地所有權。在當時的歷史背景下,平均分配土地所有權的思想是不現實的,其實質則是對封建土地制度的全盤否定,均分土地所有權和5管子6一書總的精神相違背。當然均地分力的同時,還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來保證每個農民都有耕種的權利。在對我國土地私有制關系的調整過程中,還出現了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權本身,也都是在封建土地制度大框架內對土地關系的調整。可是也有例外,如宋朝的均地思想已經是對封建土地制度的挑戰,重新分配的已經不是土地租用權,而是土地的所有權。這無異于提出耕者有其田的思想,要求發展自耕農的生產形態,反映了廣大無地農民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產力的客觀要求。這種均地權思想是封建思想家中可能產生的最激進的土地思想,是我國古代土地思想發展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國家來實現均田,這恰恰使其均田思想無法得以實現。從歷史發展來看,在地主制的封建制度下,土地歸個人所有,可以自由買賣,總有土地兼并和集中的趨勢。從西漢開始,這種趨勢此消彼長,從未間斷。實質上土地兼并過程就是貧富兩極分化過程。而我國的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發展到一定程度又不利于這個制度,迫使國家不得不和兼并勢力作斗爭。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實質是緩解生產關系和生產力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數額為中心的限田思想,王莽的以土地國有為內容的王田思想,西晉太康年間頒布的規定官員最高占田額和農民按勞動力分田的占田令所體現的占田思想,和北魏孝文帝實行延續至唐代玄宗年間的均田制所體現的均田思想等等。這些土地思想從根本上說都是這一矛盾的產物,只是不同時期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時期出現的接近于耕者有其田的思想,帶有反對封建土地制度本身的性質,但畢竟在當時的社會中無法實現。[5]也有學者認為雙重所有土地制度,既適應大統一的君主國家,又適應小分散的小農經濟。在大多數情況下,既能保證統一國家的經濟需要,又能保證老百姓得以溫飽。長期領先的中華文明,就是在這樣的土地上生長起來的。[6]

二、當前農村集體土地權利的歸屬以及兩個關鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內容,筆者還是認為我國土地所有制的性質有著一定的歷史繼承。關于農村集體土地權利的理論和實踐方面,盡管有著不同的名稱表述,但內容卻是一樣的。以下內容,可見一斑。農民實踐探索出來的適合生產力要求的產權形式,即包產到戶,到上世紀8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認真研究土地所有權、使用權的特征與本質,從一個現實案例入手,分析為什么在司法實踐中同一法院對同一事實作出不同認定、不同判決的原因。而有人在分析了農村土地流轉的基本情況之后,主張制定5農村土地流轉法6,認為土地流轉問題不是法律能夠單獨解決的,應當深入了解農民對土地的真正態度,在此基礎上各部門共同參與解決問題。至于關于在土地流轉中遇到的土地流轉糾紛,有人主張進行了類型化分析,認為引發農村土地流轉糾紛的原因主要包括:法律規定與民間社會規范的沖突、政策的頻繁變化所導致的農村現實利益關系的變化而產生沖突、農村土地法律制度價值取向的分歧及法律規定間的內在沖突、現行規定與農村的復雜現實相脫節而造成的對立沖突、現行的雙軌并行、城鄉分治制度,等等。解決這些問題需要建設預防機制、多元糾紛解決機制,充分發揮農村基層調解制度的作用,健全法律規定、減少規范內部的沖突。這些等等問題,都是農村集體土地權利現實中遇到的困境。因此,近來在5土地管理法6的修訂時,對第二條增加了根據國民經濟和社會發展需要,對土地供應的總量、時序、結構實行,,市場化配置。這向符合社會主義市場經濟的憲法原則的方向靠攏了。同時,較詳細確定了幾種土地產權,并規定要保護土地權利人的權益:在第五條中,增加了土地權利包括國家土地所有權、集體土地所有權、建設用地使用權、土地承包經營權、農用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等,土地權利具體化了;增加了國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利,這使得土地權利因其包含處分權而更為完整;并強調土地權利人的合法權益受法律保護,任何單位和個人不得侵犯,增加了土地權利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農村集體土地權利的歸屬進行分析,農村集體土地權利有債權與物權說之分。債權說的觀點是,既然土地承包經營權的內容是由合同確定的,土地承包經營權屬于債權性質。尤其從土地轉包來看,轉包人取得的權利都是短期性的,承包人也不能自主轉讓承包權,而須經發包人同意,這種轉讓方式完全是普通債權的轉讓方式。物權說的觀點是,土地承包經營權是對物的占有、使用、收益為內容的權利,在性質上只是對物的支配權。有這樣幾種觀點,第一種觀點是,應該采用農地使用權來概括這一權利。承包經營權本意是債法的范疇,它與聯產承包經營合同相聯系,應為農地使用權。第二種觀點是,應把農林牧漁生產經營的土地使用權統稱為農用權,并包括現行法中的土地承包經營權和四荒土地使用權。第三種觀點是,應當借鑒羅馬法永佃權制度所具有的物權性、永佃權人享有權利的充分性以及永佃權存續期限的永久性等優點,將承包經營權改為永佃權。第四種觀點是,應當采用耕作權概念,即因耕作或種植而使用國家或集體所有的土地權利。[9]筆者認為,土地經營承包權物權化有以下幾個原因:11物權化有助于保護承包經營者的利益,排除發包人的干擾。21承包經營權物權化是以契約形式來規定雙方的權利義務,有助于依法辦事。31承包經營權物權化的同時以承包經營權的期限為設置條件之一,有助于穩定土地承包經營關系。41土地承包經營權的物權化有利于對農村集體土地的統一管理,由集體來保護耕地的統一使用和耕地質量的優良。51土地承包經營權的物權化是促進土地承包經營權流轉的前提條件。而筆者也認為應當參照國外有些國家,如英、日等的法律規定,規定農村集體土地權利是永佃權,即物權性質的農村土地承包經營權系長久存續之權利。如5日本6第278條永佃權的存續期間規定:11永佃權的存續期間,為2年以上5年以下。以長于5年的期間設定永佃權者,其期間縮短為5年。21永佃權的設定,可以更新。但其期間,自更新時起,不得超過5年。31未以設定行為確定永佃權存續期間者,除另有習慣情形外,其存續期間為3年。則物權性質的農村土地承包權的期限較長或為永久性。[1]目前,我國的土地承包經營權分成兩種:一種是耕地的土地承包經營權。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對于耕地的承包經營權,土地承包經營權人可以采取轉包、互換、轉讓等方式進行流轉。要特別注意這個流轉用詞。轉包可以,互換可以,轉讓可以。但是,為什么還要加一個等字呢?等實際上就是有關5土地承包經營法6的單行法規了,如5土地承包法6明確規定農村耕地的承包經營權可以出資,但只限于發展農業為目的,出資入股搞農業可以。通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒地等農村土地,可以轉讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉。這個地方的用詞是轉讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉。如果是荒地的話,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個休閑場所,或者搞一個旅游的地方,把荒地充分利用起來,而且還可以以任何其他方式進行流轉,互換、出租、轉包、贈與等。但是,轉讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規定,土地使用權出資入股要轉讓財產權,這里的轉讓相當于買賣的性質,而入股是出資財產形態的變化。因此有的土地管理部門、稅務部門就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉讓的辦法來納稅;轉讓是轉讓,出資是出資。至于建設用地使用權的流通范圍。建設用地使用權人可以有權轉讓、互換、出租、贈與或者抵押,但法律另有規定的除外。這里加了一個另外。建設用地使用權有五種。建設用地使用權人擁有了轉讓權出資權和抵押權,這就是一個流通的標志了。當然,還有一個法律另有規定的除外。這個法律另有規定的除外,一是包含了對這種權利的限制,如果是劃撥的土地當然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因為這一部分有一個土地管理的規定,沒有經過開發你想賣不行,想轉讓不行。如果你在兩年內不開發,國家可以收回。根據以上兩個部分,我們可以分析得出,我國沿襲著五千年的傳統,在土地公有制的框架下,結合市場經濟的發展要求,實行一系列有關集體土地承包經營權的物權化,這里必然繞不開兩個因素,一個是土地公有制,一個是土地市場。如何在公有制的框架內對土地資源進行有效的配置?從法學的視角看,就是如何為公有土地設計一個科學、合理的權利體系。

三、農村集體土地權利實現的法律解決機制

第一章總則

第一條為了妥善處理土地權屬爭議，保護土地所有者和使用者的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》，下同)和有關法律、法規、政策，結合我省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地權屬爭議，是指公民之間、法人之間、其他組織之間及其相互之間，對土地所有權、使用權歸屬的爭議。

第三條本辦法適用于我省行政區域內土地權屬的確定和爭議的處理。但法律、法規另有規定的除外。

第四條土地權屬爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由鄉(含鎮，下同)以上人民政府處理。

縣(含縣級市、區，下同)以上人民政府處理土地權屬爭議，由土地管理部門具體負責。

第一條為了正確、及時地處理土地權屬爭議，保障土地所有者和使用者的合法權益，據據國家有關規定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政區域內土地權屬（包括所有權和使用權）爭議的調解處理。

本辦法施行前，土地權屬爭議已經雙方協商解決，或經上級政府、司法機關調處裁決的，不再重新處理。同一爭議有數次協議或裁決的，以最后一次協議或裁決為準。

一九八七年—月一日以后用地發生的土地權屬爭議，按《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《**省實施〈土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的規定處理。

第三條土地權屬爭議，應本著從實際出發、尊重歷史、有利生產、維護團結、互諒互讓的原則解決。凡國家有規定的，按國家規定處理。

第四條農村集體土地，按照一九六二年“四固定”（固定勞力、土地、耕畜、農具）時劃定的范圍確定所有權。

內容摘要：隨著青壯年男性外出打工越來越多，農業女性化趨勢日益明顯，農村婦女作為一個強大的群體，在現實的土地承包、轉讓以及自身居住地變化過程中存在很多復雜的問題。文章在深入調查研究的基礎上，從婚姻及婚姻變化過程、城市化進程、土地流轉過程三個方面將**省農村婦女土地權益受到侵害的情況進行了分析歸類，以社會性別的視角，深入剖析婦女土地權益受到侵害的歷史原因及現實原因，并提出了改善現狀的具體意見和建議，具有很強的現實社會意義。

關鍵詞：農村婦女；土地權益；傳統思想；法律政策

《中華人民共和國農村土地承包法》自20**年3月1日施行至今已近3年，《**省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》于今年10月1日正式施行?！锻恋胤ā返膶嵤裹h在農村的基本政策和法律的有關規定得到貫徹落實，農民的土地承包經營權得到有效保護，進一步穩定了農村基本經營制度，維護了農村社會穩定，成效十分突出。

但是，現實情況是復雜多變的，隨著社會的發展和變革，農村土地承包經營方面出現了一些不和諧音符，尤其是農村婦女的土地承包經營方面。為了廣泛宣傳貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》和我省的實施辦法，切實維護農村婦女土地承包經營權，20**年3月下旬至7月中旬，省婦聯權益部深入六安、滁州、阜陽、蚌埠、淮北、宿州等市及所屬部分縣區、鄉鎮、行政村，并結合近年信訪接待中的農村婦女土地權益的來信來訪反映，采取座談、走訪的形式，就農村婦女的土地權益情況進行了調研。通過調研我們發現隨著青壯年男性外出打工越來越多，農業女性化趨勢日益明顯，農村婦女作為一個強大的群體，在現實的土地承包、轉讓以及自身居住地變化過程中存在很多復雜的問題。調查所到地區在土地承包、轉讓、征地補償等方面都不同程度地存在歧視婦女、侵害婦女權益的問題，筆者將對農村婦女土地權益受到侵害的狀況做一初步描述及分析。

一、農村婦女土地承包權益受到侵害的表現

1、在婚姻及其婚姻變化過程中，婦女土地權利容易受到侵害